A. X., née en 1975, est au bénéfice d'un certificat de capacité d'employée de commerce depuis 1994. A partir du 16 octobre 1995, elle a été engagée par l'Etat de Neuchâtel en qualité d'employée d'administration auxiliaire au service R.. Elle a été nommée à ce poste par arrêté du Conseil d'Etat du 7 juillet 1997 avec effet au 1er juillet 1997. En 1999, elle a obtenu un brevet fédéral d'assistante de direction. Après avoir démissionné, X. a été engagée à nouveau par l'Etat de Neuchâtel à partir du 19 juillet 1999 en qualité de secrétaire au Service N. Elle a été nommée à ce poste dès le 1er janvier 2001 par arrêté du gouvernement cantonal du 20 décembre 2000, puis en qualité de secrétaire au service A. dès le 1er février 2001 par arrêté du Conseil d'Etat du 14 février 2001. Enfin, dès le 1er juillet 2001, elle a été engagée, à titre provisoire, en qualité de gestionnaire au service C.. Son traitement a alors été fixé en classe 8 plus un échelon. Sa nomination à ce poste est intervenue le 1er janvier 2003 avec un traitement en classe 8 plus 4 échelons (arrêté du Conseil d'Etat du 14.01.2003). Elle a ensuite bénéficié d'un traitement, au 1er janvier 2004, en classe 8 plus 6 échelons, au 1er janvier 2005 en classe 8 plus 8 échelons, au 1er janvier 2009 en classe 8 plus 13 échelons.
Le 7 décembre 2006, le chef du service C. a adressé au Conseiller d'Etat, chef du Département de la santé et des affaires sociales (DSAS), une note relevant que la nature et l'environnement du travail de ce service s'étaient profondément modifiés depuis le début de la législature, notant en particulier :
" Indépendamment du durcissement du contexte, l'orientation générale du service C. vise maintenant à discuter de missions et de financement de prestations, à l'aune des réformes, de l'arrivée de la RPT ou encore de la préparation d'analyses par enveloppes financières, toutes sortes de travaux bien éloignés du suivi du plan d'équipement et du contrôle de la comptabilité qui se faisait jusqu'en 2005. Il convient bien sûr d'ajouter que l'accroissement des tâches et la complexification des mandats émergent alors que le Conseil d'Etat a décidé linéairement de ne pas remplacer le personnel, ce qui induit, dans notre service, un recul de 25 % des forces de travail !
Deux conséquences en découlent : une augmentation importante du nombre d'heures supplémentaires et une inadéquation du profil des postes."
Cette note tendait à résoudre la question des heures supplémentaires de deux collaborateurs, dont X., et à la réévaluation des fonctions qu'ils occupaient. Une telle réévaluation n'est pas intervenue avant le remplacement du chef du DSAS par une nouvelle Conseillère d'Etat, au début de la législature 2009-2013. Le chef du service C. a réitéré sa demande de réévaluation des fonctions des deux collaborateurs en question auprès de la nouvelle cheffe du DSAS dans une note du 17 novembre 2009.
Par lettre du 29 avril 2010, l'avocat de X. a interpellé la Conseillère d'Etat susmentionnée pour lui demander de procéder à la réévaluation en question, indiquant que, depuis peu, le second collaborateur du service C. dont il avait été question dans les notes susmentionnées avait été remplacé et la fonction qu'il occupait transformée en un poste de "collaboratrice spécialisée en économie", poste colloqué en classe 9 et occupé par O.D. Selon X., cette fonction et celle qu'elle occupe sont comparables. Dans sa réponse du 12 mai 2010, la cheffe du DSAS a indiqué qu'elle ne pouvait pas entrer en matière sur la requête de nouvelle évaluation de la fonction occupée par la prénommée.
A une date indéterminée qui ne ressort pas de la réglementation publiée, le service C. semble avoir été remplacé par un service S.
