Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 08.08.2017 [1C_222/2017]
A. Le 19 mars 2012, la carrosserie A. (alors constituée sous la forme d'une société en nom collectif; devenue carrosserie A. SA le 22 juin 2012) représentée par A.A. et B.A., propriétaires en communauté héréditaire de l'article [1111] du cadastre de la commune C. sur lequel se trouve leur garage automobile, a déposé une demande de permis de construire (sanction de minime importance) visant l'installation d'une ventilation sur son bâtiment sis en zone d'ancienne localité. Le projet, accompagné de plans et photomontage établis par le bureau d'architecture D., a fait l'objet d'une mise à l'enquête publique et a été préavisé favorablement par le Service de l'aménagement du territoire (SAT) après consultation des services de l'Etat concernés.
Il a fait l'objet d'une opposition de X., propriétaire du bien-fonds [2222] du cadastre de la commune de C., contigu à la parcelle susmentionnée, qui a contesté la procédure simplifiée et la conformité du projet au règlement d'aménagement de la commune, tout en relevant que le projet engendrerait des nuisances et limiterait le dégagement sur la forêt.
Par décisions du 29 avril 2015, le Conseil communal de C. a levé l'opposition et délivré le permis de construire considérant notamment que la procédure simplifiée était justifiée et que les dispositions du règlement d'aménagement invoquées par l'opposante n'étaient pas applicables, la communauté héréditaire bénéficiant d'un droit acquis dans la mesure où son immeuble avait été construit conformément à l'ancien droit et les bâtiments non conformes aux règles de la zone à bâtir, entrées en force postérieurement, pouvant être transformés.
Par décision du 23 mai 2016, le Conseil d'Etat a rejeté le recours interjeté par X. contre la décision levant son opposition. Il a retenu que le photomontage figurant au dossier, comparé à la photographie de l'état existant (gros conduit recourbé, posé sur un socle) militait en faveur d'une assimilation des travaux à ceux entrant dans le cadre de la procédure simplifiée, tout en relevant que, nonobstant les allégements de dite procédure, les requérants avaient déposé des plans et les préavis des services de l'Etat avaient été requis. Il a par ailleurs estimé que, puisqu'une ventilation vétuste était présente en toiture, c'est avec raison que l'autorité communale avait considéré que le projet consistait en un assainissement d'une installation permettant de continuer l'exploitation de la carrosserie. Cette modernisation, dépourvue de changement de structure, d'accroissement d'activité et de changement d'affectation protégeait les propriétaires dans leur droit d'assainir la ventilation de leur carrosserie sans qu'une étude préalable relative aux nuisances apportées par des résidus de peinture ou tout autre produit utilisé doive être réalisée. Il a considéré qu'il n'y avait pas lieu de faire application de l'article du règlement précisant que la transformation de bâtiments perturbants doit viser à rétablir l'harmonie avec l'environnement construit, étant donné que le projet avait trait à une installation à assainir et non à la reconstruction, à la démolition ou à la transformation de tout un bâtiment. Il a ajouté que la ventilation sur un toit ne saurait en soi rétablir l'harmonie avec l'environnement construit, les communes disposant par ailleurs d'une liberté de décision importante s'agissant de l'évaluation de l'impact esthétique d'un ouvrage. Le remplacement d'une ventilation vétuste, ayant l'apparence d'un gros tube recourbé, par un élément résolument plus moderne mais plus massif sur le toit d'un bâtiment industriel ne formait pas un contraste disproportionné avec les constructions existantes, telle celle de l'opposante située à la rue Z. et faisant partie des bâtiments intéressants ou typiques et pittoresques.
B. X. interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision du Conseil d'Etat en concluant à son annulation, sous suite de frais et dépens. Elle allègue que le projet ne saurait être soumis à la procédure simplifiée, les plans déposés ne permettant pas de se rendre compte de son ampleur et la procédure simplifiée ayant été un critère repris par le Conseil d'Etat pour contester l'application de certaines dispositions du règlement d'aménagement. De plus, le coût des travaux s'élève à 150'000 francs et constitue un critère permettant de relever que la construction est importante. Enfin, les résidus de peinture auront une incidence considérable sur l'environnement. Elle conteste par ailleurs que les propriétaires puissent se prévaloir du principe de la garantie de la situation acquise vu l'ampleur de la construction par rapport à l'installation existante. La carrosserie A. SA n'explique pas les raisons du choix d'une ventilation si volumineuse, qui viole le principe de proportionnalité. Enfin, c'est de façon arbitraire que le Conseil d'Etat a considéré qu'il n'y avait pas lieu d'appliquer le règlement d'aménagement qui exige que la transformation des bâtiments perturbants vise à rétablir l'harmonie avec l'environnement construit.
