N/réf. : CA/00035/2023 - bsc/bc t direct : 032 420 33 85, [email protected] Juge administratif : Boris Schepard Secrétaire : Bruno Carnazzi DECISION Le Juge administratif dans la procédure de recours liée entre A.________ et M.________ B.________ C.________ D.________ L.________ E.________ F.________ M.________ N.________ - représentés en justice par Me Raphaël Mahaim, avocat à 1002 Lausanne, recourants et Commune municipale de Delémont, Place de la Liberté 1, Hôtel de Ville, 2800 Delémont, - représentée en justice par Me Alain Steullet et Louis Steullet, avocats à 2800 Delémont, autorité intimée Swisscom (Suisse) SA, Alte Tiefenaustrasse 6, Worblaufen, 3050 Bern Swisscom, intimée relative à la décision du 31 mars 2023 de la Commune municipale de Delémont délivrant un permis de construire à Swisscom (Suisse) SA pour la transformation d’une installation de communication mobile existante avec de nouvelles antennes / DEVI, sur la parcelle n° 101 du ban de Delémont
2 EN FAIT A. Le 22 novembre 2019, Swisscom (Suisse) SA (ci-après : l’intimée) a déposé une fiche de données spécifique au site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL). B. Le 17 février 2020, l’intimée, en qualité de requérante, O.________, en qualité d’auteur du projet, et l’Hôpital du Jura, en qualité de propriétaire foncier, ont déposé une demande de permis de construire portant sur la transformation d’une installation de communication mobile existante avec de nouvelles antennes / DEVI, sur la parcelle n° 101 du ban de Delémont, au Faubourg des Capucins 30, en zone d’affectation UAb (zone d’utilité publique A, secteur B). C. Le 16 juillet 2020 est intervenue la publication au Journal officiel et le délai d’opposition a été fixé au 17 août 2020. D. Le 7 août 2020, l’Office cantonal de l’environnement (ci-après : l’ENV) a délivré une autorisation n° 397/2020. Il pose plusieurs conditions dont les suivantes s’agissant du rayonnement non ionisant : l’intimée s’engage à respecter les calculs d’impacts sur l’environnement tels que définis par les recommandations d’exécution de l’ORNI (RS 814.710 ; Ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant) publiées par l’Office fédéral de l’environnement, de mettre en place un autocontrôle garantissant le respect des conditions d’exploitation fixées dans la fiche de données spécifiques au site du 19 février 2018. De plus, pour l’un au moins des lieux à utilisation sensible évalué, l’intensité de champ électrique dépasse 80 % de la valeur de l’installation. L’intimée fera réaliser un contrôle du rayonnement non ionisant de l’installation au plus tard trois mois suivant la mise en service de l’installation. L’ENV sera prévenu avant la réalisation des mesures, et le rapport de mesure sera transmis à l’ENV et à la Commune dans les meilleurs délais. En cas de dépassement de la valeur limite de l’installation, des mesures seront immédiatement prises pour y remédier. E. Trois oppositions ont été formées contre ce projet de construction, dont une opposition collective datée du 17 août 2020 munie de nombreuses signatures parmi lesquelles figurent celles de A.________ et I.________, B.________, C.________, D.________, J.________, E.________, F.________ et N.________ M.________ (ci-après : les recourants). F. Par décisions du 28 avril 2022, la Commune municipale de Delémont, par son Conseil communal (ci-après : l’autorité intimée), a rejeté les oppositions et a délivré le permis de construire à l’intimée portant sur la transformation d’une installation de communication mobile existante avec de nouvelles antennes / DEVI, sur la parcelle n° 101 du ban de Delémont, au Faubourg des Capucins 30, en zone d’affectation UAb.
3 G. Le 1er juin 2022, les recourants ont formé recours contre la décision sur opposition du 28 avril 2022 de l’autorité intimée. Ils se sont notamment plaints de l’absence de préavis, respectivement d’approbation de l’Office cantonal de la culture (ci-après : OCC). Par décision du 27 septembre 2022, l’autorité intimée a révoqué le permis de construire accordé à l’intimée le 28 avril 2022, a repris l’instruction de la cause et a avisé les parties qu’une nouvelle décision sera rendue ultérieurement sur la demande de permis de construire de l’intimée. Par ordonnance du 19 décembre 2022, la juge administrative a constaté que la procédure est devenue sans objet et, dès lors, rayé la cause du rôle. H. Par courrier du 21 février 2023, l’OCC a préavisé positivement le projet de construction de l’intimée. Il considère que la pose d’une antenne 5G est admise du point de vue de la protection du patrimoine bâti, dans la mesure où elle sera moins haute que celle qui est installée actuellement. Sa circonférence sera cependant plus importante, mais elle convient. I. Par décision du 31 mars 2023, l’autorité intimée a rejeté les oppositions et a délivré le permis de construire à l’intimée portant sur la transformation d’une installation de communication mobile existante avec de nouvelles antennes / DEVI, sur la parcelle n° 101 du ban de Delémont, au Faubourg des Capucins 30, en zone d’affectation UAb. J. Le 16 mai 2023, les recourants, par leur mandataire, ont formé recours et ont retenu les conclusions suivantes : Préalablement : I. Confirmer que le recours est assorti de l’effet suspensif. Principalement : II. Admettre le recours. III. Réformer la décision rendue le 31 mars 2023 par le Conseil communal de Delémont, en ce sens que l’opposition collective formée par les recourants le 17 août 2020 est admise et que le permis de construire portant sur un projet de transformation d’une installation de communication mobile existante avec de nouvelles antennes 1 DEVI sur la parcelle n° 101 du ban de Delémont (n° 63-2020) est refusé à Swisscom Suisse SA. Subsidiairement à III : IV. Annuler la décision rendue le 31 mars 2023 par le Conseil communal de Delémont et renvoyer la cause à l’autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
4 Le recours est accompagné de 52 pièces justificatives sous bordereau (PJ 1 à 52 recourants). K. Le 30 juin 2023, l’intimée a déposé sa réponse, concluant au rejet des conclusions des recourants et à la confirmation de la décision du 31 mars 2023 de l’autorité intimée, sous suite de frais et dépens. L. Le 14 septembre 2023, l’autorité intimée, par son mandataire, a déposé sa réponse, concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision du 31 mars 2023 de l’autorité intimée, sous suite de frais et dépens. La réponse est accompagnée du dossier officiel de l’autorité intimée. M. Le 8 décembre 2023 devait avoir lieu une audience des débats qui a finalement été reportée à la demande des recourants, par leur mandataire. N. Par courrier du 11 décembre 2023, les recourants, par leur mandataire, ont requis la récusation du juge soussigné. Par arrêt du 5 février 2024, la Cour administrative du Tribunal cantonal a déclaré irrecevable la requête de récusation pour cause de tardiveté. Le 7 mars 2024, les recourants, par leur mandataire, ont formé recours contre l’arrêt précité. Par arrêt du 20 juin 2024, le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il est recevable. O. Le 7 novembre 2024, les recourants, par leur mandataire, ont déposé leurs déterminations spontanées sur la réponse de l’intimée et celle de l’autorité intimée. Les déterminations sont accompagnées de 9 pièces justificatives sous bordereau (PJ 53 à 61 recourants). Dans le courrier qui accompagne l’acte de procédure susmentionné, les recourants proposent que l’audience des débats fixée le 18 novembre 2024 soit annulée et que la procédure se poursuive par écrit. P. Lors des entretiens téléphoniques du 12 novembre 2024, l’intimée et l’autorité intimée, par son mandataire, ont informé le juge administratif qu’elles acceptent que l’audience des débats fixée le 18 novembre 2024 soit annulée et que la procédure se poursuive par écrit.
