Rechtsprechung Luzern
Instanz: Kantonsgericht Abteilung: 4. Abteilung Rechtsgebiet: Sozialhilfe Entscheiddatum: 04.07.2022 Fallnummer: 7H 22 16 LGVE: Gesetzesartikel: Art. 29 Abs. 3 BV; § 204 Abs. 2 VRG. Leitsatz: Zur Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands im Verwaltungsbeschwerdeverfahren. Anspruch bejaht. Rechtskraft: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Entscheid: Sachverhalt (Zusammenfassung) A.________ erhob gegen ein Sozialhilfebudget erfolglos Einsprache beim Stadtrat B.________. Hiergegen liess A.________ Verwaltungsbeschwerde beim Gesundheits- und Sozialdepartement des Kantons Luzern (GSD) erheben und unter anderem die vollumfängliche unentgeltliche Rechtspflege unter Beizug Peter Wickis als unentgeltlicher Rechtsbeistand beantragen. Mit Zwischenentscheid vom 15. Dezember 2021 wurde das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gutgeheissen und A.________ im Verwaltungsbeschwerdeverfahren von der Kosten- und Vorschusspflicht befreit. Der Antrag um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wurde abgewiesen. Hiergegen liess A.________ am 17. Januar 2022 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben. Aus den Erwägungen: 5. 5.1. Nach § 204 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SRL Nr. 40) befreit die Behörde eine bedürftige Partei auf ihr begründetes Gesuch ganz oder teilweise von der Kosten- und Vorschusspflicht. Wenn die Art der Streitsache es rechtfertigt, wird einer bedürftigen Partei zudem ein nach dem Anwaltsgesetz zur Parteivertretung zugelassener Anwalt zugewiesen (Abs. 2). Mit dieser Bestimmung konkretisiert der Gesetzgeber für das kantonale Verwaltungsverfahren den verfassungsmässigen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege (Art. 29 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]). Danach hat jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege bzw. Verbeiständung, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint und der Beizug eines Rechtsbeistands zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist. Mit Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege im Sinn der Befreiung von der Kosten- und Vorschusspflicht bejahte das Gesundheits- und Sozialdepartement des Kantons Luzern (GSD) die Voraussetzungen der Mittellosigkeit und fehlenden Aussichtslosigkeit. Beide Voraussetzungen der unentgeltlichen Rechtspflege sind aufgrund der heute vorliegenden, teils aktualisierten Akten ohne Weiteres gegeben. Es kann diesbezüglich in rechtlicher Hinsicht auf die vorinstanzlichen Erwägungen verwiesen werden, welchen sich das Kantonsgericht anschliesst. 5.2. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung beurteilt sich die Frage, ob die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsanwalts verfassungsmässig notwendig ist, aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalls. Sie ist namentlich geboten, wenn ein besonders starker Eingriff in die Rechtsstellung der bedürftigen Person droht, andernfalls bloss, wenn zur relativen Schwere des Falls besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen die Gesuchstellerin auf sich alleine gestellt nicht gewachsen ist (BGE 130 I 180 E. 2.2; BGE 125 V 32 E. 4b). Neben der Komplexität der Rechtsfragen, der Unübersichtlichkeit des Sachverhalts, einer möglichen anwaltlichen Vertretung der Gegenpartei sowie weiterer