Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Abgaberechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Administrativmassnahmen Entscheiddatum: 19.10.2011 Fallnummer: A 11 49 LGVE: Leitsatz: Art. 9 und 29 Abs. 3 BV; Art. 16 SVG; Art. 30 VZV; § 204 Abs. 1 VRG. Wird zusammen mit dem vorsorglichen Entzug des Führerausweises die verkehrsmedizinische und -psychologische Untersuchung angeordnet, kann der Betroffene von der Kostenvorschusspflicht befreit werden, wenn er infolge Bedürftigkeit ausserstande ist, den Vorschuss zu leisten. Andernfalls würde der vorsorgliche Entzug faktisch dem Sicherungsentzug auf unbestimmte Dauer gleichgesetzt, obwohl die Voraussetzungen für diese Entzugsart nicht nachgewiesen sind. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: A lenkte am [...] den Personenwagen [...] unter dem Einfluss von Cannabis und Alkohol (Blutalkoholgehalt von 1.02 Promille), und verursachte einen Selbstunfall, bei dem er selbst und ein auf dem Rücksitz mitfahrendes Kind verletzt wurden. Danach beging er Führerflucht. In der Folge nahm ihm die Polizei den Führerausweis ab. Aufgrund des mit mehreren Administrativmassnahmen stark belasteten automobilistischen Leumunds von A, seines erneuten Fehlverhaltens sowie des Verdachts auf Abhängigkeit von Alkohol und Cannabis verfügte das Strassenverkehrsamt des Kantons Luzern am 13. Dezember 2010 den vorsorglichen Entzug des Führerausweises bis zur Abklärung von Ausschlussgründen. A habe sich einer verkehrsmedizinischen und verkehrspsychologischen Untersuchung beim Institut für Rechtsmedizin der Universität Zürich (IRMZ) zu unterziehen und dafür einen Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.-- zu überweisen. Nach Zahlungseingang werde das Strassenverkehrsamt ihn zum Untersuch anmelden. Sobald die Untersuchungsergebnisse vorlägen, werde eine definitive Verfügung (Endentscheid) erlassen. A ersuchte das Strassenverkehrsamt um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege "im Rahmen der Gebühr für die angeordnete Administrativmassnahme" (recte: betreffend die Kostenvorschusspflicht) ersuchen, weil er nicht in der Lage sei, den Kostenvorschuss zu leisten. Das Strassenverkehrsamt wies dieses Gesuch ab. Das Verwaltungsgericht hiess die dagegen erhobene Beschwerde gut. Aus den Erwägungen: 2.- a) Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Verfügung [...], mit der die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege abwies, soweit sie darauf eintrat. Nicht angefochten ist dagegen die Verfügung [...], mit der die Vorinstanz den Führerausweis vorsorglich entzog, den Beschwerdeführer zur Vornahme der verkehrsmedizinischen und verkehrspsychologischen Abklärung verpflichtete und ihn aufforderte, dafür einen Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- zu leisten. Vielmehr anerkennt der Beschwerdeführer ausdrücklich, dass er sich den Massnahmen zu unterziehen habe. Er macht jedoch geltend, er sei nicht in der Lage, den Kostenvorschuss zu bezahlen. b) Bei der angefochtenen Anordnung handelt es sich um einen Zwischenentscheid über die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege, der selbständig anfechtbar ist (§ 128 Abs. 3 i.V.m. § 204 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SRL Nr. 40]). Folglich ist auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde gegen diesen Zwischenentscheid einzutreten. c) Gemäss der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts kann ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege jederzeit während des laufenden Verfahrens gestellt werden (grundlegend: BGE 120 Ia 17 E. 3e; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, N 34 zu § 15 VRG-ZH). Der vorsorgliche Entzug des