Luzern Verwaltungsgericht Verwaltungsrechtliche Abteilung 20.07.1995 V 94 84 (1995 II Nr. 1)

Rechtsprechung Luzern

Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Raumplanung Entscheiddatum: 20.07.1995 Fallnummer: V 94 84 LGVE: 1995 II Nr. 1 Leitsatz: Art. 22quater Abs. 3 BV, Art. 2 UeB BV, Art. 4 FWG, Art. 24 RPG, Art. 17 WaG, § 5 WegG. Ein Weg, der unmittelbar am Waldrand verläuft und teilweise sogar in den Bereich des Waldes hinein reicht, kann grundsätzlich nur gestützt auf eine sachgerecht koordinierte Sondernutzungsplanung, in welcher insbesondere auch forstrechtliche Aspekte zu prüfen sind, realisiert werden. Gegebenenfalls kann diese Sondernutzungsplanung - bei kleineren Projekten - durch ein raumplanungsrechtliches Ausnahmebewilligungsverfahren ersetzt werden, in welchem die erforderliche umfassende Interessenabwägung durchzuführen ist. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Im Hinblick auf die Realisierung von 13 Mehrfamilienhäusern genehmigte der Gemeinderat einen Gestaltungsplan. Im Rechtsspruch wies er darauf hin, dass als Verbindung zum Gestaltungsplangebiet ein Fussweg anzulegen sei. In der Folge legte der Gemeinderat diesbezüglich einen Wegplan auf. Danach sollte die vorgesehene Fusswegverbindung zwischen dem Gestaltungsplangebiet und der X-strasse streckenweise über das ausserhalb der Bauzone gelegene Grundstück des A führen. Dagegen erhob A Einsprache, die nicht bereinigt werden konnte. Daraufhin unterbreitete der Gemeinderat den Wegplan dem Regierungsrat zur Genehmigung. Am 24. Mai 1994 genehmigte der Regierungsrat den Wegplan und wies die Einsprache von A ab. Dagegen liess A Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde gut. Aus den Erwägungen: 3b/aa) Gemäss Art. 4 Abs. 1 FWG sorgen die Kantone dafür, dass bestehende und vorgesehene Fuss- und Wanderwegnetze in Plänen festgehalten und diese periodisch überprüft und nötigenfalls angepasst werden. Fusswegnetze sind nach Art. 2 FWG Verkehrsverbindungen für die Fussgänger und liegen in der Regel im Siedlungsgebiet (Abs. 1). Sie umfassen untereinander zweckmässig verbundene Fusswege, Fussgängerzonen, Wohnstrassen und ähnliche Anlagen. Trottoirs und Fussgängerstreifen können als Verbindungsstücke dienen (Abs. 2). Die Fusswegnetze erschliessen und verbinden insbesondere Wohngebiete, Arbeitsplätze, Kindergärten und Schulen, Haltestellen des öffentlichen Verkehrs, öffentliche Einrichtungen, Erholungsanlagen sowie Einkaufsläden (Abs. 3). Weil es sich bei dieser Planungsarbeit - wie bei jeder Strassenplanung - grundsätzlich um die Wahrnehmung einer raumwirksamen Aufgabe handelt, sind auch die Ziele und Planungsgrundsätze sowie die Mitwirkungsmöglichkeiten an der Planung gemäss RPG zu beachten (Jud, Rechtsverhältnisse an Gehflächen, Diss. Zürich 1990, S. 106). Über die Art der geforderten Pläne lässt sich dem FWG nichts entnehmen. Aus den Gesetzesmaterialien zum FWG geht hervor, dass die Kantone ihrem Planungsauftrag genügen, wenn sie die Fuss- und Wanderwegnetze in kartographischen Plänen aufnehmen. Dabei entscheiden die Kantone frei, welche Netze von Fuss- und Wanderwegen in welchen Plänen aufzunehmen sind (Art. 4 Abs. 1 und 2 FWG; Botschaft zu einem Bundesgesetz über Fuss- und Wanderwege, S. 8). Einige Rahmenbedingungen haben die Kantone jedoch bei ihrer Planfestsetzung zu beachten. So müssen sie die Rechtswirkungen der Pläne festlegen und das Verfahren für deren Erlass und Änderung ordnen (Art. 4 Abs. 2 FWG). bb) Das kantonale Recht sieht vor, dass die Gemeinden sowohl einen kommunalen Richtplan für das Fusswegnetz im Sinne von Art. 2 FWG als auch gestützt darauf Wegpläne für das Fuss- und Wanderwegnetz erlassen. Gemäss § 5 Abs. 2 WegG können die Wegpläne für das gesamte Gemeindegebiet oder auch nur für Teile davon erstellt werden. Das Verfahren