5 Par ordonnance du 12 novembre 2024, le juge administratif a annulé l’audience des débats et impartit un délai à l’intimée et à l’autorité intimée pour prendre position sur les déterminations du 7 novembre 2024 des recourants. Q. Le 3 décembre 2024, l’intimée a déposé sa prise de position, confirmant notamment ses conclusions. Le 8 janvier 2025, l’autorité intimée a déposé sa prise de position, confirmant notamment ses conclusions. Me Steullet a déposé sa note d’honoraires. R. Par ordonnance du 9 janvier 2025, le juge administratif a imparti un délai aux parties pour fournir leurs éventuelles remarques finales. Par courrier du 15 janvier 2025, l’intimée a confirmé ses conclusions, tout en indiquant ne pas avoir de remarques complémentaires. Par courrier du 20 janvier 2025, les recourants, par leur mandataire, ont remis leurs ultimes observations, tout en confirmant leurs conclusions. Me Mahaim a remis un relevé détaillé des opérations. S. Par ordonnance du 6 février 2025, le juge administratif a informé les parties qu’un jugement sera rendu postérieurement au 19 février 2025. T. Par courrier du 3 juin 2025, les recourants, par leur mandataire, ont apporté et développé un élément de fait, qu’ils qualifient de nouveau. Ledit courrier est accompagné de trois pièces justificatives. U. Par courrier du 11 juin 2025, l’autorité intimée, par son mandataire, a remis une prise de position spontanée. EN DROIT 1. Recevabilité Conformément à l’art. 23 al. 2 de la Loi cantonale sur les constructions et l’aménagement du territoire (RSJU 701.1 ; ci-après : LCAT) et l’art. 32 al. 2 du Décret cantonal sur la procédure de permis de construire (RSJU 701.51 ; ci-après : DPC), les opposants ont qualité pour recourir devant le juge administratif. Concernant le respect de la forme et du délai de recours, l’art. 39 DPC renvoie aux dispositions du Code cantonal de procédure administrative jurassienne (RSJU 175.1 ; ciaprès : Cpa). Selon l’art. 121 Cpa, le recours doit être déposé dans les 30 jours dès la
6 notification de la décision et, conformément à l’art. 127 Cpa, le mémoire doit contenir un exposé concis des faits, des motifs et des moyens de preuve ainsi que l’énoncé des conclusions. En l’espèce, la décision du 31 mars 2023 a été notifiée aux recourants le 3 avril 2023 (PJ 1 recourants). Le recours a été déposé le 16 mai 2023. Il intervient dans le délai de 30 jours, étant précisé que ledit délai n’a pas couru durant les féries judiciaires de Pâques, soit du 3 avril au 16 avril 2023 inclus (art. 44a al. 1 let. b Cpa). De plus, le mémoire de recours contient les éléments nécessaires figurant à l’art. 127 Cpa. Le recours est recevable sous réserve de l’examen de la qualité pour recourir qui va suivre. 2. Qualité pour recourir 2.1. En vertu de l’art. 33 al. 3 let. a de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire (RS 700 ; ci-après : LAT), la qualité pour recourir devant les instances cantonales contre les décisions et les plans d’affectation fondés sur la présente loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d’exécution doit être reconnue dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral. Il en résulte que la qualité pour recourir devant les autorités cantonales ne peut s’apprécier de manière plus restrictive que la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, les cantons demeurant libres de concevoir cette qualité de manière plus large (notamment ATF 144 I 43 c. 2.1). Il convient donc en définitive d’examiner la qualité pour recourir sous l’angle de l’art. 89 al. 1 de la Loi fédérale sur le Tribunal fédéral (RS 173.110 ; ci-après : LTF) qui correspond dans une large mesure à l’art. 19 al. 2 LCAT prévoyant notamment que les particuliers, dont les intérêts dignes de protection seraient touchés par la construction projetée, ont qualité pour faire opposition (notamment arrêt TF 1C_647/2015 du 19 avril 2016 c. 1). La qualité pour recourir devant le juge administratif est définie également aux art. 23 al. 2 LCAT et 36 al. 2 DPC aux termes desquels le requérant, les opposants ainsi que l’autorité communale compétente dont l’avis n’a pas été suivi par l’autorité qui a statué ont qualité pour recourir. De manière générale, la qualité pour recourir est définie à l’art. 120 Cpa. Elle appartient ainsi à quiconque est particulièrement atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Cet examen de la qualité pour recourir est également applicable en droit de la construction, notamment en application des principes dégagés pour la qualité pour s’opposer (art. 19 al. 2 let. a LCAT et 23 let. a DPC). En matière d’installation de téléphonie mobile, la qualité pour recourir est reconnue à toute personne qui se trouve à l’intérieur du périmètre au sein duquel le rayonnement non ionisant atteint 10 % ou plus de la valeur limite de l’installation, sur la base de la fiche de données spécifique au site (ATF 133 II 409 c. 1.3 ; 128 II 168 c. 2). Ces personnes ont qualité pour recourir, même si le rayonnement concret sur l’immeuble, compte tenu de l’atténuation de la puissance dans la direction principale de propagation, s’élève à moins de 10 % de la valeur limite de l’installation. Elles ne sont pas uniquement habilitées à se plaindre d’un dépassement des immissions ou des valeurs limites de l’installation sur leur propriété, mais