Führerausweises zur Abklärung der Fahreignung [...] stellte seinerseits lediglich einen selbständig anfechtbaren Zwischenentscheid dar und schloss das Verfahren somit nicht ab (BG-Urteil 1C_108/2010 vom 20.7.2010, E. 1.1). Folglich konnte das Gesuch um Befreiung von der Kostenvorschusspflicht grundsätzlich auch nach Ablauf der Rechtsmittelfrist dieser Verfügung gestellt werden und musste nicht auf dem Weg der Verwaltungsgerichtsbeschwerde durchgesetzt werden, zumal der Beschwerdeführer sich weder gegen den vorsorglichen Entzug noch gegen die angeordneten Untersuchungen wehrt. Hinzu kommt, dass eine vorschusspflichtige Partei, um die Pflicht zur Leistung eines Kostenvorschusses zu beseitigen, das entsprechende Gesuch zwar grundsätzlich innerhalb der ihr angesetzten Zahlungsfrist einreichen muss (BG-Urteil 4A_67/2010 vom 23.4.2010, E. 2.4), dem Beschwerdeführer vorliegend aber keine Zahlungsfrist angesetzt worden war. Der Vorinstanz kann daher insofern nicht gefolgt werden, als sie auf das Gesuch wegen verspäteter Einreichung (nach Ablauf der Rechtsmittelfrist der Verfügung vom [...]) nicht eintrat. 3.- a/aa) Nach Art. 29 Abs. 3 BV hat jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. Nach Gesetz und Praxis sind in der Regel die Voraussetzungen für die Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung und Verbeiständung erfüllt, wenn der Prozess nicht aussichtslos, die Partei bedürftig und die Verbeiständung durch einen Anwalt notwendig oder doch geboten ist (BGE 125 V 202 E. 4a und 372 E. 5b). Dem entsprechend sieht § 204 Abs. 1 VRG vor, dass die Behörde eine bedürftige Partei auf begründetes Gesuch hin ganz oder teilweise von der Kosten- oder Vorschusspflicht befreit. Wenn die Art der Streitsache es rechtfertigt, weist die Behörde der bedürftigen Partei auf begründetes Gesuch hin überdies einen nach dem Anwaltsgesetz zur Parteivertretung zugelassenen Anwalt zu (§ 204 Abs. 2 VRG). bb) Bedürftig ist eine Person, wenn sie ohne Beeinträchtigung des für sie und ihre Familie nötigen Lebensunterhalts nicht in der Lage ist, die Prozesskosten zu bestreiten (BGE 128 I 232 E. 2.5.1). Dass der Beschwerdeführer prozessual bedürftig und daher nicht in der Lage ist, den Kostenvorschuss zu leisten, ist angesichts der Lohnpfändung, seiner Arbeitslosigkeit und seiner hohen Schulden offensichtlich und wird auch von der Vorinstanz nicht bestritten, so dass sich weitere Ausführungen dazu erübrigen. b) Die amtlichen Kosten umfassen nebst den Gebühren für die behördliche Tätigkeit (Spruchgebühren, Schreibgebühren usw.) auch Beweiskosten und andere Barauslagen der Behörde (§ 193 Abs. 2 VRG). Für kostspielige Beweisvorkehren, namentlich Gutachten, kann die Behörde von der interessierten Partei, die im Falle eines ihr ungünstigen Entscheids voraussichtlich kostenpflichtig würde, einen angemessenen Kostenvorschuss verlangen (§ 196 Abs. 1 VRG). Leistet die Partei den Vorschuss trotz Androhung der Folgen innert eingeräumter Frist nicht, ist die Beweisvorkehr gemäss Abs. 2 von § 196 VRG nur durchzuführen, soweit das öffentliche Interesse es erfordert. Die Regelungen betreffend die Kosten- und Vorschusspflicht sowie die unentgeltliche Rechtspflege gelten nicht nur für das Verfahren vor Verwaltungsgericht, sondern für alle Verfahren vor Verwaltungsbehörden, die dem VRG unterstellt sind, mithin auch für Verfahren vor dem Strassenverkehrsamt (§ 1 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 und § 6 Abs. 1 lit. a VRG). Die unentgeltliche Rechtspflege kann somit grundsätzlich auch in Bezug auf die Kostenvorschusspflicht im erstinstanzlichen Verfahren erteilt werden (vgl. BGE 130 I 182 E. 2.2 mit Hinweis). 4.