Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 03.08.2017 [B_7401/2016]
A. Depuis le 1er janvier 1999, X., d’une part, ses parents, A. et B., d’autre part, formaient une société simple ("A. et B. associés"), dont le but était la gestion en commun des domaines agricoles se trouvant en propriété et en location des associés, y compris le bétail et le chédail. Par convention extrajudiciaire conclue le 1er décembre 2006, les prénommés ont mis un terme à leur association avec effet au 31 décembre 2005. Dans le cadre de cette liquidation, les parties ont convenu que l’intégralité du contingent laitier serait attribuée, en toute propriété, à X. à partir du 31 décembre 2006. Afin de conserver son statut d’exploitant et son contingent laitier, ce dernier, qui avait entamé dans l’intervalle une formation à l’Etat de Neuchâtel et souhaitait revenir à l’agriculture s’il n’était pas engagé au terme de sa formation, a constitué, le 28 juin 2007 (avec effet rétroactif au 01.01.2007), une société simple avec C., dont le but est la gestion en commun des domaines se trouvant en propriété et location des partenaires. Le même jour, la société simple C.-X., d’une part, et D., d’autre part, ont conclu, avec effet au 1er janvier 2007, une communauté d’exploitation, dont le but est d’exploiter en commun des entreprises agricoles des deux partenaires, y compris leurs inventaires et terrains loués. Cette structure avait préalablement été approuvée tant par l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) que par la Commission de reconnaissance des formes d’exploitations agricoles (ci-après : la commission). Ce regroupement d’exploitations a été formellement reconnu en qualité de communauté d’exploitation par décision du 3 décembre 2013 de la commission.
Dans le courant du mois de mai 2014, B. a fait part à l’OFAG et au Service de l’agriculture de son étonnement quant au fait que son fils touche des paiements directs alors qu’il exerce un emploi à 100 % à l’Etat de Neuchâtel. Relevant que si X. maintient ce taux d’activité à 100 %, la communauté d’exploitation C.-X. & D. ne remplit plus toutes les exigences de reconnaissance, l’OFAG a invité le canton de Neuchâtel à réévaluer la situation (courriel du 28.05.2014). Considérant que le taux d’emploi de X. n’était pas compatible avec la participation à une communauté d’exploitation, la commission a décidé, dans sa séance du 23 juin 2014, de révoquer le statut de celui-ci d’exploitant agricole et membre de la communauté d’exploitation C.-X. & D. Il l’en a informé, par courrier du 25 juin 2014, en lui donnant la possibilité de faire valoir ses observations. Dans celles-ci du 26 septembre 2014, l’intéressé a précisé que le fait qu’il travaillait à 100 % en dehors de la communauté d’exploitation dès le 1er janvier 2007 était connu des autorités compétentes en matière de reconnaissance au moment de l’octroi de celle-ci, que la situation ne s’est pas modifiée depuis lors et qu’il n’y a par conséquent aucun motif de révoquer la reconnaissance de son statut d’exploitant. Dans sa séance du 31 mars 2015, la commission a décidé de procéder à cette révocation, ce qu’elle a formalisé par décision du 23 juin 2015 révoquant la reconnaissance du statut d’exploitant de l’intéressé et de membre de la communauté d’exploitation C.-X. avec effet au 1er janvier 2015. Elle a retenu que son emploi à plein temps à l’Etat de Neuchâtel n’était pas compatible avec son statut d’exploitant agricole membre d’une communauté d’exploitation.
B. Le 24 août 2015 X. a recouru devant le Département du développement territorial et de l’environnement contre cette décision. Après un échange de vues avec la Cour de droit public du Tribunal cantonal, ledit département lui a transmis le recours comme objet de sa compétence.
En résumé, concluant, sous suite de frais et dépens, à l’annulation de cette décision, le prénommé soutient que tant l’OFAG que le Service de l’agriculture étaient parfaitement au courant qu’il exerçait une activité à 100 % auprès de l’Etat de Neuchâtel et que son statut professionnel n’a subi aucune modification du 1er janvier 2007 à ce jour, qui justifierait une révocation de son statut d’exploitant agricole et de membre d’une communauté d’exploitation. Il se prévaut du principe de la protection de la bonne foi, relevant qu’il s’est fié aux assurances données par le Service de l’agriculture et l’OFAG pour constituer la communauté d’exploitation C.-X./D. Il ajoute que la décision attaquée est également arbitraire dans la mesure où elle conduit à révoquer une décision prise le 3 décembre 2013 sans qu’aucun élément ne justifie ce revirement.
