Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Abgaberechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Verkehrsanordnung Entscheiddatum: 19.10.2009 Fallnummer: A 08 241 LGVE: 2009 II Nr. 29 Leitsatz: Art. 3 Abs. 4 SVG; Art. 108 Abs. 2 lit. b SSV; Verordnung über die Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen. Anordnung einer Tempo-30-Zone zum Schutz von schwächeren Verkehrsteilnehmern. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Aus den Erwägungen: 1. - a) Mit der angefochtenen Verfügung soll einerseits die Geschwindigkeit auf den bezeichneten Strassen und Strassenabschnitten in der Gemeinde Z auf maximal 30 km/h begrenzt werden (Ziff. 1). Andererseits beinhaltet die Verfügung die Einführung eines beidseitigen Parkverbots (Signal 2.50 gemäss Anhang 2 SSV) auf dem bezeichneten Abschnitt der Y-strasse sowie auf der X-strasse, von dem die markierten Parkfelder ausgenommen sind (Ziff. 2), sowie die Anordnung, dass die weiss markierten Parkfelder auf der X-strasse täglich von 7.00 bis 19.00 Uhr bewirtschaftet werden sollen, was mit dem Signal 4.20 "Parkieren gegen Gebühr" signalisiert werden soll (Ziff. 3). Bei dieser Verfügung handelt es sich um eine funktionelle Verkehrsanordnung, welche gestützt auf Art. 3 Abs. 4 SVG erlassen wurde. Sie stellt eine Allgemeinverfügung dar, die sich einerseits an einen unbestimmten Personenkreis richtet, andererseits einen konkreten Sachverhalt regelt (BGE 126 II 302 E. 1a, 125 I 316f. E. 2a und 2b, 119 Ia 150 E. 5c/cc; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Bern 1997, N 45 zu Art. 49). Allgemeinverfügungen sind in der Regel gleich wie individuell-konkrete Hoheitsakte, d.h. Individualverfügungen, anfechtbar. Folglich steht hier die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen (§ 26a Abs. 1 der Verordnung zum Gesetz über die Verkehrsabgaben und den Vollzug des eidgenössischen Strassenverkehrsrechtes [Strassenverkehrsverordnung; SRL Nr. 777]; § 148 lit. a VRG in Verbindung mit Art. 82ff. BGG). b) Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sind grundsätzlich nur solche Rechtsverhältnisse zu überprüfen bzw. zu beurteilen, zu denen die zuständige Verwaltungsbehörde vorgängig verbindlich - in Form einer Verfügung - Stellung genommen hat. Insofern bestimmt die Verfügung den beschwerdeweise weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand. Umgekehrt fehlt es an einem Anfechtungsgegenstand und somit an einer Sachurteilsvoraussetzung, wenn und insofern keine Verfügung ergangen ist (BGE 125 V 414 E. 1a mit Hinweisen). Mit anderen Worten geht der Streitgegenstand nicht über das hinaus, was die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid verfügt hat (Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., N 6 zu Art. 72). Auf die Anträge des Beschwerdeführers, es sei auf die Markierung von weissen Parkfeldern auf der X-strasse zu verzichten und stattdessen seien beidseitig der Strasse gelb markierte Radstreifen zu verfügen, kann nicht eingetreten werden, weil die geplanten Markierungen nicht Gegenstand der hier angefochtenen Verkehrsanordnung bilden. Vielmehr richten sich diese Einwände gegen die baulichen Massnahmen, die im Zusammenhang mit der geplanten Verkehrsberuhigung (unter anderem) auf der X-strasse vorgenommen werden sollen. Diese Massnahmen