Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Strassenrecht Entscheiddatum: 11.08.2010 Fallnummer: V 10 3 LGVE: Leitsatz: Verfügt der Gemeinderat in ein und demselben Entscheid sowohl über die zwangsweise Mitgliedschaft in eine (private) Strassengenossenschaft als auch über die prinzipielle Beitragspflicht dieses (zwangsweise) einbezogenen Mitgliedes und Grundeigentümers an die Baukosten und den Unterhalt einer Privatstrasse und wehrt sich der Betroffene in erster Linie gegen die verfügte Vorzugslast, muss dieser den in § 98 Abs. 1 des Strassengesetzes verankerten Rechtsweg beschreiten, um ans Verwaltungsgericht zu gelangen (Präzisierung der Praxis). Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Sachverhalt A.- Im Jahre 2003 gründeten diverse Eigentümer von Grundstücken die Strassengenossenschaft X in der Gemeinde Malters. Es handelt sich um eine Genossenschaft nach den Vorschriften des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 20. November 2000 (EGZGB, SRL Nr. 200) und des Strassengesetzes vom 21. März 1995 (StrG, SRL Nr. 755). Zweck der Strassegenossenschaft ist die Wahrung der Interessen ihrer Mitglieder beim Bau und Unterhalt sowie bei der Benützung der X-Strasse. Mitglied der Strassengenossenschaft kann jede Person werden, deren Grundstück von der X-Strasse erschlossen wird. Die Statuten der Strassengenossenschaft datieren vom 24. März 2003; sie wurden vom damaligen Bau- und Verkehrsdepartement des Kantons Luzern am 11. April 2003 genehmigt. B.- A ist Eigentümer des Grundstücks Z, Grundbuch Malters. Die Parzelle liegt im Industriegebiet. Auf ihm stehen ein Wohnhaus, zwei Gewächshäuser ein Gerätehaus und ein Verkaufspavillon für eine Gärtnerei. A verzichtete auf einen Beitritt in die Strassengenossenschaft. Die Strassengenossenschaft realisierte im Jahre 2004 eine 1. Etappe der X-Strasse. Dieser Strassenbau wurde durch einen Genossenschafter vorfinanziert. Am 23. April 2009 erteilte der Gemeinderat Malters der Strassengenossenschaft die Bewilligung für den Bau einer 2. Etappe. In der Folge wandte sich die Strassengenossenschaft an alle Grundeigentümer im Einzugsgebiet der 2. Strassenbauetappe und verlangte eine Kostenbeteiligung. A weigerte sich, die Kosten des Strassenbaus mitzutragen und der Strassengenossenschaft beizutreten. Mit Schreiben vom 22. Juli 2009 verlangte die Strassengenossenschaft vom Gemeinderat Malters, A zu verpflichten, der Strassengenossenschaft beizutreten und den Perimeteranteil an die Bau- und Unterhaltskosten zu bezahlen. C.- Am 4. Dezember 2009 erliess der Gemeinderat Malters einen Entscheid betreffend "Beitrittsverfügung zu einer Strassengenossenschaft mit gleichzeitigem Erlass des Perimeters für die Strassengenossenschaft X, Malters". Rechtsspruch Ziffer 1 - 5 lauten im Wesentlichen und gekürzt wie folgt: 1. A als Eigentümer des Grundstücks Z, Grundbuch Malters, wird als Mitglied der Strassengenossenschaft X verpflichtet. Als verpflichtetes Mitglied der Strassengenossenschaf X hat A die gleichen Rechte und Pflichten wie die übrigen Mitglieder der Strassengenossenschaft. Die Mitgliedschaft in der Strassengenossenschaft X ist auf dem Grundstück Z, Grundbuch Malters, nach Rechtskraftbeschreitung dieses Entscheids im Grundbuch vorzumerken (recte: anzumerken). 