Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Bau- und Planungsrecht Entscheiddatum: 04.11.2011 Fallnummer: V 10 346 LGVE: 2011 II Nr. 14 Leitsatz: § 14 Abs. 1 lit. g VRG; §§ 45 Abs. 2 lit. a, 138 Abs. 1 PBG. Kooperatives Handeln von Mitarbeitern einer kommunalen Bauverwaltung bindet Mitglieder des Gemeinderates in dessen Funktion als Entscheidträger dann nicht, wenn Parteirechte Dritter im Verfahren gewahrt bleiben (E. 4d). Zur Auslegung des Begriffs "übliche Wohnbauten" im Kontext des kommunalen Rechts (E. 8). So genannte "weitere Untergeschosse" dürfen nicht sichtbar sein und müssen gegebenenfalls angeschüttet werden. Die blosse Begrünung einer Dachschräge im Bereich eines weiteren Untergeschosses genügt kantonalem Recht sowie der kommunalen Rechtslage in der Gemeinde Weggis nicht (E. 14). Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Die Eheleute A sind Eigentümer zweier Grundstücke im Gebiet X, in der Gemeinde Weggis. Die grössere der beiden aneinander angrenzenden Parzellen ist im nordöstlichen Bereich mit einem Wohnhaus überbaut. Hangabwärts - Richtung Süden gegen die X-Strasse - ist das Gelände noch unüberbaut. Nach dem Zonenplan der Gemeinde Weggis liegen beide Grundstücke in der zweigeschossigen Wohnzone. Die Eheleute A beabsichtigen, im unüberbauten Geländebereich ein Einfamilienhaus zu bauen und die Umgebung neu zu gestalten. Mit Entscheid vom 20. Oktober 2010 erteilte der Gemeinderat Weggis die Baubewilligung unter Auflagen und Bedingungen. Gleichzeitig wies er die dagegen eingereichten Einsprachen von benachbarten Grundeigentümern ab, soweit er sie nicht als gegenstandslos erachtete und er darauf eintrat. Die unterlegenen Einsprecher haben dagegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Das Gericht hat ihre formellen Rügen abgewiesen, desgleichen die materiellen Einwände gegen das Bauvorhaben mit Ausnahme einer beanstandeten Verletzung der Anschüttungspflicht im Bereich eines weiteren Untergeschosses. Aus den Erwägungen: 4. - a)-c) vgl. LGVE 2011 II Nr. 5 E.2 d) Zu prüfen ist, ob das von den Beschwerdeführern beanstandete Verhalten der Mitarbeiter des Bauamtes und deren Vorkehren im Zuge der Instruktion des Baubewilligungsverfahrens als Verletzung des Gebotes der Unparteilichkeit im Sinn von § 14 Abs. 1 lit. g VRG gewertet werden müssen. Auszugehen ist von der rechtserheblichen Feststellung, dass nicht das Bauamt als Entscheidträger amtete, sondern der Gemeinderat (§ 196 Abs. 1 PBG in Verbindung mit Art. 50 Abs. 1 des Bau- und Zonenreglements der Gemeinde Weggis vom 15.12.1991 [BZR]). Das Bauamt war lediglich mit der Instruktion betraut (§ 39 Abs. 2 VRG). Anhaltspunkte dafür, dass unter den Verfahrensbeteiligten hierüber Unklarheiten aufgekommen wären, sind nicht ersichtlich. Das Wissen um die Kompetenz des Gemeinderates - und nicht der Bauverwaltung - zur Erteilung bzw. Verweigerung der Baubewilligung darf somit allseits vorausgesetzt werden. Die Entscheidkompetenz des Gemeinderates schliesst aber auch eine strikte Bindung dieser Behörde an vorbereitende Instruktionshandlungen der Verwaltung aus. Vor diesem Hintergrund greift die Sicht der Beschwerdeführer zu kurz, wonach Bauherrschaft und Vertreter der instruierenden Bauverwaltung in jedem Fall strikt getrennt voneinander zu agieren hätten, um nur in dieser Weise die Regeln über den Ausstand hinreichend wahren zu können. Vielmehr muss die in der Baupraxis gepflegte, gän-gige "informelle Kooperation" zwischen der Bauherrschaft und Mitarbeitern der instruierenden Bauverwaltung insoweit als zulässig gelten, als Parteirechte Dritter im Verfahren dadurch nicht verletzt und die Freiheit der Behörde als Entscheidungsträgerin nicht beeinträchtigt wird. Vorgehensweisen, bei welchen die Verfahrensbeteiligten einbezogen sind, wecken Verständnis für Abläufe der Verfahren, dienen der Aufklärung über die Mitwirkungspflichten der Baugesuchsteller und schaffen Vertrauen in rechtsstaatliche Abläufe, was anzustreben ist (vgl. Mächler, Vertrag und Verwaltungsrechtspflege, Zürich 2005, S. 113/114). Eine allzu rigide Optik, die jedes kooperative Handeln zwischen der Bauherrschaft und der instruierenden Verwaltung schon im Ansatz rigoros unterbinden wollte, würde die in der Praxis bewährten Rollen von Bauherrschaft und Verwaltung im Rahmen einer sachgerechten Vorbereitung eines Baugesuches unterlaufen, was es zu vermeiden gilt. Denn ein