wurden bereits zu einem früheren Zeitpunkt publiziert und in öffentlicher Planauflage aufgelegt. Eine entsprechende Einsprache gegen das Bauprojekt hat der Beschwerdeführer offenbar auch eingereicht. Mithin wird darüber im Verfahren gegen das Bauprojekt zu entscheiden sein. 2. - Als Anwohner der X-strasse, welche von der Verkehrsanordnung erfasst wird, ist der Beschwerdeführer zur Einreichung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, so dass hinsichtlich der übrigen Beschwerdeanträge darauf einzutreten ist (vgl. BG-Urteil 1C_206/2008 vom 9.10.2008, E. 1 und Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.3.2008, in BVR 2009, S. 183, E. 2.5). 3. - Funktionelle Verkehrsanordnungen nach Art. 3 Abs. 4 SVG können erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. Aus solchen Gründen können insbesondere in Wohnquartieren der Verkehr beschränkt und das Parkieren besonders geregelt werden. Dabei können die Kantone alle jene Massnahmen treffen, die ihnen im Rahmen der strassenverkehrsrechtlichen Bundesvorschriften zur Verfügung stehen und die nach dem Grundsatz von Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit zulässig sind (Art. 107 Abs. 5 SSV; BG-Urteil 2A.70/2007 vom 9.11.2007, E. 3.1 mit Hinweisen). a) Ob eine gestützt auf Art. 3 Abs. 4 SVG angeordnete Verkehrsmassnahme effektiv im öffentlichen Interesse liegt und dem Gebot der Verhältnismässigkeit entspricht, prüft das Verwaltungsgericht als einzige kantonale Rechtsmittelinstanz mit freier Kognition (§ 161a VRG). Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine Verkehrsmassnahme im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG können grundsätzlich alle Mängel der angefochtenen Verfügung und des Verfahrens überprüft werden (§ 156 Abs. 2 VRG i.V.m. §§ 144-147 VRG). Allerdings ist zu beachten, dass die gesetzliche Ordnung der Verwaltung, namentlich was die Würdigung der örtlichen Verhältnisse betrifft, einen erheblichen Ermessenspielraum einräumt. Verkehrsbeschränkungen der hier in Frage stehenden Art sind regelmässig mit komplexen Interessenabwägungen verbunden. Entsprechend der Natur der Sache liegt die Verantwortung für die Zweckmässigkeit und Wirksamkeit solcher Massnahmen in erster Linie bei den verfügenden Behörden. Die zuständigen Organe besitzen dabei einen erheblichen Ermessensspielraum. Wenn die Anordnung von Verkehrsmassnahmen - wie im vorliegenden Fall - aufgrund einer Prüfung durch die Dienststelle Verkehr und Infrastruktur, eine in Verkehrsfragen spezialisierte Fachbehörde, erfolgt, muss es dem Verwaltungsgericht deshalb verwehrt bleiben, einfach sein Gutdünken an die Stelle einer im Ergebnis vertretbaren Ermessenshandhabung der Verwaltung zu setzen (vgl. Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I., 6.Aufl., Basel 1986, Nr. 66 A I b S. 400). Hingegen bildet Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle, ob die Fachbehörde - die Dienststelle - ihr Ermessen pflichtgemäss ausgeübt und dabei die gesetzlichen Grundlagen berücksichtigt hat, und zwar im Sinn einer (rechtlichen) Ermessenskontrolle. Ein gerichtliches Einschreiten ist namentlich erforderlich, wenn die Verwaltungsbehörden von unhaltbaren tatsächlichen Annahmen ausgehen, bundesrechtswidrige Zielsetzungen verfolgen, bei der Ausgestaltung der Massnahme ungerechtfertigte