richtet sich nach den Vorschriften des Strassengesetzes über den Erlass von Strassenplänen, wenn der Weg, wie im vorliegenden Fall, allein Gegenstand des Planes ist (§ 5 Abs. 3 WegG). Die Wegpläne bedürfen der Genehmigung des Regierungsrates. Er kann Wegpläne ergänzen oder ändern; die Betroffenen und der Gemeinderat sind anzuhören (§ 5 Abs. 4 WegG). Die Wegpläne treten mit der Genehmigung des Regierungsrates in Kraft. Der Regierungsrat entscheidet mit der Plangenehmigung über allfällige Einsprachen und erteilt der Gemeinde das Recht zur Enteignung (§ 5 Abs. 7 WegG). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers genehmigte die Vorinstanz einen Wegplan. Streitgegenstand ist also nicht ein Rechtsmittelentscheid des Regierungsrates über ein kommunales Wegprojekt. Dass ein entsprechendes Verfahren noch aussteht, hat die Vorinstanz im Genehmigungsentscheid mit Recht klargestellt. Die wiedergegebene Rechtslage zeigt, dass die Genehmigungsbehörde in verfahrensrechtlicher Hinsicht rechtens handelte. Soweit der Beschwerdeführer den gegenteiligen Standpunkt einnimmt, kann ihm nicht gefolgt werden. Es ist im übrigen insbesondere nicht zu erkennen, inwiefern dem Beschwerdeführer im Rahmen des Wegplangenehmigungsverfahrens Parteirechte beschnitten worden wären, weshalb sich auch unter diesem Gesichtspunkt Weiterungen erübrigen. 4. - Der Beschwerdeführer bringt vor, der Regierungsrat habe § 5 Abs. 1 WegG verletzt. Danach könnten Wegpläne lediglich gestützt auf einen Richtplan erlassen werden. Solange die Gemeinde nicht über einen entsprechenden Richtplan verfüge, könne auch der Wegplan nicht genehmigt werden. Das Baudepartement hält diese Auffassung für unzutreffend. Zwar hätten die Wegpläne als Nutzungspläne grundsätzlich den Richtplänen zu entsprechen. Im Rahmen des Planungsspielraums könnten indes auch Wege festgelegt werden, die nicht eigens in einem Richtplan enthalten seien. Welche Netze von Fuss- und Wanderwegen in welchen Plänen aufzunehmen sind, entscheiden die Kantone frei (Jud, a.a.O., S. 107). Dies gilt insbesondere auch für die Frage, ob ein Wegplan zwingend bloss nach Massgabe eines Richtplanes genehmigt werden kann oder nicht. Richtpläne dienen der Grobplanung und der Koordination. Im Rahmen der konkreten Wegplanung haben die Wegrichtpläne demzufolge kommunalen und kantonalen Behörden einen angemessenen Konkretisierungsspielraum zu belassen. Zudem ist die Behördenverbindlichkeit eines kommunalen Wegrichtplanes als relativ zu bezeichnen und steht insbesondere unter dem Vorbehalt von Rechtsänderungen, der Interessenabwägung im Gesamtrahmen und veränderter Verhältnisse bei der kommunalen Wegnetzplanung. Der kantonale Gesetzgeber hat bei der Schaffung des Weggesetzes den Konkretisierungsspielraum im Zusammenhang mit der Genehmigung von Wegplänen nicht einschränken wollen. Im vorliegenden Fall ist festzuhalten, dass der Gemeinderat den Wegplan dem kantonalen Raumplanungsamt unterbreitete. Dieser Plan enthält u.a. die umstrittene Fusswegverbindung. Die Fachstelle für Fuss- und Wanderwege fasste diesen Plan als Fusswegrichtplan auf und führte im Sinn von § 12 Abs. 1 PBG eine Vorprüfung durch. In seinem Bericht vom 27. April 1992 hielt die Fachstelle fest, dass dieser Fusswegrichtplan aus materiellen und konzeptionellen Gründen zweckmässig sei. Ferner steht fest, dass die Wegverbindung im Wanderwegrichtplan der Regionalplanung aufgeführt ist. Bei dieser Sach- und Rechtslage durfte die Vorinstanz davon ausgehen, dass die umstrittene Wegverbindung im Einklang mit der kommunalen und regionalen Wegrichtplanung steht. 