A. X. est assistant de sécurité au Service du domaine public (SDP) de la commune Y. depuis le 1er juillet 2008. Le 9 avril 2013, alors que A., qu’il ne connaissait pas, s’était adressée à lui au guichet du SDP pour retirer un commandement de payer, il lui a proposé de faire un "shooting photo" pour le club B. dont il était le président. La prénommée n’ayant ni accepté ni refusé d’emblée, il lui a transmis le 10 avril 2013 sur facebook une image à titre d’exemple et un message le 19 avril 2013 lui demandant si elle avait réfléchi à sa proposition. Le 23 mai 2013, alors qu’il était en service, il s’est rendu dans le même but sur le lieu de travail de A., qui a alors décliné sa proposition. X. a été dénoncé auprès de ses supérieurs par le père de A. parce qu’il s’était rendu sur le lieu de travail de celle-ci, en uniforme, pour lui proposer de "faire des photos visiblement en tenue légère avec une voiture".
Entendu le 31 mai 2013 par C., responsable du secteur sécurité et mobilité au SDP, et D., cheffe du SRH communal, l’intéressé a exprimé ses regrets, déclaré ne pas avoir réfléchi avant d’agir et être prêt à présenter des excuses. La cheffe du SRH a informé X. que le Conseil communal avait décidé le 5 juin 2013 d’ouvrir une enquête disciplinaire. Elle-même et l’adjoint au chef du service juridique communal ont ensuite auditionné X., le 27 juin 2013, en présence du mandataire de celui-ci. L’intéressé a confirmé les faits et ses explications. Par son mandataire, X. a demandé l’audition de A. et de son père, ce que le service juridique communal a refusé par lettre du 12 juillet 2013, au motif que les faits déterminants avaient été admis par lui. Un rapport d’enquête disciplinaire a été rédigé par le service juridique communal le 22 août 2013. Ce rapport rappelle que X. a fait l’objet d’un blâme le 17 juin 2010 à la suite d’un accident de la circulation à propos duquel il n’aurait pas dit la vérité à ses supérieurs, et le 21 janvier 2011 d’une mise à pied avec suspension du traitement pendant une semaine parce qu’il s’était présenté à son travail en état d’ébriété. Compte tenu des violations répétées aux devoirs de service, et sur le vu des avis du chef du service du domaine public et de la cheffe du SRH, le service juridique a proposé au terme de son rapport l’abandon de la procédure disciplinaire et la résiliation des rapports de service.
Le 21 octobre 2013, le Conseil communal a transmis ce rapport au mandataire de l’intéressé, lui indiquant qu’il envisageait de procéder à la résiliation des rapports de service pour justes motifs, avec délai de congé de quatre mois, en l’invitant à se déterminer. Le mandataire a répondu par lettre du 31 octobre 2013 en demandant qu’on lui transmette la correspondance (questionnaires) échangée entre le service juridique, le chef de service et la cheffe du SRH fondant les avis invoqués dans le rapport d’enquête, ceux-ci ne correspondant pas aux affirmations faites lors de l’audition de l’intéressé selon lesquelles il serait proposé une mesure disciplinaire et en aucun cas un renvoi. En outre, il a demandé pour quelle raison il n’avait pas été associé à un entretien du 17 octobre 2013 auquel X. avait été convoqué par le chef de dicastère et le chef de service.
Le Conseil communal a répondu le 8 novembre 2013 que le juriste et la cheffe du SRH n’avaient fait aucune promesse mais seulement indiqué qu’il ne serait pas proposé de révocation; que, au demeurant, leurs avis ne liaient pas le Conseil communal; qu’il n’y avait pas eu de questionnaire mais seulement des prises de position par mail; que la séance du 17 octobre 2013 n’avait pas pour but d’entendre X. mais que le conseiller communal en charge du dicastère ainsi que le chef du service tenaient simplement, par correction, à annoncer oralement à l’intéressé l’intention du Conseil communal telle qu’elle a été communiquée ensuite par le courrier du 21 octobre 2013.