Differenzierungen vornehmen bzw. notwendige Unterscheidungen unterlassen oder sich von erkennbar grundrechtswidrigen Interessenabwägungen leiten lassen (vgl. zur Praxis des Bundesgerichts: BG-Urteile 1C_206/2008 vom 9.10.2008, E. 2.3, 2A.70/2007 vom 9.11.2007, E. 3.2, 2A.194/2006 vom 3.11.2006, E. 3.2, 2A.387/2003 vom 1.3.2004, E. 3.1 mit Hinweisen). b/aa) Eine Geschwindigkeitsbeschränkung ist nur zulässig, wenn eine der Voraussetzungen von Art. 108 Abs. 2 SSV erfüllt ist (BG-Urteil 1C_206/2008 vom 9.10.2008, E. 2.1 mit Hinweisen, auch zum Folgenden; vgl. auch Art. 32 SVG, Art. 4a VRV). Die Gründe, welche eine Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit erforderlich machen können, werden in Art. 108 Abs. 2 SSV abschliessend aufgezählt: Eine Gefahr ist nur schwer oder nicht rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu beheben (lit. a); bestimmte Strassenbenützer bedürfen eines besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes (lit. b); es kann auf Strecken mit grosser Verkehrsbelastung der Verkehrsablauf verbessert werden (lit. c) oder es kann eine im Sinn der Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) vermindert werden (lit. d). In Art. 108 Abs. 5 SSV werden für jede Strassenkategorie die zulässigen abweichenden Höchstgeschwindigkeiten genannt. Innerorts sind unter anderem Tempo-30-Zonen zulässig (Art. 108 Abs. 5 lit. e SSV). Einzelheiten zu den Anforderungen an Tempo-30-Zonen sind in der Verordnung über die Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen (V-Tempo-30-Zonen; SR 741.213.3) geregelt. bb) Die Anordnung einer abweichenden Höchstgeschwindigkeit muss sich auf ein Gutachten abstützen, welches belegt, dass die Massnahme nötig, zweck- und verhältnismässig ist und keine anderen Massnahmen vorzuziehen sind (Art. 32 Abs. 3 SVG in Verbindung mit Art. 108 Abs. 4 SSV). Art. 3 V-Tempo-30-Zonen umschreibt die Anforderungen an den Inhalt des zu erstellenden Gutachtens näher. Diese hängen nach der Rechtsprechung vom Zweck der Geschwindigkeit und von den örtlichen Gegebenheiten ab (BG-Urteil 1C_206/2008 vom 9.10.2008, E. 2.2 mit Hinweis auf VPB 62/1998 Nr. 26 E. 9). Entscheidend ist, dass die zuständige Behörde die erforderlichen Informationen besitzt, um zu beurteilen, ob eine der Voraussetzungen von Art. 108 Abs. 2 SSV erfüllt ist und ob die Massnahme im Hinblick auf das betreffende Ziel nötig, zweck- und verhältnismässig ist (Art. 108 Abs. 4 SSV), wobei auch die Vorgeschichte des Projekts eine Rolle spielen kann (BG-Urteil 1C_206/2008 vom 9.10.2008, E. 2.2 mit Hinweis). c) Nebst der eigentlichen Geschwindigkeitsbeschränkung sieht Art. 4 V-Tempo-30-Zonen einerseits die Möglichkeit vor, innerhalb der Tempo-30-Zone weitere verkehrsrechtliche Massnahmen zu treffen, wie vom Rechtsvortritt abweichende Regelungen (Abs. 1) und die Anordnung von Fussgängerstreifen an besonders gefährdeten Stellen (namentlich vor Schulhäusern und Heimen; Abs. 2). Andererseits enthält Art. 5 V-Tempo-30-Zonen Vorschriften zur Gestaltung des Strassenraums. Demnach müssen die Übergänge vom übrigen Strassennetz in eine Zone deutlich erkennbar sein und die Ein- und Ausfahrten zur Zone müssen derart gestaltet sein, dass die Wirkung eines Tores entsteht (Abs. 1). Auch kann der Zonencharakter mit besonderen Markierungen verdeutlicht werden (Abs. 2), und schliesslich sind zur Einhaltung der angeordneten Höchstgeschwindigkeit nötigenfalls weitere Massnahmen zu ergreifen, wie das Anbringen von Gestaltungs- oder Verkehrsberuhigungselementen (Abs. 3). 