7 peuvent en général également remettre en question la légalité du projet de construction (ATF 128 II 168 c. 2 ; arrêt TF 1C_112/2007 du 29 août 2007 c. 2 ; cf. également PFEIFFER, La qualité pour recourir en droit de l’aménagement du territoire et de l’environnement – Etude de droit fédéral et vaudois, 2013, p. 199 ss et les références). 2.2. La distance jusqu’à laquelle le droit d’opposition peut être exercé est calculée selon une formule simplifiée. Ce calcul est effectué par les opérateurs et inscrit dans la fiche de données spécifique au site, de sorte que toute personne peut aisément vérifier sa légitimation. Selon la fiche de données spécifique au site concernant les stations de bases pour téléphonie mobile et raccordement sans fil du 22 novembre 2019, la distance maximale pour former opposition est de 1'152.77 mètres ; la distance est calculée entre le lieu à utilisation sensible et l’antenne émettrice de l’installation la plus proche. 2.3. En l’espèce, le recourant M. B.________ est locataire d’un logement sis H.________, les recourants A.________ et I.________ sont domiciliés P.________ et copropriétaires de la parcelle n°Q.________, la recourante C.________ est domiciliée R.________, la recourante D.________ est domiciliée S.________ et propriétaire de la parcelle n° T.________, le recourant J.________ est domicilié W.________ et copropriétaire de la parcelle n° U.________, la recourante E.________ est locataire d’un logement sis V.________, la recourante F.________ est domiciliée X.________ et propriétaire en commun de la parcelle n° Y.________, la recourante N.________ M.________ est domiciliée Z.________ et propriétaire de la parcelle n° AA.________, toutes du ban de Delémont. Ces domiciles et parcelles se situent à l’intérieur du périmètre défini dans la fiche de données spécifique du 22 novembre 2019 de l’intimée, de sorte que la qualité de parties doit leur être reconnue. Par ailleurs, les recourants ont participé devant l’instance précédente en formant opposition au permis de construire déposé par l’intimée. De plus, ils invoquent des griefs procéduraux ainsi que des griefs de fond liés notamment à des considérations médicales, environnementales et patrimoniales ; ils sont ainsi touchés dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l’intérêt général (ATF 137 II 30 c. 2.2.3 ; arrêts TF 1C_654/2017 du 3 octobre 2018 c. 2.2. ; 1C_170/2018 du 10 juillet 2018 c. 4.1 ; AEMISEGGER/HAAG, Commentaire pratique de la protection juridique en matière d’aménagement du territoire, 2010, n° 123 ad. art. 34 LAT, p. 182 ss). Ils disposent ainsi d’un intérêt digne de protection à l’annulation de la décision attaquée. La qualité pour recourir doit dès lors être reconnue aux recourants. 3. Administration des preuves 3.1. Dans leur recours, les recourants ont sollicité les moyens de preuves suivants, à savoir :
8 - interpeller la constructrice afin qu’elle démontre que la puissance émettrice ne pourra pas être augmentée à l’avenir, dans le cadre du contrôle à long terme du respect des valeurs limites ; - interpeller l’autorité intimée afin qu’elle renseigne les parties sur la fonction du terrain de sport (aire gazonnée) et la halle de sport sis sur la parcelle adjacente à l’école de culture générale ; - procéder à un calcul de toutes les distances horizontales, de toutes les directions émettrices verticales, de toutes les atténuations horizontales et verticales, de tous les amortissements par l’enveloppe du bâtiment et des facteurs de correction KAA pour toutes les antennes adaptatives comprises dans le projet litigieux ; - procéder à une inspection locale. Dans leurs déterminations du 7 novembre 2024, les recourants ont renoncé à une inspection locale. Ils sollicitent, en revanche, les moyens de preuve complémentaires suivants : - interpeler l’OFC ; - interpeler l’autorité intimée concernant l’étude de variante ; - ordonner à la constructrice de produire une fiche des données spécifiques au site complémentaire comportant un calcul des valeurs limites dans les lieux suivants : place de jeux, école de culture générale, terrain de sport et halle de sport Saint-Michel, institut Saint-Germain et centre médico-psychologique. Dans leurs remarques finales du 20 janvier 2025, les recourants requièrent l’interpellation de l’Office de l’environnement. 3.2. Pour pouvoir statuer en toute connaissance de cause, l’autorité doit instruire l’affaire. Elle doit dès lors, avant tout, établir les faits de manière exacte et complète, étant précisé que la procédure administrative vise à établir la vérité matérielle (BROGLIN, WINKLER DOCOURT, MORITZ, Procédure administrative et juridiction constitutionnelle – Principes généraux et procédure jurassienne, 2021, N 263). L’autorité procède aux investigations nécessaires, en recourant, s’il y a lieu, aux moyens de preuve nécessaires : notamment la visite des lieux (art. 59 al. 1 let. e Cpa). L’autorité peut toutefois y renoncer lorsque les moyens proposés concernent des faits sans pertinence ou ne sont manifestement pas propres à éclaircir les faits ou encore lorsque ceux-ci ont été suffisamment élucidés ou encore lorsque le moyen de preuve porte sur des faits qui ne sont pas susceptibles d’influencer la décision à rendre. Il s’agit de l’appréciation anticipée des preuves. L’autorité pourra ainsi mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui auront permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que celles-ci ne pourront pas l’amener à modifier son opinion ; il en est de même si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (BROGLIN, WINKLER DOCOURT, MORITZ, op.cit., N 265 ; BERNARD, BELLANGER, Les grands principes de la procédure administrative, 2023, pp 73 et 74).