derartiges Verhalten würde dem Gebot einer effizienten und sachgerechten Erledigung von Verfahren zuwider laufen (einlässlich: Pfenninger, Rechtliche Aspekte des informellen Verwaltungshandeln, Freiburg 1996, S. 84ff.). Soweit die Beschwerdeführer (sinngemäss) geltend machen, Mitarbeiter der kommunalen Bauverwaltung hätten sich im Rahmen der Instruktion des Baubewilligungsverfahrens unter keinen Umständen mit der Bauherrschaft auf einer informellen Ebene austauschen und in diesem Sinn "kooperieren" dürfen, geht dieser Einwand nach dem Gesagten zu weit, zumal die Parteirechte der Beschwerdeführer gewahrt blieben. Ferner kann auch nicht gesagt werden, Mitglieder der Baubewilligungsbehörde hätten wegen der Handlungsweise der instruierenden Mitarbeiter des Bauamtes ihre Entscheidfreiheit bei der Behandlung und Überprüfung des Baugesuchs ganz oder teilweise eingebüsst. Somit haben weder Mitarbeiter der Bauverwaltung von Weggis noch einzelne Mitglieder des Gemeinderates Weggis in den Ausstand treten müssen. e) Soweit die Beschwerdeführer auf Akten verweisen, die eine intensive "Kooperation" zwischen der Bauherrschaft und Mitarbeitern des Bauamtes dokumentieren, erweisen sich auch diese als unbehelflich. Daran ändern die im angefochtenen Entscheid unter E. 5.5 und 5.11 zitierten Formulierungen in einem Schreiben der Bauherrschaft an den Gemeinderat vom 22. Dezember 2009 nichts. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer weisen jene Zitate wohl auf eine kooperative Rolle der Bauverwaltung im Rahmen der Instruktion des Baubewilligungsverfahrens hin. Sie lassen nach dem Gesagten aber nicht auf eine Befangenheit der Mitglieder der entscheidenden Behörde schliessen. Ebenso wenig kann aus derartigen Formulierungen auf eine Verletzung von Parteirechten Dritter geschlossen werden. Entscheidend ist die Feststellung, dass die Mitarbeiter des Bauamtes im Rahmen der Instruktion des Baubewilligungsverfahrens weder die Parteirechte der Beschwerdeführer verletzten noch die Entscheidsfreiheit des Gemeinderates beeinträchtigten. Soweit die Beschwerdeführer den gegenteiligen Standpunkt vertreten, vermischen sie die Hilfsfunktion der Verwaltung im Rahmen der Instruktion des Baubewilligungsverfahrens mit der unangetastet gebliebenen Entscheidsbefugnis und -freiheit der Baubewilligungsbehörde, was nicht angeht. So kann auch ihrer Argumentation nicht gefolgt werden, die nach Massgabe der Rechtsordnung mit der Erteilung der Baubewilligung betraute Behörde werde im Rahmen ihrer Entscheidfindung von Seiten der instruierenden Verwaltung vor "vollendete Tatsachen" gestellt. Richtig ist die Feststellung, dass die Instruktion zur Entscheidreife führen soll. Sie ersetzt den Entscheidfindungsprozess aber nicht. Dieser ist Sache des Gemeinderates und kann nach der geltenden Rechtsordnung der Gemeinde Weggis nicht an die Bauverwaltung delegiert werden. Damit wird mit aller Deutlichkeit klar, dass sich für die Entscheidungsbehörde u.a. zunächst regelmässig die Frage stellt, ob sie die Aktenlage für entscheidreif hält. Dieser Ansatz kontrastiert mit dem Standpunkt der Beschwerdeführer, wonach die entscheidende Behörde ohne weiteres an die Erkenntnisse der Verwaltung gebunden sei. Nach dem Gesagten erweist sich die Rüge der Verletzung von Regeln über den Ausstand als unbegründet. 8. - a) In materieller Hinsicht stellen sich die Beschwerdeführer (ferner) auf den Standpunkt, das Bauvorhaben sei nicht zonenkonform und verletze Art. 10 Abs. 1 BZR. Diese Bestimmung spreche von "üblichen Wohnbauten". Gemeint seien Wohnbauten, die von einem gewissen Landanteil umgeben seien, damit diese in einer lockeren Anordnung in den Hang gestellt werden könnten. Davon weiche einzig die Überbauung auf einem weiteren Grundstück im Quartier ab. Bei diesem Grundstück bilde allerdings ein Gestaltungsplan die Grundlage jener Überbauung. Das umstrittene Bauvorhaben durchbreche die Charakteristika der zulässigen Wohnbauten in der W2B. Das geplante Bauvorhaben werde zusammen mit dem bestehenden Gebäude auf einer Höhe von 25 Metern als ein Gebäude wahrgenommen. Es trete wesentlich anders in Erscheinung als alle anderen Gebäude in der W2B. Die Baubewilligung hätte demzufolge wegen fehlender Zonenkonformität und einer Verletzung des Eingliederungsgebotes verweigert werden müssen. b) Die Beschwerdegegner wenden ein, das benachbarte Wohnhaus eines weiteren Einsprechers und