C. Le Conseil d'Etat et le Conseil communal de C. concluent au rejet du recours sous suite de frais. Il en est de même des tiers intéressés, sous suite de frais et dépens.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) La loi cantonale sur les constructions (LConstr) du 25 mars 1996 prévoit que l’autorité communale peut soumettre à la procédure simplifiée les constructions ou les installations de minime importance si elles n’ont que peu d’incidence sur leur environnement et en particulier pour les voisins (art. 38 de la loi en vigueur jusqu’au 30.11.2014 et art. 28 en vigueur dès le 01.12.2014). L’autorité communale peut alors renoncer à exiger la production de plans, les préavis des services de l’Etat et la mise à l’enquête publique. L’article 4 du règlement d'exécution de la loi sur les constructions (RELConstr), entré en vigueur dès le 1er décembre 2014, mentionne que peuvent bénéficier de la procédure simplifiée les cheminées, foyers de cheminées, canaux de cheminées et autres installations techniques de ce type (let. l).
b) La questions de savoir si c’est avec raison que la procédure simplifiée a été choisie peut en l’occurrence demeurer ouverte. En effet, le projet a été mis à l’enquête publique et a été préavisé favorablement, à certaines conditions, par les services de l’Etat. De plus, comme le relève le SAT dans ses observations du 18 août 2015 au Service juridique de l’Etat, des plans d’architecte ont été déposés, soit un plan indiquant l’implantation de l’installation et un plan de toiture sur lequel sont indiquées les hauteurs de chaque élément. Le dossier comprend également un photomontage. Il ne comprend certes pas de plan de coupe, mais les plans déposés permettent la compréhension du projet. Dès lors, la Cour estime que c’est à tort que la recourante allègue que ces derniers ne lui permettent pas de se rendre compte de l’ampleur de l'ouvrage. C’est également en vain qu’elle invoque que le critère de la procédure simplifiée a été repris par le Conseil d’Etat pour justifier la non-application des articles 11.1.6 et 11.1.7 du règlement d’aménagement communal relatif aux constructions nouvelles et reconstructions, démolitions et transformations. En effet, il résulte de la décision du Conseil d’Etat que c’est principalement parce qu’il a considéré qu’il s’agissait ici de l’assainissement d’une installation et non d’une transformation, reconstruction ou démolition au sens de ces articles, qu’il n’a pas fait application de ces derniers. Enfin, le grief relatif à la protection de l’environnement est mal fondé puisque le projet a été soumis aux services de l’Etat concerné, soit au Service de l’environnement et au bureau de la prévention qui ont listé les valeurs et mesures de prévention à respecter.
3. a) A.A. et B.A. ont acquis l’article [1111] du cadastre de C. par succession le 23 mars 1992, soit avant l’entrée en vigueur du règlement d’aménagement de C. du 12 juin 1996. Selon ce dernier, la zone d’ancienne localité constitue le noyau historique de C. Elle est destinée à l’habitation, ainsi qu’aux activités commerciales, artisanales et tertiaires compatibles avec l’habitation, et ne portant pas préjudice au caractère et à l’aspect de la zone (art. 11.1.1 al. 1 et art. 11.1.3 al. 1). Le règlement définit par ailleurs quelles sont, dans cette zone, les exigences à respecter en cas de constructions nouvelles et reconstructions (art. 11.1.6) et en cas de démolitions et transformations (art. 11.1.7). Ce dernier article prévoit que la transformation des bâtiments perturbants doit viser à rétablir l’harmonie avec l’environnement construit (al. 2 let. c).