4. - a) Die angefochtene Anordnung der Tempo-30-Zone (und der damit verbundenen Massnahmen) stützt sich auf das Gutachten/den Kurzbericht der B AG (im Folgenden zitiert als "Gutachten" oder "Kurzbericht"). Das Gutachten nimmt zu allen in Art. 3 V-Tempo-30-Zonen aufgezählten Punkten Stellung und vermag daher den äusseren Anforderungen zu genügen, was vom Beschwerdeführer auch nicht bestritten wird. b) Die angefochtene Anordnung der Tempo-30-Zone verfolgt primär das Ziel, die Verkehrssicherheit für die schwächeren Verkehrsteilnehmer (Fussgänger und Velofahrer) zu erhöhen, wobei besonderes Gewicht auf den Schutz der Kindergartenschüler und Schulkinder gelegt wird, welche das in der Zone liegende Schulhaus W besuchen. (...) aa) Die geplante Tempo-30-Zone umfasst im Wesentlichen Wohngebiete mit Einfamilien- und Reiheneinfamilienhäusern, das Kirchenareal und die Schulhausanlage W. (...) bb) Im Gebiet der geplanten Tempo-30-Zone herrscht ein reger Fuss- und Veloverkehr, der das in einem Wohnquartier übliche Mass übersteigt. Dies ist teilweise auf die Wander- und Velorouten zurückzuführen, die durch dieses Gebiet verlaufen. Insbesondere aber führt der Schulweg zahlreicher Kindergarten- und Schulkinder (...) entlang der Y-strasse und/oder der X-strasse, wobei die meisten Kinder die Y-strasse auch zu überqueren haben. Zudem müssen auch viele Kirchenbesucher die Y-strasse überqueren. Wohl zeigt die Unfallstatistik der Kantonspolizei mit vier Unfällen in den letzten zehn Jahren (wovon zwei, jeweils auf der Y-strasse, zu Verletzten führten) ein für Wohnquartiere nicht unübliches Unfallgeschehen. Auch wurden auf der X-strasse keine Unfälle registriert. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers lässt sich daraus aber noch nicht ableiten, dass hier kein Gefährdungspotential bestehe, weil zum einen Bagatellunfälle in dieser Statistik ebenso wenig erfasst werden wie Beinaheunfälle. Zum andern beurteilt sich ein bestehendes oder absehbares Sicherheitsdefizit ohnehin nicht allein anhand der Unfallzahlen (BG-Urteil 1C_206/2008 vom 9.10.2008, E. 2.4.3). Das gemessene Geschwindigkeitsniveau (V85 = 85% aller Verkehrsteilnehmer fahren diese Geschwindigkeit oder weniger) beträgt auf der Y-strasse Nord 57,5 km/h bzw. 55,9 km/h und liegt damit markant über der erlaubten Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h. Dies ist nach Einschätzung der Gutachter darauf zurückzuführen, dass der Messpunkt kurz hinter der Zufahrt zum Quartier liegt und der Signalwechsel von Tempo 60 zu Tempo 50 kurz vor dem Zoneneingang erfolgt. Im Bereich der Kirche wurde auf der Y-strasse noch eine V85-Geschwindigkeit von 49,9 km/h bzw. 48,7 km/h gemessen; an dieser Stelle wird die derzeit erlaubte Höchstgeschwindigkeit folglich grösstenteils eingehalten. Die Messung auf der X-strasse ergab eine V85-Geschwindigkeit von 52 km/h bzw. 49 km/h. Angesichts der Funktion der X-strasse als Erschliessungsstrasse in einem Wohnquartier sind diese Geschwindigkeiten als hoch einzustufen, auch wenn sie sich weitgehend innerhalb des erlaubten Masses bewegen. Neben der Gefahr, welche die hohen