- a) Gemäss Art. 14 Abs. 1 Satz 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SVG; SR 741.01) wird der Führerausweis erteilt, wenn die amtliche Prüfung ergeben hat, dass der Bewerber die Verkehrsregeln kennt und Fahrzeuge der Kategorie, für die der Ausweis gilt, sicher zu führen versteht. Die Bewilligungspflicht verschafft den Behörden mithin die Möglichkeit, im Rahmen einer präventiven Kontrolle zu überprüfen, ob der Bewerber die Polizeigüter wie namentlich Leib und Leben, Gesundheit, Ruhe und Ordnung als Lenker eines Fahrzeugs einer bestimmten Kategorie nicht in einem Mass gefährdet, welches die Zulassung zur Teilnahme am öffentlichen Verkehr ausschliesst. Auf Erteilung eines Führerausweises besteht ein Rechtsanspruch, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind (Urteil A 10 144 vom 14.4.2011, E. 2a). Führerausweise sind zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Grundlagen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (Art. 16 Abs. 1 SVG). Sie werden dem Lenker auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn er an einer Sucht leidet, die seine Fahreignung ausschliesst oder er aufgrund seines bisherigen Verhaltens nicht Gewähr bietet, dass er künftig beim Führen eines Motorfahrzeugs die Vorschriften beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht nehmen wird (Art. 16d Abs. 1 lit. b und c SVG). Eine allfällige Wiedererteilung erfolgt unter den Voraussetzungen von Art. 17 SVG. Angesichts des drohenden schweren Eingriffs in die persönlichen Verhältnisse kommt bei Sicherungsentzugsfällen sorgfältigen verkehrsmedizinischen und verkehrspsychologischen Abklärungen grosse Bedeutung zu (BGE 133 II 387 f., E. 3.1; 129 II 82 ff.). Namentlich darf eine Suchterkrankung nicht leichthin angenommen werden (BG-Urteil 1C_150/2010 vom 25.11.2010, E. 5 mit Hinweisen). Das Ausmass der notwendigen behördlichen Nachforschungen, namentlich die Frage, ob medizinische und psychologische Gutachten einzuholen sind, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls und liegt im pflichtgemässen Ermessen der Entzugsbehörde; bei Drogensucht erscheint beispielsweise ein Verzicht auf die spezialärztliche Begutachtung nur ausnahmsweise, etwa in Fällen offensichtlicher, schwerer Drogenabhängigkeit gerechtfertigt (vgl. BGE 129 II 84 f. E. 2.2). Immerhin kann bereits vor der Begutachtung, und damit vor der gesicherten Kenntnis der Voraussetzungen für den definitiven Sicherungsentzug, der Lern- oder Führerausweis vorsorglich entzogen werden, wenn ernsthafte Bedenken an der Fahreignung bestehen (Art. 30 der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr [Verkehrszulassungsverordnung, VZV; SR 741.51]). Mit anderen Worten ist für den vorsorglichen Entzug der strikte Beweis für die Fahreignung ausschliessende Umstände nicht erforderlich. Doch schliesst der vorsorgliche Führerausweisentzug das Verfahren betreffend den Sicherungsentzug (wie gesagt) nicht ab, sondern stellt einen Zwischenschritt auf dem Weg zum abschliessenden Entscheid über den Sicherungsentzug dar (BG-Urteil 1C_108/2007 vom 4.7.2007, E. 4). Er stellt eine vorsorgliche Massnahme zur Sicherstellung gefährdeter Interessen - namentlich der Sicherheit im Strassenverkehr - bis zum Abschluss des Hauptverfahrens dar und kann nicht losgelöst vom eigentlichen Entzugsverfahren verfügt werden (BG-Urteil 1C_26/2001 vom 25.7.2011, E. 2.2). b) Vorliegend verursachte der Beschwerdeführer einen Verkehrsunfall unter Einfluss von Alkohol und Cannabis und beging Führerflucht, zudem ist sein Leumund als Fahrzeuglenker mit zahlreichen Administrativmassnahmen belastet. Die Vorinstanz hegte daher erhebliche Zweifel an seiner Fahreignung und ordnete an, dass ihm der Führerausweis vorsorglich entzogen werde und er