Besonderheiten des jeweiligen Verfahrens, vermögen auch in der Person der oder des Betroffenen liegende Gründe – wie etwa deren juristische Kenntnisse, deren Fähigkeiten, sich im Verfahren zurecht zu finden, deren Alter, soziale Situation, geistig psychische Verfassung und Sprachkenntnisse – die Notwendigkeit einer Vertretung zu begründen (BGE 125 V 32 E. 4.b, 123 I 145 E. 2b/cc, je mit Hinweisen; vgl. auch BGer-Urteil 1B_355/2017 vom 22.11.2017 E. 3.2; von Büren, in: Komm. zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern [Hrsg. Herzog/Daum], Art. 111 VRPG N 35). Berücksichtigung finden kann bei der Beurteilung zudem, ob eine Vertretung durch einen Verbandsvertreter, Fürsorger oder eine Fach- und Vertrauensperson einer sozialen Institution aufgrund der Schwierigkeiten des Falls in Betracht kommt (BGE 132 V 200 E. 4.1; BGer-Urteil 9C_307/2018 vom 21.12.2018 E. 4.2). Wie vom GSD zu Recht vorgebracht, gilt im vorliegenden Verfahren der Untersuchungsgrundsatz und der Sachverhalt wird von Amtes wegen festgestellt (§ 53 VRG). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung lassen die Geltung dieses Grundsatzes und die Möglichkeit einer Aufhebung des Entscheids von Amtes wegen eine anwaltliche Vertretung der betroffenen Person nicht ohne Weiteres unnötig erscheinen – rechtfertigen aber einen strengeren Massstab bei der Prüfung der Notwendigkeit einer Vertretung (BGE 130 I 180 E. 3.1 f.; 125 V 32 E. 4b mit Hinweisen; BGer-Urteile 8C_353/2019 vom 2.9.2019 E. 3.1, 8C_669/2016 vom 7.4.2017 E. 2.1). Anders gewendet, würde die generelle Verweigerung einer Vertretung in Verwaltungsverfahren das Recht auf eine unentgeltliche Verbeiständung unterlaufen. Damit eine fundierte Prüfung in der Sache möglich ist, bedarf es der Kenntnis aller relevanten Fakten, die sich der Verwaltung möglicherweise nicht ohne Weiteres erschliessen. Die Untersuchungsmaxime ist denn auch nicht umfassend, sondern wird durch die Mitwirkungspflichten der Parteien beschränkt. Das bestehende System mutet den betroffenen Personen zu, den Behörden unbekannte aber entscheidrelevante Informationen beizubringen. Die Qualität der Rechtspflege hängt damit auch von der Mitwirkung der betroffenen Person ab. Dass die Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsbeistands zu mehr Qualität der Entscheidung beitragen kann, ist naheliegend. Der frühe Beizug eines solchen liegt auch daher nahe, weil ein schlecht begonnenes Verfahren später nur sehr schwer in die richtige Bahn zu bringen ist (vgl. BGE 130 I 180 E. 3.2). 5.3. 5.3.1. Das GSD erwägt, die Anrechnung eines jährlichen Eigenbeitrags von Fr. 3'500.-- stelle unbestrittenermassen einen relativ schweren Eingriff in die Interessen der Beschwerdeführerin dar und prüft daraufhin die Frage, ob sich im Verfahren tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten stellen. Nach der Rechtsprechung ist indes vorab zu prüfen, ob mit dem angefochtenen Entscheid ein besonders starker Eingriff in die Rechtsposition der Beschwerdeführerin erfolgt (vgl. E. 5.2 hiervor). 