5. - Wie im einzelnen darzulegen sein wird, erweist sich die Vorgehensweise bei der Wegplanung hier aus andern Gründen als rechtswidrig. a) Es ist unbestritten, dass der umstrittene Weg ausserhalb der Bauzone angelegt werden soll. Der Augenschein des Gerichts hat ferner klar ergeben, dass der vorgesehene Weg hart am Rande des Waldes liegt und allem Anschein nach heute wohl teilweise sogar innerhalb der bestehenden Waldgrenze zu liegen kommt. Es kann in diesem Zusammenhang auf den Situationsplan sowie auf das Protokoll des Augenscheins verwiesen werden. Bei dieser Sachlage ist neben dem RPG hier auch die kantonale und eidgenössische Waldgesetzgebung zu berücksichtigen. Etwas anderes würde die bundesrechtlich geforderte Koordinationspflicht verletzen. Das Bundesgericht beruft sich für die Pflicht zur Koordination auf Art. 22quater Abs. 3 BV, Art. 2 UeB BV und Art. 4 BV (zum Ganzen: LGVE 1993 II Nr. 1 Erw. 3 mit Hinweisen). Aufgrund der umfassenden Nutzungsordnung durch die Raumplanung lässt sich in der Rechtswirklichkeit insbesondere eine Trennung der beiden Sachgebiete Raumplanung/Forstwesen nicht durchführen (dazu: Matter, Forstwesen und Raumplanung, Konkurrenz oder Koordination, in: ZBl 88 [1989] S. 99ff.). Demzufolge unterliegen sowohl Bauten wie Anlagen, zu denen Wege klarerweise gehören, auf Waldgebiet stets auch der Prüfung auf ihre Vereinbarkeit mit den Raumplanungsbestimmungen und den Vorschriften über den Wald. Die Koordination ist dadurch sicherzustellen, dass sowohl in materiellrechtlicher als auch in formellrechtlicher Hinsicht alle in Frage stehenden bundesrechtlichen Regeln möglichst gleichzeitig und vollumfänglich zum Zuge kommen und überdies die auf das zu beurteilende Projekt anwendbaren kantonalen Normen berücksichtigt werden (vgl. BGE 117 Ib 325 Erw. 2b). Die Koordination muss im Rahmen des im Einzelfall gewählten Verfahrens gewährleistet werden. Ein Strassenprojekt bedarf grundsätzlich von Bundesrechts wegen einer Baubewilligung, sofern sie nicht in einem speziellen Nutzungsplan vorgesehen ist (BGE 116 Ib 314; Jaissle, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung, Diss. Zürich 1994, S. 253f.). b) Wie bereits dargelegt, hat die Vorinstanz einen Wegplan genehmigt. Wegpläne haben den Charakter von Nutzungsplänen im Sinne des Raumplanungsgesetzes (Titel vor § 5 des Weggesetzes; Botschaft zum Weggesetz, Bemerkungen zu § 5 Nutzungsplanung, in: Verhandlungen des Grossen Rates 1989, S. 853f.). Die formelle und materielle Koordination ist somit im Rahmen dieser Nutzungsplanung sicherzustellen. Nach Art. 10 Abs. 2 WaG ist beim Erlass und bei der Revision von Nutzungsplänen nach dem Bundesgesetz über die Raumplanung eine Waldfeststellung in jenem Bereich anzuordnen, wo Bauzonen an den Wald grenzen oder in Zukunft grenzen sollen. Mit dieser formellen Waldfeststellung wird erst klar, welchen Abstand eine Baute oder Anlage zum Wald einhält bzw. ob sie gar noch innerhalb der Waldgrenze steht. Erst damit kann die entscheidende Behörde eine umfassende Abwägung der verschiedenen Interessen vornehmen, wie sie das Koordinationsgebot verlangt. Zudem lässt sich auch nur auf diese Weise eine rechtsgleiche Praxis bezüglich anderer bewilligungspflichtiger Bauten und Anlagen im Waldrandbereich vornehmen. Schliesslich ist im Rahmen der Nutzungsplanung für eine bauliche Anlage ausserhalb der eigentlichen Bauzone auch die Frage der Standortgebundenheit mindestens grob zu prüfen. Diese formellen Voraussetzungen wurden im vorliegenden Fall nicht eingehalten. Es ist, wie auch der Augenschein ergab, sogar unklar, ob die Weganlage, die mit den entsprechenden Terrainveränderungen eine Breite zwischen 3,5 m bis 10 m beansprucht, teilweise noch den Wald selber beansprucht, was ein Rodungsgesuch erfordern würde. Jedenfalls vermag die Stellungnahme des Kreisforstamtes die formelle Waldfeststellung nicht zu ersetzen. c) An dieser Beurteilung ändert sich übrigens auch nichts, wenn der Wegplan nicht als Nutzungsplan interpretiert wird. In diesem Fall ist eine Baubewilligung