durch das IRMZ verkehrsmedizinisch und -psychologisch zu begutachten sei (was der Beschwerdeführer anerkennt). Erst mit dem Vorliegen der Gutachten wird ein definitiver Entscheid darüber möglich sein, ob dem Beschwerdeführer die Fahreignung abgeht und ihm folglich der Führerausweis auf unbestimmte Zeit zu entziehen sei. Anders ausgedrückt werden erst mit den Gutachten die Grundlagen für den Entscheid über die Erforderlichkeit und Ausgestaltung einer Administrativmassnahme, namentlich über einen allfälligen Sicherungsentzug, geschaffen werden. Bei den angeordneten Untersuchungen handelt es sich somit um Beweismassnahmen im Sinn von §§ 93 ff. VRG. Grundsätzlich ist es gestützt auf § 196 Abs. 1 VRG zulässig, vom betroffenen Fahrzeugführer zu verlangen, die relativ hohen Kosten, die mit diesen Untersuchungen verbunden sind, vorzuschiessen. Denn die Abklärung erfolgt (zwar nicht ausschliesslich - aber doch auch) in seinem Interesse, den Führerausweis zu behalten, und er hätte die Kosten grundsätzlich dann zu tragen, wenn mit dem Gutachten die Fahreignung verneint würde. Da es sich um den Kostenvorschuss für eine Beweismassnahme und damit um amtliche Kosten handelt, ist es aber auch möglich und zulässig, die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren, sofern deren Voraussetzungen gegeben sind. Daran ändert auch nichts, dass die Kosten der Untersuchungen des IRMZ Verwaltungsgebühren (also ein Entgelt für eine staatliche Tätigkeit) darstellen. Denn diese Qualifikation ergibt sich aus dem Recht des Kantons Zürich (vgl. Gebührenordnung des Instituts für Rechtsmedizin der Universität Zürich, ZHLex Nr. 415.439.3), handelt es sich beim IRMZ doch um ein Institut der Universität Zürich und damit letztlich um eine staatliche Einrichtung des Kantons Zürich. Seitens der Luzerner Behörden sind diese Gebühren jedoch nicht anders zu behandeln als die Kosten, die entstünden, wenn eine dafür qualifizierte Person (Arzt, Psychiater usw.) oder privatrechtliche Institution mit der Begutachtung beauftragt würde. c) Erhält die Verwaltungsbehörde einen Hinweis, der auf einen Entzugsgrund hindeutet, hat sie den Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären, namentlich durch die Einholung eines spezialärztlichen Gutachtens (Urteil A 06 137 vom 22.8.2006, E. 4; Schaffhauser, Grundriss des Schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. III: Die Administrativmassnahmen, Bern 1995, Nr. 2086). Dies ergibt sich auch aus der in § 53 VRG verankerten Untersuchungsmaxime. Der Betroffene seinerseits ist verpflichtet, bei der Untersuchung mitzuwirken (§ 98 VRG; vgl. auch § 55 VRG). Der Beschwerdeführer stellt seine Mitwirkungspflicht nicht in Frage, sondern ist bereit, bei den angeordneten Untersuchungen mitzuwirken, sieht sich jedoch ausserstande, den Kostenvorschuss dafür aufzubringen. Angesichts seiner nachgewiesenen Bedürftigkeit darf der Umstand, dass er den Kostenvorschuss nicht leistet, nicht als Verweigerung, bei den notwendigen gutachterlichen Abklärungen zu kooperieren und damit als Indiz für eine beeinträchtige Fahrfähigkeit (vgl. BGE 124 II 569 E. 5a), angesehen werden (vgl. BG-Urteil 1P.249/2004 vom 14.6.2004, E. 3.3). Vorliegend bestehen bislang lediglich - wenn auch gewichtige - Verdachtsmomente dafür, dass dem Beschwerdeführer die erforderliche Fahreignung fehlt. Die Vorinstanz ist daher gehalten, den Sachverhalt von Amtes wegen vertieft abzuklären, um über die Fahreignung und allfällige Administrativmassnahmen befinden zu können. Zudem erfolgt die Untersuchung nicht nur im privaten Interesse des Beschwerdeführers, den Führerausweis zu behalten bzw. wieder zu erlangen, sondern auch in den (von der Behörde wahrzunehmenden) öffentlichen