5.3.2. Die Beschwerdeführerin bringt vor, bereits die Schwere des Eingriffs indiziere im vorliegenden Verfahren die Notwendigkeit einer anwaltlichen Vertretung. Ein solcher Eingriff liegt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung beispielsweise bei einem möglichen Entzug der elterlichen Obhut (BGE 130 I 180 E. 3.3.2) oder einer drohenden schwerwiegenden freiheitsentziehenden Massnahme (BGE 143 I 164 E. 3.5, 128 I 225 E. 2.5.2) vor. Es handelt sich bei diesen Beispielen besonders schwerer Eingriffe um Fälle aus der Eingriffsverwaltung. Demgegenüber betrifft die vorliegende Angelegenheit – die Frage des Umfangs der Unterstützung mit wirtschaftlicher Sozialhilfe – die Leistungsverwaltung. Die Wirkung von Leistungskürzungen – bei grundsätzlich gewährten und mit dem Recht auf Hilfe in Notlagen nach Art. 12 BV ohne Weiteres nach wie vor vereinbaren Leistungen – vermag nicht ohne Prüfung im Einzelfall die Schwere der erwähnten Beispiele aus der Eingriffsverwaltung zu erreichen. Kommt hinzu, dass im vorliegenden Verfahren vor allem Vermögensinteressen der Beschwerdeführerin betroffen sind. Selbst wenn die Beschwerdeführerin durch die Anrechnung eines von ihr zu leistenden Eigenbeitrags für den Fall, dass dieser nicht realisiert werden kann, finanziell stark eingeschränkt wird, kann nicht von einem besonders schwerwiegenden Eingriff in ihre Rechte gesprochen werden. 5.3.3. Die Anrechnung eines Mindesterwerbs und die damit verbundene Kürzung des Sozialhilfebudgets stellen jedoch – wie vom GSD zurecht erwogen – einen relativ schweren Eingriff in die Interessen der Beschwerdeführerin dar.
5.4 5.4.1. Zu prüfen bleibt damit, ob die Angelegenheit tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, die eine Vertretung durch einen Rechtsanwalt erforderlich machen (vgl. vorne E. 5.2). Es mag zutreffen – wie das GSD erwägt –, dass es sich bei der Beschwerdeführerin um eine gebildete, selbständige junge Frau handelt, welche die deutsche Sprache beherrscht und ihre Fähigkeit zur Anfechtung einer Verfügung bewiesen hat. Persönliche Faktoren – wie etwa die Intelligenz und sprachliche Kenntnisse – sind allerdings nur einige der Aspekte, die zur Beurteilung der Erforderlichkeit einer unentgeltlichen Vertretung massgebend sind (vgl. vorne E. 5.2). Da die Verwaltung mit ihren Entscheiden die Schaffung von Voraussetzungen für künftige rechtmässige Entscheide und eine konstante Praxis anstrebt, erscheint eine gewisse Schematisierung jedoch zulässig. Eine bestandene Matura, ein begonnenes Studium, Lebenserfahrung sowie das Vorhandensein der notwendigen Sprachkenntnisse führen daher in vielen Fällen zu einer Verweigerung der unentgeltlichen Verbeiständung im verwaltungsinternen Rechtspflegeverfahren – folglich auch im Verwaltungsbeschwerdeverfahren. Jedoch bedarf es, selbst bei Vorliegen dieser Aspekte, einer detaillierten Prüfung aller weiteren Begebenheiten und der Klärung der Frage, ob eine Vertretung im Einzelfall – aufgrund der Sachlage – dennoch notwendig erscheint. 5.4.2. Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine C.________-jährige Frau, die gemäss Akten alleine lebt und ihren Alltag, ihre persönlichen Erledigungen und Angelegenheiten selbständig besorgt. Anders als andere Personen ihres Alters hat sie gemäss eigenen Angaben aufgrund der zerrütteten Familienverhältnisse keine Unterstützung durch Familienangehörige bei lebensgestaltenden Fragen und ist in allen Angelegenheiten, die keine amtliche Unterstützung finden, auf sich alleine gestellt. Von aussen betrachtet wird der Beschwerdeführerin daher eine Selbständigkeit zugeschrieben, die in persönlicher Hinsicht auch eine enorme Belastung und Herausforderung bedeuten kann. Die