Luzern Verwaltungsgericht Sozialversicherungsrechtliche Abteilung 27.02.1991 V 90 18 (1991 II Nr. 6)

Rechtsprechung Luzern

Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Sozialversicherungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Enteignung Entscheiddatum: 27.02.1991 Fallnummer: V 90 18 LGVE: 1991 II Nr. 6 Leitsatz: Art. 22ter, Art. 22quater BV; § 76 kEntG. Raumplanung/materielle Enteignung. Wann liegt bei einer Ortsplanungsrevision eine Nichteinzonung und wann eine Auszonung vor? Einfluss dieser Unterscheidung auf die Voraussetzungen für das Vorliegen einer materiellen Enteignung. * Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: A. - Mit Entscheid vom 29. März 1989 wies die Kantonale Schätzungskommission Luzern die Entschädigungsbegehren der vier Eigentümer von in der Gemeinde A neu der Grünzone zugeteilten Grundstücken ab. B. - Die betroffenen Grundeigentümer reichten fristgerecht Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Einwohnergemeinde A aufzuheben und ihre Entschädigungsbegehren seien gutzuheissen; eventuell sei die Sache zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Gericht hat nach Eingang der Beschwerdeschriften mit Schreiben vom 8. Februar 1990 die Beteiligten darauf aufmerksam gemacht, dass es die Frage der Entschädigungspflicht infolge materieller Enteignung im Gegensatz zur Schätzungskommission auch, vermutlich primär, unter dem Gesichtspunkt der Nichteinzonung prüfen werde. Es hat ihnen Gelegenheit gegeben, sich zu diesem neuen Gesichtspunkt zu äussern, so der Beschwerdegegnerin und der Schätzungskommission in der Vernehmlassung und den Beschwerdeführern in der Replik; die Replik hat es vorläufig auf die Frage der Nichteinzonung und deren Folgen beschränkt. In den Vernehmlassungen beantragen die Beschwerdegegnerin und die Schätzungskommission die Abweisung der Beschwerde, die erstere unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführer, die letztere unter Kostenfolge. Zur Frage der Nichteinzonung und ihren Folgen für die Entschädigungspflicht der Gemeinde A infolge materieller Enteignung äussert sich die Schätzungskommission nur sehr kurz, ohne näher auf diese Frage einzugehen. In der Replik halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen fest. Das Gericht hat die Beschwerden teilweise gutgeheissen: 1. - Die Vorinstanz hat die nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erforderlichen Voraussetzungen für das Vorliegen einer materiellen Enteignung umfassend und unangefochten richtig wiedergegeben. Es kann zur Vermeidung von Wiederholungen auf diese Ausführungen verwiesen werden. 2. - Als für die Beurteilung der Frage der materiellen Enteignung massgebenden Zeitpunkt bezeichnet die Vorinstanz das Inkrafttreten der revidierten Ortsplanung der Gemeinde A, d. h. den 17. Juli 1987. Das wird von den Beschwerdeführern nicht angefochten und entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wie im angefochtenen Entscheid belegt wird. Die von der Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung vertretene abweichende Auffassung, wonach auf die Verhältnisse im Zeitpunkt des provisorischen Eingriffs (Ende Juni 1972) abzustellen sei, entspricht nicht der Praxis des Bundesgerichtes, wie sich gerade aus dem von der Beschwerdegegnerin in diesem Zusammenhang angerufenen BGE 109 Ib 17 Erw. 3 ergibt. Das Bundesgericht hat dort allerdings beigefügt, mit einer vorgängigen provisorischen Massnahme dürfe nicht zum Nachteil des Betroffenen der Ausschluss der Entschädigungspflicht begründet werden. Desgleichen dürfte gelten, dass Erschliessungs- und ähnliche Vorkehren, welche die Beschwerdeführer nach dem Zeitpunkt des provisorischen Eingriffs getroffen haben, nur soweit Berücksichtigung finden dürfen, als der Grundsatz von Treu und Glauben dies gestattet. 3. - Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid darauf hingewiesen, dass die Parzellen der Beschwerdeführer gemäss dem Bau- und Zonenreglement (BZR) 1971 rechtskräftig der Bauzone 5 (dreigeschossige Wohnzone) zugeteilt gewesen seien. Nach dem am 17. Juli 1987 in Kraft getretenen neuen BZR befänden sich diese Grundstücke in der Grünzone, in der gemäss § 42 grundsätzlich nicht gebaut werden dürfe. Diese Neuzuweisung der Grundstücke von einer Bau- in eine Nichtbauzone stelle eine eigentliche Auszonung dar. Die Vorinstanz hat dann in der Folge die Frage der Entschädigungspflicht unter diesem Gesichtspunkt der Auszonung geprüft und entschieden. Hiezu ist festzuhalten, dass die neuere bundesgerichtliche Praxis bei einem Grundstück, das bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den heutigen bundesrechtlichen Anforderungen entspricht, nicht einer Bauzone zugewiesen wird, nicht von einer Auszonung, sondern von einer Nichteinzonung spricht; das gilt selbst dann, wenn das Grundstück vorher überbaut werden konnte. So ist das Bundesgericht unter anderem im Urteil vom 14. September 1988 i. S. Einwohnergemeinde Wohlen in diesem Sinne von einer Nichteinzonung ausgegangen, obwohl das fragliche Grundstück vorher in einer Ortsplanung aus dem Jahre 1962 einer Wohnzone W2, also einer Bauzone, zugeordnet gewesen war (BG-Urteil vom 14. 9. 1988; BVR 1989 S. 97 ff., insbesondere Erw. 3 a und b; das Urteil ist seither auch in ZBl 1990 S. 36ff. und in BGE 114 I b 301 ff. publiziert worden; vgl. ähnlich auch BGE 114 I b 292 Erw. 4 und neustens BGE 115 I a 346 Erw. 5 c). Thomas Pfisterer hält dazu in einer neuesten Abhandlung «Entschädigungspflichtige raumplanerische Massnahmen» (BVR 1990 S. 33 ff.) unter Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung fest, eine Auszonung liege dann vor, wenn Land, das einer bundesrechtskonformen Bauzone zugeteilt war, von dieser wieder ausgeschlossen werde. Bundesrechtskonform sei eine Bauzone, wenn sie gewissen inhaltlichen und verfahrensmässigen Anforderungen des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 entspreche, so z. B. das Baugebiet vom Kulturland trenne und die Bauzone auf das mit der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes zu vereinbarende Mass beschränke, d. h. namentlich auf den voraussichtlichen Bedarf der nächsten 15 Jahre. Ein typischer Nichteinzonungsfall liege demgegenüber vor, wenn eine bloss altrechtliche Bauzone bestanden habe, die weder dem Gewässerschutzgesetz noch dem Raumplanungsgesetz entsprochen habe. Das sehe man meistens daran, dass diese Planung das Baugebiet nicht vom Kulturland trenne und es dem Grundeigentümer ermögliche, ausserhalb des Bauperimeters selber zu erschliessen und auch standortunabhängige Bauten zu errichten (S. 35). Im vorliegenden Fall ist dazu zu beachten, dass die genannten Grundstücke in der erstmaligen Ortsplanung vom 18. November 1965 / 7. Oktober 1966 unbestrittenermassen der Bauzone 5 zugeteilt worden sind. Diese Ortsplanung nahm zwar eine Aufteilung von Baugebiet und Übriges Gemeindegebiet vor, aber insofern nicht konsequent, als sie, wie damals üblich, im übrigen Gemeindegebiet das Bauen nur z. B. auf zwei Vollgeschosse und eine Ausnützungsziffer von 0,2 beschränkte, aber nicht ausschloss (vgl. Art. 20 des damaligen Bau- und Zonenreglementes sowie den Zonenplan dazu). Die Revision der Ortsplanung von 1971 beschränkte sich auf die Anpassung der Vorschriften des Bau- und Zonenreglementes an das neue kantonale Baugesetz, ohne dass am Zonenplan und an den Zonenvorschriften Änderungen vorgenommen wurden; das ist dem Gericht aus anderen Fällen bekannt, wird aber auch im Bericht des Gemeinderates A vom 17. Mai 1982 an die Grundeigentümer zum neuen Bau- und Zonenreglement auf S. 2 in Ziff. 1 sowie im Bericht und Antrag des Gemeinderates A zur Gemeindeabstimmung vom 27. Januar 1985 betreffend Revision des Bau- und Zonenreglementes und des Zonenplanes auf S. 4 im letzten Absatz so festgehalten (vgl. auch Art. 17 dieses Reglementes vom 22. 12. 