A. X. a été engagée à partir du 13 août 2012 par le Cercle scolaire de B. en qualité de conseillère socio-éducative à 70 %, en classe de traitement 9 et échelon 18, avec 8 semaines de vacances par année scolaire. Le contrat prévoyait que les rapports de service étaient basés sur les règles du contrat de droit privé et régis par le Code des obligations.
En prévision de l'entrée en vigueur de la fusion de 15 sur 16 communes composant le district de B., le 1er janvier 2013, la future Commune de B. (ci-après : la commune) a, par courrier du 24 décembre 2012, informé X. que son engagement se poursuivrait dès le 1er janvier 2013, ses tâches et ses conditions d'engagement demeurant par ailleurs identiques. Un nouveau contrat de travail lui serait transmis ultérieurement.
En mars 2014, la commune lui a adressé un arrêté daté du 24 février 2014, la nommant dès le 1er janvier 2014. Un contrat de travail de droit public prévoyant une classe de salaire niveau 9 avec échelon 18 ainsi qu'un droit aux vacances de 40 jours par année, calculé au prorata du taux d'activité, lui a en même temps été transmis. L'intéressée n'a pas signé le contrat.
Le Conseil communal a par la suite entamé des démarches en vue de fixer le nombre de vacances de X. à 24 jours par année. S'en sont suivis divers échanges et discussions qui n'ont pas abouti.
Contestant la réduction de son droit aux vacances, X. a saisi la Cour de droit public du Tribunal cantonal (ci-après : la Cour de droit public) d'une action de droit administratif. Celle-ci a été déclarée irrecevable au motif qu'à défaut de pouvoir être considérée comme une prétention pécuniaire découlant des rapports de service au sens de l'article 58 let. a LPJA, la question litigieuse ne pouvait faire l'objet d'une action de droit administratif. Celle-ci n'a par ailleurs pas été convertie en un recours dès lors qu'aucune décision n'avait été rendue au sujet du droit aux vacances (arrêt du 30.10.2015 [CDP.2015.70]).
Interpellée par l’intéressée, la commune a, par décision du 7 mars 2016, fixé son droit aux vacances payées aux mêmes conditions que l’ensemble du personnel administratif et communal à compter du 1er janvier 2016, selon les dispositions du chapitre 7 du Règlement du Conseil communal relatif au personnel administratif et technique communal du 19 décembre 2013.
B. X. recourt contre cette décision devant la Cour de droit public et conclut principalement, sous suite de frais et dépens, à ce qu'il soit constaté que ses conditions de travail ne peuvent pas être modifiées unilatéralement par la commune et à ce qu'il soit constaté que son droit aux vacances est de 40 jours par année comme stipulé par son contrat du 21 mai 2012. Subsidiairement, elle conclut à ce qu'il soit constaté que la réduction de son droit aux vacances constitue une augmentation de son taux d'activité à 80 % et à ce que son traitement annuel soit augmenté, classifié au niveau 9 échelon 20, à 90'676.10 francs. Elle se plaint d'une violation du principe de la légalité et invoque la protection des droits acquis ainsi que le respect du principe de la bonne foi.
C. La commune formule des observations et conclut au rejet du recours.
D. La Cour de droit public a requis de la Commune la production de l’entier du dossier de X. ainsi que le rapport explicatif des Conseils communaux aux Conseillers généraux à l’appui de la convention de fusion.
Informées, les parties n'ont pas formulé d'observations.
CONSIDER A N T
en droit
1. a) Dans la mesure où, par arrêté du 24 février 2014 non contesté et entré en force, la recourante a été nommée fonctionnaire communale, son statut est soumis au droit public. La Cour de céans est dès lors compétente pour se saisir du recours, qui a été interjeté dans le délai légal.
b) Sans conclure à l’annulation de la décision attaquée, la recourante a pris, à titre de conclusions principales, des conclusions exclusivement constatatoires.
Selon un principe général de procédure, les conclusions en constatation de droit ne sont recevables que lorsque des conclusions condamnatoires ou formatrices sont exclues; sauf situations particulières, les conclusions constatatoires ont donc un caractère subsidiaire (cf. notamment ATF 141 II 113 cons. 1.7, 135 I 119 cons. 4). Dans la mesure où la recourante conclut principalement à ce qu'il soit constaté que ses conditions de travail ne peuvent être modifiées unilatéralement par la Commune de B. et que son droit aux vacances est de 40 jours par années civile (...), elle formule des conclusions purement constatatoires qui sont irrecevables, aucune exception à cette règle n'étant remplie.
