A. Le 15 août 2017, X.________ a adressé au Procureur général de Neuchâtel un écrit intitulé « Plainte pénale contre A.________ et/ou B.________ (tous deux Conseillers communaux à E.________ »). Il y affirmait avoir été victime de discrimination et de persécution de la part des prénommés dans le cadre de «l’affaire des Terrains Agricoles Communaux ». Plus précisément, il leur reprochait d’avoir recommencé une procédure plutôt que de la reprendre, en violation d’une décision du Tribunal cantonal ; d’avoir « commis sciemment des erreurs de calcul relatif au critère des terrains communaux déjà exploités » ; de n’avoir pas établi de procès-verbal, contrairement aux exigences du Tribunal cantonal ; d’avoir attribué zéro point pour le critère écologique à « l’exploitation la plus écologique de Suisse » et d’avoir fait disparaître du dossier le document en attestant, établi par l’organe de contrôle agricole ; de ne pas lui avoir donné accès au dossier, au surplus incomplet ; de chercher à « nuire à la famille de X.________ et favoriser la famille de F.________ ». Il ajoutait que la Commune de C.________ l’avait « exploité durant toute [s]on enfance dans le but d’enrichir notamment F.________ au travers d’une répartition criminelle des terrains agricoles communaux et de leurs subventions». Il joignait à sa plainte notamment un recours de droit administratif du 27 avril 2017 adressé au Tribunal cantonal à son nom et pour son compte par Me D.________, contre une décision du Conseil communal de la Commune de E.________ n’attribuant pas à X.________ l’affermage de la parcelle n° [aa] de la Commune de C.________. Aucune décision administrative et aucun jugement n’était joint à son écrit.
B. Le 20 octobre 2017, le Ministère public a requis de la Cour de droit public du Tribunal cantonal copie des prononcés rendus par cette juridiction dans le cadre de litiges opposant X.________ ou X.________ et frères à la Commune de E.________. La Cour de droit public du Tribunal cantonal a fait suite à cette requête le 3 novembre 2017, transmettant au Ministère public copie de 3 arrêts.
Le premier, daté du 22 décembre 2015, admet le recours formé par X.________ contre une décision du Conseil communal de la Commune de E.________ du 30 août 2013 relative à l’affermage de la parcelle n°[aa] de la Commune de C.________, annule la décision querellée et renvoie la cause au du Conseil communal pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Sur le fond, la Cour de droit public a jugé que l'offre du recourant ne contenait aucune référence au critère écologique, alors que les pièces permettent de comprendre l'attribution de la note 1 à deux autres agriculteurs. En revanche, les appréciations du Conseil communal relatives à l’aspect économique n’étaient pas compréhensibles. Dans le cadre de la procédure de soumission, la commission consultative communale pour l'attribution des terres et domaines agricoles avait refusé d’entendre le recourant, au motif qu’il s’était présenté avec 35 minutes de retard. Celui-ci ne contestait ni avoir été convoqué ni s'être présenté en retard, mais estimait que l'article 9 du règlement communal imposait son audition. Selon la Cour de droit public, cette disposition ne conférait pas au recourant un droit impératif à être entendu, et ce dernier n'avait pas demandé, ultérieurement, à être auditionné. Toutefois, il ressortait des explications individualisées adressées à chaque soumissionnaire que la commission avait tenu compte d'éléments qui n'étaient pas intégrés dans les formulaires de soumission, de sorte que l’élément déterminant de l'appréciation de la commission pour tous les critères paraissait avoir été l'entrevue qu'elle avait accordée aux soumissionnaires. De l’avis de la Cour, en refusant d'auditionner le recourant en raison d'un retard de 35 minutes, au cours d'une procédure engageant les parties pour une longue période, dans un climat qu'elle savait difficile avec cet agriculteur et alors qu'elle attendait de cette audition des éléments déterminants pour son appréciation, la commission avait violé le droit d'être entendu du recourant ; le fait qu'elle se limitait à formuler un préavis au Conseil communal, qui prenait ensuite la décision formelle, ne permettait pas de réparer cette irrégularité à mesure que cette autorité n'avait pas elle-même entendu les soumissionnaires, de sorte que les bases de la décision communale étaient viciées. La cause était partant renvoyée au Conseil communal de E.________ pour qu'il reprenne la procédure d'attribution en procédant à une nouvelle audition de l'ensemble des soumissionnaires.
