A. Le 19 mars 2007, le Conseil communal de la Commune X. a dénoncé au Ministère public S., pour une violation de la loi cantonale sur les constructions. Au vu du rapport de la police cantonale, le Ministère public a décerné le 11 juin 2007 à S. une ordonnance pénale le condamnant à la peine de 800 francs d'amende, avec une peine de substitution fixée à huit jours en cas de non-paiement fautif de l'amende, et aux frais arrêtés à 200 francs, en application de l'article 55 de la loi cantonale sur les constructions du 25 mars 1996 (RSN 720.0). Les faits sont ainsi résumés : "A [...], S. a effectué des transformations d'une place sise sur sa propriété sans solliciter de permis de construire alors même qu'une telle formalité aurait été en l'espèce nécessaire". Le contrevenant a formulé une opposition motivée à l'ordonnance pénale. Il a été renvoyé devant le tribunal de police.
B. Par jugement du 7 août 2007, rendu par défaut, le Tribunal de police du district de Neuchâtel a exempté S. de toute peine et laissé les frais à la charge de l'Etat. Il a considéré en bref que l'infraction existait mais qu'elle était de faible gravité dans le cas particulier. Il a retenu que les travaux en cause étaient particulièrement anodins. Il a retenu que le contrevenant avait été avisé par le Conseil communal de la nécessité de solliciter une demande de permis et même invité à stopper immédiatement les travaux jusqu'à l'obtention du permis, qu'il avait sollicité un report de délai en raison de ses graves ennuis de santé, puis avait déposé la demande requise par l'intermédiaire d'un atelier d'architecture. Or, selon le premier juge, le Conseil communal avait ensuite émis des exigences supplémentaires par rapport à la demande déposée, "ce qui donnait ainsi à cette procédure une certaine complexité se démarquant de l'importance particulièrement mineure des travaux envisagés". Ajoutant qu'on pouvait imaginer que les exigences nouvelles étaient vraisemblablement remplies, que la faute était minime et que les travaux étaient achevés avant réception des courriers de la commune, il a considéré qu'"il y a certainement eu un malentendu sur ce point, dans la mesure où les ouvriers avaient peut-être laissé les panneaux de coffrage en place, laissant croire à tort que des travaux étaient toujours en cours". Appliquant l'article 52 CP, le tribunal a renoncé à infliger une peine "au vu du peu d'importance de la culpabilité de l'auteur et des conséquences de son acte".
C. Le Ministère public recourt contre ce jugement, concluant à sa cassation avec renvoi. Il reproche au premier juge d'abord un arbitraire dans la constatation des faits, sur trois points : les travaux n'étaient pas terminés lorsque le contrevenant a reçu l'ordre de les arrêter et de solliciter un permis de construire; les exigences du conseil communal, fondées sur la loi, n'étaient pas remplies et la demande de permis de construire était incomplète; enfin, le jugement ne retient pas des éléments de fait déterminants pour évaluer la culpabilité, en particulier l'obligation d'engager une procédure de permis de construire et de remplir correctement les documents remis, exigence à ce jour toujours non remplie, ce qui relève de la "politique du fait accompli". Le Ministère public voit ensuite une violation de l'article 52 CP dans le fait qu'aucune des deux conditions cumulatives qu'il fixe n'est remplie. Il y sera revenu ci-après dans la mesure utile.
D. Le premier juge ne formule pas d'observations. Pour sa part, S. n'a pas procédé.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le pourvoi est recevable (art.244 CPP).
2. a) En matière d'appréciation des preuves et d'établissement des faits, l'autorité tombe dans l'arbitraire lorsqu'elle ne prend pas en compte, sans raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les éléments recueillis, elle en tire des constatations insoutenables (ATF 4A_325/2007 du 15 novembre 2007, cons. 1.3 et références).
b) En l'espèce, le Ministère public reproche au premier juge d'avoir fixé les faits de manière arbitraire sur trois points distincts, qu'il y a lieu de reprendre.
D'abord le recourant se fonde sur un courrier du 1er juillet 2006 de S. pour en déduire que la commune avait enjoint celui-ci d'interrompre les travaux, en sorte que le premier juge a arbitrairement retenu que l'ordre était venu après leur terminaison. On doit en effet déduire de la formulation de ce courrier, examiné à la lumière des autres éléments du dossier, que les travaux n'étaient pas achevés le 1er juillet 2006, date de la lettre. Ce courrier est postérieur à un passage sur place du responsable du service technique communal et à un entretien téléphonique. Si les travaux avaient été achevés, S. n'aurait pas ressenti la nécessité d'exprimer sa surprise, ni surtout d'ajouter que suite à une explication des faits à E., celui-ci lui avait donné l'autorisation "d'effectuer la remise en état". Une semblable formulation n'aurait pas de sens, si les travaux avaient été achevés. Le fait contraire retenu dans le jugement est arbitraire. Au demeurant, s'il ne s'était agi que d'un malentendu, comme l'a envisagé le premier juge, un courrier ultérieur de la commune, du 10 juillet 2006, n'aurait pas de sens puisque à nouveau l'autorité rappelle à S. que les travaux doivent être "stoppés immédiatement et qu'ils ne pourront être repris que lorsque le permis de construire aura été délivré".
Ensuite, le Ministère public voit une constatation arbitraire dans le jugement, qui qualifie d'"exigences de forme supplémentaires" les trois conditions cumulatives de l'article 40 LConstr., absentes dans la demande déposée, mais vraisemblablement remplies dans le cas d'espèce. Cette compréhension du dossier par le premier juge est en effet erronée : la demande déposée était incomplète sur deux points qui, si la demande avait d'emblée été correctement remplie, auraient nécessité – en application de l'article 40 LConstr. – l'obtention de dérogations au plan d'aménagement et à ladite loi. Dès l'instant où la commune constatait cette lacune, elle devait renvoyer le dossier au propriétaire requérant, en application de l'article 54 RELConstr.. (RSN 720.1), comme le souligne à juste titre le Ministère public. Le premier juge retient ainsi faussement que certaines exigences du droit des constructions paraissent remplies.