2. Das beitragspflichtige Gebiet wird ebenfalls durch das beigeheftete Reglement für die Erhebung der Perimeter-Beiträge für den Bau- und Unterhalt der Strassen X, Malters, Bauetappen 1, 2a, 2b vom 20. Oktober 2008 festgelegt. 3. Die Beitragspflicht von A als Eigentümer des Grundstücks Z wird gemäss beigeheftetem Reglement für die Erhebung der Perimeterbeiträge für Bau und Unterhalt der Strassen X, Malters, Bauetappen 1, 2a, 2b vom 20. Oktober 2008 und den angebrachten Änderungen gemäss vorliegendem Entscheid durch den Gemeinderat verfügt. (...) 4. Beitragsverfügung (Rechnung). Der vorliegende Entscheid gilt gleichzeitig als Beitragsverfügung. An die Baukosten der bereits erstellen Neumühlestrasse ist ein Beitrag von Fr. Y zu leisten... (...) An die Baukosten der Strasse X kann die Strassengenossenschaft X nach Massgabe des Baufortschritts Akontozahlungen verlangen (§ 12 Abs. 2 Perimeterverordnung). (...) 5. Die Kosten dieses Verfahrens gehen zu Lasten von A. D.- Am 30. Dezember 2009 erhob A Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Er beantragte, Ziffer 1 (Zwangsbeitritt zur Genossenschaft) und Ziffer 5 (Kostenpunkt) des Entscheids des Gemeinderats Malters vom 4. Dezember 2009 aufzuheben. In der Beschwerde wird u.a. ausgeführt, es bestünden keine gesetzlichen Gründe, einen Zwangsbeitritt zu verfügen. Der angefochtene Entscheid enthalte die Rechtsmittelbelehrung der Einsprache, die sich jedoch einzig auf die Festlegung der Kostenanteile beziehen könne. Folglich werde direkt eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gestützt auf § 98 Abs. 2 StrG erhoben. Das Verwaltungsgericht ist auf die Beschwerde nicht eingetreten. Erwägungen 1.- a) Im vorliegenden Fall handelt es sich bei der (bereits erstellten) X-Strasse um eine Privatstrassen gemäss §§ 58 ff. StrG. Die Grundeigentümer beschliessen über den Bau von Privatstrassen nach den bewilligten Projekten (§ 59 Abs. 1 StrG). Die Gemeinde kann die interessierten Grundeigentümer zur Gründung einer Strassengenossenschaft oder zum Beitritt zu einer bestehenden Genossenschaft verpflichten (§ 60 Abs. 1 StG). Das Nähere hierzu regelt gestützt auf § 60 Abs. 3 StrG die vom Regierungsrat erlassene Strassenverordnung vom 19. Januar 1996 (StrV, SRL Nr. 756). Gemäss § 9 StrV schliessen sich die interessierten Grundeigentümer zu einer Genossenschaft nach den §§ 17 ff. EGZGB zusammen, soweit es für den Bau und Unterhalt (u.a.) einer Privatstrasse erforderlich ist. Kommt ein freiwilliger Zusammenschluss nicht zustande, beschliesst die Gemeinde die Gründung einer Genossenschaft (§ 9 Abs. 1 [Satz 2] StrV). Bis die Genossenschaft sich konstituiert hat, trifft die Gemeinde die zur Erfüllung des Genossenschaftszwecks erforderlichen Massnahmen (§ 9 Abs. 4 StrV). Diese Bestimmung deckt sich inhaltlich mit § 26 der Verordnung über Grundeigentümer-Beiträge an öffentliche Werke [Perimeterverordnung] vom 16. Oktober 1969 (PV; SRL Nr. 732]). b) Nach § 61 Abs. 1 StrG tragen die interessierten Grundeigentümer die Kosten für den Bau von Privatstrassen. Sofern sie sich nicht einigen, verteilt die Gemeinde die Kosten nach dem Perimeterverfahren. Gemäss § 3 Abs. 1 PV können die Gemeinden bei öffentlichen Werken von den Eigentümern der interessierten Grundstücke Beiträge an die ihnen erwachsenden Bau-, Betrieb- und Unterhaltskosten erheben, wenn und soweit dies in einem Gesetz (hier § 61 Abs. 1 StrG) oder einer gestützt darauf