Dans une prise de position du 22 novembre 2013, le mandataire a demandé la récusation du président du Conseil communal E., chef du dicastère des finances et de la sécurité, au motif que celui-ci avait convoqué X. le 17 octobre 2013 à un entretien, en présence du chef du service compétent, pour lui communiquer oralement les intentions du Conseil communal, ce qui démontrait sa partialité. En outre, il a fait valoir une violation du droit d’être entendu et le principe de la bonne foi parce que, lorsqu’il a été auditionné, les décisions du 17 juin 2010 (blâme) et du 21 janvier 2011 (mise à pied) ne figuraient pas au dossier, ce qui fait que l'adjoint au chef du service juridique et la cheffe du SRH lui ont dit qu’il ne ferait pas l’objet d’un renvoi. Il a demandé que, par conséquent, après que sera rendue une décision incidente sur la récusation, l’affaire soit "renvoyée à la délégation du Conseil communal dans le cadre de la procédure disciplinaire", subsidiairement que soit prononcée une sanction disciplinaire proportionnée.
Par décision du 9 janvier 2014, le Conseil communal a rejeté, à titre incident, la requête de récusation, dit qu’il renonçait à infliger une peine disciplinaire, et résilié les rapports de service de X. pour justes motifs pour le 31 mai 2014. En résumé, il a exposé que le chef de dicastère n’avait fait qu’informer l’intéressé sur délégation du Conseil communal des intentions de celui-ci, ce qui ne constituait pas un motif de récusation; qu’au demeurant la demande de récusation paraissait tardive; que s’il a été dit à l’intéressé oralement qu’il n’y aurait sans doute pas de révocation, cela n’était pas en contradiction avec ce qui a été décidé, savoir la résiliation (non disciplinaire) des rapports de service, et que de toute façon l’intéressé n’avait pas pris de dispositions préjudiciables, à la suite des informations reçues, qui pourraient fonder la protection de la bonne foi; que le dossier avec les décisions disciplinaires de 2010 et 2011 avait été communiqué au mandataire le 1er juillet 2013 de sorte que le droit d’être entendu n’avait pas été violé; que l’abandon d’une procédure disciplinaire n’excluait pas une résiliation pour justes motifs; que l’intéressé, agent de police en uniforme, avait violé le devoir de diligence et de fidélité par son comportement à l’égard de A., confondant ses intérêts privés avec ceux de la collectivité qu’il représente; que même si l’avertissement accompagnant la mesure disciplinaire de 2011, selon lequel il pourrait être mis fin immédiatement aux rapports de service en cas de nouveaux manquements, n’était pas assorti d’un délai, cela ne changeait rien au fait que, en raison de l’accumulation des incidents, les rapports de confiance étaient rompus.
B. Par deux mémoires, des 20 janvier et 10 février 2014, X. interjette recours devant la Cour de droit public contre cet acte, dont il demande l’annulation.
Il conclut, dans son premier recours, à la constatation que la demande de récusation aurait dû faire l’objet d’une décision incidente séparée, et fait valoir qu’elle aurait dû être admise. Dans le second mémoire, le recourant conteste le bien-fondé de la résiliation des rapports de service en demandant la suspension de la procédure jusqu’à droit connu sur son premier recours, dont le sort est décisif pour l’issue du litige. Il fait valoir, en résumé, une violation du principe de la proportionnalité parce que la sanction prononcée le 21 janvier 2011 était accompagnée d’un avertissement, relatif aux conséquences d’un nouveau manquement, qui n’était pas limité dans le temps et parce que cet avertissement n’avait pas été "pris en compte lors de l’examen de la situation par la délégation du Conseil communal le 27 juin 2013"; de plus, en se fondant ensuite sur un avertissement dont la portée temporelle n’avait pas été précisée, l’intimé a violé le droit. Il soutient en outre qu’il y a eu violation des règles de la bonne foi, du fait que la cheffe du SRH a déclaré lors de ladite audition qu’il ne ferait pas l’objet d’un renvoi; selon lui, les conditions de la protection de la bonne foi sont remplies, car cette déclaration constituait une promesse dont il n’a pu mettre en doute la portée qu’après que le dossier complet (comprenant les décisions de 2010 et 2011) lui a été transmis, savoir à partir du 1er juillet 2013. Par ailleurs, en cachant l’existence de ces deux décisions disciplinaires, la délégation du Conseil communal chargée de son audition l’a empêché de demander qu’elles soient versées au dossier, ce qui constitue une violation de son droit d’être entendu, puisque ces anciennes sanctions ont finalement été déterminantes pour la décision litigieuse.