En vertu de l'application du principe de la confiance qui impose d'interpréter les conclusions à la lumière de la motivation, l’interdiction du formalisme excessif commande de ne pas se montrer trop strict dans la formulation des conclusions si, à la lecture du mémoire, on comprend clairement ce que veut le recourant (cf. notamment arrêt du TF du 02.05.2016 [5A_866/2015] cons. 1.2 non publié in ATF 142 III 364). En l'occurrence, à la lecture des motifs de son recours, on comprend que l'intéressée conteste la réduction de son droit aux vacances et conclut implicitement à l’annulation de la décision, de sorte que le recours est recevable.
2. La recourante invoque une violation de son droit à la protection de la bonne foi, en relation avec la garantie des droits acquis.
a) Ancré à l'article 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part. A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci. Entre autres conditions, l'administration doit être intervenue à l'égard de l'administré dans une situation concrète et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses ou le comportement de l'administration, des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice (ATF 131 II 627 cons. 6.1; 131 V 472 cons. 5; 129 I 161 cons. 4.1; 129 II 361 cons. 7.1). Le principe de la bonne foi n'empêche toutefois pas les changements de loi mais il lie le législateur, en particulier lorsqu'il a promis dans la loi que celle-ci ne serait pas modifiée ou serait maintenue telle quelle pendant un certain temps, créant ainsi un droit acquis. Les droits acquis ne peuvent se fonder que sur une loi, un acte administratif ou un contrat de droit administratif; l'autorité doit avoir voulu exclure toute suppression ou restriction ultérieure du droit par une modification législative (arrêt du TF du 08.08.2016 [8C_780/2015] cons. 10.2 et les références). Dans les rapports de travail de droit public, en principe, le fonctionnaire n'a pas droit au maintien de ses conditions générales d’engagement telles qu'elles existaient au moment où il a été nommé; le régime qui lui est applicable suit les modifications que le législateur apporte au statut, sous réserve de la protection des droits acquis, lesquels constituent l'exception (Moor, Droit administratif, vol. III, 1992, p. 211/212; à ce propos, également, ATF 134 I 23 cons. 7.1-7.2).
b) La recourante se prévaut de l’article 17 al. 2 de la convention de fusion pour prétendre à des droits acquis concernant les 8 semaines de vacances que lui conférait son contrat de travail initial. Cette disposition prévoit ce qui suit :
" 1Les rapports de service du personnel des anciennes communes et de chacune des entités intercommunales dissoutes par la présente convention sont intégralement transférés à la nouvelle commune.
2Le pourcentage d'activité et la valeur nominale des salaires applicables au moment de l'entrée en force de la fusion sont garantis."
Il s’agit donc de déterminer si l’on peut considérer que, par l’article 17 al. 2 de la convention de fusion, les communes signataires avaient promis dans un acte normatif que tous les fonctionnaires bénéficieraient, sans limite temporelle, des mêmes conditions de travail prévalant avant la fusion. On peut se demander si, sur le principe, un administré peut se fonder sur une convention de fusion, à titre d’acte normatif, pour se prévaloir d’un droit acquis. Cette question peut demeurer indécise puisque, à supposer que tel soit le cas, il ne peut être donné raison à la recourante pour les motifs qui suivent.
La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Le Tribunal fédéral ne se fonde cependant sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 137 IV 180 cons. 3.4). En revanche, lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause, il y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair (ATF 137 I 257 cons. 4.1); il en va de même lorsque le texte conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice et le principe de l'égalité de traitement (ATF 135 IV 113 cons. 2.4.2). De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (ATF 135 II 78 cons. 2.2). Si le texte n'est ainsi pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique; ATF 136 III 283 cons. 2.3.1). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme (ATF 139 IV 270 cons. 2.2; 137 IV 180 cons. 3.4).
L’article 17 al. 1 de la convention de fusion signifie que les relations de travail en cours au moment de l’entrée en vigueur de la fusion et de la création de la Commune de B. passaient automatiquement à cette dernière, celle-ci devenant ipso facto le nouvel employeur des fonctionnaires concernés.