B. Le 16 juin 2010, X. ouvre action de droit administratif devant le Tribunal administratif contre la République et canton de Neuchâtel. Elle conclut, sous suite de dépens, à ce qu'il soit ordonné au Conseil d'Etat la mise en œuvre de la procédure de réévaluation de la fonction qu'elle occupe, pour l'avenir et rétroactivement depuis le 7 décembre 2006, avec intérêts à 5 % dès le 16 juin 2010; à ce qu'il soit ordonné au Conseil d'Etat de procéder à la modification correspondante du tableau des fonctions du service C. annexé au règlement concernant les traitements de la fonction publique (RTFP); à la condamnation de l'Etat de Neuchâtel à verser à la demanderesse la somme correspondant à la différence de collocation, rétroactivement depuis le 7 décembre 2006, ainsi que pour l'avenir.
C. Dans sa réponse, le Conseil d'Etat conclut au rejet de la demande, en toutes ses conclusions, dans la mesure où elle est recevable et sous suite de frais et dépens. Il fait valoir qu'aucune règle normative de la loi sur le statut de la fonction publique ou de ses règlements d'application ne crée un droit à la réévaluation des fonctions et qu'il incombe au chef d'un département de garantir l'équité de traitement transversale aux services qui lui sont subordonnés; qu'une demande de réévaluation ne peut être engagée sans être dictée par un besoin particulier. Le défendeur conteste que le poste créé an service C., auquel la demanderesse fait référence, soit de même valeur que celui de cette dernière justifiant une rémunération identique.
D. Les parties répliquent et dupliquent.
E. La Cour a requis du Service des ressources humaines (SRH) le cahier des charges et les documents d'évaluation de la fonction occupée par la demanderesse, ainsi que les mêmes documents relatifs à la fonction de "collaboratrice spécialisée en économie auprès du service S.". Les documents produits par le SRH le 29 septembre 2011 concernent une fonction de "gestionnaire" au service des institutions pour adultes et mineurs, occupé par la demanderesse, ainsi qu'une fonction de "collaboratrice spécialisée" dans le même service, occupé par O.D.
La demanderesse s'est déterminée à leur propos.
CONSIDERANT
en droit
1. a) Après avoir considéré que l'action de droit administratif n'était pas recevable en matière de fixation du traitement des fonctionnaires, laquelle relevait de la procédure de recours (RJN 1994, p. 259), et postérieurement à une modification législative intervenue avec effet au 31 décembre 1995 (art. 28 al. 2 LPJA; v. FO 1995 no 51), le Tribunal administratif a considéré que cette pratique devait être abandonnée et il a admis que tout litige relatif au traitement des fonctionnaires est un litige qui porte sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service au sens de l'article 58 let. a LPGA dont il peut être saisi par la voie de l'action (RJN 2009, p. 237 cons. 1 et les références).
La présente demande est donc en principe recevable.
b) Depuis le 1er janvier 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé au Tribunal administratif et traite les causes qui avaient été déférées à cette dernière instance (art. 47, 83 OJN).
2. a) Selon l'article 53 de la loi sur le statut de la fonction publique (LSt; RSN 152.510), les limites minimale et maximale du traitement annuel des magistrats et des fonctionnaires de l'Etat, ainsi que des établissements de l'Etat qui ne sont pas dotés de la personnalité juridique, et des membres d'une direction d'école et du personnel enseignant sont fixées par le tableau faisant partie de la présente loi, qui est réadapté lors du changement d'échelle de base de l'Indice suisse des prix à la consommation (al. 1). Le Conseil d'Etat définit les critères de classification salariale des fonctions et arrête le traitement minimal et maximal de chacune d'elles (al. 2). Il n'existe aucune norme publiée dans la législation neuchâteloise définissant les critères de classification salariale.
b) Le règlement du Conseil d'Etat concernant les traitements de la fonction publique (RTFP; RSN 152.511.10) prévoit que la classification de chaque fonction fait l'objet d'un arrêté du Conseil d'Etat (art. 4). Le tableau récapitulatif de la classification des fonctions des différents services de l'administration cantonale est disponible auprès du service des ressources humaines.
c) Il découle du système législatif ci-dessus exposé qu'il n'existe pas, dans le canton de Neuchâtel, de droit pour un fonctionnaire de faire procéder à la réévaluation de la fonction qu'il occupe. Il n'existe pas non plus un quelconque droit de requête à l'autorité chargée d'évaluer et de classifier les fonctions, comme le prévoit par exemple la législation du canton de Fribourg (v. règlement du Conseil d'Etat de ce canton relatif à la procédure d'évaluation et de classification des fonctions du personnel de l'Etat; RSF 122.72.22).