Beschwerdeführerin bringt denn auch vor, dass sich Personen, die von der Sozialhilfe unterstützt werden, regelmässig in schwierigen Verhältnissen befinden, verunsichert und nicht in der Lage sind, sich um administrative bzw. rechtliche Dinge zu kümmern (vgl. Hobi, Unentgeltliche Prozessführung und unentgeltliche Rechtsverbeiständung, in: Jusletter, 19.3.2018, Rz. 3). Die Fachstelle Volljährigenunterhalt und die Rechtsberatung der Frauenzentrale, welche die Beschwerdeführerin bisher beraten hatten, haben die weitere prozessuale Unterstützung abgelehnt. Im Übrigen kann Beratung nicht mit Prozessführung gleichgesetzt werden, weil eine die Rechte der Beschwerdeführerin nach den Regeln der Kunst wahrende Prozessführung schon im erstinstanzlichen Beschwerdeverfahren einschlägige prozessrechtliche Kenntnisse und Fähigkeiten voraussetzt. Sodann ist weder allgemein bekannt noch aus den Akten ersichtlich, dass ausser der anwaltlichen Verbeiständung der Beschwerdeführerin (günstige oder unentgeltliche) Alternativen etwa in Form von Stiftungen oder Vereinen, wie sie z. B. in Ausländer- oder Asylverfahren bestehen, zu Verfügung stünden, welche die rechtlichen Interessen im Verwaltungsbeschwerdeverfahren wahren könnten. Die Beschwerdeführerin hatte in der Vergangenheit zudem unter psychischen Problemen gelitten und sich in psychotherapeutischer Behandlung befunden. Gemäss Auskunft der Psychotherapeutin vom 21. September 2021 sei die Behandlung aufgrund des Studiums reduziert worden. Die Beschwerdeführerin sollte mit der Aufarbeitung ihrer Lebensgeschichte nicht weiter destabilisiert werden. Was den aktuellen psychischen Gesundheitszustand betrifft, wird weder geltend gemacht noch ist aus den Akten ersichtlich, dass eine akut instabile psychische Situation das selbständige Führen eines Beschwerdeverfahrens verunmöglichte. 5.4.3. Ein Anspruch auf Sozialhilfe besteht nach dem in § 3 des Sozialhilfegesetzes (SHG; SRL Nr. 892) konkretisierten Subsidiaritätsprinzip erst, wenn sich eine Person nicht selbst helfen kann, und auch von Dritten keine oder nicht rechtzeitig Hilfe erhält. Es besteht kein Wahlrecht zwischen vorrangigen Hilfsquellen und der Sozialhilfe (Ziff. A.3 Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe vom 1. Januar 2022 [SKOS Richtlinien]; vgl. § 3 Abs. 2 und 27 Abs. 1 SHG). Demnach gehen alle anderen Ansprüche der hilfsbedürftigen Personen – wie etwa familienrechtliche Unterhaltspflichten – den Leistungen der Sozialhilfe vor (vgl. Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern 1993, S. 71 f.). Für Erstausbildungen bedeutet dies, dass diese unter dem Vorbehalt der Zumutbarkeit durch die Eltern zu finanzieren sind (Art. 277 Abs. 2 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs [ZGB; SR 210]; Ziff. C.6.2 SKOS Richtlinien, Erläuterungen a; Luzerner Handbuch für Sozialhilfe, Ausgabe 11 vom Januar 2022, S. 38). Da in der Schweiz – bei fehlender Zumutbarkeit der Unterstützung durch die Eltern – weitere ausbildungsbezogene Leistungssysteme bestehen, gehören Personen in beruflicher Erstausbildung im Grunde nicht in die Sozialhilfe bzw. kommt diese regelmässig lediglich ergänzend zum Zug (Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Zürich/St. Gallen 2014, S. 356). Obwohl im vorliegenden Fall die Eltern der Beschwerdeführerin unter dem Vorbehalt der Zumutbarkeit unterhaltspflichtig wären, wird