bzw. übersetzten Geschwindigkeiten für die schwächeren Verkehrsteilnehmer schaffen, ortet der Gutachter weitere Sicherheitsdefizite darin, dass auf den privaten Erschliessungstrassen teilweise die erforderlichen Sichtdistanzen (beim Anhalten, bei den Zufahrten und bei den seitlichen Parkplätzen) nicht vorhanden sind. Diese Gefahren lassen sich durch die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h stark minimieren. Denn es ist allgemein anerkannt, dass der Anhalteweg eines Fahrzeugs bei Tempo 30 fast um die Hälfte kürzer ist als bei Tempo 50 (Reaktionsweg und Bremsweg von insgesamt 21,4 m bei Tempo 30 statt 40,9 m bei Tempo 50; vgl. bfu - Beratungsstelle für Unfallverhütung, Fachbroschüre Tempo-30-Zonen, Bern 2008 [bfu-Fachbroschüre], S. 6), so dass die mögliche Anzahl von Unfällen abnimmt. Zudem sind die Überlebenschancen bei einer Kollision mit Tempo 30 für Fussgänger deutlich höher als mit Tempo 50: So überleben 9 von 10 angefahrenen Fussgängern bei 30 km/h und 3 von 10 bei 50 km/h (vgl. bfu-Fachbroschüre, S. 6). Eine andere Massnahme, welche zu vergleichbaren Resultaten führen würde, ist nicht ersichtlich. Zur Verbesserung der Verkehrssicherheit der schwächeren Verkehrsteilnehmer erweist sich diese Massnahme somit als nötig und zweckmässig. Auch die Verhältnismässigkeit ist zu bejahen, weil der einzige Nachteil für den motorisierten Verkehr in einer - in Anbetracht der Grösse der geplanten Tempo-30-Zone - unbedeutenden Verlängerung der Fahrzeit besteht. Die Voraussetzung für die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit, dass bestimmte Strassenbenützer eines besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes bedürfen (Art. 108 Abs. 2 lit. b SSV), ist somit erfüllt. cc) (...) c) Nach dem Gesagten erweist sich die Anordnung der Tempo-30-Zone als zulässig und rechtmässig. 5. - a) Der Beschwerdeführer wendet sich im Übrigen gegen die geplante Neuordnung des Parkierens auf der X-strasse. Insbesondere verwehrt er sich gegen die geplante Markierung von wechselseitig angeordneten Parkfeldern, weil diese nach seiner Ansicht zusätzliche Gefahren für querende Schulkinder schaffe, dem Verkehrsfluss abträglich sei und zu vermehrten Lärm- und Abgasimmissionen für die Anwohner führe, welche durch das Anhalten und Wiederanfahren von kreuzenden Fahrzeugen verursacht würden. Im Wesentlichen richtet er sich damit gegen die geplante Markierung von wechselseitig angeordneten Parkfeldern, welche hier nicht geprüft werden kann (s. E. 1b). Soweit auf die Beschwerde in diesem Punkt überhaupt eingetreten werden kann, ist dazu Folgendes festzuhalten: b) Zum heutigen Zeitpunkt besteht auf der X-strasse weder ein Parkverbot, noch sind Parkfelder markiert, so dass dort ungeordnet ("wild") parkiert wird (...). Dies kann dazu führen, dass die Zufahrt zu den Liegenschaften oder das Kreuzen zweier Fahrzeuge behindert wird. Allein schon durch das geplante Parkverbot wird dem wilden Parkieren Einhalt geboten, was dem Verkehrsfluss förderlich ist und letztlich der Sicherheit aller Verkehrsteilnehmer dient. Überdies ergaben die Geschwindigkeitsmessungen auf der X-strasse V85-Geschwindigkeiten von 49 km/h bzw. 52 km/h (s. E. 4b/bb). Diese sind für eine Erschliessungsstrasse in einem Wohngebiet als relativ hoch einzustufen. Sie hängen zusammen mit der breiten Fahrbahn, den