1971, das im Übrigen Gemeindegebiet immer noch Bauten mit einer Geschosszahl von maximal zwei Vollgeschossen und einer Ausnützungsziffer von 0,2 erlaubte). Es steht damit ausser Diskussion, dass die Ortsplanung von 1965 nicht den heutigen bundesrechtlichen Anforderungen an eine Ortsplanung entsprach, wie sie gemäss der angeführten Praxis des Bundesgerichtes in den Art. 22quater BV, Art. 19 GSchG von 1971 in Verbindung mit Art. 15 AGSchV und Art. 14ff. RPG umschrieben sind. Das ergibt sich neben dem Alter des Reglementes (1965) und der dargelegten nicht konsequenten Trennung von Bauland und Nichtbauland auch daraus, dass die Bauzonen zu gross waren und daher in der Ortsplanungsrevision 1987 im Hinblick auf Art. 15 RPG und die gestützt darauf erlassenen Beschlüsse der Regionalplanung das Fassungsvermögen von 35 000 auf 20 000 Einwohner reduziert werden musste (vgl. die genannten Gemeinderatsberichte 1982, S. 3 Ziff. 2.2 f. und 1985 Ziff. 3.2 sowie Entscheid des Regie-rungsrates vom 17.7.1987 über die Genehmigung der revidierten Ortsplanung A und über die gegen den Beschluss der Stimmberechtigten eingereichten Beschwerden). Bei der in den Jahren 1972-1987 vorgenommenen Revision der Ortsplanung von 1965/71 (insbesondere des Zonenplanes 1965), ging es somit um eine erstmalige Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den heutigen bundesrechtlichen Anforderungen entspricht. Bei dieser Ortsplanungsrevision 1987 sind die Parzellen der Beschwerdeführer unbestrittenermassen nicht mehr einer Bauzone zugeteilt worden (vgl. den dem Bericht und Antrag des Gemeinderates A zur Gemeindeabstimmung vom 27. 1. 1985 beigelegten Zonenplan). Nach der dargelegten neuesten bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dieser Nichteinbezug nicht als eine Auszonung, sondern als Nichteinzonung zu erachten. 4. - Wie allgemein bekannt und unbestritten ist, sind die Voraussetzungen einer Entschädigungspflicht des Gemeinwesens infolge Nichteinzonung wesentlich anders als bei der Auszonung, von der die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid unrichtigerweise ausgegangen ist (vgl. zur Nichteinzonung etwa BGE 114 I b 304 Erw. 3d, 112 I b 401 Erw. 6, je mit Hinweisen; Pfisterer, Entschädigungspflichtige raumplanerische Massnahmen, in: BVR 1990 S. 38 mit Verweisungen; BG-Urteil M. und Mit. vom 10. 11. 1988, Erw. 9c; rechtskräftige Verwaltungsgerichtsurteile J. und E. vom 26. 4. 1989, B. vom 23. 6. 1989 und M. vom 11. 7. 1989; zu den Voraussetzungen der Entschädigungspflicht bei der Auszonung vgl. die im angefochtenen Entscheid angeführte Praxis). Mit dem im Sachverhalt erwähnten Hinweis des Gerichtes im Schreiben vom 8. Februar 1990, es stellte sich auch, vermutlich primär, die Frage der Entschädigungspflicht infolge materieller Enteignung bei Nichteinzonung und mit der Gewährung der Möglichkeit, dazu in den Vernehmlassungen und Repliken Stellung nehmen zu können, versuchte das Verwaltungsgericht, die Streitfrage der Entschädigungspflicht aus Gründen der Prozessökonomie gleich im hängigen Verfahren abschliessend beurteilen zu können. Nachdem die Schätzungskommission sich in ihrer für beide Beschwerden eingereichten Vernehmlassung mit dieser Frage nicht umfassend auseinandergesetzt hat, erweist sich das beabsichtigte Vorgehen aus Gründen des rechtlichen Gehörs als nicht zulässig. Die Beschwerdeführer haben einen Rechtanspruch darauf, bereits von der Vorinstanz die Frage der Entschädigungspflicht bei Nichteinzonung umfassend beurteilt zu erhalten, um dann in einem allfälligen Weiterzug dazu auch detailliert Stellung nehmen zu können. Infolge der erwähnten Verschiedenartigkeit der Voraussetzungen einer Entschädigungspflicht bei Nichteinzonung und Auszonung geht es auch nicht an, den angefochtenen Entscheid auf seine Richtigkeit für den Fall der Auszonung zu überprüfen, mit der an sich zutreffenden Begründung, die Voraussetzungen für eine Entschädigungspflicht bei Nichteinzonung seien wesentlich strenger als bei Auszonung. Bei dieser Sach- und Rechtslage sind die beiden Beschwerden insofern teilweise gutzuheissen, als der angefochtene Entscheid aufgehoben und die Sache an die Schätzungskommission zurückgewiesen wird mit der Weisung, die Entschädigungsbegehren unter dem Gesichtspunkt der Nichteinzonung zu beurteilen.

* Das Bundesgericht hat eine gegen dieses Urteil eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen, soweit es darauf eingetreten ist.