C. Dans ses observations sur les deux recours, l’intimé conclut au rejet de ceux-ci.
D. Dans la procédure concernant son premier recours, le recourant a déposé une réplique le 6 février 2014.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjetés dans les formes et délais légaux, les recours sont recevables. Dès lors qu’ils tendent tous deux à obtenir l’annulation d’une seule et même décision, incorporant le rejet de la demande de récusation et le renvoi pour justes motifs, et que ces éléments sont liés, ils peuvent être joints et faire l’objet d’un seul arrêt. Partant, la suspension de la seconde procédure jusqu’à droit connu dans la première ne se justifie pas.
2. a) Les parties peuvent demander la récusation des personnes appelées à rendre ou à préparer une décision notamment si celles-ci peuvent avoir une opinion préconçue sur l’affaire (art. 11 let. g LPJA, par renvoi de l’art. 12 al. 1 LPJA). Certes, lorsqu’elle est saisie d’une demande de récusation, l’autorité doit se prononcer à ce sujet par une décision susceptible de recours, avant de poursuivre l’instruction de l’affaire. Il s’agit d’une décision incidente (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p. 75). Toutefois, cela ne signifie pas que l’autorité doit impérativement, dans tous les cas, statuer par une décision séparée sur ce point. Si elle estime que la demande de récusation doit être rejetée et si en outre l’instruction de l’affaire sur le fond est d’ores et déjà terminée, il n’y a pas d’utilité à exiger que soit rendue une décision incidente, susceptible de conduire à une procédure de recours séparée préalable, et de reporter la décision finale. L’essentiel est que les droits du justiciable soient préservés, ce qui est le cas dès lors que l’intéressé a la possibilité de déférer l’acte dans son ensemble à l’autorité de recours, d’en contester valablement tous les aspects, et que celle-ci peut connaître de tous les griefs y relatifs. Peu importe à cet égard l’incidence que la récusation est susceptible d’avoir sur la décision au fond. Le recourant ne peut dès lors rien déduire en sa faveur du fait que la décision entreprise cumule le rejet formel de sa demande de récusation et la résiliation des rapports de service.
b) Le recourant soutient que lors d’une rencontre du 17 octobre 2013 à laquelle il a été convoqué, le chef du dicastère concerné et président du Conseil communal, E., a "informé X. de ce qu’il avait été décidé, avant que (son mandataire) ne soit consulté dans l’exercice du droit d’être entendu", et qu’en l’informant directement qu’il allait être licencié, ledit conseiller communal avait préjugé des questions de la compétence exclusive du Conseil communal, ce qui justifiait sa récusation.
Il est admis que la rencontre précitée n’avait pas d’autres but et contenu que l’annonce par le chef du dicastère E. des intentions du Conseil communal, communiquées ensuite par écrit au mandataire du recourant le 21 octobre 2013. En outre, le prénommé a agi non pas à titre personnel mais en sa qualité de chef du dicastère concerné, donc en charge du cas, membre et président du Conseil communal. Dès lors, quand bien même elle n’était pas nécessaire, cette communication orale ne saurait à l’évidence être considérée comme une manifestation de partialité de la part dudit conseiller communal, ni comme une déclaration préjugeant la décision à prendre, puisqu’il s’agissait uniquement d’une information correspondant au préavis écrit du Conseil communal du 21 octobre 2013, sur lequel le recourant a été invité à se déterminer comme l’exigeait son droit d’être entendu. C’est ainsi à juste titre que la demande de récusation a été rejetée.