Par conséquent, la Cour de droit public du Tribunal cantonal ne saurait ordonner au Conseil d'Etat de mettre en œuvre une procédure de réévaluation de la fonction qu'occupe la demanderesse, selon la première conclusion de cette dernière. Par ailleurs, selon la jurisprudence (RJN 2009, p. 237), la Cour de céans n'a pas le pouvoir de procéder elle-même à la description ni à l'évaluation des fonctions de l'administration cantonale. Les autres conclusions de la demande n'étant que le prolongement de la première, elles ne peuvent pas non plus être allouées. Par conséquent, la demande doit être rejetée, sans qu'il soit nécessaire d'administrer d'autres preuves.
3. a) Cela étant, il incombe toutefois à la présente Cour, lorsqu'elle est saisie d'une demande de droit administratif, de vérifier la régularité de la procédure suivie et l'absence d'abus du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité compétente, sans se substituer à cette dernière (RJN 2009 p.239 cons. 2). C'est pourquoi, au regard de la description des fonctions transmise par le SRH le 29 septembre 2011, il sied de rappeler au défendeur que, dans le cadre de la classification des fonctions aussi, il lui incombe de respecter le principe d'égalité consacré par les articles 8 al. 1 Cst. féd. et 8 de la Constitution neuchâteloise. Une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer et qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 134 I 23 cons. 9.1, p. 42 et les références). De la garantie générale de l'égalité de traitement de l'article 8 al. 1 Cst. féd. découle l'obligation de l'employeur public de rémunérer un même travail avec un même salaire. Dans les limites de l'interdiction de l'arbitraire, les autorités disposent cependant d'une grande marge d'appréciation, particulièrement en ce qui concerne les questions d'organisation et de rémunération (arrêt du TF du 01.03.2011 [8C_649/2010]).
b) Par ailleurs, si l'allégué de la demanderesse selon lequel Y.P. a été son concubin durant plusieurs années devait être avéré, il conviendrait, semble-t-il, de rappeler au défendeur la règle de l'article 11 LPJA qui commande à toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision administrative de se récuser si elle peut avoir une opinion préconçue sur l'affaire (let g). Y.P. a en effet adressé, dans le cadre du présent cas, à son supérieur, le chef du SRH, le 5 mai 2010 à 17 h 41, un courrier rédigé comme suit :
" Je ne sais pas ce que tu vas mettre dans la note pour Mme Ory, mais pour la fonction de gestionnaire au service C., il faut que dès sa première prise de position ce soit un avis négatif d'entrée en matière.
Si elle n'est pas convaincue et décrète "Oui, mais contrôlez quand même que cette description est encore OK", c'est fichu.
Je ne vais pas plus loin dans la rédaction d'un argumentaire afin de ne pas perdre de temps si ce n'est pas nécessaire. Mais s'il le faut, demande-moi et je te fais une analyse plus détaillée de la situation et te fournis les éléments nécessaires".
Or, l'article 29 al. 1 Cst. féd. dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement. Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles des personnes impliquées ne sont pas décisives (ATF 133 I 1 cons. 6.2, p. 6, 131 I 24 cons. 1.1, p. 25; arrêt du TF du 01.03.2011 [1C_534/2010] cons. 2.1; RJN 1992, p. 227).
4. Il y a lieu de statuer sans frais (art. 47 al. 4 LPJA) et sans dépens (art. 48 LPJA).
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette la demande.
2. Statue sans frais et n'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 8 novembre 2011