X. dépose, le 2 septembre 2015, une motivation complémentaire en faisant valoir que l’un des membres de la commission, qui a participé à la décision litigieuse, aurait dû se récuser à mesure qu’il ne présentait plus l’impartialité nécessaire pour trancher ce litige, et que cette circonstance doit conduire à l’annulation de cette décision. Il requiert l’administration de plusieurs moyens de preuve.
C. Dans ses observations sur le recours, la commission conclut à son rejet.
D. Donnant suite aux réquisitions de la Cour de droit public, le recourant, d’une part, dépose copies de son contrat de travail et de sa nomination, l’intimée, d’autre part, dépose copies des procès-verbaux de ses séances du 23 juin 2014 et 31 mars 2015.
E. Ultérieurement le recourant dépose d’autres pièces, en particulier un extrait du procès-verbal de la séance de la commission du 21 octobre 2014.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Selon l’article 11 let. g LPJA, les personnes appelées à rendre ou à préparer une décision doivent se récuser si elles peuvent avoir une opinion préconçue sur l'affaire (let. g). En l’espèce, le recourant soutient que tel est le cas de E. qui, en sa qualité de membre de la commission, avait informé la sœur du recourant, par courriel du 20 août 2014, de la décision de révocation qui allait être rendue; cette circonstance devant selon lui conduire à annuler purement et simplement la décision querellée, à l’adoption de laquelle le prénommé a participé.
En communiquant, le 20 août 2014, à un tiers que "la prise de position a déjà été établie" et que le recourant "a été informé que son statut n’était plus valable", E. a certes agi avec légèreté. Cela étant, il n’a pas procédé à titre personnel mais en sa qualité de membre de la commission concernée, donc en charge du cas. Dès lors, quand bien même elle était inadéquate, cette communication ne saurait à l’évidence être considérée comme une manifestation de partialité de la part du prénommé, ni comme une déclaration préjugeant la décision à prendre. En réalité, il s’agissait uniquement d’une information correspondant à la décision que la commission avait prise lors de sa séance du 23 juin 2014, dont le recourant avait été informé par courrier du 25 juin 2014 et sur laquelle il avait été invité à se déterminer comme l’exigeait son droit d’être entendu. Il n’y avait ainsi pas matière à récusation et, sur ce point, le recours est mal fondé.
3. Toute communauté d’exploitation – par quoi il faut comprendre tout groupement de deux ou plusieurs exploitations répondant à certaines conditions (art. 10 al. 1 de l’Ordonnance sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (OTerm, RS 910.91) – doit être reconnue par l’autorité cantonale compétente (art. 29a al. 1 OTerm). L’exploitant doit adresser la demande de reconnaissance, accompagnée de tous les documents requis, au canton compétent. Ce dernier vérifie ensuite si les conditions énoncées à l’article 10 sont remplies (art. 30 al. 1 OTerm). L’une de ces conditions cumulatives est que les membres de la communauté travaillent au moins à titre accessoire dans celle-ci et qu’aucun d’entre eux ne travaille en dehors de la communauté à raison de plus de 75 % (art. 10 let. g OTerm). Le pourcentage du travail en dehors de la communauté se mesure en termes de temps. C’est une semaine de travail de 42 heures qui vaut en principe pour un 100 %, soit 8,4 heures par journée de travail normale. La durée de travail annuelle est de 240 jours ou de 2016 heures. Le travail en dehors de la communauté d’un de ses membres ne peut donc dépasser 180 jours ou 1512 heures par an (Commentaire et instructions de l’Office fédéral de l’agriculture [OFAG], relatifs à l’ordonnance sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d’exploitation, p. 8). La décision de reconnaissance prend effet à la date du dépôt de la demande. Lorsqu’une date ultérieure a été convenue pour l’entrée en vigueur du contrat instituant une communauté, la décision de reconnaissance prend effet à la date convenue (art. 30 al. 2 OTerm). Les cantons vérifient périodiquement si les exploitations et les communautés satisfont aux conditions requises. Si tel n'est pas le cas, ils révoquent la reconnaissance accordée formellement ou tacitement. Le canton fixe la date à laquelle la révocation prend effet (art. 30a al. 1 OTerm).