La lettre de l’article 17 al. 2 de la convention se réfère uniquement au "pourcentage d’activité" et à la "valeur nominale des salaires". Telle qu’elle est formulée, cette disposition énumère de manière exhaustive les éléments découlant des relations de travail garantis au personnel des anciennes communes. Son texte clair ne déclare donc pas explicitement conférer un droit acquis pour les autres conditions de travail, comme exigé par la jurisprudence en matière de droits acquis. On ne peut par conséquent en déduire qu’en édictant cette disposition, les communes signataires aient voulu exclure toute modification ultérieure des conditions de travail de leurs fonctionnaires et fixer leurs droits et obligations une fois pour toutes. Il résulte de ce qui précède que l’interprétation littérale ne permet pas de considérer que le personnel en fonction au jour de la fusion avait acquis le droit à ce que toutes ses conditions de travail, y compris les vacances, soient définitivement identiques à celles prévalant avant la fusion.
Cette interprétation est confirmée par le commentaire de l’article 17 dans le rapport commun des Conseils communaux aux Conseillers généraux à l’appui de la convention de fusion dont se prévaut la recourante. A cet égard, le commentaire indique que :
" La nouvelle commune reprend également les obligations et les droits des anciennes communes en ce qui concerne les rapports de travail qui lient les collaborateurs actuels aux communes d’aujourd’hui. Les rapports de service sont transférés dans leur intégralité, qu’il s’agisse du taux d’occupation (à plein temps ou temps partiel), de la valeur nominale de salaire, des droits spécifiques et obligations des collaborateurs et employeurs selon les réglementations communales applicables jusqu'au moment de la fusion. Cependant, le maintien de chaque collaborateur dans une fonction identique à celle exercée jusqu'au 31 décembre 2012 ne peut être garantie, car de nombreuses tâches sont identiques dans chaque commune. Les responsabilités des collaborateurs peuvent être appelées à être modifiées. La classification salariale restera cependant inchangée, même en cas de changement de poste. Une procédure de postulation interne sera organisée pour les collaborateurs".
S’il est possible que les "droits spécifiques" concernent notamment les vacances, en tant qu’elle fait référence au "transfert" des rapports de service, cette garantie se rapporte à l’article 17 al. 1 et non à son alinéa 2, concerné seulement par l’avant dernière phrase du commentaire de cette disposition. Cette partie du commentaire ne fait donc que préciser que les rapports de travail, avec les droits et obligations qui en découlent, passaient automatiquement à la nouvelle commune. Cela ne signifie toutefois pas que les "droits spécifiques" découlant des rapports de travail seront immuables et garantis pour une durée indéterminée, tout comme cela a d’ailleurs été expressément énoncé s’agissant du maintien des collaborateurs dans une même fonction et des responsabilités en résultant.
L’interprétation systématique ne permet quant à elle pas d’aboutir à un résultat différent. L’article 17 de la convention, intitulé "transfert du personnel", se situe dans le chapitre 3 qui porte le titre de "transfert des biens et engagements" après l’article 16 qui concerne le "transfert des droits et obligations". L’alinéa 1 a trait au transfert du personnel au sens strict tandis que l’alinéa 2 porte sur les droits garantis suite audit transfert, qui ne comprennent que le pourcentage d’activité et la valeur nominale du salaire.
D’un point de vue téléologique, il y a lieu de prendre en compte le fait que cette disposition fait partie d’une convention de fusion, qui a pour objectif de régler les effets organisationnels de la fusion et en particulier, dans les grandes lignes, ses conséquences politiques, administratives, financières et fiscales. Dans le cadre des rapports de service, il n’a pas été décidé de mettre un terme aux rapports de travail par la fusion (comme proposé par exemple à l’article 4.6 variante 3 du Modèle de convention de fusion proposé par le Service des communes), mais de les reprendre; la solution choisie pour l’article 17 de la convention a d’une part permis de garantir aux fonctionnaires leur emploi mais a également évité à la nouvelle commune de procéder à de nouveaux engagements. La fusion (en l’occurrence "par combinaison"; cf. sur cette notion Martenet, La fusion de communes entre elles ou avec le canton, p. 180) a impliqué l’adoption d’une nouvelle réglementation communale. Or une différence, en matière de conditions de travail, entre la règlementation applicable aux fonctionnaires engagés après la fusion et celle applicable aux "anciens" fonctionnaires (plusieurs règlementations étant au demeurant applicables), aurait non seulement pour effet de fortement compliquer la gestion des ressources humaines du personnel - ce que les communes signataires ne semblent pas avoir voulu au vu du but probable de l’introduction de l’article 17 al. 1 de la convention - mais encore de créer d'importantes inégalités de traitement. L’interprétation téléologique ne permet par conséquent pas non plus de considérer que l’article 17 al. 2 pourrait avoir pour but de garantir d’autres droits découlant des rapports de travail que le taux d’occupation et le salaire nominal.