Beschwerdeführers verfüge nahezu über keine Grünflächen. (...) Das sichtbare Untergeschoss sei auf der Südseite durch Steine "unsichtbar" gemacht worden. Das Gebäude erinnere an ein grosszügiges, modernes Wohnhaus im hochalpinen Gelände. Der Vergleich zwischen den beiden Grundstücken zeige, dass der Grünflächenanteil auf dem eigenen Grundstück grösser sei als jener auf dem nordöstlich benachbarten Grundstück. Ein weiteres Grundstück werde derzeit überbaut. Der Grünflächenanteil werde auch dort nicht wesentlich von den übrigen Nachbargrundstücken abweichen. Die Vorinstanz habe unter Ziff. 5.16 im angefochtenen Entscheid dargelegt, dass die Dichte der Überbaubarkeit durch die AZ (0.2) definiert werde. Diese sei relativ tief. Sodass eine "lockere Bebauung", wie sie von den Beschwerdeführern gefordert werde, dadurch garantiert werde. Das Bauvorhaben füge sich gut in das Gelände ein. Auf optisch störende Bauteile werde verzichtet. Die Balkone stünden in einem vernünftigen Mass zum Baukörper. Das Gebäude sei auch der Topografie angepasst. Die Vorinstanz weist auf den angefochtenen Entscheid hin und unterstreicht, dass das Gebiet "X" eine heterogene Überbauung aufweise, in welchem sich verschiedene Bauformen fänden. Dieser Sicht widersprechen die Beschwerdeführer. Das Gebiet "X" sei in klassischer Art mit Einfamilienhäusern und Villen überbaut. c) Nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG haben Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone zu entsprechen. Fraglich ist, ob das Bauvorhaben einen funktionellen Zusammenhang mit dem Zonenzweck hat (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 20ff. zu Art. 22; Hänni, Planungs-, Bau- und Umweltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008, S. 196 mit weiteren Hinweisen). Die Baugrundstücke liegen in der zweigeschossigen Wohnzone W2B. Nach Art. 10 Abs. 1 BZR sind in dieser Zone "Wohnbauten" zonenkonform. Das projektierte Gebäude ist ein Einfamilienhaus, also ein Wohngebäude, dessen Zonenkonformität ausser Frage steht. Gleiches gilt für die Bauten und Anlagen, welche die Umgebung prägen, da auch diese Nebenanlagen dem hauptsächlichen Nutzungszweck des Wohnhauses dienen. Soweit die Beschwerdeführer dem Projekt die Zonenkonformität absprechen, ist diese Rüge unbegründet. Die Beschwerdeführer bestreiten, dass das projektierte Wohnhaus den Vorgaben von Art. 10 Abs. 1 BZR entspreche, wonach in der Zone W2B nur "übliche Wohnbauten" zonenkonform seien. Der Vergleich mit der Überbauung in der Umgebung zeige, dass das projektierte Bauvorhaben nicht dazu zähle. d/aa) Der Gehalt von Art. 10 Abs. 1 BZR ist durch Auslegung zu ermitteln. Die Bestimmung hat folgenden Wortlaut: "Gestattet sind Wohnbauten sowie nicht störende Gewerbe, sofern die Bauten nicht wesentlich anders in Erscheinung treten als die in dieser Zone üblichen Wohnbauten." Die Gemeinden im Kanton Luzern können im Rahmen ihrer Zuständigkeit in verschiedener Hinsicht rechtsetzend tätig sein. Kommunale BZR enthalten Rechtssätze, die einem Gesetz im formellen Sinn entsprechen (LGVE 1978 II Nr. 10). So können die Gemeinden in ihren BZR bei Bedarf insbesondere Bestimmungen über die Gestaltung von Bauten und Anlagen erlassen (§ 36 Abs. 2 Ziff. 2 PBG). Solche Normen dürfen nicht weniger streng sein als die Minimalvorschriften des übergeordneten kantonalen Rechts (§ 34 PBG). Das zulässige Mass der Bodennutzung und die konkrete Gestaltung von Bauten und Anlagen werden entscheidend durch die kommunale Rechtslage bestimmt, die sich ihrerseits an kantonale Mindestvorschriften zu halten hat, diese im Rahmen des rechtlich Zulässigen aber verschärfen kann. Kommunale Regelungen ermöglichen so die besondere Rücksichtnahme auf lokale Gegebenheiten und damit ein Mehr an Sachgerechtigkeit (vgl. Wirthlin, Das Legalitätsprinzip im Bereich des Planungs- und Baurechts, in: AJP 5/2001, S. 520). Das Verwaltungsgericht auferlegt sich bei der Überprüfung des kommunalen Rechts eine gewisse Zurückhaltung. Das gilt in besonderer Weise bei der Würdigung von örtlichen und persönlichen Verhältnissen, ferner bei Fachfragen auf Spezialgebieten, in denen die Verwaltung über besondere Sachkunde, Fachwissen und Erfahrung verfügt, oder wenn ein Grenzfall vorliegt (LGVE 2000 II Nr. 18 E. 3a mit Hinweisen). Eine gewisse Zurückhaltung bei der Auslegung von Art. 10 Abs. 1 BZR ist hier umso mehr angezeigt, als der