Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Raumplanung Entscheiddatum: 16.02.2010 Fallnummer: V 08 199 LGVE: 2009 II Nr. 6 Leitsatz: Art. 94 BGG; §§ 116 und 128 Abs. 4 VRG. Behandlung von Beschwerden gegen Wiedererwägungsentscheide (E. 1). Zur Bedeutung und Rechtskraft von Dauerverfügungen (E. 2). Abgrenzung zur Revision und zur Anpassung (E. 3). Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: A und B reichten am 3. September 2007 beim Gemeinderat Z ein Gesuch um Änderung des Gestaltungsplans Y ein, welches der Gemeinderat mit Entscheid vom 24. Januar 2008 abwies. Dieser Entscheid blieb unangefochten und erwuchs in Rechtskraft. Am 8. April 2008 stellten A und B dem Gemeinderat Z ein Wiedererwägungsgesuch bezüglich des Entscheids vom 24. Januar 2008. Mit Schreiben vom 29. Mai 2008 teilte der Gemeinderat den Beschwerdeführern mit, dass im Entscheid vom 24. Januar 2008 zum Gesuch um Anpassung des Gestaltungsplans bereits ausführlich Stellung bezogen wurde. Im Weiteren bemerkte der Gemeinderat, dass sich die Verhältnisse seit dem Entscheid vom 24. Januar 2008 nicht verändert hätten und er deshalb auf das Wiedererwägungsgesuch nicht eintreten könne. A und B erhoben Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des Gemeinderates Z vom 29. Mai 2008 sei aufzuheben. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde ab. Aus den Erwägungen: 1. - a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen das Schreiben des Gemeinderates Z vom 29. Mai 2008. Mit diesem Schreiben antwortete der Gemeinderat auf eine als "Wiedererwägungsgesuch" bezeichnete Eingabe der Beschwerdeführer. Der Gemeinderat hielt darin fest, dass sein Entscheid vom 24. Januar 2008 über das Gesuch um Anpassung des Gestaltungsplanentscheides Y in Rechtskraft erwachsen sei und die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung nicht erfüllt seien. Das Schreiben des Gemeinderates vom 29. Mai 2008 ist nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen und die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, es liege kein anfechtbarer Entscheid vor, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Vorinstanz habe einen Nichteintretensentscheid gefällt, womit ein Anfechtungsobjekt vorhanden sei. Im Übrigen sei sie zu Unrecht nicht auf sein neues Begehren vom 8. April 2008 eingetreten. b) Der Gemeinderat behandelte das Schreiben der Beschwerdeführer vom 8. April 2008 als Wiedererwägungsgesuch; das Gesuch war auch so bezeichnet. Gemäss § 116 Abs. 1 VRG kann die Verwaltungsbehörde aus wichtigen Gründen ihre Entscheide ausserhalb eines Revisionsverfahrens von Amtes wegen oder auf Gesuch hin ändern oder aufheben, soweit nicht besondere Vorschriften, der Grundsatz von Treu und Glauben oder andere allgemein anerkannte Rechtsgrundsätze dies ausschliessen oder einschränken. Begehren um Aufhebung oder Änderung von Verwaltungsentscheiden, die nicht durch Rechtsmittel gestellt werden, braucht die angerufene Behörde nicht durch Entscheid zu erledigen (Abs. 3). Das Verwaltungsgericht hat in einem grundlegenden Entscheid im Jahre 1983 (LGVE 1983 II Nr. 1 E. 3b) festgehalten, der Bürger habe keinen Rechtsanspruch auf Wiedererwägung; folglich könne er einen Entscheid, der eine solche verweigere, auch nicht mit den ordentlichen Rechtsmitteln anfechten. Vielmehr bleibe ihm nur die so genannte Aufsichtsbeschwerde im weiteren Sinn, die allerdings nach § 116 Abs. 3 VRG keinen Erledigungs- bzw. Entscheidungsanspruch begründe. Entsprechend dieser