9 3.3. En l’espèce et de manière générale, le juge de céans dispose de tous les éléments nécessaires pour établir les faits pertinents et la vérité matérielle. En effet, les éléments au dossier lui permettent de former sa conviction, de sorte que les moyens de preuve proposés par les recourants ne sont pas de nature à l’amener à modifier son opinion. Il est renvoyé, à cet effet, aux considérants 5 et suivants ci-dessous. Néanmoins, dans un souci d’exhaustivité, il sera revenu ci-après sur chaque moyen de preuve déposé par les recourants. 3.4. Les recourants requièrent l’interpellation de la constructrice afin qu’elle démontre que la puissance émettrice ne pourra pas être augmentée à l’avenir, dans le cadre du contrôle à long terme du respect des valeurs limites. Les recourants ne font pas valoir d’éléments qui laisseraient à penser que l’intimée augmentera à l’avenir la puissance émettrice. L’intimée est, en effet, tenue de respecter les limites fixées par l’ORNI ainsi que les conditions du permis de construire. En particulier, l’intimée est tenue de respecter les conditions de l’autorisation n° 397/2020 du 7 août 2020, selon laquelle l’ENV engage l’intimée à respecter les calculs d’impacts sur l’environnement tels que définis par les recommandations d’exécution de l’ORNI et de mettre en place un autocontrôle garantissant le respect des conditions d’exploitation fixées dans la fiche de données spécifiques au site. En cas de dépassement de la valeur limite de l’installation, des mesures seront immédiatement prises pour y remédier. Il est renvoyé, au surplus, aux motifs développés au considérant 8 cidessous. 3.5. Les recourants requièrent l’interpellation de l’autorité intimée afin qu’elle renseigne les parties sur la fonction du terrain de sport (aire gazonnée) et la halle de sport sis sur la parcelle adjacente à l’école de culture générale. Le Juge de céans peine à comprendre les recourants lorsqu’ils suggèrent l’interpellation de l’autorité intimée, soit d’une partie à la présente procédure. Ce moyen de preuve est devenu sans objet, l’autorité intimée ayant pu se déterminer le grief des recourants en lien avec la fonction du terrain de sport (aire gazonnée) et la halle de sport sis sur la parcelle adjacente à l’école de culture générale dans sa réponse du 14 septembre 2023 et dans sa prise de position du 8 janvier 2025. En outre, les recourants ne mettent pas en lien ce moyen de preuve avec un allégué précis ; ainsi, on ne comprend pas ce que veulent prouver les recourants, ni quelle serait l’utilité d’un tel moyen de preuve dans l’établissement de faits pertinents. En particulier, les recourants ne démontrent pas quelle serait l’utilité de connaître la fonction des deux lieux précités. Si, par pure hypothèse, ce moyen de preuve concernait le grief des recourants en lien avec l’identification des lieux à utilisation sensible (ci-après : LUS), il pourrait être renvoyé aux motifs développés au considérant 7.3 ci-dessous. Dans ce cas de figure, les éléments au dossier sont suffisants pour se déterminer sur ce grief, de sorte qu’un tel moyen de preuve ne pourra pas amener le juge soussigné à modifier son opinion et son raisonnement exprimés ci-dessous. 3.6. Les recourants requièrent un calcul de toutes les distances horizontales, de toutes les directions émettrices verticales, de toutes les atténuations horizontales et verticales, de tous les amortissements par l’enveloppe du bâtiment et des factuers de correction KAA pour
10 toutes les antennes adaptatives comprises dans le projet litigieux. D’une part, les recourants ne mettent pas en lien ce moyen de preuve avec un allégué précis ; ainsi, on ne comprend pas ce que veulent prouver les recourants, ni quelle serait l’utilité d’un tel moyen de preuve dans l’établissement de faits pertinents. Ils n’indiquent pas non plus qui doit effectuer un tel calcul et de quelle manière. Si, par pure hypothèse, ce moyen de preuve concernait le grief des recourants en lien avec la non-conformité au droit du système des facteurs de correction, il pourrait être renvoyé aux motifs développés au considérant 7.4 cidessous. Dans ce cas de figure, les éléments au dossier sont suffisants pour se déterminer sur ce grief, de sorte qu’un tel moyen de preuve ne pourra pas amener le juge soussigné à modifier son opinion et son raisonnement exprimés ci-dessous. En tout état de cause, les recourants ne font pas valoir d’éléments qui laisseraient à penser que l’intimée n’aurait pas déjà effectué les calculs demandés, ni que ses calculs seraient erronés, ni que de tels calculs remettraient en cause le permis de construire délivré par l’autorité intimée, étant précisé, comme on le verra ci-après, qu’aucun facteur de correction ne pourra être appliqué dans le cadre du permis de construire octroyé le 31 mars 2023. 3.7. Les recourants requièrent l’interpellation de l’Office fédéral de la culture (OFC). Il semblerait que les recourants souhaitent que cet office donne son appréciation sur le cas présent en ce qui concerne la conformité du projet litigieux aux règles applicables aux sites construits à protéger. D’une part, l’OFC n’est pas une autorité compétente pour se déterminer sur la conformité de l’installation litigieuse, étant précisé que l’OCC, l’ENV et l’autorité intimée ont préavisé favorablement ou autorisé le projet de l’intimée, étant précisé que l’installation litigieuse n’est pas érigée sur un site protégé de niveau fédéral. En outre, les recourants n’indiquent pas en quoi l’appréciation des autorités cantonales et communales serait erronée, ni en quoi l’interpellation de l’OFC servirait à l’établissement des faits pertinents et serait de nature à remettre en question l’avis des autres autorités. En tout état de cause, les éléments au dossier sont suffisants pour se déterminer sur la conformité du projet litigieux aux règles applicables aux sites construits à protéger, de sorte qu’un tel moyen de preuve ne pourra pas amener le juge soussigné à modifier son opinion et son raisonnement exprimés ci-dessous. Il peut être renvoyé, au surplus, aux motifs développés au considérant 10 ci-dessous. 3.8. Les recourants requièrent l’interpellation de l’autorité intimée concernant l’étude de variantes. Le Juge de céans peine à comprendre les recourants lorsqu’ils suggèrent l’interpellation de l’autorité intimée, soit d’une partie à la présente procédure. Ce moyen de preuve est devenu sans objet, l’autorité intimée ayant pu se déterminer le grief des recourants en lien avec l’étude de variantes dans sa prise de position du 8 janvier 2025. Il peut être renvoyé, au surplus, aux motifs développés au considérant 10 ci-dessous. 3.9. Les recourants demandent au juge d’ordonner à la constructrice de produire une fiche des données spécifiques au site complémentaire comportant un calcul des valeurs limites dans les lieux suivants : place de jeux, école de culture générale, terrain de sport et halle de sport Saint-Michel, institut Saint-Germain et centre médico-psychologique. Les recourants ne démontrent pas que la fiche des données spécifiques au site du 22 novembre 2019 serait erronée, ni qu’elle contreviendrait aux exigences légales, notamment celles de l’ORNI. Par