Baubewilligungsbehörde im Rahmen des interessierenden Sachzusammenhangs, in welchem es um Belange der Ästhetik geht, ein erheblicher Ermessensspielraum zusteht, den das Verwaltungsgericht respektiert (dazu: EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, N 16 zu Art. 3 RPG mit Hinweisen; ferner: § 144 Abs. 2 VRG). Das Verwaltungsgericht übt bei der Auslegung von kommunalen Bestimmungen in besonderer Weise Zurückhaltung, wenn verschiedene Auslegungen möglich sind und die kommunale Behörde ihren Auslegungsansatz mit sachlicher Argumentation untermauert und dementsprechend in der Praxis handhabt. bb) Im Rahmen der Auslegung von Art. 10 Abs. 1 BZR werfen die Marginalie ("Nutzung") und der Text der Bestimmung Fragen auf, die es zu klären gilt. Der Gesetzestext erscheint nicht zum Vorneherein klar. Somit muss nach der wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Textes, des Zwecks, des Sinnes und der dem Zweck zugrunde liegenden Wertung (vgl. LGVE 1998 II Nr. 7 E. 4b, 1997 II Nr. 7 E. 3a, ferner: BGE 125 II 185, 122 III 325 E. 7a; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 21 B IV; zum Ganzen ferner: Walter, Der Methodenpluralismus des Bundesgerichts bei der Gesetzesauslegung, in: recht 1999, S. 157ff.). Dabei darf die Bestimmung, deren Bedeutung durch Auslegung zu ermitteln ist, nicht isoliert wahrgenommen werden. Vielmehr ist danach zu fragen, in welchem Kontext sich die auszulegende Bestimmung befindet. Zu diesem Zweck ist der Konnex des BZR einzubeziehen. Es ist also festzustellen, in welchem Erlassteil bzw. Gesetzesabschnitt Art. 10 Abs. 1 BZR eingebettet ist. Aus der Stellung der Norm im BZR können gegebenenfalls erste Folgerungen auf den Sinn und den Gehalt der Norm gezogen werden, denn die systematische Stellung der auslegungsbedürftigen Norm gehört zu den normunmittelbaren Auslegungskriterien (Höhn, Praktische Methodik der Gesetzesauslegung, Zürich 1993, S. 209). cc) Art. 10 BZR handelt nach der Gesetzessystematik von "speziellen Zonenvorschriften" innerhalb des Fächers der "Bauzonen Weggis" (vgl. die Sachüberschriften unter Ziff. 5.1 und 5.1.1). Die Überschriften und Randrubriken bilden einen integrierenden Bestandteil des Normtextes und lassen auf dessen Gehalt schliessen (vgl. dazu: Kramer, Juristische Methodenlehre, Bern 1998, S. 69; Meier-Hayoz, in: Berner Kommentar, Bd. I, Einleitungsartikel [Art. 1-10 ZGB], Bern 1962 [Nachdruck 1966], N 97 zu Art. 1 ZGB). Die im vorliegenden Kontext interessierende W2B legt Aspekte der Nutzung (Art. 10 Abs. 1 BZR), die maximal zulässige Anzahl Vollgeschosse (Abs. 2), die sichtbaren Geschosse (Abs. 3), die AZ (Abs. 4), die maximale Gebäudelänge (Abs. 5) sowie die Stellung der Bauten sowie deren Dachgestaltung (Abs. 6) fest. dd) Der Argumentation der Beschwerdeführer, wonach das strittige Bauvorhaben nicht zu den "üblichen Wohnbauten" im Sinn von Art. 10 Abs. 1 BZR zähle, kann nicht gefolgt werden. Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass die Gebäude im Gebiet "X" keine einheitliche Formensprache aufweisen. Es kann auf die in den Akten vorhandenen Luftbildaufnahmen der Überbauung in der Umgebung des Baustandortes verwiesen werden. Weiterer Beweise, insbesondere eines Augenscheins, bedarf es nicht, weil Beweismassnahmen hierüber keine für den Ausgang des Verfahrens abweichende Erkenntnisse bringen würden. Der Hinweis auf "übliche Wohnbauten" in Art. 10 Abs. 1 BZR bezieht sich nicht auf den Willen des Planungsträgers, im fraglichen Gelände möglichst einheitliche Wohnbauten vorzuschreiben. Wäre der Gemeinde eine solche Zielsetzung vor Augen gestanden, hätte sie das Gelände einer Gestaltungsplanpflicht unterstellt, um eine entsprechende raumordnungsrelevante Vorstellung durchzusetzen (vgl. § 74 PBG und Art. 37 Abs. 3 BZR). Indem der Planungsträger von einem solchen Schritt abgesehen hat, gibt er sinngemäss zu erkennen, dass er mit Bezug auf die architektonische Formensprache im Gebiet "X" kein einheitliches Planungskonzept für angezeigt hält. Vielmehr hat er mit Hilfe der tiefen AZ, der Geschosszahl und den Vorgaben bei der Dachgestaltung jene planerischen und gestalterischen Parameter vorgegeben, die er u.a. unter Gesichtspunkten der Eingliederung für ausreichend erachtet. Die in Art. 10 BZR verankerten öffentlich-rechtlichen Rahmenbedingungen und Nutzungsvorgaben geben den Wohngebäuden im Gelände der W2B im Gebiet von "X" das Gepräge. Die Vorstellung der Beschwerdeführer, Art. 10 Abs. 1 BZR lasse bloss "übliche" Wohngebäude zu, verweist - mit Bezug auf Wohnbauten - nicht auf ein einschränkenderes Kriterium. Der Hinweis auf "Übliches" in dieser Bestimmung bezieht sich nicht auf alle Arten der Gebäudenutzungen (Wohnbauten einerseits und Gewerbebauten andererseits), sondern betrifft die "Gewerbebauten", die in der W2B ebenfalls zonenkonform sind, "sofern sie nicht wesentlich anders in Erscheinung treten als die in dieser Zone üblichen Wohnbauten". Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auf die Umschreibung der Wohnzone in § 45 Abs. 2 lit. a und b PBG. Der kantonale Gesetzgeber hat nur für Dienstleistungs- und Gewerbebetriebe in Wohnzonen auf das Erfordernis des "Üblichen" hingewiesen. So verlangt § 45 Abs. 2 lit. b PBG, dass sich Gewerbebauten in die Wohnumgebung einzufügen haben, wobei die "durch den Charakter und die Qualität des Wohnquartiers bestimmten örtlichen Verhältnisse" massgebend sind. Bei "eigentlichen" Wohnbauten hat er auf einen entsprechenden (einschränkenderen) Zusatz verzichtet (§ 45 Abs. 2 lit. a PBG), was mit Blick auf kantonales Recht diesbezüglich auf "qualifiziertes Schweigen" schliessen lässt (vgl. Kramer, Juristische Methodenlehre, Bern 1998, S. 152). Die Bestimmung über die Wohnzone im kantonalen Recht ist bei der Auslegung des Gehalts von Art. 10 Abs. 1 BZR heranzuziehen. Vor diesem Hintergrund liegt nahe, dass der kommunale Gesetzgeber daran erinnern wollte, dass sich die in der Wohnzone projektierten Bauten von Gewerbe- und Dienstleistungsbetrieben an der Formensprache "üblicher Wohnbauten" orientieren müssen. Der Hinweis erscheint nachvollziehbar, zumal bei gewerblich genutzten Liegenschaften aus betrieblichen Gründen der Wunsch nach möglichst grosser gestalterischer Freiheit ausgeprägt sein kann. Solchen Vorstellungen und Tendenzen wollte der kommunale Planungsträger in der W2B mit dem Verweis auf "übliche Wohnbauten" Schranken setzen. Bei reinen Wohnbauten, wie hier, bedarf es eines entsprechenden Hinweises nicht. Nach dem Gesagten ergibt sich, dass das strittige Wohnbauprojekt, welches die übrigen charakteristischen Kriterien gemäss Art. 10 BZR beachtet, nicht zonenwidrig ist. 14. - a) Die Beschwerdeführer machen ferner geltend, mit der Stützmauer und der mauerartigen Böschung verletze die Bauherrschaft Art. 46 Abs. 2 (recte: Abs. 7) BZR, wonach nicht sichtbare Untergeschosse auf eine Tiefe von drei Metern ab Fassade des sichtbaren Untergeschosses anzuschütten seien. Die Stützmauern hätten zur Fassade des sichtbaren Untergeschosses einen Abstand von mindestens drei Metern einzuhalten. Die Bauherrschaft beabsichtige, das (nicht sichtbare) Untergeschoss auf einer Länge von 16,50 m aber gerade nicht anzuschütten. Die erwähnte Länge mache deutlich, dass die Erteilung der Ausnahmebewilligung von erheblicher Tragweite sei. Daher hätten die Voraussetzungen für eine solche Ausnahmebewilligung eingehend geprüft werden müssen. Indes begründe die Vorinstanz die Aus-nahmebewilligung nur gerade mit der Topografie sowie mit bautechnischen Überlegungen. Es wäre aber die Aufgabe der Vorinstanz gewesen, die Voraussetzungen für die Erteilung der Ausnahmebewilligung eigenständig, unbefangen und objektiv darzulegen und zu beurteilen. Die Vorinstanz habe bloss darauf hingewiesen, vergleichbare Bauvorhaben an der X-Strasse hätten gezeigt, dass die Realisierung eines "Zwischengeschosses" über dem Erschliessungstrakt gegenüber einer Auffüllung des Geländes mit Aushubmaterial statisch vorteilhafter sei, was bestritten werde. Nach Art. 47 Abs. 7 BZR müssten Anschüttungen ferner begrünt und begehbar gestaltet werden. Auch diese Vorschrift umgehe das Bauvorhaben. Geplant sei lediglich eine Begrünung des nicht sichtbaren Zwischendachs mit Efeu. Dass eine Anschüttung begrünt werde, zeigten die Baupläne nicht. Ohne die erteilte Ausnahmebewilligung müsste das Projekt in umfassender Weise geändert werden. Aufgrund des steilen Terrains und der dadurch notwendigen Aufschüttungen könnte am vorgesehenen Standort bloss ein weniger kompakter Bau realisiert werden. Dieser müsste zudem gegen Norden verschoben werden. Dadurch könnte die Bauherrschaft aber auch den vorgesehenen Pool nicht realisieren. Diesfalls wären die Beschwerdeführer mit Bezug auf Aussicht und Lärmbelastung weit weniger beeinträchtigt. Die Beachtung von Art. 46 Abs. 