A. S., domiciliée à Neuchâtel, a déposé à la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (ci-après : CCNC) le 4 février 1994 une demande de prestations complémentaires AVS/AI, qui lui ont été accordées par décision du 17 octobre 1994 avec rétroactif au 1er mai 1991.
B. Ayant besoin d'un traitement dentaire, elle a consulté le Dr P., médecin-dentiste à Delémont. Celui-ci a établi le 29 mars 1995 un devis d'un montant de 5'949.45 francs. La CCNC, à laquelle il l'a envoyé, l'a examiné, soumis à son médecin-conseil et a répondu au Dr P. le 13 décembre 1995 :
"Le traitement est accepté, cependant nous vous remercions d'établir la facture une fois le traitement terminé, en tenant compte de nos diverses remarques ou modifications apportées au présent devis. (...). Veuillez noter également que le contrôle de votre facture ainsi que celle du laboratoire sera nécessaire".
Le traitement effectué, le Dr P. a adressé à la CCNC le 1er février 1996 une facture de 5'343.90 francs. Par décision du 23 août 1996, la CCNC a informé S. que "Compte tenu de la nouvelle situation de fait, il n'existe plus aucun droit rétroactif à des prestations complémentaires depuis le 1er octobre 1995". Cette décision, qui n'a pas été entreprise, constatait en effet un excédent annuel de revenu de 10'100 francs. Le 17 octobre 1996, la CCNC a rendu une décision sur frais médicaux (dont le Dr P. a apparemment reçu une copie), aux termes de laquelle la facture du 1er février 1996 ne pouvait faire l'objet d'aucun remboursement. Cette décision n'a pas non plus été entreprise. Par lettres des 2 et 4 décembre 1996, la CCNC a informé le Dr P. que la facture de 5'343.90 francs restait à la charge de S. et que l'approbation du devis ne saurait être assimilée à une reconnaissance de paiement.
La poursuite intentée par le Dr P. contre S. a débouché le 7 septembre 1998 sur un acte de défaut de biens.
C. Le 14 décembre 1998, le Dr P. a ouvert action contre la CCNC devant le Tribunal civil du district de Neuchâtel. Lors des audiences des 28 janvier et 25 mars 1999, il a conclu au paiement de la somme de 5'343.90 francs plus intérêts à 5 % dès le 17 octobre 1996. La CCNC a contesté à l'audience du 25 mars 1999 la qualité pour agir et la compétence du tribunal civil, ce qu'elle a confirmé par lettre du 11 mai 1999.
Par jugement sur moyen préjudiciel du 5 août 1999, le tribunal a constaté l'irrecevabilité de la demande. Il a en bref estimé que le Dr P., qui n'est pas un bénéficiaire au sens des articles 2 ss LPC, n'a pas qualité pour agir contre la CCNC et que, même s'il l'avait, le litige relèverait manifestement du droit administratif.
D. Le 7 septembre 1999, le Dr P. recourt à la Cour de cassation civile contre le jugement du 5 août 1999, demandant que les conclusions de sa demande soient reconnues bien fondées. Il avance en substance qu'il n'existe aucune relation administrative entre lui et la CCNC, que le litige est donc bien civil et que la CCNC a accepté une reprise de dette au sens des articles 175 ss CO.
E. La présidente du Tribunal civil du district de Neuchâtel n'a pas formulé d'observations ni pris de conclusions. La CCNC n'a pas non plus formulé d'observations, confirmant les conclusions prises devant le tribunal de district.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Les prestations complémentaires sont régies, au niveau fédéral, par la loi sur les prestations complémentaires à l'assurance vieillesse, survivants et invalidité (LPC) et par diverses ordonnances du Conseil fédéral. Les prestations complémentaires se composent de la prestation complémentaire annuelle et du remboursement des frais de maladie et d'invalidité (art.3 LPC). La prestation complémentaire annuelle correspond à la part des dépenses reconnues qui excèdent les revenus déterminants (art.3a al.1 LPC). Les bénéficiaires d'une prestation complémentaire annuelle doivent bénéficier du remboursement notamment des frais de dentiste de l'année civile en cours, s'ils sont dûment établis (art.3d al.1 LPC). Les cantons désignent les organes chargés de recevoir et d'examiner les demandes, de fixer et de verser les prestations (art.6 al.1 LPC). La prestation complémentaire doit faire l'objet d'une décision écrite, avec indication des voies de droit (art.6 al.3 LPC). La qualité pour recourir contre une décision en matière de prestations complémentaires appartient à la personne concernée, ainsi qu'à certains membres de sa famille, conformément aux articles 84 al.1 LAVS, 103 litt.a et 132 OJ (RCC 1975, p.489; Carieget, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, 1995, p.186).
b) Le domaine des prestations complémentaires, sous-groupe des assurances sociales, appartient indiscutablement au droit administratif. Il ne régit toutefois que les relations entre l'autorité et le cercle des personnes habilitées à recourir. En l'espèce, le Dr P. n'est pas directement concerné par la procédure administrative entre la CCNC et S., preuve en est que celle-là ne lui a notifié aucune décision contre laquelle il aurait pu recourir. Ainsi, les relations entre la CCNC et le recourant ne sont pas régies par la LPC.
c) La CCNC a soumis le cas à l'OFAS, qui, dans une lettre du 20 avril 1999, a fait état du chiffre 5038.7 DPC pour contester tout engagement de la CCNC. Les DPC sont les Directives de l'OFAS concernant les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI. Leur chiffre 5038.7, relatif aux frais de traitement dentaire, stipule que "une approbation du devis par l'organe PC ne saurait être assimilée à une reconnaissance de paiement". Les DPC n'ont toutefois pas valeur de loi (ATF 107 V 155 cons.2b) et ne sont dès lors pas opposables au recourant. Au surplus, la dernière phrase du chiffre 5038.7 DPC précise que l'approbation doit expressément mentionner qu'elle ne saurait être assimilée à une reconnaissance de paiement, mention qui fait défaut dans la lettre de la CCNC du 13 décembre 1995.
d) Il faut enfin constater que la législation sur les prestations complémentaires ne contient pas une norme de comportement ayant pour but de prévenir une atteinte à un fournisseur de prestations médicales, tel que le demandeur, de sorte que, faute d'acte illicite (ATF 119 II 127 – JT 1994 I 298), une procédure au sens de la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents (RSN 150.10) n'est en principe pas envisageable. C'est donc bien au juge civil qu'il appartient de connaître le litige et d'apprécier la portée juridique de la lettre de la CCNC du 13 décembre 1995.
3. Le jugement sur moyen préjudiciel doit ainsi être cassé en tant qu'il constatait l'irrecevabilité de la demande. La cause est renvoyée au premier juge pour qu'il statue sur le fond du litige.
L'intimée qui succombe supportera les frais de la procédure de recours.
Par ces motifs, LA COUR DE CASSATION CIVILE
1. Casse le jugement sur moyen préjudiciel entrepris dans la mesure où il déclare la demande irrecevable.
2. Renvoie la cause au premier juge afin qu'il statue sur le fond du litige.
3. Condamne l'intimée à rembourser au recourant 360 francs de frais qu'il a avancés.
Neuchâtel, le 14 janvier 2000