Rechtsprechung Luzern
Instanz: Regierungsrat Abteilung: - Rechtsgebiet: Volksrechte Entscheiddatum: 30.06.2000 Fallnummer: RRE Nr. 1031 LGVE: 2000 III Nr. 9 Leitsatz: Kantonale Abstimmung. Erläuternder Bericht des Regierungsrates an die Stimmberechtigten. § 37 Absatz 2c StRG. Die Darstellung der Standpunkte beachtlicher Minderheiten des Grossen Rates im erläuternden Bericht des Regierungsrates kann nicht Sache privater Abstimmungskomitees sein, unabhängig davon, ob darin Grossratsmitglieder mitwirken oder nicht.
Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: 1. Am 13. Juni 2000 stellte das Komitee "Nein zur Privatisierung der Kantonalbank" bei der Staatskanzlei das Gesuch, in der Abstimmungsbroschüre zur Abstimmung über das Gesetz über die Umwandlung der Luzerner Kantonalbank in eine Aktiengesellschaft als gegnerisches Komitee eine Seite zur Verfügung zu erhalten. Es machte geltend, dass gemäss § 37 des Stimmrechtsgesetzes vom 25. Oktober 1988 (StRG) in einer Abstimmungsbroschüre die Standpunkte beachtlicher Minderheiten des Grossen Rates sowie eines Initiativ- oder Referendumskomitees angemessen darzustellen seien. Da die Abstimmungsvorlage im Grossen Rat von Vertretern und Vertreterinnen aus drei Parteien abgelehnt worden sei, sei das Kriterium der "beachtlichen Minderheit" klar erfüllt. Zudem beschränke sich das Gesetz nicht ausdrücklich auf Initiativ- und fakultative Referendumsabstimmungen, sondern spreche ganz allgemein von kantonalen Abstimmungen. 2. Der Regierungsrat wies das Gesuch mit Entscheid vom 21. Juni 2000 ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass gestützt auf § 37 StRG jeweils Initiativ- und Referendumskomitees Gelegenheit gegeben werde, ihren Standpunkt im erläuternden Bericht darzulegen. Die Argumente der im Grossen Rat unterlegenen Minderheiten stelle der Regierungsrat praxisgemäss selber dar. Er tue dies anhand von Voten, die in den vom Büro des Grossen Rates genehmigten Sitzungsprotokollen festgehalten seien. Die Wiedergabe der Haltung der Ratsminderheiten könne nicht Sache privater Abstimmungskomitees sein, unabhängig davon, ob darin Mitglieder des Grossen Rates mitwirken würden oder nicht. Dagegen erhob das Komitee "Nein zur Privatisierung der Kantonalbank" am 23. Juni 2000 beim Regierungsrat des Kantons Luzern Einsprache gemäss § 161 StRG. 3. Die Einsprecher machen geltend, das Stimmrechtsgesetz verlange, dass in der Abstimmungsbroschüre auch der gegnerische Standpunkt korrekt und vollständig dargelegt werde. Diese Aufgabe könne per definitionem nicht von der Behörde formuliert werden, welche selber den Antrag auf Annahme der Vorlage formuliert habe und diese Vorlage im Abstimmungskampf auch vertrete. Aus diesem Grund müsse der Regierungsrat dem Komitee "Nein zur Privatisierung der Kantonalbank" in der Abstimmungsbotschaft Gelegenheit zur Selbstdarstellung gewähren. Dies ist im Folgenden zu prüfen. a. Gemäss § 37 Absatz 2c StRG erhalten die Stimmberechtigten bei kantonalen Abstimmungen spätestens drei Wochen vor dem Abstimmungstag einen erläuternden Bericht des Regierungsrates, worin auch die Standpunkte beachtlicher Minderheiten des Grossen Rates sowie eines Initiativ- oder Referendumskomitees angemessen darzustellen sind. Der Grosse Rat hat der Teilprivatisierung der Luzerner Kantonalbank mit 90 Ja- gegen 19 Nein-Stimmen zugestimmt. Das zu diesem Zweck verabschiedete Umwandlungsgesetz unterstellte er der Volksabstimmung. Dieses Abstimmungsresultat zeigt, dass eine beachtliche Minderheit des Grossen Rates die Teilprivatisierung abgelehnt hat. Es ist deshalb unbestritten, dass der Standpunkt dieser Minderheit in der regierungsrätlichen Abstimmungsbotschaft darzustellen ist. Strittig ist im vorliegenden Fall, ob die Einsprecher einen Anspruch darauf haben, sich selber in der Abstimmungsbotschaft äussern zu können. b. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung entwickelte eine Reihe von Richtlinien bezüglich der inhaltlichen Ausgestaltung der amtlichen Erläuterungen (vgl. Stephan Widmer, Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Zürich 1989, S. 263ff.). Diese aus der Wahl- und Abstimmungsfreiheit abgeleiteten Grundsätze stellen gewissermassen die bundesrechtlichen Minimalanforderungen dar, die von den Kantonen und Gemeinden zu beachten sind. So besteht für die Behörden vorab die Pflicht, über den Zweck und die Tragweite einer Vorlage sachlich zu informieren (BGE 119 Ia 273, 112 Ia 335, 106 Ia 197 ff., 98 Ia 615 ff.). