Luzern Verwaltungsgericht Verwaltungsrechtliche Abteilung 26.08.2009 V 09 174 (2009 II Nr. 39)

Rechtsprechung Luzern

Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Verfahren Entscheiddatum: 26.08.2009 Fallnummer: V 09 174 LGVE: 2009 II Nr. 39 Leitsatz: § 14 Abs. 1 lit. g VRG. Ein Mitglied des Gemeinderates, das an einer Gemeindeversammlung über ein in Aussicht gestelltes Bauvorhaben orientiert und keine privaten Interessen verfolgt, muss im Baubewilligungsverfahren auch dann nicht in den Ausstand treten, wenn es in diesem Zusammenhang an das Interesse an einer wirtschaftlichen Entwicklung der Gemeinde erinnert. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Ein Transportunternehmen plant in der Gemeinde Z ein grösseres Logistikzentrum samt Lager. Im Dezember 2008 gab die Gemeindepräsidentin der Gemeindeversammlung gegenüber erste Informationen zum Projekt bekannt. Am 29. Dezember 2008 verlangten die in der Gemeinde wohnenden Eheleute A von der Regierungsstatthalterin den Ausstand des Gemeindeammanns und der Gemeindepräsidentin. In der Begründung machten die Eheleute A geltend, der Gemeindeammann sei beim Logistikunternehmen angestellt und befinde sich beim fraglichen Bauvorhaben im Ausstand. Dennoch habe er an der erwähnten Informationsveranstaltung zur Sache Stellung bezogen und damit seine Ausstandspflicht missachtet. Die Gemeindepräsidentin sei befangen, weil sie ohne vertiefte Kenntnisse des Bauvorhabens bereits konkret von einem zonenkonformen Bauvorhaben gesprochen habe. Der Gemeindepräsidentin gehe bei diesem Geschäft die notwendige Objektivität ab. Da sich bei diesem Bauvorhaben zudem eine weitere Gemeinderätin im Ausstand befinde, sei der Gemeinderat von Z nicht beschlussfähig. Die Regierungsstatthalterin habe anstelle des Gemeinderates zu amten. Die Regierungsstatthalterin überwies die Ausstandsbegehren ohne Entscheid an den Gemeinderat zur Behandlung. In der Folge erklärte der Gemeinderat das Ausstandsbegehren gegen den Gemeindeammann für erledigt. Das Ausstandsbegehren gegen die Gemeindepräsidentin wies er ab. Das Verwaltungsgericht hiess eine gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde gut und überwies die Sache zur Beurteilung der Ausstandsproblematik an die Regierungsstatthalterin. In der Folge stellte die Regierungsstatthalterin fest, dass sich der Gemeindeammann im Ausstand befinde. Das Ausstandsbegehren gegen ihn sei daher gegenstandslos. Das Ausstandsbegehren gegen die Gemeindepräsidentin wies die Regierungsstatthalterin ab. Die Eheleute A zogen diesen Entscheid an das Verwaltungsgericht weiter. Das Gericht wies die Beschwerde ab, soweit diese nicht gegenstandslos geworden und darauf einzutreten war. Aus den Erwägungen: 4. - c) Wer einen Entscheid fällen oder instruieren soll, befindet sich im Ausstand, wenn er aus einem (andern) sachlich vertretbaren Grund als befangen erscheint (§ 14 Abs. 1 lit. g VRG). Die Regierungsstatthalterin prüfte das Ausstandsgesuch unter dem allgemeinen Ausstandsgrund der Befangenheit. Andere gesetzliche Ausstandsgründe stehen nicht zur Debatte. Lehre und Praxis zum Ausstand wegen Befangenheit wurden im angefochtenen Entscheid richtig wiedergegeben. (...) Ergänzend ist Folgendes zu bemerken: § 14 Abs. 1 lit. g VRG umfasst im Sinn eines Auffangtatbestandes alle Sachverhalte, die nicht unter einen besonderen Ausstandsgrund fallen. Damit sind Vorbefassungen, enge Beziehungen oder Interessenbindungen gemeint, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Behördenmitgliedes zu wecken. Ein Behördenmitglied hat folglich in den Ausstand zu treten, wenn Umstände vorliegen, die den Anschein der Befangenheit zu begründen vermögen. Es kommt somit nicht darauf an, ob sich die betreffende Person in der Sache befangen fühlt oder nicht, sondern ob die Parteien aufgrund der konkreten Gegebenheiten objektiv Anlass haben dürfen, an der Unparteilichkeit zu zweifeln (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Bern, Bern 1997, N 15 zu Art. 9 mit Hinweisen). Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, bestehen aber Unterschiede zwischen einer Verwaltungsbehörde, die eine umfassende, weitgehend ermessensgeprägte Verwaltungstätigkeit ausübt, und richterlichen Behörden, die nach Zivil-, Straf- oder Verwaltungsprozessrecht urteilen. Die verfassungsrechtlichen Ansprüche auf Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) und auf ein unabhängiges und unparteiisches Gericht (Art. 30 Abs. 1 BV) gewähren denn auch nur eine ähnliche, aber nicht gleiche Garantie hinsichtlich der Unabhängigkeit nicht richterlicher Behörden (BGE 125 I 119ff. = Pra 88 Nr. 165 S. 867ff., LGVE 1999 II Nr. 25 mit Hinweisen). Der Ausstands- oder Ablehnungsgrund des Anscheins der Befangenheit gilt nicht als Organisationsmaxime, vielmehr ist gemäss den der Behörde zugeteilten Funktionen in jeder besonderen Situation eine spezifische Beurteilung eines Ausstandsbegehrens erforderlich. Der Gemeinderat als Exekutivbehörde übt Leitungs- und Verwaltungsfunktionen aus. Im Gegensatz zu Gerichten oder ständigen unabhängigen Verwaltungsbehörden bildet die Durchführung von rechtlichen Verfahren nur einen Teil seiner Aufgaben. Im Rahmen der demokratischen und politischen Legitimität, die der Gemeinderat als ausführendes Organ der Gemeinde hat, sind Kumulationen von Aufgaben, Vorbefassungen, Meinungsäusserungen oder Entscheidungen von Vorfragen unvermeidlich (vgl. Pra 88 Nr. 165 S. 869). So kann beispielsweise ein Mitglied des Gemeinderates gleichzeitig im Vorstand einer Genossenschaft die öffentlichen Interessen der Gemeinde vertreten und setzt damit nicht zwingend einen Ausstandsgrund, wenn Gegenstand einer gemeinderätlichen Entscheidung auch die Interessen der Genossenschaft sind (Urteil V 01 226 vom 27.12.2001, E. 3c mit Hinweis auf BGE 125 I 218 E. 8a; ferner: Urteil A 01 67 vom 6.1.2003, E. 3). d) Gestützt auf die Rechtsprechung und die Umstände des Falles erweist sich das Ausstandsbegehren gegen die Gemeindepräsidentin als unbegründet. aa) Die Beschwerdeführer sehen in der Art und Weise, wie die Gemeindepräsidentin die Teilnehmer der Gemeindeversammlung orientiert hat, einen Befangenheitsgrund. Wie die Vorinstanz erwogen hat, lassen sich aus den einzelnen Vorbringen keine sachlich begründeten Zweifel an der Unparteilichkeit der Gemeindepräsidentin ableiten. Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass sie bei der Beurteilung des Bauprojektes ihrer persönlichen Sichtweise zum Durchbruch verhelfen und sich sachlichen Argumenten verschliessen würde. Wiederum ist darauf hinzuweisen, dass es an der Gemeindeversammlung um Information ging und die Baueingabe in dem Zeitpunkt noch nicht vorgelegen hatte. Unter dem Aspekt eines objektiven Massstabes kann nicht entscheidend sein, dass die Gemeindepräsidentin an der Gemeindeversammlung auch den Gemeindeammann sprechen liess. Aus der Äusserung, das Projekt sei zonenkonform, kann ferner nicht auf eine konkrete, gegen die Position der Beschwerdeführer gerichtete Voreingenommenheit geschlossen werden. Wenn ein einzelnes Gemeinderatsmitglied erklärt, ein Bauvorhaben entspreche der in der Gemeinde entsprechenden Zone, ist damit, soweit bekannt, nur die generelle Übereinstimmung von Projekt und Standort samt dessen Zonenzuteilung gemäss gültigem Bau- und Zonenreglement gemeint. Daran ändert nichts, dass das Bauvorhaben nach Massgabe der Rechtslage noch durch verschiedene Amtsstellen geprüft und vermutlich fachliche Abklärungen gemacht werden müssen. Zu denken ist gegebenenfalls etwa an eine Umweltverträglichkeitsprüfung. Thema der Aussprache an der Gemeindeversammlung war eben nur eine allgemeine Orientierung. Dass aus der Mitte der Versammlung Fragen zum Verkehrsaufkommen, zu den wirtschaftlichen und finanziellen Vor- und Nachteilen, zur Arbeitsplatzsituation usw. gestellt werden, ist verständlich, genau so wie die Beantwortung der Fragen durch die Versammlungsleiterin. Die Beschwerdeführer wollen nicht einsehen, dass die Gemeindepräsidentin gerade keine "Vorabentscheidung" hinsichtlich der erwarteten Baueingabe getroffen hat, sondern im Rahmen ihrer Verwaltungs- und Leitungstätigkeit die interessierten Einwohner der Gemeinde Z über eine Entwicklung informiert und orientiert hat. Äusserungen in einem solchen Rahmen führen grundsätzlich nicht zur Annahme eines Ausstandsgrundes; ansonsten die Mitglieder des Gemeinderates ihre von Verfassung und durch Gesetz übertragenen Funktionen nicht mehr ausüben könnten (BGE 125 I 123). bb) Die Beschwerdeführer kritisieren, die Gemeindepräsidentin wäre zu einer umfassenden Interessenabwägung verpflichtet gewesen. Soweit sie sich hiezu auf Bestimmungen des kantonalen Planungs- und Baugesetzes und auf den kantonalen und den regionalen Richtplan berufen, sind damit gerade Normen benannt, welche die Aufgaben des Gemeinderates bei Prüfung des Baugesuchs