3. Selon le recourant, en taisant l’existence des deux décisions disciplinaires de 2010 et 2011 lors de son audition du 27 juin 2013 en présence de son mandataire, les personnes (membre du service juridique et cheffe du SRH) chargées par le Conseil communal de l’entendre ont empêché le mandataire de demander que ces décisions soient versées au dossier, ce qui constituerait une violation de son droit d’être entendu. Ce moyen n’est pas fondé. En effet, ladite délégation n’avait pas pour tâche, à ce stade, de préparer une décision mais uniquement d’enquêter sur les faits qui se sont produits entre le 9 avril et le 23 mai 2013, ainsi que cela résulte de l’annonce de l’ouverture d’une enquête disciplinaire adressée préalablement à X. Le procès-verbal de cette audition indique que le mandataire a été invité à proposer des preuves; celui-ci a demandé le dépôt au dossier des courriels du chef de service à la cheffe du SRH et de ceux du père de A., et a été informé qu’il recevrait copie du dossier ainsi que du rapport qui sera établi par la délégation, et qu’il pourra encore se déterminer par écrit. Ledit dossier a été transmis au mandataire le 1er juillet 2013 et contenait les décisions disciplinaires susmentionnées, éléments que le mandataire a invoqués pour solliciter l’audition de A. et de son père, laquelle a toutefois été refusée par l’intimé au motif qu’elle était inutile. Il apparaît ainsi que le recourant a pu se prononcer en temps voulu, sur la base d’un dossier complet, sur tous les aspects déterminants pour la décision à venir, de sorte que son droit d’être entendu a été respecté.
4. La cheffe du SRH et le représentant du service juridique auraient, d’après le recourant, indiqué oralement lors de son audition du 27 juin 2013 qu’il ne serait pas renvoyé en raisons des faits en cause, de sorte que l’on serait d’après lui en présence d’une attitude contradictoire de l’autorité, celle-ci ayant quand même prononcé son licenciement, attitude appelant la protection de sa bonne foi. L’intimé conteste la pertinence de cette argumentation, relevant que les deux personnes concernées ont seulement laissé entendre qu’elles ne proposeraient pas la révocation disciplinaire de l’intéressé, laquelle n’a précisément pas été décidée, et que les conditions de la protection de la bonne foi ne sont de toute façon pas remplies en l’espèce.
D'après la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 cons. 6.1 et les références citées). Ces principes s'appliquent par analogie au défaut de renseignement, la condition (c) devant toutefois être formulée de la façon suivante : que l'administré n'ait pas eu connaissance du contenu du renseignement omis ou que ce contenu était tellement évident qu'il n'avait pas à s'attendre à une autre information (ATF 131 V 472 cons. 5).
Lors de son audition du 27 juin 2013, le recourant était assisté de son mandataire. Il n’est donc pas possible de considérer qu’il ait pu "prendre pour argent comptant", comme il l’allègue, la prétendue promesse qu’il ne serait pas renvoyé, car à tout le moins son mandataire ne pouvait pas ignorer que les personnes qui l’entendaient avaient pour tâche d’enquêter sur les faits et d’établir un rapport, et qu’au terme de cette instruction la décision à prendre relevait du Conseil communal et non des dites personnes. Pour cette raison déjà, si l’attitude de celles-ci a peut-être suscité un espoir, elle ne pouvait pas être comprise comme une promesse quant à l’issue de la procédure, dont le recourant et son mandataire savaient qu’elle n’entrait pas dans leur compétence décisionnelle, quels qu’aient été par ailleurs les termes exacts des propos tenus, lesquels ne résultent pas du procès-verbal de la séance. Par ailleurs, le recourant a su, dès réception du dossier complet, le 1er juillet 2013, mais en tout cas à la lecture du rapport d’enquête, qui lui a été transmis le 21 octobre 2013, que les décisions disciplinaires de 2010 et 2011 faisaient partie des éléments pouvant influencer la décision à rendre, et il a eu la possibilité de se déterminer encore une fois avant que l’intimé statue. Le recourant n’a pas pris, à la suite de la prétendue promesse, de dispositions préjudiciables. Pour ce motif aussi, il n’y a pas matière à protection de la bonne foi.