4. En l’espèce, la société simple C.-X., d’une part, et D., d’autre part, ont conclu, le 28 juin 2007, avec effet au 1er janvier 2007, un contrat de communauté d’exploitation. La reconnaissance de cette communauté par la commission ad hoc – annoncée lors d’une séance du 10 mai 2007 réunissant tous les protagonistes (cf. procès-verbal établi le 05.06.2007) – a été formellement accordée par décision du 3 décembre 2013, avec effet au 1er janvier 2007. Jusqu’à cette décision, on doit considérer que cette communauté d’exploitation bénéficiait d’une reconnaissance "tacite". Le 3 décembre 2013, au moment de formaliser celle-ci, "dans le but d’être en conformité pour l’Office fédéral de l’agriculture", la commission s’est ainsi contentée de se référer au contrat de communauté d’exploitation conclu le 28 juin 2007, selon lequel, notamment, "les partenaires mettent leur force de travail entièrement à disposition de la société" (art. 5.1), pour retenir que tant D., d’une part, que C. et X., d’autre part, travaillaient à 100 % dans l’exploitation (ch. 4 let. g de la décision de reconnaissance). Elle n’a ainsi pas vérifié si cette communauté d’exploitation satisfaisait toujours aux conditions requises, en particulier celle concernant le pourcentage d’activité de ses membres dans et en dehors de l’exploitation. En 2014, des indices faisant apparaître que X. exerçait une activité à 100 % en dehors de l‘exploitation, l’OFAG a prié la commission de réévaluer la situation. Le 25 juin 2014, cette dernière a informé l’intéressé que dans la mesure où il travaillait à temps complet en dehors de l’exploitation, la reconnaissance de son statut d’exploitant et de membre d’une communauté d’exploitation devait être révoquée, avec effet au 1er janvier 2014. Invité à se déterminer sur la mesure envisagée, X. a fait valoir que, aussi bien l’OFAG que la commission savaient en 2007 déjà qu’il travaillait à 100 % en dehors de la communauté d’exploitation, de sorte qu’aucun changement dans sa situation ne justifiait la révocation de la reconnaissance de son statut d’exploitant et de membre d’une communauté d’exploitation.
Dans son recours devant la Cour de céans, il reprend cette argumentation, que la lecture du dossier vient quelque peu nuancer. En effet, s’il apparaît qu’avant la séance du 10 mai 2007, la commission savait que X. suivait "une formation [auprès de ] l’Etat pendant trois ans", n’était "pas sûr d’être engagé par la suite" et voulait "pouvoir retourner à l’agriculture à 100 % s’il n’(était) pas employé de l’Etat", l’intéressé s’était bien gardé de préciser qu’il ne s’agissait pas à proprement parler d’une formation. En réalité, selon les termes de son contrat de travail de droit privé du 22 novembre 2006 – dont il ne prétend pas que la commission avait connaissance – l’intéressé était bel et bien engagé par l’Etat de Neuchâtel en qualité d’employé en formation" au taux de 100 % depuis le 1er janvier 2007 pour une durée maximale de cinq ans, en classe de traitement 5 et 11 échelons. Par la suite, X. n’a pas davantage estimé nécessaire d’informer la commission du fait que, par arrêté du 31 août 2009, le Conseil d’Etat l’avait nommé à la fonction pour laquelle il avait été formé, avec effet rétroactif au 1er juillet 2009, après qu’il eut obtenu son brevet fédéral. Au vu de ces circonstances, il ne saurait, de bonne foi, prétendre que sa situation n’a pas changé par rapport à celle, du reste non conforme à la réalité, dont il s’était prévalu en 2007 au moment de solliciter la reconnaissance de la communauté d’exploitation C.-X. & D.
Les conditions cumulatives mises à l’octroi de la reconnaissance n’étant manifestement plus remplies, la révocation de celle-ci s’imposait. La commission, qui a l’obligation de vérifier périodiquement si les exploitations et les communautés satisfont aux conditions requises, n’a dès lors pas abusé de son pouvoir d’appréciation en révoquant la reconnaissance accordée en 2007. Cette mesure n’apparaît au demeurant pas contraire au principe de la proportionnalité attendu que X. était en mesure de l’éviter en renonçant, ou à tout le moins en réduisant son activité professionnelle en dehors de la communauté d’exploitation afin de rendre celle-ci compatible avec le statut qu’il souhaitait conserver.
Le dossier et les pièces requises ayant permis à la Cour de céans de se prononcer, il ne sera pas donné suite aux autres réquisitions de preuve.
5. Mal fondé, le recours doit être rejeté, aux frais de son auteur (art. 47 al. 1 LPJA) et sans dépens en sa faveur (art. 48 LPJA a contrario).
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 700 francs et les débours par 70 francs, montants couverts par son avance.