Le deuxième, daté du 30 novembre 2016, rejette le recours formé par X.________ Frères SNC contre une décision incidente du Conseil communal de la Commune de E.________ du 9 mars 2016 refusant la récusation de A.________ et de B.________, soit deux de ses membres appelés à décider de l’affermage de la parcelle n°[aa] précitée.
Le troisième, daté du 9 octobre 2017, admet le recours formé par X.________ contre une décision du Conseil communal de la Commune de E.________ du 10 mars 2017 relative à l’affermage de la parcelle n° [aa] précitée à F1________, au motif qu’il résultait des considérants de l’arrêt du 22 décembre 2015 que le Conseil communal devait auditionner à nouveau les soumissionnaires, sur la base de l'offre déposée à l'époque, et non reprendre la procédure ab ovo comme il l'a fait, l'écoulement du temps ne constituant pas un élément permettant de justifier une reprise de la procédure par la publication d'un nouvel appel d'offres. La décision entreprise était dès lors être annulée et la cause renvoyée une nouvelle fois au Conseil communal pour qu'il réentende les soumissionnaires qui avaient déposé une offre avant la décision d'affermage du 30 août 2013.
C. Le 9 novembre 2017, le Ministère public, Parquet régional de Neuchâtel, a rendu une ordonnance de non-entrée en matière, considérant qu’aucune infraction à l’article 312 CP ou à l’article 314 CP ne pouvait être retenue, puisqu’il n’était « ni prouvé ni prouvable que A.________ et B.________ aient violé de manière insoutenable – (…) aux yeux du droit pénal – les règles du droit public, ou qu’ils aient pris des décisions qu’aucun motif soutenable ne puisse sous-tendre ».
D. X.________ recourt contre cette ordonnance le 21 novembre 2017, faisant valoir que, dans l’accomplissement de leurs tâches au Conseil communal, A.________ et B.________ agissaient « dans le but de favoriser le chouchou F.________ » ; qu’il existait une « disproportion insoutenable » dans la « répartition des terrains communaux » ; qu’en 2017, A.________ avait « tenté d’encaisser une taxe de permis de construire indue ».
Le 29 novembre 2017, le président de l’Autorité de céans a informé X.________ que son recours ne respectait pas les exigences de motivation de l'article 385 al. 1 CPC, et qu’à la lecture de son recours – de même qu’à la lecture de sa plainte du 15 août 2017 –, on ne comprenait notamment pas quel(s) acte(s) concret(s) serai(en)t selon lui constitutif(s) d’abus d’autorité (art. 312 CP) ou de gestion déloyale (art. 314 CP) de la part de A.________ et/ou de B.________. Il lui impartissait un délai pour corriger ces vices, tout en l’avisant qu’à défaut, l’Autorité de recours en matière pénale n’entrerait pas en matière.
Le 3 décembre 2017, X.________ a complété son recours par un écrit aux termes duquel les actes concrets constitutifs d’abus de droit ou de gestion déloyale sont décrits comme suit : « 1) Tous les points de 1 à 14 de la page 1 à 3 de mon recours énumèrent des actes illicites! ; 2) Le fait d’octroyer des terrains agricoles communaux sans demander de soumissions à tous les agriculteurs est une gestion déloyale ou un abus d’autorité ; 3) Le fait de résilier le bail de l’agriculteur qui en a le moins est un acte illicite ; 4) Le fait de refuser en tant que conseiller communal de C.________ ou de E.________ de résilier tous les baux de ceux qui en ont trop (illicite au regard de l’art. 8 Cst.) est un acte d’abus d’autorité ou de gestion déloyale. Cet acte illicite a été réitéré à maintes reprises. 5) Le fait d’avoir, lors de la dernière séance du conseil communal de C.________ avant la fusion des communes, reconduit tous les baux (23ha) de F.________ à son fils F1.________ est un acte d’abus de pouvoir et de gestion déloyale. Dans ce cas il ne s’agit plus d’un acte illicite par omission, mais bien par action volontaire. A noter que lors de cette séance, le bail des terrains anciennement exploités par H.________ n’a pas été reconduit. 6) Le fait de ne pas exiger le fermage licite maximal lors de l’établissement d’un bail à ferme, notamment en faveur de F.