beidseitig vorhandenen Trottoirs und der geraden Linienführung. Wie im Gutachten ausgeführt wird, reduziert sich die mittlere Geschwindigkeit mit einer Tempo-30-Signalisation erfahrungsgemäss um bis zu 10 km/h. Diese Temporeduktion wird denn auch für die gerade verlaufende X-strasse erwartet. Um die Einhaltung der Höchstgeschwindigkeit 30 km/h weiter zu fördern, muss also das offene Erscheinungsbild der X-strasse mit baulichen oder gestalterischen Massnahmen verändert werden (Art. 5 Abs. 3 V-Tempo-30-Zone). Die Markierung von wechselseitigen Parkfeldern, verbunden mit dem Verbot, ausserhalb dieser Felder zu parkieren, stellt eine solche Massnahme dar, denn durch die beidseitigen, abwechselnden Hindernisse und den Verlauf der Fahrspur in einer Schlangenlinie wird das Strassenbild nicht mehr als offen und übersichtlich empfunden, so dass die Geschwindigkeit von selbst reduziert wird (vgl. auch BG-Urteil 2A.70/2007 vom 9.11.2007, E. 3.3). Letztlich behauptet der Beschwerdeführer nichts anderes, auch wenn er sich anders ausdrückt und die Massnahme als "schikanöse Verkehrsbehinderung" bezeichnet. Wohl könnte die gewünschte Verkehrsverlangsamung auch mit anderen baulichen oder gestalterischen Elementen erreicht werden, beispielsweise durch das Aufstellen von Blumentrögen. Der zuständigen Behörde kommt hierbei ein grosses Ermessen zu, in welches das Gericht, wie gesagt, nur mit äusserster Zurückhaltung eingreift (s. E. 3a; vgl. BG-Urteil 2A.70/2007 vom 9.11.2007, E. 3.2). Die Vorinstanz und die Gemeinde haben sich aus verschiedenen, auch praktischen Überlegungen für das beschriebene Parkierungsregime entschieden: Zunächst können sie dadurch dem Parkplatzbedarf der in der Nähe liegenden Einrichtungen (Badestrand, Kirche) Rechnung tragen (vgl. BG-Urteil 2A.70/2007 vom 9.11.2007, E. 3.3). Des Weiteren ist diese Lösung vergleichsweise kostengünstig, würde doch das Aufstellen von Blumentrögen erhebliche Folgekosten für regelmässigen Unterhalt und Neubepflanzung nach sich ziehen, wogegen die Einrichtung von gebührenpflichtigen Parkfeldern sogar gewisse Einnahmen für die Gemeinde generiert. Im Übrigen weisen die Vorinstanz und die Gemeinde darauf hin, dass mit der geplanten Anordnung der Parkfelder die verlangten Sichtweiten bei den Ein- und Ausfahrten eingehalten sind und das Kreuzen von Fahrzeugen nicht behindert wird. Die vom Beschwerdeführer befürchteten "Stop-and-go-Situationen" und deren unangenehme Auswirkungen dürften somit weitgehend ausbleiben. Auch bleibt zwischen den Parkflächen genügend Platz, damit die Schulkinder die Strasse problemlos überqueren können. Diese Ausführungen zeigen, dass die Vorinstanz und die Gemeinde ihr Ermessen in zulässiger und nachvollziehbarer Weise ausgeübt haben, so dass vorliegend kein Anlass besteht, diesen Entscheid zu korrigieren (soweit ein solcher Eingriff angesichts des Anfechtungsobjekts überhaupt erlaubt wäre). In Verbindung mit der Einführung der Tempo-30-Zone erweist sich die Neuordnung des Parkierens auf der X-strasse somit als eine notwendige, taugliche und verhältnismässige Massnahme zur Verbesserung der Verkehrssicherheit. Insgesamt entspricht die getroffene Verkehrsanordnung somit den gesetzlichen Anforderungen, und sie erweist sich als verhältnismässig. Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.