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind sie jedoch nicht verpflichtet, eine Vorlage umfassend darzustellen. Die Behörden dürfen sich ohne weiteres darauf beschränken, in der Erläuterung einer Abstimmungsvorlage jene Gründe darzulegen, die für die Mehrheit des Gesetzgebers bestimmend waren, der den fraglichen, der Volksabstimmung unterliegenden Beschluss gefasst hat. Von Verfassungs wegen kann demnach nicht verlangt werden, dass bei der Abfassung des behördlichen Berichts zuhanden der Stimmbürger alle möglichen Gesichtspunkte berücksichtigt und sämtliche Einwendungen, die gegen die fragliche Vorlage vorgebracht werden können, erwähnt werden (BGE 98 Ia 622). Ebenso wenig sind die Behörden verpflichtet, abweichende Meinungen von Minderheiten darzustellen (es sei denn, es bestehe eine entsprechende kantonale gesetzliche Pflicht) oder ihnen im Rahmen der Erläuterungen Gelegenheit zu geben, ihre Ansichten selbst zu vertreten (BGE 93 I 439f.). Wo aber kantonale Behörden (wie im Kanton Luzern) von Gesetzes wegen die Meinungen der Minderheiten berücksichtigen müssen, konkretisierte das Bundesgericht diese Pflicht in einem den Kanton Luzern betreffenden Fall. Das Bundesgericht wies darauf hin, dass § 37 Absatz 1 des (früheren) Abstimmungsgesetzes dem Regierungsrat einen erheblichen Spielraum des Ermessens lasse. Diese Bestimmung schreibe nicht vor, dass in der Botschaft die Gründe dargelegt werden müssten, welche die Gegner der Vorlage im Grossen Rat vorbrachten. Es sei bloss der Standpunkt einer beachtlichen Minderheit angemessen zu berücksichtigen. Das Bundesgericht sah es daher als ausreichend an, dass die den Bericht verfassende Behörde die Argumente der Gegner nur darstellte, indem sie ausführlich begründete, weshalb deren Einwände nicht stichhaltig seien. Es sei zwar wünschenswert, die Gründe der Minderheit kurz darzulegen, eine diesbezügliche Verpflichtung bestehe jedoch von Bundesrechts wegen nicht (BGE 101 Ia 238 ff.). Bei diesem Entscheid von 1975 stützte sich das Bundesgericht auf § 37 des Gesetzes über die Volksabstimmungen (Abstimmungsgesetz) vom 1. Dezember 1970, welcher wie folgt lautete:
"Bei kantonalen Sachabstimmungen wird der Text der Abstimmungsvorlage mit einem erläuternden Bericht des Regierungsrates den Stimmberechtigten oder allen Haushaltungen zugestellt. In diesem Bericht ist auch der Standpunkt einer beachtlichen Minderheit des Grossen Rates angemessen zu berücksichtigen."
Die Ausführungen des Bundesgerichts sind ohne weiteres auch auf den geltenden Wortlaut von § 37 des Stimmrechtsgesetzes anwendbar, da - im Unterschied zu 1975 - heute zusätzlich lediglich von Standpunkten beachtlicher Minderheiten des Grossen Rates die Rede ist. Aus dieser bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich kein Anspruch für gegnerische Komitees auf eine umfassende Darstellung ihrer Argumente in einer Abstimmungsbotschaft. Es ergibt sich insbesondere auch kein Anspruch, ihre Argumente selbst darzustellen. c. Gemäss Praxis stellt der Regierungsrat seit 1988 jeweils Initiativ- und Referendumskomitees in der regierungsrätlichen Botschaft eine Seite zur Verfügung, auf der diese ihre Argumente selber begründen und darstellen können. Die Wiedergabe der Standpunkte beachtlicher Minderheiten des Grossen Rates redigiert er jedoch nach ständiger Praxis selber, wobei er sich auf die Voten stützt, die in den vom Büro des Grossen Rates genehmigten Sitzungsprotokollen festgehalten sind. Gegen diese Praxis ist nichts einzuwenden. Insbesondere können die Einsprecher daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Abstimmungsbotschaft ist Botschaft der Regierung. Private müssen nach geltendem Recht zur Redaktion der Erläuterungen regelmässig nicht beigezogen werden, insbesondere nicht Referendums- und Initiativkomitees. Die Rechtsprechung erkennt ein Mitspracherecht Privater nicht an (vgl. Pierre Tschannen, Stimmrecht und politische Verständigung, Basel und Frankfurt am Main 1995, Nrn. 167 und 168; BGE 106 Ia 200). Die Praxis des Kantons Luzern zeigt sich hier, wie bereits erwähnt, entgegenkommender und gewährt Initiativ- und Referendumskomitees ein Recht zur Selbstdarstellung. Dies entspricht auch der vom Bund gehandhabten Praxis. Mit der dort seit 1. April 1997 massgebenden Bestimmung von Artikel 11 Absatz 