erforderlich, die sowohl eine Ausnahmebewilligung aufgrund von Art. 24 RPG wie auch eine Ausnahmebewilligung betreffend den Waldabstand erfordert. Zwar wurde wohl die Fachstelle für Wanderwege im Raumplanungsamt begrüsst; eine Beurteilung des Wegplanes unter dem Gesichtswinkel der Standortgebundenheit hat das Raumplanungsamt indessen ebenso unterlassen wie eine umfassende Interessenabwägung. Da der Wegplan ausserhalb der Bauzonen angelegt ist und offensichtlich nicht landwirtschaftlichen Belangen dienen soll, wäre eine entsprechende Beurteilung von Bundesrechts wegen aber geboten gewesen (Art. 24 Abs. 1 lit. a und b RPG). Jedenfalls hat sich die Fachstelle für Wanderwege nicht in umfassender Weise mit der erwähnten raumplanungsrechtlichen Problematik auseinandergesetzt. Auch eine umfassende Beurteilung und Würdigung forstrechtlicher Belange ist, wie erwähnt, im vorliegenden Verfahren unterblieben. In diesem Zusammenhang ist überdies festzuhalten, dass Anlagen in Waldesnähe nur zulässig sind, wenn sie die Erhaltung, Pflege und Nutzung des Waldes nicht beeinträchtigen (Art. 17 Abs. 1 WaG). Dabei haben die Anlagen vom Wald im Interesse seiner Erhaltung einen angemessenen Mindestabstand einzuhalten, welcher von den Kantonen unter Berücksichtigung der Lage und der zu erwartenden Höhe des Bestandes festzusetzen ist (Art. 17 Abs. 2 WaG). Durch einen genügenden Abstand kann der Wald vor natürlicher oder menschlicher Zerstörung bewahrt werden. Zudem ermöglicht der Waldabstand eine zweckmässige Bewirtschaftung und Erschliessung des Waldes und trägt insbesondere auch dem ökologischen Wert des Waldrandes Rechnung (vgl. hiezu: BBl 1988 III S. 198). Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung sind Waldränder sowohl wegen ihres landschaftlichen, biologischen und ästhetischen Wertes als auch angesichts ihrer vermehrten Gefährdung besonders zu schützen (BGE 113 Ib 409, Erw. 4c/aa). Angemessen ist ein Waldabstand, wenn er den Schutz aller öffentlichen Interessen gewährleistet, welche durch eine zu enge Nachbarschaft von Bauten und Anlagen einerseits und Wald anderseits beeinträchtigt wären. Die Festsetzung des Waldabstandes hängt stark von den konkreten Verhältnissen im Einzelfall ab (Jaissle, a.a.O., S. 240ff. mit weiteren Hinweisen). Im Kanton Luzern haben Bauten und Anlagen grundsätzlich einen Abstand von mindestens 20 m zum Wald einzuhalten (§ 22 Abs. 1 ForstG). Nach Anhörung der Eigentümer des angrenzenden Waldes kann das Volkswirtschaftsdepartement allerdings kleinere Abstände bewilligen (§ 22 Abs. 2 ForstG). Eine entsprechen-de Beurteilung ist hier aber ebenfalls unterblieben. Die fehlende Ausnahmebewilligung vermag auch die Erklärung des Kreisforstamtes nicht zu ersetzen, zumal sich dieses bloss um eigentliche forstdienstliche Belange zu kümmern und keineswegs eine umfassende Interessenabwägung durchzuführen hatte (vgl. §§ 7 Abs. 2 und 11 ForstG). d) Diese Ausführungen zeigen, dass der umstrittene Wegplan weder in raumplanungs- noch in forstrechtlicher Hinsicht in bundesrechtskonformer Weise beurteilt worden ist. Der dargelegte Mangel der fehlenden Waldfeststellung und Interessenabwägung kann hier nicht nachgeholt werden, zumal dem Verwaltungsgericht keine umfassende Beurteilungskompetenz zusteht. Der angefochtene Entscheid ist mithin aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen (§ 140 Abs. 2 VRG). Diese wird eine Waldfeststellung veranlassen und die notwendigen Stellungnahmen einholen müssen, bevor sie neu über die Sache entscheidet. Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf die weiteren Einwände des Beschwerdeführers einzugehen. Bevor die raumplanungs- und forstrechtlichen Aspekte geprüft worden sind, kann vor Verwaltungsgericht insbesondere keine Diskussion über verschiedene Wegvarianten geführt werden.