erlassenen Verordnung vorgesehen ist. Interessiert sind Grundstücke, denen aus dem öffentlichen Werk wirtschaftliche Sondervorteile erwachsen, deren Ausnützung möglich ist und die allfällige Nachteile übersteigen (§ 3 Abs. 2 PV). Die Perimeterverordnung regelt Umfang der Beiträge, Beitragsberechnung und Beitragsverfügung (Rechnung) sowie das Verfahren (Aufstellen des Kostenverteilers, Beitragsplan und Einsprache). Die Sachnormen für die Berechnung und Verfügung der jeweiligen Vorzugslast (Perimeterbeitrag) und die Verfahrensvorschriften gelten ausdrücklich auch für Beiträge an Genossenschaften (§§ 26 und 27 PV). c) Hinsichtlich der Rechtmittelordnung ist das Folgende zu bemerken: aa) Die Grundeigentümer können gegen die Abgrenzung des beitragspflichtigen Gebiets sowie gegen die Höhe der anteilsmässigen Beitragspflicht innert 30 Tagen seit Zustellung des Kostenverteilers Einsprache im Sinne des Verwaltungsrechtspflegegesetzes erheben (§ 22 PV). Erst gegen den Einspracheentscheid ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (§ 23 Abs. 3 PV). Gleiches gilt hinsichtlich der Anfechtung von Beitragsverfügungen (§ 24 PV; vgl. auch § 32 Abs. 1 [Satz 1] PV). Diese Rechtsmittelordnung gilt kraft Verweises grundsätzlich auch für Beiträge an öffentliche Werke von Genossenschaften (§ 27 PV). Das Spezialgesetz (das Strassengesetz) enthält im Wesentlichen die gleichen Rechtsschutzbestimmungen. Namentlich kann gegen Entscheide der Gemeinde über die Kostenverteilung bei Privatstrassen die Einsprache und nach Erlass des Einspracheentscheids die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden (§ 98 Abs. 1 StrG). bb) Hinsichtlich der Verpflichtung zur Gründung einer Strassengenossenschaft oder zum Beitritt zu einer bestehenden Genossenschaft (§ 60 Abs. 1 StrG) enthält das Strassengesetz keine besondere Rechtsschutzbestimmung. § 98 Abs. 2 StrG hält lediglich (subsidiär) fest, dass im Übrigen alle in Anwendung dieses Gesetzes (StrG) erlassenen Entscheide und Beschlüsse innert 20 Tagen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden können, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. Eine ähnliche Regelung enthält die Perimeterverordnung, wonach gegen die übrigen Entscheide der Gemeinde (gemeint sind andere als Perimeterentscheide i.e.S.) in der Regel die Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat zulässig ist (§ 32 Abs. 1 [Satz 2] PV). 2.- Der angefochtene Entscheid des Gemeinderates Malters enthält integral eine Rechtsmittelbelehrung und verweist auf die Einsprache nach § 22 f. PV. Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, mit Bezug auf die Zwangsmitgliedschaft zur Genossenschaft enthalte der gemeinderätliche Entscheid keinen Rechtsmittelhinweis. Er leitet sein Beschwerderecht unmittelbar aus § 98 Abs. 2 StrG ab, was einen direkten Weiterzug an das Verwaltungsgericht bedeute. Ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit Bezug auf eine Teilanfechtung des gemeinderätlichen Entscheides zulässig ist, ist im Folgenden zu prüfen. a) Im Vordergrund des Streites steht die Beitragspflicht des Beschwerdeführers an die Kosten der 2. Etappe des Strassenbaus. Dies geht aus den Unterlagen und den Anbringen der Verfahrensbeteiligten hervor. Das Gesuch der Strassengenossenschaft vom 22. Juli 2009 enthält nebst dem Antrag auf Erlass einer Beitrittsverfügung das Begehren, der Gemeinderat habe die Perimeteranteile für die beiden Strassen festzulegen und den Beschwerdeführer zur Bezahlung des Beitrags zu verpflichten. Im Wesentlichen wird ausgeführt, es sei die Finanzierung der Strassen durch sämtliche belasteten und berechtigten Grundeigentümer sicherzustellen, deren Grundstücke durch die 2. Etappe erschlossen würden. Im angefochtenen Entscheid wird der Zwangsbeitritt mit der Interessenlage des Grundstücks Nr. Z begründet. Nach Darlegung des Gemeinderates ist aufgrund der Lage des Grundstücks ein Interesse an einer tatsächlich und rechtlich genügenden Erschliessung gegeben, ansonsten die Parzelle nicht in die Arbeitszone IV hätte eingezont werden dürfen. Der Entscheid des Gemeinderates befasst sich im Übrigen hauptsächlich mit dem Umfang des Perimeters, mit den Belastungsstufen und der Berechnung des Kostenanteils samt Beitragsverfügung (Rechnung). b) Das Schwergewicht der Entscheidung liegt somit darin, ob und in welchem Mass der Beschwerdeführer als Eigentümer des Grundstücks Z an die Erstellungskosten der Strassen beitragen muss. Die Frage der Mitgliedschaft der Strassengenossenschaft wird mit der Perimeterpflicht verknüpft. Dabei ist zu beachten, dass die Mitgliedschaft in der Genossenschaft nicht in jedem Fall zwingende Voraussetzung für die Erhebung einer Vorzugslast ist. Gemäss § 61 Abs. 1 StrG tragen die interessierten Grundeigentümer die Kosten für den Bau von Privatstrassen. Dass die interessierten Grundeigentümer ausschliesslich dann zu Beitragszahlungen verpflichtet werden können, wenn sie Mitglieder einer freiwillig oder auf Veranlassung der Gemeinde gegründeten Genossenschaft sind, ergibt sich weder aus dem Gesetz noch den Statuten der Strassengenossenschaft. Nach Art. 3 Abs. 1 der Statuten kann jede Person Mitglied der Genossenschaft werden, deren Grundstück von der X-Strasse erschlossen wird. Die Statuten kennen dagegen keine Bedingungen, bei deren Erfüllung die Mitgliedschaft erworben wird oder der Eintritt zwangsweise erfolgen soll. Solches wird auch nicht geltend gemacht. Bemerkenswert ist in dem Zusammenhang, dass sich der Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht fast ausschliesslich mit der Interessenlage des betroffenen Grundstücks auseinander setzt. Er hebt hervor, dass sein Grundstück bereits ausreichend erschlossen sei und die neuen Strassen die Erschliessungssituation nicht verbessern würden. Das sind aber typischerweise Frage des Perimetergebiets und der Beitragspflicht, deren Beantwortung wiederum vom Interesse bzw. von einem wirtschaftlichen Sondervorteil abhängt. c) Nach dem Gesagten geht es vorwiegend um die Kostenverteilung bei Privatstrassen und um die Beitragspflicht in grundsätzlicher und masslicher Hinsicht. Angesichts dieser Umstände kommt der Frage des Zwangsbeitritts keine eigenständige Bedeutung zu, sondern sie hängt im Wesentlichen von der Würdigung der konkreten Interessenlage des Grundstücks ab (Erschliessungssituation, Festlegung der Beitragspflicht und ihre - allfällige - sachgerechte Verteilung). Somit ist gegen den Entscheid des Gemeinderates integral das Rechtsmittel der Einsprache gemäss § 98 Abs. 1 StrG und § 22 PV gegeben. Insbesondere geht § 98 Abs. 1 StrG angesichts des Konnexes mit dem Beitragsrecht als Spezialregel der subsidiären Auffangbestimmung nach § 98 Abs. 2 StrG vor. Dass