Interessen an der Sicherheit des Strassenverkehrs und an der Fernhaltung von ungeeigneten Fahrzeuglenkern. Mithin kann und muss die Begutachtung trotz Nichtleistens des Kostenvorschusses vorgenommen werden (§ 196 Abs. 2 VRG; vgl. VGer ZH, Urteil VB.2002.00169 vom 27.11.2002, E. 2c; Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., N 16 zu § 15 VRG-ZH). Aus den gleichen Gründen kann im gegenwärtigen Verfahrensstadium nicht auf die allfällige Aussichtslosigkeit des beschwerdeführerischen Begehrens geschlossen werden, zumal dieser den vorsorglichen Entzug nicht anficht und sich den angeordneten Begutachtungen unterziehen will. d) Gemäss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. Eine willkürliche Rechtsanwendung liegt nicht schon vor, wenn eine andere Auslegung ebenfalls vertretbar oder sogar zutreffender erscheint, sondern erst, wenn der Entscheid offensichtlich unhaltbar ist (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Nr. 524). Dies wird beispielsweise angenommen, wenn ein Entscheid in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 135 II 362 E. 4.2.1). Zu beachten ist vorliegend, dass der vorsorgliche Entzug lediglich provisorischer Natur ist und einen Zwischenschritt auf dem Weg zu einem allfälligen Sicherungsentzug oder zu einer anderen Massnahme darstellt, weshalb seine Anordnung auch an weniger strenge Anforderungen gebunden ist als der eigentliche Sicherungsentzug. Indem die Vorinstanz nun aber für die Fortsetzung des Verfahrens auf der Leistung des Kostenvorschusses von Fr. 2'000.-- beharrt, wozu der Beschwerdeführer aufgrund seiner Bedürftigkeit voraussichtlich längerfristig nicht in der Lage sein wird, wird der vorsorgliche Entzug faktisch dem Sicherungsentzug auf unbestimmte Dauer gleichgesetzt, obwohl die Voraussetzungen für diese Art von Entzug nicht nachgewiesen sind. Grund für den fortgesetzten Entzug bildet somit letztlich nicht die mangelnde Fahreignung, sondern die schlechte wirtschaftliche Lage des Beschwerdeführers. Ausserdem liegt in der Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege - im Sinn einer Befreiung von der Vorschusspflicht - in der hier zu prüfenden Konstellation gleichsam eine Zweckentfremdung der vorsorglichen Massnahme. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass für einen definitiven Sicherungsentzug wegen Nichtleistens des Kostenvorschusses keine gesetzliche Grundlage besteht. Der Entscheid der Vorinstanz, den Beschwerdeführer nicht von der Pflicht zur Leistung des Kostenvorschusses zu befreien, läuft daher in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider und erweist sich damit als willkürlich. e) Folglich ist der Entscheid [betreffend die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege] aufzuheben und dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege in dem Sinn zu gewähren, als er von der Vorschusspflicht für die Kosten von Fr. 2'000.-- für die verkehrsmedizinische und -psychologische Untersuchung beim IRMZ befreit wird. Die Vorinstanz ist anzuweisen, das Verfahren fortzusetzen und ihn für diese Untersuchungen anzumelden. Sodann ist dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor der Vorinstanz die unentgeltliche Verbeiständung zu bewilligen, erwies sich doch der Beizug eines Rechtsanwalts angesichts der beharrlichen Weigerung der Vorinstanz, die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren, als notwendig. Daher ist ihm Rechtsanwalt B als unentgeltlicher Rechtsbeistand beizustellen. Über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens wird im Endentscheid betreffend die Administrativmassnahme zu befinden sein. 5.- Aufgrund des Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen. [...]