Praxis trat das Verwaltungsgericht auf Beschwerden gegen die Verweigerung einer Wiedererwägung bisher nicht ein. Diese Praxis lässt sich indessen gestützt auf Art. 94 BGG in dieser absoluten Form nicht mehr aufrechterhalten. Nach dieser Bestimmung kann gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines anfechtbaren Entscheids Beschwerde geführt werden. Dieser erweiterte Rechtsschutz greift selbst dann, wenn kein eigentliches Anfechtungsobjekt vorhanden ist. Diese Bestimmung gilt auch für die kantonalen Vorinstanzen des Bundesgerichts (Seiler/von Werdt/Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, N 11ff. zu Art. 94). Da für diesen Rechtsschutz kein kantonales Ausführungsrecht erforderlich war, galt diese Bestimmung bereits seit Inkrafttreten des BGG am 1. Januar 2007. Der kantonale Gesetzgeber hat dieser Bestimmung nun auch in der am 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Änderung des VRG Rechnung getragen. Gemäss dem neuen Abs. 4 zu § 128 VRG kann gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines anfechtbaren Entscheides das gegen den Endentscheid zulässige Rechtsmittel ergriffen werden (vgl. dazu auch Botschaft vom 27.11.2007 zur Änderung des VRG, in: Verhandlungen des Kantonsrates 2008 S. 211ff., Bemerkungen zu § 128). Sobald, wie hier, das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines Sachentscheides gerügt wird, ist eine solche Eingabe als Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde zu behandeln. Mithin ist auf eine solche Beschwerde einzutreten. Ob die Vorinstanz zu Recht oder zu Unrecht einen Sachentscheid verweigert hat, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Behandlung. c) Hier ist der Anspruch auf einen Entscheid über die Änderung eines Gestaltungsplans strittig. Ein solcher Entscheid wäre mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar. Mithin ist auch gegen ein Nichteintreten auf ein Wiedererwägungsgesuch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig, soweit eine Rechtsverweigerung geltend gemacht wird. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind vorliegend erfüllt (vgl. § 107 Abs. 2 VRG). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. 2. - a) Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern hat sich im bereits zitierten Urteil aus dem Jahre 1983 (LGVE 1983 II Nr. 1) eingehend mit den Fragen der Rechtskraft, der Rechtsbeständigkeit und der Abänderbarkeit von Dauerverfügungen auseinandergesetzt. Dauerverfügungen kommt, wenn sie nicht angefochten werden bzw. kein ordentliches Rechtsmittel mehr zulässig ist, Rechtskraft und Rechtsbeständigkeit zu. Aus Gründen der Rechtssicherheit und der Verfahrensökonomie soll vermieden werden, dass die gleiche Sache zweimal beurteilt werden muss. Rechtskräftige Verfügungen sind grundsätzlich unabänderlich und auch für die Behörden verbindlich (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 1 zu Art. 56). Somit darf eine Behörde auf ein neues gleiches Gesuch in der Regel nicht eintreten (§ 107 Abs. 2 lit. g VRG). b) Der luzernische Gesetzgeber hat jedoch - wie erwähnt - in § 116 Abs. 1 VRG den Behörden die Möglichkeit eingeräumt, beim Vorliegen besonderer Voraussetzungen auf ihren rechtskräftigen Entscheid zurückzukommen. Dieses Rückkommen, meist auch Wiedererwägung genannt, ist fakultativ. Dementsprechend besteht kein Rechtsanspruch auf einen neuen materiellen Entscheid. Wenn die Behörde die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung verneint