2 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte wurde gemäss der dazu verfassten Botschaft des Bundesrates vom 1. September 1993 die seit 1984 eingespielte Praxis kodifiziert, wonach Urheberkomitees von Volksinitiativen oder Referenden ihre Anliegen in den Abstimmungserläuterungen selber ... begründen können (vgl. BBl 1993 III 473). Die von den Einsprechern verlangte Information der Stimmberechtigten wird vom Regierungsrat wahrgenommen, indem er Minderheitsmeinungen gestützt auf die protokollierten Voten darlegt. Die Wiedergabe der Haltung der Ratsminderheiten kann nicht Sache privater Abstimmungskomitees sein, unabhängig davon, ob darin Grossratsmitglieder mitwirken oder nicht. Liesse man unabhängig von einer Initiative oder einem Referendum private Abstimmungskomitees ihre Haltung in der Abstimmungsbotschaft darlegen, so wäre nicht gewährleistet, dass diese Haltung auch der Haltung der Ratsminderheit entspricht. Vielmehr könnten von solchen privaten Abstimmungskomitees auch Meinungen vertreten werden, welche unter Umständen überhaupt nicht der Haltung der Ratsminderheit entsprechen würden und für deren Ablehnung der Vorlage bestimmend waren. Der Regierungsrat ist gestützt auf § 37 des Stimmrechtsgesetzes jedoch lediglich verpflichtet, die Standpunkte beachtlicher Minderheiten des Grossen Rates darzustellen. Dies kann er ohne weiteres anhand der im Grossen Rat gehaltenen Voten tun. d. Die Einsprecher machen weiter geltend, die Redaktion der Abstimmungsbotschaft könne nicht einer untergeordneten Amtsstelle wie beispielsweise der Staatskanzlei übertragen werden. Dieser Einwand erweist sich ohne weiteres als unbehelflich. Gemäss § 20 Unterabsatz b des Organisationsgesetzes vom 13. März 1995 hat die Verwaltung die Geschäfte des Regierungsrates vorzubereiten. Es ist also gerade Aufgabe der Verwaltung, den erläuternden Bericht des Regierungsrates vorzubereiten. Diese Aufgabe übernimmt das jeweilige Fachdepartement zusammen mit der Staatskanzlei. Selbstverständlich ist es aber der Regierungsrat, der diesen Bericht verabschiedet. Aufgrund der verfassungsmässigen Kompetenzverteilung zwischen Regierung und Parlament wäre zwar am ehesten das Parlament zur Abfassung der amtlichen Erläuterungen berufen. Weil jedoch den Exekutivbehörden die Vorbereitung und Organisation der Abstimmungen obliegt und weil ein grosses Gremium wie das Parlament zu dieser Aufgabe weniger geeignet ist, ist die Regierung in der überwiegenden Mehrheit der Kantone auch für die amtlichen Erläuterungen zuständig (vgl. Widmer, a.a.O., S. 258; Jeanne Ramseyer, Zur Problematik der behördlichen Information im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen, Basel und Frankfurt am Main 1992, S. 39f.). Im Bundesgesetz über die politischen Rechte ist ausdrücklich vorgesehen, dass die amtlichen Erläuterungen vom Bundesrat beigegeben werden. Gemäss Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung über die politischen Rechte arbeitet die Bundeskanzlei die Erläuterungen zusammen mit dem zuständigen Departement aus und unterbreitet sie dem Bundesrat zur Beschlussfassung. Die gleiche Praxis kennt auch der Regierungrat des Kantons Luzern. Gegen dieses Vorgehen ist nichts einzuwenden. e. Wie bereits erwähnt, haben die Einsprecher keinen Anspruch auf Selbstdarstellung in der Abstimmungsbotschaft. Umso mehr haben sie auch keinen Anspruch, die redigierte Textfassung vor dem Druck zur Stellungnahme und Ergänzung bzw. Korrektur zu erhalten. Der Regierungsrat ist - wie dargetan - gemäss § 37 Absatz 2c des Stimmrechtsgesetzes für die Abfassung der Abstimmungsbotschaft verantwortlich. Der Antrag der Einsprecher, die vom Regierungsrat abgefasste Abstimmungsbotschaft zu "korrigieren", d.h. zu ändern, ist aus denselben Gründen abzuweisen, wie der Antrag, die Botschaft selbst abzufassen. f. Die Einsprecher beantragen weiter, bei der Gestaltung der Abstimmungsbroschüre sei die Neutralität und Objektivität streng zu wahren. Da die regierungsrätliche Botschaft noch gar nicht vorliegt, fehlt es diesbezüglich an einem geeigneten Anfechtungsobjekt, weshalb in diesem Punkt nicht auf die Einsprache einzutreten ist. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Einsprecher gestützt auf § 37 des Stimmrechtsgesetzes keinen Anspruch auf Selbstdarstellung haben. Die Einsprache erweist sich deshalb als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.