11 ailleurs, un calcul supplémentaire d’autres lieux n’est pas exigé par la loi et n’est nullement justifié dans le cas présent. Il peut être renvoyé, au surplus, au considérant 7.3 ci-dessous. 3.10. L’audition de l’ENV, requise dans les remarques finales du 20 janvier 2025, est un moyen de preuve tardif ; en effet, ce moyen de preuve aurait déjà pu être requis par les recourants dans leur recours, voire dans leurs remarques du 7 novembre 2024. Par ailleurs, ce moyen de preuve n’est pas décisif dans le cas d’espèce, dans la mesure où l’ENV a délivré son autorisation n° 397/2020 du 7 août 2020. Dans ce cadre-là, l’ENV a vérifié la fiche des données spécifiques au site remise par l’intimée et notamment l’ensemble des calculs des LUS. L’ENV n’a émis aucune remarque concernant une prétendue absence de LUS, ni émis des réserves quant à la mise en service des antennes n° 7, 8 et 9. Il est renvoyé, au surplus, aux considérants 7.3 et 7.4 ci-dessous. 3.11. Au vu de ce qui précède, l’ensemble des moyens de preuves requis par les recourants sont rejetés. 4. Les recourants soulèvent les griefs suivants : 1. Violation du principe de la légalité en conjonction avec le principe de la séparation des pouvoirs (c. 5) ; 2. Violation de l’obligation de planifier (c. 6) ; 3. Problématique du rayonnement non ionisant (violation du principe de précaution) (c. 7) ; 4. Absence de contrôle du respect des valeurs limites sur le long terme (c. 8) ; 5. Violation du droit à la vie et à la protection de la sphère privée (c. 9) ; 6. Violation des règles en matière de protection du patrimoine bâti (c. 10). 5. Violation du principe de la légalité en conjonction avec le principe de la séparation des pouvoirs 5.1. Les recourants estiment que le projet de construction envisagé lié à la 5G est contraire au principe de la légalité (art. 5 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse [RS 101 ; ci-après : Cst]), dans la mesure où il appartenait au législateur (Parlement) de poser le cadre du déploiement de la 5G, par l’adoption de bases légales qui aurait pu être soumise au référendum facultatif et éventuellement donner lieu à une votation populaire. Or, tel n’a pas été le cas, l’introduction de la technologie 5G et le développement du réseau d’antennes nécessaires échappant à tout contrôle démocratique. Les recourants se prévalent également d’une violation du principe de la séparation des pouvoirs, puisqu’ils reprochent au Conseil fédéral (et à l’administration fédérale) d’avoir excédée ses compétences en empiétant sur les prérogatives du législateur qui aurait dû lui-même poser le cadre légal minimum concernant le déploiement de la 5G.
12 Considérant ce qui précède, les recourants considèrent que l’autorité intimée n’est pas autorisée à octroyer un permis de construire, faute de base légale suffisante pour une telle installation. 5.2. En guise de réponses aux arguments des recourants, l’intimée renvoie à la jurisprudence du Tribunal fédéral qui a confirmé que le principe de la légalité est pleinement respecté compte tenu des normes de compétence figurant dans la Cst et la loi formelle (art. 12 al. 2 et art. 13 de la Loi fédérale sur la protection de l’environnement [RS 814.01 ; ci-après : LPE]). Elle précise que les valeurs limites sont uniquement fixées en fonction de la fréquence de rayonnement, de sorte que l’introduction de la génération suivante en matière de communication mobile n’a pas lieu d’être réglée dans l’ORNI. Elle rappelle également que le développement du réseau de télécommunication est d’intérêt public (art. 92 al. 2 Cst., art. 1 al. 1 et 2 let. a à c de la Loi fédérale sur les télécommunication [RS 784.10 ; ciaprès : LTC]), de sorte que l’obligation de couverture et d’utilisation des fréquences (y compris des nouvelles fréquences) qui incombent aux concessionnaires impliquent la construction de nouvelles installations. 5.3. L’autorité intimée considère qu’en se prévalant d’une violation du principe de la légalité, en conjonction avec le principe de la séparation des pouvoirs, les recourants ne critiquent pas directement la décision attaquée ; leur argument est de nature politique. Par ailleurs, elle relève que le principe de la légalité impose des obligations à l’Etat et à ses organes et services. Dites obligations imposées à l’Etat ne correspondent pas à des droits subjectifs reconnus à des particuliers, sous réserve de deux domaines étrangers au cas d’espèce. Ainsi, la légalité est un principe constitutionnel et non un droit constitutionnel indépendant. Quant à la séparation des pouvoirs, s’il constitue un droit constitutionnel invocable en tant que tel, il n’apparaît toutefois que dans des causes relatives à la répartition cantonale des compétences législatives, ce qui ne correspond pas aux griefs des recourants. Enfin, la question des nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être examinée au regard de la LPE (art. 1 al. 1 et art. 7 al. 1 LPE) et de ses dispositions d’application (ORNI). L’ORNI a été édictée par le Conseil fédéral en application de l’art. 13 al. 1 LPE et ses dispositions reposent sur diverses autres dispositions de la LPE et de la LAT. Ainsi, l’ORNI repose sur une délégation législative suffisante, ce que les recourants ne remettent d’ailleurs pas en cause. 5.4. Dans un arrêt 1C_694/2021 du 3 mai 2023 c. 3, le Tribunal fédéral s’est déjà prononcé sur ce grief lors d’une affaire portant également sur le déploiement d’une antenne 5G : les recourants se plaignaient notamment d’une violation du principe de légalité garanti par l’art. 5 Cst, en relation avec le principe de séparation des pouvoirs. Cet arrêt reprend la jurisprudence constante du Tribunal fédéral.