und auf eine neue materielle Prüfung verzichtet, ist auch der Richter an diesen Verzicht gebunden. Zu prüfen bleibt in solchen Fällen ein allfälliger Einwand, das vorinstanzlich strittige Gesuch sei inhaltlich kein Gesuch um Wiedererwägung bzw. es habe sich nicht um ein identisches Gesuch gehandelt, weshalb ihm die Rechtskraft nicht entgegengehalten werden könne. Ein Rechtsanspruch auf eine Behandlung besteht auch dann, wenn es sich um ein Revisionsgesuch handelt oder um ein Gesuch um Anpassung an neue, seit dem rechtskräftigen Entscheid entstandene tatsächliche oder rechtliche Verhältnisse. Darauf wird zurückzukommen sein. c) Unbestritten ist, dass der Entscheid des Gemeinderates vom 24. Januar 2008 über das Gesuch um Abänderung des Gestaltungsplans Y innert der Beschwerdefrist nicht angefochten wurde. Dass die Beschwerdeführer einen Anspruch auf Wiedererwägung hätten, machen sie so nicht geltend und ist nach den vorstehenden Erwägungen auch nicht zutreffend. Sie machen aber sinngemäss geltend, die Vorinstanz habe sich inhaltlich mit der Sache befasst und einen formellen Nichteintretensentscheid erlassen. In der Tat ist ein Wiedererwägungsentscheid in der Sache anfechtbar, wenn sich die Behörde aufgrund des Gesuches neu mit der Sache befasst und darüber neu entschieden hat; dies auch dann, wenn die Behörde nach erneuter Prüfung zum gleichen Ergebnis gelangt ist. Dies traf indessen hier nicht zu. Der Gemeinderat hat in seinem Schreiben vom 29. Mai 2008 lediglich festgehalten, dass der Entscheid vom 24. Januar 2008 in Rechtskraft erwachsen sei, dass er sich in diesem Entscheid mit dem Gesuch ausführlich auseinandergesetzt habe und dass seither keine Änderung der Verhältnisse eingetreten sei, welche eine Anpassung erforderten. Damit hat die Vorinstanz keinen neuen Sachentscheid gefällt. Sie hat vielmehr von ihrem Recht Gebrauch gemacht, auf eine Wiedererwägung zu verzichten. Entgegen der Empfehlung in LGVE 1983 II Nr. 1 erscheint es in solchen Fällen jedoch nicht erforderlich, einen formellen Nichteintretensentscheid zu fällen. Es reicht die Mitteilung an den Gesuchsteller, die Behörde erledige das Wiedererwägungsgesuch ohne Entscheid. d/aa) Die Beschwerdeführer bringen im Weiteren vor, die Vorinstanz habe im Entscheid vom 24. Januar 2008 nicht abschliessend über die Angelegenheit entschieden. Sie habe das Gesuch vom 3. September 2007 nur deshalb abgelehnt, weil es ungenügend begründet gewesen sei. Die Beschwerdeführer hätten das Gesuch vom 8. April 2008 eingereicht, um die fehlende Begründung nachzuliefern. Sie sind der Ansicht, dass sie im Gesuch vom 8. April 2008 die im vorinstanzlichen Entscheid vom 24. Januar 2008 beanstandeten Punkte aufgearbeitet und detailliert begründet hätten. Damit machen die Beschwerdeführer sinngemäss geltend, der Entscheid vom 24. Januar 2008 sei nicht in Rechtskraft erwachsen und die Vorinstanz hätte ihnen die Gelegenheit eingeräumt, die fehlende Begründung nachzureichen. Nach Treu und Glauben sei dies so zu verstehen gewesen. Dem kann nicht gefolgt werden. bb) Die Vorinstanz hat den Entscheid vom 24. Januar 2008 eingehend materiell begründet. Sie hat sich inhaltlich mit dem Gesuch vom 3. September 2007 betreffend Änderung des Gestaltungsplans Y auseinandergesetzt. Schliesslich gelangte die Vorinstanz zur Überzeugung, dass sich die Verhältnisse seit der Gestaltungsplangenehmigung am 3. März 1983 nicht erheblich verändert hätten. Sie hat daher das Gesuch abgewiesen. Auch wenn die Vorinstanz die