und die Erteilung der Beaubewilligung beschlagen. Eine solche differenzierte Stellungnahme war an der fraglichen Gemeindeversammlung weder möglich noch konnte sie Thema der allgemeinen Orientierung sein. Auch wenn die Gemeindepräsidentin das Vorhaben der Bauherrschaft aus Gründen der kommunalen Entwicklung und wirtschaftlichen Prosperität begrüsst hat, kann daraus keine Befangenheit entstehen. Im umgekehrten Fall könnte auch die Bauherrin keinen Ausstand verlangen z.B. mit der Begründung, die Gemeindepräsidentin habe erklärt, man werde das Projekt genauestens prüfen, Einsprecher und weitere interessierte Kreise anhören. Auch eine Aussage, das Projekt sei womöglich nicht zonenkonform, bliebe ausstandsrechtlich genauso ohne Belang. cc) Die Gemeindepräsidentin erklärte eingangs der Versammlung (unter dem Traktandum Jahresprogramm), dass geplante Industrieprojekte forciert und jegliche Verhinderungstaktik aktiv bekämpft würden. Abgesehen davon, dass diese Erklärung bei der Erläuterung des Jahresprogramms abgegeben wurde, ist sie eine politische Aussage, die sich generell mit der Entwicklung der Gemeinde und ihrer Finanzlage befasst. Eine konkrete Voreingenommenheit mit Bezug auf allfällige Einsprecher gegen bestimmte Projekte kann ihr wegen dieser Aussage nicht unterstellt werden. Fragwürdiger kann unter dem Aspekt des Ausstands sein, dass die Gemeindepräsidentin auf Bedenken von Anwohnern sagte, sie hätten es selber zu vertreten, wenn sie an der Bahnhofstrasse, in der Nähe eines Industrieareals gebaut hätten. Eine solche Aussage ist freilich vor dem Hintergrund der Informationsveranstaltung zu sehen (im Rahmen der Gemeindeversammlung) und hat als solche nur allgemeinen Gehalt. Mit ihr werden weder bestimmte Personen von der Wahrung ihrer Rechte abgehalten noch wird dokumentiert, dass die Gemeindepräsidentin - unbesehen von der Kenntnis der (späteren) Einwendungen - in jedem Fall gegen die Beschwerdeführer entscheiden oder ihnen im Verfahren Befugnisse vorenthalten würde. Behördenmitglieder müssen sich als Politiker oder in ihrer (weiteren) Amtstätigkeit zu bedeutsamen Streitfällen oder umstrittenen Projekten vor einem formellen Verwaltungsverfahren eine Meinung bilden. Dass sie diese vor einem öffentlichen Forum offen legen oder in der Presse publizieren, ist so lange unbedenklich, als sie dem Gang des Verfahrens nicht in bestimmter Hinsicht vorgreifen oder die Rechtsposition von einzelnen Personen hintanstellen. Die Bejahung einer Ausstandspflicht in einer solchen Konstellation würde die Verwaltungstätigkeit durch politische Behörden in vielen Fällen verunmöglichen (vgl. Baumann, Aargauisches Gemeinderecht, 3.Aufl., Zürich 2005, S. 34 mit Hinweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 18.9.2000, in: AGVE 2000 S. 391ff.). Eine andere Betrachtungsweise drängte sich nur dann auf, wenn ein Behördenmitglied gegenüber einem (potentiellen) Verfahrensbeteiligten unmissverständlich seine persönliche Geringschätzung und Abneigung geäussert hätte. Davon kann im vorliegenden Fall keine Rede sein. dd) Was die Aussagen der Gemeindepräsidentin im Rahmen von diversen Interviews betrifft, wird auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid verwiesen. Schliesslich machen die Beschwerdeführer geltend, die Gemeindepräsidentin habe einen Einsprecher von der Wahrung seiner Rechte abhalten wollen, indem sie seine und die Legitimation anderer Einsprecher bestritten habe. Ob dieser Sachverhalt so zutrifft, kann offen gelassen werden. Eine Befangenheit muss in Bezug auf die Beschwerdeführer gegeben sein. Ob und wenn in welchem Mass die Gemeindepräsidentin mit andern Personen, die sich gegen das Projekt wehren, Gespräche geführt, rechtliche Einschätzungen geäussert oder das Absehen von rechtlichen Schritten empfohlen hat, ist im Verhältnis zu den Beschwerdeführern von keiner Bedeutung. e) Nach dem Gesagten erscheint die Gemeindepräsidentin - im Hinblick auf die Beurteilung des Projekts der Bauherrschaft - als nicht befangen. In Übereinstimmung mit der Vorinstanz ist daher das Ausstandsgesuch abzuweisen.

Das Bundesgericht hält im Urteil 1C_436/2009 vom 3.2.2010, E. 2.4 fest, dass eine Gemeindepräsidentin, die an einer Gemeindeversammlung kundtue, ein geplantes Industrieprojekt sei zu forcieren und jegliche Verhinderungstaktik dagegen aktiv zu bekämpfen, nicht mehr frei sei und bei der Behandlung des Sachgeschäftes in den Ausstand treten müsse.