13 Dans l’arrêt précité, le Tribunal fédéral a d’abord rappelé que, selon l’art. 73 Cst, la Confédération et les cantons œuvrent à l’établissement d’un équilibre durable entre la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et son utilisation par l’être humain. Selon l’art. 74 Cst, la Confédération légifère sur la protection de l’être humain et de son environnement contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (al. 1). Elle veille à prévenir les atteintes nuisibles ou incommodantes pour l’être humain et son environnement naturel (al. 2). La protection contre les immissions est régie par la LPE. S'agissant de la protection contre le rayonnement non ionisant généré par l'exploitation d'installations stationnaires, le Conseil fédéral a édicté l’ORNI. En application du principe de prévention posé à l'art. 11 al. 2 LPE et repris à l'art. 4 al. 1 ORNI, les installations concernées ne doivent pas dépasser les valeurs limites d'émission prescrites par l'annexe 1 de l'ordonnance, dans les LUS (principalement les locaux dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée ; cf. art. 3 al. 3 ORNI), dans le mode d'exploitation déterminant (ch. 15 de l’annexe 1 ORNI). Sur le vu des normes de compétences et de délégation figurant dans la Cst, respectivement dans la loi formelle (art. 12 al. 2 et 13 LPE), le principe de la légalité (art. 36 al. 1 Cst), en particulier celui de la réserve de la loi, est pleinement respecté. La technologie 5G (new radio) ne fait pas l’objet d’une réglementation spéciale dans l’ORNI, les valeurs limites étant uniquement fixées en fonction de la fréquence du rayonnement. La fixation des valeurs limites dans une ordonnance présente en outre l’avantage d’une possibilité d’adaptation plus rapide en fonction de l’évolution des connaissances scientifiques. Quant à la multiplication des antennes de téléphonie mobile, elle découle de l’obligation de couverture fixée à l’art. 92 al. 2 Cst et précisée dans la loi au sens formel (LTC) qui fixe les principes du service universel sûr et d’une concurrence efficace (art. 1 al. 2 let. a à c LTC). 5.5. En l’espèce, les recourants n’apportent aucun élément nouveau remettant en cause la légalité ou la constitutionnalité de l’ORNI. En particulier, les recourants ne parviennent pas à démontrer en quoi l’introduction de la technologie 5G nécessiterait une base légale formelle supplémentaire au cadre existant. En réalité, le mandat constitutionnel a été concrétisé dans une loi fédérale, elle-même précisée et exécutée par une ordonnance fédérale. Partant, l’installation litigieuse repose manifestement sur une base légale suffisante. Partant, ce grief doit être rejeté. 6. Violation de l’obligation de planifier 6.1. Les recourants allèguent que le déploiement de la technologie 5G impliquera l’implantation de quelque 26'000 nouvelles antennes (une trentaine à Delémont) ce qui commande impérativement une planification permettant de coordonner les différents intérêts publics en
14 cause (protection contre le rayonnement non ionisant, protection du paysage, protection des sites, etc.). L’obligation de planifier est ancrée à l’art. 2 LAT. Les recourants se demandent même si une planification directrice ne serait pas commandée par les circonstances en application de l’art. 8 LAT. Le Conseil de ville de Delémont a d’ailleurs mis en place une procédure de planification directrice (PDCatm), au niveau communal, pour les installations de communication mobile, étant toutefois précisé que cette planification n’a pas encore été adoptée (le processus de planification se trouve toujours dans la phase préalable). Les recourants ajoutent que la création de la planification ne bloque pas le traitement des demandes de permis de construire en cours, ce qui est le cas de l’installation litigieuse au centre de la présente procédure de recours. Ainsi, selon les recourants, l’autorité intimée n’était pas en droit de d’octroyer un permis de construire, dans la mesure où l’installation litigieuse ne reposait sur aucune planification directrice. L’autorité intimée aurait dû toutefois attendre l’adoption de la planification directrice avant d’octroyer le permis de construire, étant donné que la planification en cours d’adoption ne peut être appliquée de manière anticipée. Les recourants considèrent que lorsque l’autorité intimée a statué sur la demande de permis, le processus de planification directrice communale était déjà bien entamé, de sorte que l’on connaissait déjà les dispositions qu’il était prévu d’adopter en matière d’installations de communication mobile. Ainsi, en vertu de l’art. 20 al. 2 LCAT, qui prévoit l’effet anticipé, l’autorité intimée devait prendre sa décision selon les nouvelles prescriptions prévues en la matière, une fois qu’elles auraient été approuvées. En d’autres termes, l’autorité intimée aurait dû attendre l’aboutissement de la procédure d’adoption du plan directeur communal avant de statuer sur la demande de permis de