Begründung der Beschwerdeführer bemängelte, heisst dies nicht, dass ihnen damit Gelegenheit gegeben wurde, ihr Gesuch zu verbessern. Andernfalls hätte die Vorinstanz das Gesuch zur Verbesserung zurückweisen oder das Verfahren bis zur Ergänzung sistieren müssen. Dies hat sie nicht getan. Vielmehr geht aus dem Entscheid mit aller Deutlichkeit hervor, dass über das Gesuch abschliessend entschieden wurde. Dementsprechend enthielt es auch eine Rechtsmittelbelehrung. Die Beschwerdeführer waren bereits zu jenem Zeitpunkt durch ihren Rechtsanwalt vertreten. Es hätte ihm bekannt sein müssen, dass der Entscheid vom 24. Januar 2008 in Rechtskraft erwachsen würde, sofern dieser nicht angefochten wird. Eine Aufforderung der Vorinstanz an die Beschwerdeführer, das Gesuch vom 3. September 2007 eingehender zu begründen, lässt sich aus jenem Entscheid nicht entnehmen. cc) Im Übrigen hätten die Beschwerdeführer bzw. ihr Rechtsvertreter die Möglichkeit gehabt, gegen diesen Entscheid vom 24. Januar 2008 innert 20 Tagen Beschwerde beim Verwaltungsgericht einzureichen. Da dem Verwaltungsgericht diesfalls die volle Kognition zugestanden wäre (vgl. § 161a VRG), hätten die Beschwerdeführer nochmals eingehend darlegen können, weshalb sich die Verhältnisse seit der Gestaltungsplangenehmigung vom 3. März 1983 verändert haben. e) Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass der Entscheid des Gemeinderates vom 24. Januar 2008 in Rechtskraft erwachsen ist und kein Anspruch auf eine Wiedererwägung besteht. Die dagegen vorgebrachten Einwände sind somit abzuweisen. 3. - In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 19. Juni 2008 betonen die Beschwerdeführer, sie hätten am 8. April 2008 inhaltlich ein neues Gesuch um Änderung des Gestaltungsplans Y eingereicht. Falls ein neues Gesuch eingereicht wird, kann ihm die Rechtskraft nicht entgegengehalten werden und es besteht ein Anspruch auf Behandlung. Ein inhaltlich neues Gesuch setzt u.a. voraus, dass ein qualitativ anderes Begehren gestellt wird. Dies war hier offensichtlich nicht der Fall. Vielmehr wurde gar kein neuer Antrag gestellt, sondern ein Gesuch um Wiedererwägung. Vorgebracht wurden lediglich inhaltlich ausführlichere Begründungen zum früheren Gesuch. Erweiterte oder gar neue Begründungen machen indessen ein bisheriges Gesuch nicht zu einem neuen und begründen keinen Anspruch auf erneute materielle Beurteilung. Die Gründe hätten bereits damals, spätestens rechtsmittelweise vorgebracht werden müssen bzw. können. Die Beschwerdeführer begründen denn auch mit keinem Wort, warum diese Gründe nicht schon früher hätten vorgebracht werden können, weshalb auch die Voraussetzungen einer Revision nicht vorliegen (§ 175 VRG). Im Übrigen wird ein Anspruch auf Revision auch nicht geltend gemacht. Neue rechtliche oder tatsächliche Vorbringen würden zudem einen Anspruch auf Beurteilung begründen, wenn sie nach dem rechtskräftigen Entscheid vom 24. Januar 2008 entstanden wären. Diesfalls hätte ein Anspruch auf Anpassung an die neuen Verhältnisse bestanden (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., N 19 und 24 zu Art. 56; BGE 119 Ia 310; LGVE 1990 III Nr. 7 E. 2d; vgl. zum Ganzen: LGVE 1983 II Nr. 1). Solches machen die Beschwerdeführer indessen ebenfalls nicht geltend. Die vorgebrachten Gründe beziehen sich denn auch auf den Zeitraum nach Erlass des Gestaltungsplans Y im Jahr 1983. Somit bestand auch unter dem Rechtstitel Anpassung kein Anspruch auf einen neuen Entscheid in der Sache.