Se pose la question de savoir si le projet litigieux doit respecter cette disposition ou si les requérants peuvent se prévaloir de la protection de la situation acquise. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, cette dernière – déduite de la garantie de la propriété et du principe de non-rétroactivité des lois – commande que de nouvelles dispositions restrictives ne puissent être appliquées à des constructions autorisées conformément à l’ancien droit que si un intérêt public important l’exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (arrêt du TF du 04.08.2005 [1P.275/2005]). Le droit constitutionnel n'offre cependant qu'une protection minimale de la situation acquise car, lorsque ces conditions d'application sont réunies, il se borne à autoriser le maintien du bâtiment et son entretien normal; la garantie constitutionnelle ne s'étend pas aux transformations, rénovations, changements d'affectation ou reconstructions qui, à défaut de règles cantonales spéciales, sont soumis au nouveau droit (Pfamatter, La protection des situations acquises en zone à bâtir selon le droit fribourgeois des constructions, in RFJ (no spécial [RFJ 10 ans] – Le droit en mouvement, Fribourg 2002, p. 319-320). Les cantons peuvent assurer cette protection dans une mesure plus étendue; ils ne sauraient cependant, en autorisant sans restriction non seulement le maintien et l'entretien normal, mais la rénovation, la transformation, l'agrandissement, voire la reconstruction totale d'un ancien bâtiment, aller à l'encontre des exigences majeures de l'aménagement du territoire (ATF 113 Ia 119 cons. 2 a). Les dispositions cantonales en matière d'aménagement du territoire et des constructions ne réglementent pas la garantie des droits acquis si bien que le droit neuchâtelois n'a pas étendu la protection minimale de la situation acquise, que confère le droit constitutionnel, au-delà du maintien et de l'entretien normal d'une construction qui n'est plus conforme aux nouvelles dispositions (RJN 2006, p. 231, cons. 3 c).
b) L'entretien comprend l'ensemble des travaux destinés à remédier aux atteintes causées par un usage normal de la construction, par le temps ou par une combinaison de ces deux facteurs. Entrent dans la catégorie des travaux d'entretien et de réparation ceux consistant à rénover (toiture, façades, fenêtres, etc.) ou à moderniser (nouvelle installation de chauffage; équipements sanitaires; pose de caillebotis, d'un canal de ventilation avec cheminée et d'un système d'alimentation automatique; construction de silos pour stocker les aliments utilisés dans une porcherie industrielle) le bâtiment considéré (Favez, La garantie des situations acquises, Bâle 2013, p. 48 ss et les références citées; RDAF 1992, p. 231).
Jusqu'au stade de la rénovation, l'identité du bâtiment est en principe préservée sous l'angle géographique, technique et de l'affectation, éléments décisifs pour distinguer la rénovation de tous les travaux plus importants. En matière de rénovation, les éléments constitutifs du bâtiment, à savoir les éléments qui sont associés à la définition du bâtiment comme les toitures, les façades, les fondations, l'organisation interne et l'affectation, ne sont pas touchés (Favez, op. cit., p. 50 et les références citées).
A la lumière de ces principes, les travaux litigieux restent dans les limites de la notion d'entretien, même s'ils sont coûteux et conséquents, étant donné qu'ils se bornent à assainir et moderniser une installation existante, sans entraîner un changement de structure, un accroissement d'activité ou un changement d'affectation de la carrosserie. Dès lors, outre le fait que l'article 11.1.7 al. 2 let. c du règlement concerne la transformation de bâtiments et non leur entretien, A.A. et B.A. peuvent se prévaloir de la situation acquise.
C'est dès lors à juste titre que le Conseil d'Etat a confirmé la décision du Conseil communal de C. du 29 avril 2015.
4. Le recours étant rejeté, les frais seront mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 47 al. 1 LPJA) et il ne lui sera pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA). Une indemnité de dépens sera allouée aux tiers intéressés, A.A. et B.A., représentés par un mandataire professionnel (art. 48 LPJA). Me E. n'ayant pas déposé un état de ses honoraires et des frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). Tout bien considéré, et eu égard au fait que le tiers intéressé n'a pas déposé d'observations suite au recours, les dépens peuvent être équitablement fixés à 450 francs tout compris.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge de la recourante les frais de la présente procédure par 1'320 francs, montant compensé par son avance.
3. N'alloue pas de dépens à X.
4. Alloue à A.A. et B.A. une indemnité de dépens de 450 francs à la charge de la recourante.
Neuchâtel, le 9 mars 2017