________ est le sommet de l’abus de pouvoir et de la gestion déloyale. Il en va de même lors de refus d’augmenter le fermage suite à une modification des fermages légaux. 7) Le fait d’émettre un préavis négatif sans aucune argumentation dans une procédure de permis de construire est un acte illicite. 8) Le fait de donner des ordres contraires à la législation à I.________ (chef du SENE), dans le seul but d’embêter la famille de X._________ et illicite. Je demande le témoignage de I.________ ! 9) Le fait de faire croire que la famille de X.________ sont des pollueurs alors qu’ils sont l’exploitation la plus écologique de Suisse est illégal. 10) Le fait de vouloir facturer des frais de photocopies indus est illégal. 11) Le fait de refuser de prendre les mesures qui s’imposent pour l’exploitation F.________ (fermeture du rural pour cause de fosse à lisier non contrôlée, site totalement inapproprié en zone 30 Km/h, à franc de la zone d’ancienne localité, à franc de la zone de captage S1, etc.) est un abus de pouvoir. 12) Le fait de laisser F.________ exploiter une parcelle en cours de décisions judiciaires relatives à son attribution (au lieu de laisser comme l’usage le veut l’ancien agriculteur exploiter la parcelle entre-temps) est un abus de pouvoir et un acte de gestion déloyale. 13) Faire des erreurs volontaires de calcul dans une procédure d’attribution est un acte illicite. 14) Vouloir encaisser des taxes indues (y compris recours au Tribunal pour constater l’indu) est de l’abus de pouvoir ainsi que de la gestion déloyale. 15) En arriver au stade où tous sont convaincus que le Conseil Communal ne saura jamais attribuer honnêtement la parcelle actuellement en cours d’attribution est la preuve que toutes les parties constatent sans équivoque la volonté, respectivement l’intention de la Commune. 16) Le fait d’attendre (ou de faire attendre) au-delà du temps réglementaire pour la signature d’un permis de construire est un acte illicite. 17) Le fait d’affirmer (en tant que représentant de la commune) que X.________ et K.________ sont traités de la même manière en ce qui concerne le déneigement est illicite lorsque K.________ envoie la facture de son propre déneigement et que la Commune paie ladite facture alors que X.________ n’est pas invité à envoyer la sienne. 18) Envoyer des courriers mensongers en tant que conseiller communal (sur le papier de la commune) à l’administration cantonale est un acte d’abus de pouvoir et de gestion déloyale. 19) La signature d’une résolution qui ne s’adresse qu’au X.________ et pas à tous les agriculteurs (ou tous les gros agriculteurs) est un acte contraire à l’art. 8 Cst. et donc illicite. 20) Le fait de refuser de m’accorder une audition dans une procédure d’attribution de terrain agricole (au motif que j’aurais 15 minutes de retard) est de l’abus de pouvoir (spécialement vu ma protestation verbale immédiate) ».
Le Ministère public, A.________ et B.________ n’ont pas été invités à se déterminer.
Dans la mesure où d'autres précisions de faits sont nécessaires au jugement de la cause, elles seront apportées dans les considérants qui suivent.
CONSIDERANT
1. Le recours a été formé dans le délai de 10 jours prévu à l’article 396 al. 1 CPP. Aux termes de cette disposition, le recours doit être motivé, c’est-à-dire indiquer précisément les points de la décision qu'il attaque (art. 385 al. 1 let. a CPP), les motifs qui commandent une autre décision (let. b) et les moyens de preuves qu'il invoque (let. c). Les motifs du recours font état de la critique exacte du recourant ; ce dernier doit expliquer pourquoi, à son avis, une autre décision aurait dû être rendue pour remplacer celle qu’il combat ; plus précisément, il doit exposer, concrètement et spécifiquement, en quoi la décision qu’il attaque contrevient au(x) motif(s) dont il se prévaut (Calame in Commentaire romand, Code de procédure pénale suisse, n. 20 s. ad art. 385). Lorsque la motivation du recours ne satisfait pas aux exigences, l’autorité de recours fixe au recourant un bref délai pour le compléter ; si après l'expiration de ce délai supplémentaire, le mémoire ne satisfait toujours pas à ces exigences, le recours est déclaré irrecevable (art. 385 al. 2 CPP ; ATF 92 I 13).