3. N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 31 octobre 2016
Art. 101OTerm
Communauté d'exploitation
Par communauté d'exploitation, on entend le groupement de deux ou plusieurs exploitations formant une seule exploitation lorsque les conditions suivantes sont remplies:
a. la collaboration est réglée dans un contrat écrit;
b. les exploitants gèrent la communauté d'exploitation pour leur compte et à leurs risques et périls, et en assument ainsi le risque commercial;
c. les exploitants des exploitations concernées travaillent pour la communauté d'exploitation et ne sont pas occupés à plus de 75 % en dehors de la communauté d'exploitation;
d. les centres d'exploitation des exploitations concernées sont éloignés, par la route, de 15 km au maximum;
e. avant de constituer la communauté, chaque exploitation atteint la charge de travail minimale de 0,20 UMOS.
1 Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du 16 sept. 2016, en vigueur depuis le 1er janv. 2017 (RO 2016 3315).
Art. 29a1OTerm
Reconnaissance des formes d'exploitations (art. 6 à 9), des communautés d'exploitation (art. 10) et des communautés partielles d'exploitation (art. 12)
1 Les exploitations à partir d'une charge minimale en travail de 0,20 UMOS, les exploitations de pâturages communautaires et d'estivage, ainsi que les communautés d'exploitation et les communautés partielles d'exploitation doivent être reconnues par l'autorité cantonale compétente.2
2 Dans une entreprise agricole au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR)3, seule une exploitation peut être reconnue.
3 Le loyer ou le fermage d'un local de stabulation au sens de l'art. 6, al. 2bis, requiert l'accord de l'autorité compétente en vertu de l'art. 32.4
1 Introduit par le ch. I de l'O du 26 nov. 2003, en vigueur depuis le 1er janv. 2004 (RO 2003 4873). 2 Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du 28 oct. 2015, en vigueur depuis le 1er janv. 2016 (RO 2015 4525). 3 RS 211.412.11 4 Introduit par le ch. I de l'O du 9 juin 2006, en vigueur depuis le 1er janv. 2007 (RO 2006 2493).
Art. 30 OTerm
Procédure de reconnaissance1
1 L'exploitant doit adresser la demande de reconnaissance, accompagnée de tous les documents requis, au canton compétent. Ce dernier vérifie ensuite si les conditions énoncées aux art. 6 à 12 sont remplies.2
2 La décision de reconnaissance prend effet à la date du dépôt de la demande. Lorsqu'une date ultérieure a été convenue pour l'entrée en vigueur du contrat instituant une communauté, la décision de reconnaissance prend effet à la date convenue.
3 …3
1 Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du 26 nov. 2003, en vigueur depuis le 1er janv. 2004 (RO 2003 4873). 2 Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du 9 juin 2006, en vigueur depuis le 1er janv. 2007 (RO 2006 2493). 3 Abrogé par le ch. I de l'O du 9 juin 2006, avec effet au 1er janv. 2007 (RO 2006 2493).
Art. 30a1OTerm
Vérification de la reconnaissance
1 Les cantons vérifient périodiquement si les exploitations et les communautés satisfont aux conditions requises. Si tel n'est pas le cas, ils révoquent la reconnaissance accordée formellement ou tacitement. Le canton fixe la date à laquelle la révocation prend effet.
2 Les cantons vérifient la reconnaissance des communautés d'exploitation, notamment en cas de changement des exploitants impliqués ou si, pour les unités de production concernées, une modification des rapports de propriété est intervenue depuis la reconnaissance ou si les contrats de bail à ferme agricole existant au moment de la reconnaissance sont modifiés. La reconnaissance est révoquée en particulier:
a. si une ou plusieurs exploitations membres de la communauté ne remplissent plus les conditions fixées à l'art. 6, al. 1, let. b; ou
b. si les unités de production sont essentiellement:
1. détenues en copropriété par les exploitants; ou
2. prises à bail par ces derniers en commun.
3 L'évaluation quant aux conditions fixées à l'al. 2, let. b, se fonde sur les rapports de propriété, d'affermage et d'utilisation des surfaces et des bâtiments, ainsi que sur les parts à la valeur de rendement des terres et des unités de production, habitations non comprises. Les valeurs de rendement des bâtiments construits, achetés ou pris à bail en commun sont réparties entre les exploitants au prorata de leur participation.2
1 Introduit par le ch. I de l'O du 9 juin 2006, en vigueur depuis le 1er janv. 2007 (RO 2006 2493). 2 Introduit par le ch. I de l'O du 23 oct. 2013, en vigueur depuis le 1er janv. 2014 (RO 2013 3901).