Enfin, le Ministère public reproche au premier juge d'avoir omis un fait pour évaluer la culpabilité du prévenu, en ce sens que la régularisation de la situation par l'envoi d'une demande de mise en conformité n'a toujours pas été exécutée, en dépit d'une demande renouvelée par le Conseil communal le 19 février 2007. Le grief est fondé. Il rejoint du reste le précédent, puisque le premier juge a considéré "comme vraisemblable" que la construction répondait aux exigences "complémentaires" formulées par le Conseil communal sur la base de l'article 40 LConstr.. Or on a vu ci-dessus que cette exigence n'est pas remplie et qu'une demande de dérogation – qui aurait dû être jointe à la demande initiale de permis de construire – était inexistante. Elle l'est toujours, malgré un rappel de l'autorité communale. Ce fait n'est pas indifférent dans l'appréciation de la culpabilité puisque, pour reprendre l'expression du Ministère public, cette persistance est une forme de "politique du fait accompli".
3. a) Le Ministère public reproche enfin au premier juge une violation de l'article 52 CP, selon lequel "si la culpabilité de l'auteur et les conséquences de son acte sont peu importantes, l'autorité compétente renonce à le poursuivre, à le renvoyer devant le tribunal ou à lui infliger une peine". L'exemption de peine, qui est obligatoire lorsque les conditions en sont remplies, suppose précisément qu'elles le soient toutes les deux (Favre/Pellet/Stoudmann, Code pénal annoté, 2007, n.1.1 ad art.52).
b) Pour qu'une exemption de peine soit envisageable, la culpabilité doit rester "peu importante". Cette notion doit s'apprécier d'abord en lien avec l'infraction en cause, car si l'on devait mesurer la culpabilité sur la même échelle pour toutes les infractions (allant d'une banale contravention en matière de circulation routière à un brigandage ou un meurtre par exemple), toutes les contraventions susceptibles d'être sanctionnées d'une amende de quelques dizaines de francs et les délits pour lesquels une peine de quelques jours-amende serait adaptée, devraient alors faire l'objet d'une exemption. L'absurdité d'une telle conséquence oblige ainsi à ramener la comparaison entre l'infraction – et donc la culpabilité - dans le domaine considéré à d'autres infractions dans le même domaine. A cet égard, la contravention concerne une demande de permis de construire non déposée – puis non régularisée – pour une construction ou installation "de minime importance" selon le formulaire ad hoc au dossier. A cet égard, les faits constatés arbitrairement dans le jugement attaqué prennent une autre coloration, une fois rétablis. D'abord la construction est actuellement illicite puisque aucune demande de permis régulièrement et complètement remplie n'a été déposée et, en conséquence, qu'aucune autorisation, voire dérogation du conseiller d'Etat chef du DGT, n'a pu être délivrée. Ensuite, même une construction de minime importance n'échappe pas à la mise à l'enquête publique, qui est le seul moyen de préserver les droits des voisins au travers d'une éventuelle opposition. C'est ce qui ressort de la mention figurant au bas de la quinzième question de la demande de permis de construire, étant observé que deux des réponses auraient dû être affirmatives, contrairement au questionnaire où elles reçoivent toutes une réponse négative. Partant le seul accord de deux voisins pourrait s'avérer insuffisant (articles 2456 et 2450 du cadastre). De ce point de vue, les conséquences de l'acte, qui doivent rester de peu d'importance, devront être à nouveau évaluées à la lumière de faits retenus différemment que dans le premier jugement. Dans cette évaluation, l'impact ou les conséquences d'une construction effectuée sans déposer la demande de permis, sans remplir celle-ci correctement, et finalement sans donner suite à l'ultime sommation de la commune de régulariser la situation, devront être appréciées au regard du risque de la politique du fait accompli, qui n'est pas rare en matière du droit des constructions. Pour ces motifs, le jugement n'est pas conforme aux exigences de l'article 52 CP et doit être annulé.
4. Au vu de ce qui précède, la cause renvoyée au même tribunal, pour nouveau jugement au sens des considérants. En particulier et pour mesurer la peine, le juge du renvoi devra inviter la commune à dire si elle a reçu une demande complétée de la part de S. et, dans l'affirmative, si elle a pu délivrer un permis de construire parce que l'ouvrage serait conforme au droit des constructions, au besoin après délivrance d'une dérogation. Il examinera également si, plutôt que de prononcer un jugement par défaut, l'état de santé du prévenu n'imposait pas de suspendre la procédure, ou d'autoriser la représentation par un défenseur, en application de l'article 214 CPP.
5. Il sera statué sans frais.
Par ces motifs, LA COUR DE CASSATION PENALE
1. Admet le recours.
2. Renvoie la cause au même tribunal pour nouveau jugement au sens des considérants.
3. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 6 juin 2008
Art. 52 CP/2002
1. Motifs de l’exemption de peine.
Absence d’intérêt à punir1
Si la culpabilité de l’auteur et les conséquences de son acte sont peu importantes, l’autorité compétente renonce à le poursuivre, à le renvoyer devant le juge ou à lui infliger une peine.
1 Nouvelle teneur selon l’art. 37 ch. 1 de la loi du 18 juin 2004 sur le partenariat, en vigueur depuis le 1er janv. 2007 (RS 211.231).