auch ein Zwangsbeitritt in die Genossenschaft verfügt wurde, ändert an dieser Beurteilung nichts. Es geht um die Einheitlichkeit des Rechtsmittelzugs und die Sicherstellung, dass keine widersprüchlichen Entscheide zum gleichen Lebenssachverhalt ergehen. d) In diversen Fällen hatte das Verwaltungsgericht über die Zulässigkeit eines Zwangsbeitritts zu einer Genossenschaft oder über den Bestand einer angefochtenen Mitgliedschaft zu entscheiden. Diese teilweise publizierten Urteile ergingen aber allesamt unabhängig von einem mittels Einsprache hängigen Perimeterverfahren. Im Urteil V 04 176 vom 25. November 2004 (teilweise veröffentlicht in LGVE 2004 II Nr. 17) hatte eine Genossenschaft beim Gemeinderat ein selbständiges Gesuch betreffend Beitrittsverpflichtung gestellt. Andere Begehren waren nicht Gegenstand des Verfahrens. In jenem Verfahren hatte der Grundeigentümer ausserdem seinen Kostenbeitrag an den Unterhalt an eine Strasse anerkannt; die Kostenbeiträge mussten nicht in einem formellen Verfahren nach der Perimeterverordnung erhoben werden. Im Urteil V 05 130 vom 28. Februar 2006 hatten Eigentümer verlangt, ein bestimmtes Grundstück aus der Strassengenossenschaft zu "entlassen". Auch dieses Verfahren war unabhängig von einem laufenden Beitragsverfahren eingereicht worden. Dass in einem solchen Fall das Gericht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gestützt auf § 98 Abs. 2 StrG in Verbindung mit § 148 lit. d des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 (VRG, SRL Nr. 40) entgegennahm, ist eben auf die damalige Besonderheit der Verfahren zurückzuführen. Die Statuten der Strassengenossenschaft X wurden vom (damaligen) Bau- und Verkehrsdepartement genehmigt. Damit ist die Genossenschaft öffentlich-rechtlich anerkannt bzw. hat das Recht der Persönlichkeit erlangt (§ 17 EGZGB). Im vorliegenden Fall ist weder die Rechtsnatur der Genossenschaft umstritten noch geht es um Auseinandersetzungen betreffend das Rechtsverhältnis zwischen Genossenschaft und einzelnen Mitgliedern oder um die Anfechtung von Genossenschaftsbeschlüssen. Auch unter dem Gesichtspunkt gibt es keinen Grund, das vom Beschwerdeführer beim Verwaltungsgericht erhobene Rechtsmittel zuzulassen (zum Rechtsweg hierzu: LGVE 2008 II Nr. 11). 3.- a) Nach dem Gesagten ist gestützt auf den Grundsatz der Einheitlichkeit des Rechtswegs und angesichts des abgaberechtlichen Schwerpunkts des angefochtenen Entscheids die Einsprache gemäss Rechtsmittelbelehrung des Gemeinderates integral gegeben. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Behandlung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist dagegen nicht vorhanden, weshalb auf sie nicht eingetreten werden kann (§ 107 Abs. 2 lit. a und § 107 Abs. 3 VRG). Der Gemeinderat wird als Einspracheinstanz die Anträge der Verfahrensbeteiligten umfassend prüfen und einen Einspracheentscheid erlassen müssen. Den Verfahrensbeteiligten ist es unbenommen, ihre Einsprache vom 30. Dezember 2009 hinsichtlich des Zwangsbeitritts beim Gemeinderat zu ergänzen bzw. ihre Stellungnahmen vor Verwaltungsgericht beim Gemeinderat einzureichen. Nach Erlass des Einspracheentscheides werden die Parteien - ihre Beschwerdebefugnis vorausgesetzt - die Streitsache hinsichtlich der Perimeter- und der Beitrittsverfügung dem Verwaltungsgericht unterbreiten können. b) (Kostenfolgen)