construire. Dans leur courrier du 6 juin 2025, les recourants relèvent que l’adoption d’un plan directeur pour l’implantation des antennes à Delémont et sa prochaine application est concrète. En effet, le projet de planification n’est pas resté au stade de consultation publique, mais, selon le Conseil communal, le plan directeur finalisé et validé par le Conseil communal serait prochainement disponible sur le site internet de la Commune. Cas échéant, les adaptations du Règlement communal sur les constructions de Delémont (ci-après : RCC) sont bien prévues dans la révision partielle en cours qui arrive en fin de processus. Le Conseil de Ville sera sollicité sur ce dossier dans le courant de l’année 2025. Dès lors, il convient de tenir compte de ce projet de planification dans le jugement à venir, en application du principe de l’effet anticipé négatif dans plans en voie d’élaboration. 6.2. L’intimée relève que l’argument relatif à une prétendue violation de l’obligation de planifier a été rejeté par le Tribunal fédéral qui rappelle que les installations de communication mobile ne sont pas soumises à une obligation de planifier. Les cantons et les communes ont la possibilité d’adopter des prescriptions sur les constructions et les zones concernant les installations de communication mobile en zone à bâtir dans le cadre de leur compétence en matière d’aménagement du territoire et de constructions. Il s’agit toutefois de tenir compte des immissions immatérielles et non de protéger la population contre le rayonnement non ionisant. Ces prescriptions doivent respecter les limites du droit fédéral
15 et notamment du droit en matière d’environnement et de télécommunications (art. 92 Cst et 1er LTC). En particulier, d’éventuelles prescriptions cantonales ou communales doivent tenir compte de l’intérêt à disposer d’un réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et d’une concurrence efficace entre les fournisseurs de téléphonie mobile. Aussi, le Tribunal fédéral n’admet pas de restrictions motivées par la protection contre le rayonnement, cette dernière étant régie exclusivement par le droit fédéral. Il en résulte et contrairement à ce que souhaitent les recourants, que telles prescriptions ne peuvent avoir pour effet de réglementer la planification d’une nouvelle technologie, ni d’assurer l’intérêt public de la protection contre le rayonnement non ionisant. L’intimée constate, du reste, que de telles prescriptions ne sont pas en vigueur dans la Ville de Delémont et aucun dépôt public de telles prescriptions, ouvrant la voie aux oppositions, n’a eu lieu (art. 71 LCAT), ce qui n’est pas contesté par les recourants puisque ceux-ci font valoir uniquement une consultation publique du plan directeur communal relatif à l’implantation des antennes de téléphonie mobile (PDCatm). L’intimée rappelle qu’un plan directeur est un outil de planification qui ne lie que les autorités et n’a aucune force obligatoire pour les administrés. 6.3. L’autorité intimée rappelle la teneur de l’art. 2 LAT et indique que la Commune municipale de Delémont dispose d’un plan d’affectation conforme aux exigences du droit fédéral. Du reste, les recourants ne prétendent pas, à juste titre, que le projet litigieux nécessiterait l’adoption d’un plan d’affectation spécial. Ainsi, l’autorité intimée n’a pas violé son obligation de planifier. Par ailleurs, l’autorité intimée prend acte du fait que, selon les recourants, la technologie 5G impliquerait l’implantation de 26'000 nouvelles antennes. Toutefois, elle relève qu’elle n’est pas compétente pour coordonner l’implantation de toutes ces antennes sur l’ensemble du territoire suisse, son obligation de planifier se limitant au territoire de la commune de Delémont. Du reste, l’autorité intimée fait référence à la PJ 30 des recourants (rapport du Conseil fédéral intitulé « La 5G et la fibre optique pour une société à haut débit en Suisse ») et relève que ledit rapport indique que le chiffre de 26'000 antennes est erroné. En réalité, pour assurer la couverture de la 5G en Suisse, 7'500 antennes réparties sur l’ensemble du territoire suisse seraient suffisantes. Les recourants remettent en cause la nécessité d’installer autant d’antennes sur le territoire delémontain, arguant qu’un nombre réduit d’antennes et une technologie 3G ou 4G seraient suffisantes. A ce sujet, l’autorité intimée fait référence à la jurisprudence du Tribunal fédéral qui considère qu’il incombe à l’opérateur seul de choisir l’emplacement adéquat de l’installation de téléphonie mobile. Si l’installation projetée est conforme à la zone et qu’elle ne nécessite aucune dérogation, la question de l’intérêt public et, dès lors, du besoin ne se pose pas. Ainsi, une pesée globale des intérêts telle que prévue par l’art. 24 LAT, qui s’applique à une installation hors zone à bâtir, n’a pas lieu d’être ; dans cette mesure, il n’est pas utile d’examiner l’existence d’un besoin ni de rechercher des lieux d’implantation alternatifs.