5. a) Aux termes de l'article 13 du règlement général pour le personnel de l'administration communale de Y. (ci-après : RGP), l'engagement d'un fonctionnaire communal prend fin par sa mise à la retraite (let. a), par son décès (let. b), sa démission (let. c) ou son incapacité d'accomplir la fonction (let. d), pour de justes motifs (let. e), par décision disciplinaire (let. f) et par suite de suppression d'emploi (let. g).
Selon l'article 18 RGP, il peut être mis fin à l'engagement pour de justes motifs. Le délai de préavis est de quatre mois (al. 1). Les opinions, notamment syndicales et politiques, ne constituent pas pour l'autorité un juste motif (al. 2). L'autorité a de justes motifs de mettre fin à la fonction lorsque l'intérêt public à la cessation de l'activité l'emporte sur l'intérêt privé au maintien de l'emploi. Constituent notamment de justes motifs l'incapacité professionnelle, les possibilités de changement de poste ayant été étudiées, l'inaptitude à observer les devoirs de fonction, la disparition d'une condition dont dépendait la nomination (al. 3). Une telle décision peut intervenir qu'il y ait ou qu'il n'y ait pas faute de la part du fonctionnaire (al. 4).
L'article 18 RGP n'exige pas que la résiliation soit précédée d'un avertissement, contrairement à la révocation disciplinaire des articles 19 et 65 RGP. La liste des justes motifs de l'article 18 RGP n'est pas exhaustive. En tant que leur existence subordonne une résiliation au respect d'un délai de congé, ils doivent être assimilés aux "motifs objectivement fondés" du droit fédéral et doivent être distingués des justes motifs permettant une résiliation immédiate, qui sont plus graves (RJN 1991, p.100; arrêt non publié de la Cour de droit public du 22.08.2013 [CDP.2013.146]; JAAC 60.8 cons. 4b). Une faute de la part de l'agent n'est ainsi pas nécessaire. Le licenciement est uniquement fondé sur la rupture du rapport de confiance qui doit exister entre l'autorité et ses collaborateurs, car on doit pouvoir attendre d'une collectivité publique, tenue vis-à-vis de l'ensemble de la population d'assurer ses tâches, qu'elle puisse s'en remettre sans hésitation au fonctionnaire chargé de les accomplir (Bois, La cessation des rapports de service à l'initiative de l'employeur dans la fonction publique; RJN 1983, p. 11 ss, 27).
Les justes motifs de renvoi des fonctionnaires ou d'employés de la collectivité publique peuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de service, même en l'absence de faute; de toute nature, ils peuvent relever d'événements, de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont imputables (cf. tout particulièrement : Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 421 ss; Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., Bâle 1991, nos 3155 ss, p. 645 ss nos 3177 ss, p. 648; Poledna, Diziplinarische und administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, ZBl 1995, p. 49 ss). Les conditions justifiant une résiliation ne se déterminent pas de façon abstraite ou générale, mais dépendent concrètement de la position et des responsabilités de l'intéressé, de la nature et de la durée des rapports de travail ainsi que du genre et de l'importance des griefs en cause (cf. par analogie avec le droit privé Wyler, Droit du travail, 2e éd., Berne 2006, p. 489 ss; Brühwiler, Kommentar zum Einzelarbeitvertrag, 2e éd., Berne 1996, p. 360-363 et les références; arrêts du TF du 09.10.2006 [2P.149/2006] cons. 6.2 et du 31.08.2005 [2P.163/2005] cons. 5.1). Peuvent être considérées comme justes motifs toutes les circonstances qui, d'après les règles de la bonne foi, font admettre que l'autorité qui nomme ne peut plus continuer les rapports de service (cf. par analogie art. 337 CO). Knapp fait une distinction claire (op. cit. nos 3156-3167, p. 645-646) entre les causes de cessation d'emploi dues au fait de l'agent, telles qu'incapacité, non-respect des conditions d'éligibilité, justes motifs tenant à la personne et les causes tenant à l'intérêt du service, par exemple lorsque, par sa seule présence, le fonctionnaire perturbe la marche du service, notamment en cas de conflit de personnalités au sein d'un même service (Knapp, op. cit. no 3163, p. 646).