ihr mit dem im Beschwerdeverfahren angefochtenen Entscheid ein hypothetisches Erwerbseinkommen angerechnet, welches dazu dienen müsste, den sozialhilferechtlichen Bedarf neben dem Studium zu decken. Umfassende, der sozialhilferechtlichen Untersuchungspflicht genügende Abklärungen hinsichtlich der elterlichen Unterhaltspflicht – verbunden mit einer allfälligen Durchsetzung des Anspruches (vgl. Art. 289 i.V.m. 279 Abs. 2 ZGB) – sind aus den Akten nicht ersichtlich. Dies ungeachtet dessen, dass der Beschwerdeführerin gemäss Verfügungen der kantonalen Dienststelle Berufs- und Weiterbildung vom 2. Juli 2019 und 4. März 2021 betreffend Ausbildungsbeiträge Stipendien mit der Begründung verweigert wurden, das Elternbudget weise einen Einnahmeüberschuss auf. Es wäre nicht ausgeschlossen, dass die Durchsetzung des Unterhaltsanspruchs die finanziellen Verhältnisse der Beschwerdeführerin – und damit auch den Anspruch auf Sozialhilfe – deutlich veränderten. Die vorliegende und erst noch im Hauptsachenverfahren gegebenenfalls zu vervollständigende Aktenlage gibt somit Anlass für Zweifel daran, dass der Beschwerdeführerin zu Recht ein hypothetischer Mindesterwerb sozialhilfemindernd angerechnet wird, bevor der Sozialhilfe vorgehende Ansprüche bis zum rechtskräftigen Entscheid geltend gemacht und gegebenenfalls durchgesetzt werden. Dabei wäre es Aufgabe der Sozialhilfebehörden, die Beschwerdeführerin bei der Durchsetzung dieser Ansprüche zu unterstützen (Wolffers, a.a.O., S. 71). 5.4.4. Neben diesen unterhaltsrechtlichen Fragen tangiert die Angelegenheit das Verhältnis der Bemessung der wirtschaftlichen Sozialhilfe und der Ausbildungsbeiträge bzw. der Stipendien. Gemäss Verfügung der Sozialdienste wird Sozialhilfebezügerinnen im Studium ein jährlicher Eigenerwerb entsprechend der Regelung der Verordnung zum Gesetz über Ausbildungsbeiträge (Stipendienverordnung; SRL Nr. 575a) angerechnet (§ 21 Abs. 3 lit. b Stipendienverordnung). Eine gleichlautende Bestimmung ist dem Recht der Luzerner Sozialhilfe, wie es in Sozialhilfegesetz und -verordnung kodifiziert ist, nicht zu entnehmen. Ob die Anrechnung solcher hypothetischer Einnahmen in den Anwendungsbereich von § 27 Abs. 1 SHG fallen, welcher in Konkretisierung des Subsidiaritätsgrundsatzes festhält, dass der Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe nur insoweit besteht, als der Lebensbedarf nicht insbesondere mit Arbeit bestritten werden kann, muss durch Auslegung ermittelt und im Beschwerdeverfahren geklärt werden. Diese juristische Fragestellung setzt grundlegende und rechtsgebietsübergreifende Kenntnisse voraus, die dem Laien nicht unterstellt werden dürfen. Die vorinstanzliche Darstellung, wonach sich das Verfahren auf eine konkrete Frage beschränke, greift demnach zu kurz. 5.4.5. Sollte das GSD im Beschwerdeverfahren die Auslegungsfrage zum Nachteil der Beschwerdeführerin beantworten und sollte sich ergeben, dass elterlicher Unterhalt nicht zu berücksichtigen ist, wäre zu prüfen, ob sich das sozialhilfemindernde Erwerbseinkommen in der verfügten Höhe im Einzelfall mit den Grundsätzen rechtsstaatlichen Handelns im Sinn von Art. 5 BV und den allgemeinen Zielen der Sozialhilfe – welche unter anderem die Existenzsicherung sowie die Förderung der beruflichen Integration bezwecken (vgl. § 2 SHG; Ziff. A.1 SKOS-Richtlinien) – vereinbaren lässt. Damit die wertende Beurteilung der Zumutbarkeit gesetzmässig vorgenommen werden kann, muss die Behörde in prozessual zulässiger Weise möglichst vollständig über die Umstände, welche die Erzielung von Einkommen erlauben oder eben dem Erwerb entgegenstehen, informiert werden. Versäumt die Beschwerdeführerin in Unkenntnis der Rechtslage und des Prozessrechts die Sachdarstellung mitsamt Beweis oder Beweisangebot, läuft sie Gefahr, dass das GSD u. U. zu Unrecht von der Zumutbarkeit der Massnahme ausgeht. 