En définitive, il n’existe pas de motifs sérieux permettant de penser que le texte de l’article 17 al. 2 de la convention de fusion ne restitue pas le véritable sens de la disposition et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice. Au demeurant, dès lors qu’elle a pour effet de soumettre tout le personnel aux mêmes conditions de travail, l’interprétation littérale de l’article 17 al. 2 de la convention de fusion ne viole pas le principe de l'égalité de traitement mais permet au contraire d'éviter des inégalités de traitement. Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu de déroger au texte clair de cette disposition, qui ne confère pas à la recourante de droit acquis s’agissant de ses vacances.
c) Par ailleurs, à supposer que l’on puisse considérer que, dans la lettre du 24 décembre 2012 adressée nominativement à la recourante, la commune lui ait fait des promesses justifiant une protection, l’intéressée ne prétend pas avoir pris, en se fondant sur celles-ci, des dispositions qu'elle ne saurait modifier sans subir de préjudice. En outre, rien au dossier ne le laisse penser. Une des conditions cumulatives donnant droit à la protection tirée de la bonne foi faisant défaut, ce grief doit être rejeté.
d) Dès lors que l’article 17 al. 2 de la convention de fusion ne confère pas un droit acquis à la recourante, il n’y a pas lieu d’examiner si, comme elle le prétend, cette disposition constitue une base légale hiérarchiquement supérieure au règlement du Conseil communal relatif au personnel administratif et technique communal du 19 décembre 2013.
3. La recourante conclut, à titre subsidiaire, à ce que son salaire soit calculé sur la base d’un taux d’activité de 80 %, en classe 9 échelon 20 et, partant, augmenté de 79'341.60 francs annuel brut à 90'676.10 francs dès lors que la réduction de ses vacances représente une augmentation de 128 heures de travail par année (8 x 16 jours [40-24]), constituant un accroissement de son taux d’activité de 10 %. Ces conclusions ‑ dont la recevabilité paraît douteuse ‑ doivent quoi qu'il en soit être rejetées pour les motifs qui seront exposés ci-dessous.
Comme le contrat initial du 21 mai 2012 et le contrat de travail "de droit public" daté du 17 février 2014 – non signé par la recourante – le précisent, les 8 semaines de vacances auxquelles elle avait droit – et qu’on lui avait reproposées dans le contrat qu’elle n’a pas signé – avaient pour but de compenser le fait que les heures supplémentaires effectuées n’étaient pas prises en compte. Si l'on devait considérer que cette clause est encore et toujours applicable à la recourante, alors l’abolition des trois semaines de vacances créerait une inégalité de traitement par rapport aux autres fonctionnaires soumis au règlement relatif au personnel administratif et communal qui ont la possibilité de compenser les heures supplémentaires (au sens large) par des congés compensatoires (art. 5.6 à 5.7 du règlement) et heurterait de manière choquante le sentiment de la justice et de l’équité. Cependant, dès lors que la recourante – nommée et ne bénéficiant plus d’un statut particulier – est soumise audit règlement, elle a droit, comme les autres fonctionnaires de la commune, à la prise en compte et à la compensation des heures supplémentaires (au sens strict comme au sens large) conformément aux articles 5.6 à 5.9 du règlement. La décision n’est pas donc pas arbitraire et ne viole pas l’égalité de traitement.
Par ailleurs, dans la mesure où les 16 jours de vacances supplémentaires auxquels la recourante avait précédemment droit étaient destinés à compenser les heures supplémentaires accomplies, jusqu’à présent, elle effectuait – ou devait réaliser – 128 heures supplémentaires par année pour justifier les vacances supplémentaires. La réduction de ses vacances n’implique donc pas qu’elle devra travailler 128 heures de plus par année, mais que si des heures supplémentaires devront être effectuées, celles-ci seront compensées autrement, par le biais de congés compensatoires selon l’article 5.6 et 5.7 du règlement (jusqu’à 7 jours par année pour la recourante) et, pour le surplus, selon les conditions posées par l’article 5.9 du règlement relatif aux heures supplémentaires au sens strict. Il s’ensuit que la réduction du nombre de vacances de la recourante n’équivaut pas à un accroissement de son taux de travail et ne nécessite pas une augmentation de son salaire.
4. Mal fondé, le recours est rejeté. En matière de litiges relatifs à la fonction publique, la Cour de céans renonce à percevoir des frais lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas 30'000 francs (arrêt du 30.10.2015 [CDP.2015.70]). La contestation n'étant pas de nature pécuniaire, il y a lieu de statuer sans frais. Vu le sort de la cause, la recourante n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais.
3. N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 29 mars 2017