Pour apprécier si l'on peut reprocher à un fonctionnaire des prestations insuffisantes ou un comportement incorrect, il faut tenir compte des circonstances concrètes du travail en cause et des faits qui lui sont reprochés. L'autorité de nomination dispose d'un large pouvoir d'appréciation pour appliquer ces concepts indéterminés (cf. ATF 118 Ib 164 cons. 4a p. 166). Selon la jurisprudence, l'autorité décide librement, dans les limites de son pouvoir d'appréciation, dont elle devra néanmoins user de façon consciencieuse, si la résiliation est justifiée. L'existence d'un juste motif autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas besoin d'être démontrée : il suffit que le licenciement se situe dans les limites du pouvoir appréciateur de l'autorité et apparaisse, au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences de service, comme une mesure soutenable (ATF 108 Ib 209; JT 1983 I, p. 332-333; RJN 2007, p. 209 cons. 2b, 1998, p. 207 , p.209, cons. 3a, 1995, p. 147-148). Selon l'article 33 let. a et d LPJA, la Cour de céans examine uniquement si l'autorité a abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé; elle n'est pas habilitée à contrôler l'opportunité de la décision puisque aucun texte légal en matière de statut de la fonction publique ne lui en donne la compétence (RJN 2007, p. 209 cons. 2b et la référence citée).
b) L’intimé a retenu, en conclusion de la décision entreprise, que l’accumulation des incidents (mensonge, ébriété et comportement incompatible en uniforme), survenus en seulement cinq ans de service, établit que l’intéressé n’est pas apte à observer les devoirs liés à sa charge, et que la répétition de ces problèmes, malgré les peines disciplinaires prononcées et l’avertissement, rompt la confiance nécessaire à la poursuite des rapports de service, puisque la collectivité publique n’est pas à même de garantir à la population qu’elle puisse s’en remettre sans hésitation à X. Cette appréciation n’est pas constitutive d’un abus de pouvoir ni arbitraire, s’agissant de faits en eux-mêmes non contestés, effectivement propres à entraîner une rupture des rapports de confiance. Que la seconde sanction disciplinaire, du 21 janvier 2011, ait été assortie de l’avertissement qu’en cas de nouveau manquement il sera immédiatement mis fin aux rapports de service, mais sans indication de durée de cette menace, est sans incidence en l’occurrence, contrairement à ce que soutient le recourant. Car, d’une part, il n’a pas été procédé en l’espèce à une révocation disciplinaire avec effet immédiat; en ce sens, la résiliation litigieuse n’est pas la conséquence de l’inobservation de cet avertissement. D’autre part, celui-ci ne change rien à la portée des sanctions de 2010 et 2011, qui pouvaient toutes deux être prises en considération dans l’appréciation de la situation à la suite des événements ayant entraîné la décision litigieuse. Enfin, dès lors que l’acte attaqué est motivé par la rupture des rapports de confiance et que cette dernière se révèle suffisamment établie, le grief selon lequel le renvoi serait disproportionné ne peut qu’être qualifié d’infondé.
6. Les recours doivent ainsi être rejetés, sans frais, et sans dépens vu l’issue du litige.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette les recours.
2. Statue sans frais et sans dépens.
Neuchâtel, le 14 avril 2014