7 BZR hätte insbesondere die Konsequenz, dass das Bauvorhaben nicht über die X-Strasse, sondern über den Y-Weg erschlossen werden müsste. Unter dem Aspekt der Verkehrssicherheit müsste eine solche Variante bevorzugt werden. Gemäss § 37 PBG könnten Ausnahmen nur aus wichtigen Gründen und nur unter der Voraussetzung von ausserordentlichen Verhältnissen bewilligt werden. Der angefochtene Entscheid sei diesbezüglich nicht hinreichend begründet und daher schon aus diesem Grund aufzuheben. Unbegründet sei insbesondere die Ausnahmebewilligung für bauliche Massnahmen im Bereich der Stützmauer und der mauerartigen Böschung gemäss Art. 46 Abs. 5 BZR. b) Die Beschwerdegegner wenden ein, der Schnittplan und der Umgebungsplan zeigten, dass das nicht sichtbare Untergeschoss - d.h. der Zwischenboden - nicht angeschüttet, aber vollständig begrünt werde. Im Baubeschrieb des Einfamilienhauses sei aufgezeigt worden, dass dies mit dem "System Georaster" umgesetzt werde. Diese Begrünung sei weit vorteilhafter als etwa die Anschüttung mit Steinen. Aufgrund der topografischen Verhältnisse könne sehr wohl von atypischen Verhältnissen ausgegangen werden. Das steile Gelände mache es notwendig, dass zwischen dem Erschliessungstrakt (Garagierung) und dem Wohnhaus ein Zwischengeschoss - d.h. ein nicht sichtbares Untergeschoss - erstellt werde. Dieses Zwischengeschoss verbinde einerseits den Erschliessungstrakt mit dem Wohnhaus und diene anderseits als Fundation des Hauptgebäudes. Die Begrünung anstelle der Anschüttung führe zu keinen Beeinträchtigungen öffentlicher oder privater Interessen. Durch die Begrünung erhalte das Gelände praktisch wieder die gleiche Ausgestaltung wie das heute vorhandene gewachsene Terrain. Die Vorinstanz habe die Ausnahmebewilligung korrekt und detailliert begründet. Die Beschwerdeführer zeigten nicht konkret und substanziiert auf, inwieweit die vorinstanzlichen Darlegungen unzutreffend sein sollten. Die Erteilung oder die Verweigerung einer Ausnahmebewilligung sei immer eine konkrete Antwort auf die Frage, ob eine Ausnahmesituation gegeben sei, die eine Ausnahmebewilligung rechtfertige oder eben nicht. Die kommunalen Behörden hätten die Erfahrung gemacht, dass im steilen Gelände ein Zwischengeschoss zwischen der Garagierung und dem Hauptgebäude erforderlich sein könne. Im vorliegenden Fall gehe es um die Frage, ob auf eine Anschüttung verzichtet werden könne, falls im Gegenzug die Fläche begrünt werde. Eine Anschüttung würde zu einem ähnlichen Ergebnis führen wie beim Wohnhaus des Nachbarn Die Begrünung sei landschaftsgestalterisch weit vorteilhafter und zudem natürlicher als die ideenlose Anschüttung mit Steinen bzw. die Nachbildung eines hochalpinen Geländes. Ein wichtiger Grund für die Ausnahmebewilligung stelle auch die Erschliessung dar. Eine Erschliessung via X-Weg mache keinen Sinn. Die Zufahrt vom Wendeplatz zum neu geplanten Wohnhaus wäre aufgrund des steilen Terrains technisch sehr schwierig bzw. vermutlich gar unmöglich. Diesfalls wäre wegen der engen Platzverhältnisse eine Ausnahmebewilligung und ein Näherbaurecht notwendig. Die Vorinstanz habe die Ausnahmebewilligung mit einer sachbezogenen Argumentation begründet. Gemäss Art. 46 Abs. 8 BZR könne der Gemeinderat bei architektonisch guter Umsetzung und gut in die Landschaft eingepasster Umgebungsgestaltung höhere Stützmauern und mauerartige Böschungen zulassen. Umso mehr komme ihm die Kompetenz zu, von der Anschüttungspflicht gemäss Art. 46 Abs. 7 BZR im Rahmen der Erteilung einer Ausnahmebewilligung abzusehen. Die Alternative wäre, dass vor dem Zwischengeschoss zusätzliche Stützmauern errichtet würden, damit die Höhe erreicht werde, um das Zwischengeschoss anzuschütten. Das Ergebnis wäre landschaftsgestalterisch ungünstig, auch wenn dafür keine Ausnahmebewilligung erforderlich wäre. Mit der Erteilung der Ausnahmebewilligung liessen sich unsinnige Konsequenzen vermeiden. Für die Beschwerdegegner wäre es namentlich unzumutbar, das Gelände mit zusätzlichen Stützmauern zu bestücken bzw. allenfalls zu verunstalten, damit eine Anschüttung realisiert werden könnte. c) (...) aa) Art. 46 BZR dient dem Schutz des Orts- und Landschaftsbildes. Es kann dazu auf die Sachüberschrift des V. Zwischentitels des BZR hingewiesen werden. Nach Art. 46 Abs. 7 BZR sind "nicht sichtbare Untergeschosse" allseits auf eine Tiefe von drei Metern ab Fassade des sichtbaren