5.4.6. Die verschiedenen materiell-rechtlichen Fragen, die für die korrekte Sachverhaltserstellung massgebliche verfahrensrechtliche Lage und die Verschränkung von Zivilrecht, Sozialhilferecht und Stipendienrecht machen die Angelegenheit komplex. Es erscheint ausgeschlossen, die vielschichtige Fragestellung auch ansatzweise in den Schulstoff auf gymnasialer Stufe zu verorten und es kann deshalb von einer Maturandin nicht verlangt werden, ihre Rechte selbständig und ohne Unterstützung durch einen zugelassenen Rechtsanwalt zu wahren. 5.4.7. Das Vorliegen rechtlicher oder tatsächlicher Schwierigkeiten ist zudem nicht als separate Voraussetzung zur Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung zu betrachten und zu prüfen. Je erheblicher die Tragweite der Angelegenheit für den Einzelnen, umso eher erscheint die anwaltliche Verbeiständung notwendig und auch ohne Vorliegen zusätzlicher Schwierigkeiten geboten (BGer-Urteil 2C_728/2018 vom 30.1.2019 E. 2.2; Meichssner, Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], Basel 2008, S. 125). Die zur Diskussion stehende Verfügung betrifft zwar vordergründig finanzielle Interessen der Beschwerdeführerin, jedoch ist der Eingriff insoweit von relativ erheblicher Schwere, als er ihre Existenzsicherung während laufender Erstausbildung betrifft. Aufgrund der Massnahme stehen der Beschwerdeführerin – bei ohnehin auf den sozialhilferechtlichen Bedarf beschränkten wirtschaftlichen Spielraum – monatlich 15 % (Fr. 291.65) weniger finanzielle Mittel zur Verfügung und wird sinngemäss Erwerbsmöglichkeit in gleichem Mass unterstellt. 5.5. Das Bundesgericht bejaht die Notwendigkeit einer anwaltlichen Vertretung im Bereich der Sozialhilfe nur zurückhaltend, da es in diesen Verfahren insbesondere um die Darlegung der persönlichen Umstände gehe (Urteil BGer 8C_140/2013 vom 16.4.2013; von Büren, a.a.O., Art. 111 VRPG N 36). Vorliegend sind aber nicht alleine die persönlichen Verhältnisse der Beschwerdeführerin ausschlaggebend. Die Angelegenheit gestaltet sich auch in rechtlicher Hinsicht relativ Komplex (vgl. vorne E. 5.4.3). Der Ausgang des Verfahrens ist für die Beschwerdeführerin wie ausgeführt (vgl. E. 5.4.7 hiervor) von nicht unerheblicher Tragweite und ihr steht keine anderweitige Unterstützung zur Verfügung. Aufgrund dieser Umstände ist im konkreten Fall eine Unterstützung der Beschwerdeführerin durch einen Rechtsvertreter geboten. Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz führt diese Beurteilung nicht dazu, dass die Notwendigkeit einer Rechtsverbeiständung im Verwaltungsverfahren praktisch immer bejaht werden müsste. Das GSD bezieht seine Aussage auf die – der Beschwerdeführerin zugeschriebenen – Kenntnisse und Fähigkeiten. Wie bereits ausgeführt (vgl. vorne. E. 5.4.1.) sind zur Beurteilung der Notwendigkeit einer anwaltlichen Vertretung nicht alleine diese Faktoren massgebend.