En l’espèce, force est de constater que ni le recours du 21 novembre 2017 ni le complément du 3 décembre 2017 ne satisfont aux exigences de motivation précitées. Dans ces différents écrits, le recourant n’expose aucun comportement de A.________ ou de B.________ précisément, notamment en le situant dans le temps. Il explique encore moins en quoi l’un ou l’autre de ces comportements réaliserait les conditions objectives de l’abus d’autorité au sens de l’article 312 CP ou de la gestion déloyale des intérêts publics au sens de l’article 314 CP, mais se borne à des affirmations vagues et à des jugements péremptoires. Certains faits reprochés – nullement évoqués dans la plainte du 15 août 2017 – semblent pouvoir être rattachés à des décisions administratives qui auraient été rendues en défaveur du recourant ou de membres de sa famille, sans avoir été contestées par les voies ouvertes à cet effet par le droit administratif. Les écrits du recourant des 21 novembre et 3 décembre 2017 n’exposent en rien avec précision des actes potentiellement répréhensibles, sous l’angle du droit pénal, mais une suite de critiques à ce point inintelligibles que les intéressés ne sont pas en mesure de se déterminer à leur propos. X.________ a été informé des lacunes de son recours, invité à y remédier et averti des conséquences du défaut de correction. Il s’ensuit que le recours doit être déclaré irrecevable.
2. L’Autorité de céans précisera par surabondance que la décision querellée ne prête nullement le flanc à la critique.
a) Aux termes de l'article 310 al. 1 let. a CPP, « le ministère public rend immédiatement une ordonnance de non-entrée en matière s'il ressort de la dénonciation ou du rapport de police que les éléments constitutifs de l'infraction ou les conditions à l'ouverture de l'action pénale ne sont manifestement pas réunis ». En d'autres termes, il doit être évident que les faits dénoncés ne tombent pas sous le coup de la loi pénale ; un refus d'entrée en matière n'est possible que lorsque la situation est claire, en fait et en droit (arrêt du TF du 06.12.2011 [1B_454/2011], cons. 3.2 et les références citées). Une décision de non-entrée en matière peut reposer sur des motifs de fait, soit lorsque l'insuffisance de charges est manifeste et qu'aucun acte d'enquête ne paraît pouvoir apporter la preuve d’une infraction à la charge d’une personne déterminée (arrêt du TF du 29.05.2012 [1B_67/2012], cons. 3.2) ou sur des motifs juridiques, soit lorsqu'il apparaît d'emblée que le comportement dénoncé n'est pas punissable.
b) Objectivement, l’abus d’autorité au sens de l’article 312 CP suppose que l’auteur, en qualité de membre d'une autorité ou de fonctionnaire, abuse des pouvoirs de sa charge, c'est-à-dire qu'il décide ou contraint en vertu de sa charge officielle dans un cas où il ne lui était pas permis de le faire (ATF 127 IV 209 cons. 1a/aa ; 114 IV 43 ; 113 IV 30 cons. 1). L'infraction peut aussi être réalisée lorsque l'auteur poursuit un but légitime, mais recourt, pour l'atteindre, à des moyens disproportionnés (ATF 113 IV 30 cons. 1; 104 IV 22 cons. 2; arrêt du TF du 20.01.2012 [6B_615/2011], cons. 3.2). L’usage des pouvoirs officiels est illicite lorsque l’acte viole un devoir de fonction prévu explicitement ou implicitement dans une loi au sens matériel ou une disposition constitutionnelle (arrêt du TF du 31.05.2011 [6B_76/2011] cons. 5.3). L’article 312 CP ne réprime toutefois pas tous les actes illicites accomplis lors de l’exercice des fonctions, mais uniquement le cas où l’auteur accomplit un acte de puissance publique et qu’il en abuse (ATF 127 IV 209 cons. 1aa). Pour conclure à un abus d’autorité au sens de cette disposition, il ne suffit donc pas, par exemple, qu’une autorité supérieure ou de recours ait constaté que le membre d’une autorité ou le fonctionnaire avait violé ses devoirs ou excédé ses compétences (ATF 114 IV 42 cons. 2). L’abus est en effet davantage qu’une simple violation des devoirs de service (ATF 114 IV 42 cons. 2) et l’incrimination pénale doit être interprétée restrictivement, compte tenu de la formule très générale qui définit l’acte litigieux (arrêt du TF du 20.01.2012 [6B_615/2011] cons. 3.1) ; il consiste en un manquement important à un devoir de fonction (arrêts du TF du 20.01.2012 [6B_615/2011], cons. 3.1 ; du 31.05.2011 [6B_76/2011], cons. 5.1).