Untergeschosses anzuschütten. Die Anschüttungen sind zu begrünen oder begehbar zu gestalten. Stützmauern müssen zur Fassade des sichtbaren Untergeschosses einen Abstand von mindestens drei Metern aufweisen. Ausgenommen davon sind Zu- und Wegfahren von Einstellhallen (vgl. auch § 138 Abs. 1 Satz 3 PBG). Im vorliegenden Fall ist zu beachten, dass das interessierende "Geschoss" - gemeint ist der "Zwischenboden" über der Garagierung - auf einer Länge von 16,60 m nicht angeschüttet wird. Dieser Sachverhalt ist mit den Grundrissplänen Garage und Zwischenboden vom 27. Juni 2008 und dem Schnitt dokumentiert. Dass die Dachschräge im Bereich des Zwischenbodens über der Garage auf einer Breite von 16,60 m nicht angeschüttet, sondern lediglich "begrünt" werden soll, ist unter den Verfahrensbeteiligten nicht strittig. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid (...) diesbezüglich denn auch korrekt festgehalten, dass keine Anschüttung vorgesehen ist. Fraglich ist, ob sich die Vorinstanz mit Bezug auf das Absehen von der Anschüttungspflicht (Art. 46 Abs. 7 BZR) auf eine gesetzliche Grundlage für eine Ausnahmebewilligung stützen kann. bb) Vorab ist festzuhalten, dass die (nach Darstellung der Bauherrschaft vorgesehene) Begrünung der Dachschräge im Bereich des Zwischenbodens über der Garage nicht mit der Verpflichtung zur Anschüttung von Gelände gleichgesetzt werden kann. Wie der Wortlaut deutlich macht, ist mit "Anschüttung" eine Terrainanpassung gemeint und zwar dergestalt, dass bauliche Massnahmen dadurch nicht mehr in Erscheinung treten sollen. Durch eine Begrünung der Dachschräge lässt sich dieses Ziel nicht erreichen. Anzumerken ist, dass die geplante Konstruktion § 138 Abs. 1 Satz 2 PBG ebenfalls verletzt, denn diese Bestimmung könnte nur dann als eingehalten gelten, wenn durch eine natürlich erscheinende Geländegestaltung der Zwischenboden nicht in Erscheinung treten würde. Mit der projektierten Lösung gelingt es der Bauherrschaft jedenfalls nicht, der im Gesetz verankerten Verpflichtung Rechnung zu tragen, dass unter Umständen wohl ein Untergeschoss teilweise sichtbar sein darf, nicht aber ein weiteres (im Ergebnis analog: Urteile V 06 233 vom 25.6.2007, E. 2e und V 98 28 vom 27.11.1998, E. 6a-c). Der Schnitt C-C wie auch die Fassaden zeigen auf, dass der sogenannte Zwischenboden, welcher mit Blick auf § 138 Abs. 1 PBG als weiteres Untergeschoss bezeichnet werden muss, mit ca. 0,50 m auf der Südwest-Fassade in Erscheinung tritt. Abgesehen davon ist fraglich, ob mit dem in der Vernehmlassung zur Einsprache erwähnten Begrünungssystem - die Rede ist vom System Georaster - überhaupt eine dauerhafte Begrünung dieser 30 cm dicken und 39 Grad steilen Humusschicht gewährleistet wäre. Weiterer Überlegungen dazu bedarf es nicht, dies umso weniger, als die Verfahrensbeteiligten - wie aufgezeigt zu Recht - dahingehend übereinstimmen, dass sie eine Begrünung einer Dachschräge nicht mit einer Anschüttung des Geländes gleichsetzen. cc) Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für eine Ausnahmebewilligung findet sich im BZR mit Bezug auf die in Art. 46 Abs. 7 BZR verankerte Anschüttungspflicht nicht. Soweit die Beschwerdegegner und die Vorinstanz in diesem Zusammenhang auf Art. 46 Abs. 8 BZR hinweisen, geht dieser Verweis fehl. Art. 46 Abs. 8 BZR handelt von der Ausnahmebewilligung hinsichtlich der Höhe von "Stützmauern und mauerartigen Böschungen". Über die Pflicht, nicht sichtbare Untergeschosse anzuschütten, spricht sich diese Bestimmung nicht aus. Damit steht fest, dass Art. 46 BZR keine spezielle Regelung für einen "Dispens" von der in Art. 46 Abs. 7 BZR verankerten "Anschüttungspflicht" kennt. Damit hat es aber nicht sein Bewenden, denn der Gemeinderat kann aus "wichtigen Gründen" Ausnahmen von den Vorschriften des BZR bewilligen, sofern diese die öffentlichen Interessen nicht verletzen (vgl. § 37 PBG). Hierbei sind die öffentlichen und die privaten Interessen abzuwägen (Art. 53 Abs. 1 BZR). Derartige Ausnahmen fallen bei "ausserordentlichen Verhältnissen" in Betracht, sofern die Verpflichtung zur Einhaltung der Vorschriften eine "unzumutbare Härte" bedeuten würde (Art. 53 Abs. 2 lit. a BZR). Die Ausnahmen sind zu begründen und gegebenenfalls mit sachbezüglichen Auflagen und Bedingungen zu verbinden, zu befristen oder widerrufbar zu erklären (Art. 53 Abs. 3 BZR). dd) Bei der Auslegung von Art. 46 Abs. 7 BZR geht es weder um die Geschosszahl im Sinn von § 138 Abs. 1 PBG noch um die Höhe des Gebäudes, sondern - wie bereits unter E. 14c/aa erwähnt - um ästhetische Belange bzw. um das Erscheinungsbild des zur Diskussion stehenden Bauvorhabens (dazu analog: Urteil V 98 28 vom 27.11.1998, E. 6a). Wie dargelegt, kennt das BZR keine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für eine Ausnahme von der "Anschüttungspflicht". Normen über die Erscheinungsweise von Bauten stehen in verschiedener Hinsicht im öffentlichen Interesse. Sie dienen der Ästhetik und damit ebenso dem Interesse an der Schonung des Landschaftsbildes (Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG). Weiter dienen sie (indirekt) der Begrenzung von Bauflächen und Baumassen, was im Interesse des Nachbarschutzes, der Wohnhygiene und weiterer polizeilicher Anliegen steht. Auch dieser Hinweis verdeutlicht, dass die benachbarten Beschwerdeführer ein Interesse an der Einhaltung von Art. 46 Abs. 7 BZR geltend machen können. Damit wird aber auch klar, dass Art. 46 Abs. 7 BZR erheblichen öffentlichen Interessen dient. Mit Blick auf die Durchsetzung öffentlicher Interessen erscheint ferner wichtig, dass die Bestimmungen des BZR nicht zuletzt aus Gründen der Rechtsgleichheit und der präjudiziellen Wirkung von Entscheiden dem Grundsatz nach strikte beachtet werden müssen (vgl. BG-Urteil 1P.32/1999 vom 31.3.1999, E. 4c). Das BZR kennt hinsichtlich der Pflicht zur Anschüttung nur die generelle Bestimmung von Art. 53 Abs. 2 lit. a BZR, auf die sich eine Ausnahmebewilligung gegebenenfalls stützen lässt. Danach fällt eine Ausnahmebewilligung bei ausserordentlichen Verhältnissen in Betracht, falls die Verpflichtung zur Einhaltung der Vorschriften für die Bauherrschaft eine "unzumutbare Härte" bedeuten würde. ee) Dem Grundsatz nach ist nicht in Abrede zu stellen, dass das Bauen in steilem Gelände regelmässig besondere Herausforderungen birgt. Diese Erkenntnis ist dem kommunalen Gesetzgeber nicht verborgen geblieben. Dennoch sah er sich nicht veranlasst, mit Bezug auf das steile Gelände in der Gemeinde Weggis im kommunalen Recht ausdrücklich eine Ausnahme von der Anschüttungspflicht gemäss Art. 46 Abs. 7 BZR zu verankern. Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, Art. 46 Abs. 7 BZR sei mit Bezug auf die Möglichkeit eines Dispenses von der Anschüttungspflicht lückenhaft verfasst worden, weil es der kommunale Gesetzgeber versäumt habe, in Bezug auf steiles Gelände von der Anschüttungspflicht abzusehen. Folglich bleibt in diesem Kontext kein Raum für eine richterliche Lückenfüllung (vgl. Seiler, Praktische Rechtsanwendung, Bern 2009, S. 6 mit Hinweisen; ferner: Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, N 234). Daher verfängt auch der Einwand der Vorinstanz nicht, die topografischen Verhältnisse stellten für die Bauherrschaft eine unzumutbare Härte dar, die im Sinn von Art. 53 Abs. 2 lit. a BZR eine Korrektur zur gesetzlichen Regelung der Anschüttungspflicht gemäss Art. 46 Abs. 7 BZR rechtfertigte. Im Übrigen haben weder die Bauherrschaft noch die Vorinstanz nachvollziehbar dargelegt, inwiefern die Einhaltung von Art. 46 Abs. 7 BZR im vorliegenden Fall bautechnisch bzw. -statisch gar nicht möglich sein soll. Was die Beschwerdegegner in diesem Zusammenhang vortragen, überzeugt nicht. Die Behauptung, die Konstruktion des Zwischenbodens sei aus statischen Gründen unverzichtbar, geht fehl. Aus statischer Sicht ist die Abstützung des Untergeschosses auch mittels korrekt dimensionierter Stützen auf das konzipierte Garagendach möglich. Eines "Zwischenbodens", der, wie die Bauherrschaft in den Plänen angibt, als "Stauraum" genutzt werden soll, bedarf es aus statischen Gründen nicht. Allein wirtschaftliche Überlegungen der Bauherrschaft rechtfertigen den projektierten, nicht angeschütteten Zwischenboden in der vorgesehenen Form und Ausgestaltung mithin nicht. Anders entscheiden liefe darauf hinaus, die Ausnahmebewilligung zur Leerformel zu degradieren (vgl. Good-Weinberger, Die Ausnahmebewilligung im Baurecht, Aachen 1996, S. 28ff.). Bei dieser Sach- und Rechtslage steht fest, dass das Bauvorhaben hinsichtlich des Zwischenbodens in der beantragten Weise nicht realisiert werden kann. Die Baubewilligung erweist sich nach dem Gesagten als rechtswidrig, weshalb sie aufgehoben werden muss, was in diesem Punkt zur Gutheissung der Beschwerde führt.