c) En l’espèce, le jugement du 22 décembre 2015 précité ne fait apparaitre aucun abus au sens de l’article 312 CP de la part de l’une ou l’autre des personnes ayant pris la décision du 30 août 2013 relative à l’affermage de la parcelle n° [aa] de la Commune de C.________. Au contraire, il ressort de l’arrêt du 30 novembre 2016 que ces personnes n’étaient nullement tenues de se récuser, suite au renvoi du dossier par le Tribunal cantonal. La Cour de droit public y relève qu’aucun élément concret ne permettait de conclure à une prévention, alors même que X.________ avait déposé « de nombreuses plaintes » à l'encontre de A.________ en rapport avec l'attribution des terres agricoles. De son côté, A.________ avait déposé plainte pénale contre X.________ le 3 octobre 2013 pour diffamation, subsidiairement calomnie ; il avait toutefois retiré sa plainte suite aux excuses présentées par X.________, ce qui illustrait « le souci de A.________, malgré les nombreuses accusations de X.________, d'apaiser le conflit nourri par ce dernier et non de se comporter de manière partiale à son encontre, voire à celui de la famille X.________ ». Enfin, on ne saurait en aucun cas voir un abus d’autorité dans le fait que, suite à l’arrêt de renvoi, les autorités communales ont recommencé une procédure relative à l’affermage de la parcelle n° [aa], plutôt que de la reprendre sur la base de l'offre qui avait été déposée en 2013. En effet, l’erreur commise ne constituait nullement un manquement important aux devoirs de fonction des intéressés et il n'apparaît nullement, comme paraît le soutenir le recourant, comme un stratagème visant à contraindre et défavoriser le recourant.
d) Vu ce qui précède, il n’est pas utile d’examiner plus avant les divers points composant la liste des reproches vagues et inconsistants que le recourant adresse à A.________ et à B.________, pour la plupart sans rapport avec sa plainte du 15 août 2017.
3. Le recours étant manifestement irrecevable, le Ministère public, A.________ et B.________ n’ont pas été invités à se déterminer (art. 390 al. 2 CPP a contrario).
4. Les frais de la présente procédure sont mis à la charge du recourant qui succombe (art. 428 al. 1 CPP).
Par ces motifs, l'Autorité de recours en matière pénale
1. Déclare le recours irrecevable.
2. Fixe les frais du présent arrêt à 500 francs et les met à la charge du recourant.
3. Notifie le présent arrêt à X.________, à A.________, à B.________ et au Ministère public, parquet régional de Neuchâtel, Tunnels 2 (MP.2017.3765).
Neuchâtel, le 3 janvier 2018
Art. 312 CP
Abus d'autorité
Les membres d'une autorité et les fonctionnaires qui, dans le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers un avantage illicite, ou dans le dessein de nuire à autrui, auront abusé des pouvoirs de leur charge, seront punis d'une peine privative de liberté de cinq ans au plus ou d'une peine pécuniaire.
Art. 3141 CP
Gestion déloyale des intérêts publics
Les membres d'une autorité et les fonctionnaires qui, dans le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers un avantage illicite, auront lésé dans un acte juridique les intérêts publics qu'ils avaient mission de défendre seront punis d'une peine privative de liberté de cinq ans au plus ou d'une peine pécuniaire. En cas de peine privative de liberté, une peine pécuniaire est également prononcée.2
1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 17 juin 1994, en vigueur depuis le 1er janv. 1995 (RO 1994 2290; FF 1991 II 933). 2 Nouvelle teneur du membre de phrase selon le ch. II 1 al. 16 de la LF du 13 déc. 2002, en vigueur depuis le 1er janv. 2007 (RO 2006 3459; FF 1999 1787).
Art. 310 CPP
Ordonnance de non-entrée en matière
1 Le ministère public rend immédiatement une ordonnance de non-entrée en matière s'il ressort de la dénonciation ou du rapport de police:
a. que les éléments constitutifs de l'infraction ou les conditions à l'ouverture de l'action pénale ne sont manifestement pas réunis;
b. qu'il existe des empêchements de procéder;
c. que les conditions mentionnées à l'art. 8 imposent de renoncer à l'ouverture d'une poursuite pénale.
2 Au surplus, les dispositions sur le classement de la procédure sont applicables.