16 A cela s’ajoute qu’en principe, un recourant ne peut plus mettre en cause, dans la procédure d’opposition ou de recours, la légalité d’un plan d’affectation lequel aurait dû être contesté lors de l’enquête publique. Un recours préjudiciel contre le plan d’affectation est donc exclu sauf hypothèse exceptionnelle non réalisée en l’espèce. Quant à l’art. 8 LAT, il concerne le contenu minimal des plans directeurs cantonaux, et ne s’adresse donc pas à l’autorité intimée. Ainsi, l’argument des recourants relatif à une violation de l’art. 8 LAT tombe à faux. Il en est de même de la jurisprudence invoquée par les recourants (ATF 140 II 162) qui concerne l’application de l’art. 8 LAT et la nécessité pour le canton d’établir un plan directeur. Il est, au surplus, rappelé que dite jurisprudence concerne une concession de droits d’eau à une centrale hydroélectrique et l’inscription de cette dernière dans le plan directeur, soit une situation différente du cas d’espèce (permis de construire pour la transformation d’une installation de communication mobile existante). Concernant la planification directrice pour les installations de communication mobile au niveau communal (PDCatm) à laquelle font référence les recourants, l’autorité intimée relève qu’il s’agit d’un projet qui modifie le RCC de Delémont par l’intégration d’un nouvel article relatif aux antennes de téléphonie mobile. Une consultation publique sur ledit projet a été lancée et le délai a été fixé au 30 avril 2022. Si l’autorité intimée avait refusé de délivrer le permis de construire déposé par l’intimée en se prévalant du PDCatm, elle aurait violé l’art. 20 al. 1 LCAT et, par la même occasion, les principes de la légalité, de la nonrétroactivité des lois, de l’arbitraire, de la sécurité du droit et de la confiance dans les plans. En effet, une décision relative au permis de construire doit être prise conformément au droit en vigueur au moment où elles sont présentées, ce qui exclut une application rétroactive des lois. Ainsi, l’installation litigieuse reposait, au jour où le permis de construire a été délivré, sur le plan d’aménagement local et le RCC en vigueur. En outre, l’autorité intimée aurait commis un déni de justice si elle avait attendu l’adoption du PDCatm avant de rendre une décision sur la demande de permis de construire. L’autorité intimée précise qu’aucune des trois conditions de l’art. 20 al. 2 LCAT n’est réalisée. La première exception au principe de non-rétroactivité prévue à la lettre a de cette disposition n’est pas réalisée dans la mesure où le PDCatm ne faisait pas l’objet d’un dépôt public au moment de la demande de permis ; il n’a d’ailleurs jamais fait l’objet d’un dépôt public. Ce projet de planification a fait uniquement l’objet d’une consultation publique. La suite de la procédure aurait dû être la suivante : consolidation du dossier, transmission du dossier au canton pour examen préalable, dépôt public et adoption formelle par les autorités communales. La seconde exception n’entre pas en ligne de compte, dans la mesure où elle concerne les dispositions de la Loi sur la construction et l’entretien des routes. La troisième exception ne s’applique pas non plus. 6.4. Selon l’art. 2 LCAT, le permis de construire est accordé si le projet est conforme aux prescriptions de droit public, s’il n’est pas contraire à l’ordre public et pour autant qu’il n’existe pas d’obstacles quant à la planification au sens des art. 20 et 21 LCAT.
17 Si les prescriptions du droit public telles que précisées à l’art. 2 LCAT précité sont satisfaites, l’autorisation de construire doit être accordée, elle ne peut pas dépendre de conditions et de charges qui ne reposent pas sur une base légale. Une autorisation de construire ne peut dès lors être refusée si, par exemple, le financement n’est pas assuré ou si la clause du besoin n’est pas rapportée (A. ZAUGG/PETER LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern, 2013, volume I, ad. art. 2 no 1 p. 53, 54). Concernant les prescriptions de droit public à prendre en compte, l’art. 20 al. 1 LCAT précise que la décision concernant les demandes de permis sera prise conformément au droit en vigueur au moment où elles ont été présentées. Cette règle est toutefois soumise à quelques réserves prévues à l’art. 20 al. 2 LCAT, qui prévoit que : - seront renvoyés les projets qui, au moment de la demande, sont contraires à des prescriptions communales en matière de construction faisant l’objet d’un dépôt public ; est applicable l’article 21, alinéa 2, lettres c et d LCAT (let. a) ; - conformément aux dispositions de la loi sur la construction et l’entretien des routes concernant les plans de routes, les plans spéciaux cantonaux prennent effet dès le dépôt public; - si une demande a été présentée compte tenu de nouvelles prescriptions prévues, la décision sera prise en vertu de celles-ci, une fois qu’elles auront été approuvées. 6.5. Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, les installations de téléphonie mobile ne sont pas soumises à une obligation de planifier (ATF 142 II 26 c. 4.2 ; arrêts TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023 c. 7.2 ; 1A.140/2003 du 18 mars 2004 c. 3.2) et elles n’ont en principe pas à faire l’objet d’une planification spéciale (ZUFFEREY, Droit public de la construction, 2024, N 1469). C'est en effet aux opérateurs de téléphonie mobile qu'il appartient de planifier leur propre réseau et de déterminer l'emplacement des antennes nécessaires. Les effets qui en découlent sur l'aménagement du territoire - pour autant que les valeurs limites fixées par l'ORNI soient respectées - ne sont pas suffisamment importants pour imposer une adaptation de la planification (ATF 142 II 26 c. 4.2 et les arrêts cités). Une telle planification est certes possible, mais doit respecter notamment l'obligation de couverture telle qu'elle résulte du droit fédéral (ATF 141 II 245 c. 7.1 ; arrêt TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023 c. 7.2). À moins qu’elle n’ait adopté une réglementation spécifique, la commune ne peut pas procéder, s’agissant d’une antenne dont l’implantation est prévue en zone à bâtir, à une pesée d’intérêts, ni exiger la preuve que la construction d’une nouvelle installation est nécessaire, ni conditionner la délivrance de l’autorisation à une évaluation des emplacements alternatifs, ni exiger la présentation d’un concept global de tous les emplacements d’antennes actuels et futurs de tous les opérateurs de téléphonie mobile (ATF 133 II 64 c. 5 ; arrêt TF 1C_13/2009 du 21 novembre 2009 c. 6 ; BESSE, Aménagement http://relevancy2.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F141-II-245%3Afr&number_of_ranks=0#page245
18 du territoire et police des constructions / Le traitement des antennes de téléphonie mobile dans les plans d’affectation, in : Bouchat et al. (édit.), Mélanges en l’honneur du Professeur Benoît Bovay, 2024, p. 240). En somme, la jurisprudence a exposé à plusieurs reprises qu’il n’est pas nécessaire de prouver le besoin de couverture lorsque l’installation d’une antenne de téléphonie mobile est projetée en zone à bâtir (arrêts TF 1C_547/2022 du 19 mars 2024 c. 4.4 ; 1C_518/2018 du 14 avril 2020 c. 5.1.1). Par ailleurs, selon l’art. 9 LAT, les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités. Toutefois, ces plans ne sont pas contraignants pour les particuliers (MOOR/POLTIER, Droit administratif – Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd., 2011, p. 555). En outre, la protection juridique des administrés face aux plans directeurs est très réduite. A cet égard, un projet de construction conforme au plan d’affectation ne peut être refusé au seul motif qu’il contreviendrait à un plan directeur communal ; un tel refus reviendrait à octroyer à ce plan directeur en effet anticipé inadmissible et équivaudrait à une modification du plan d’affectation en vigueur (ZUFFEREY, op. cit., N 205). 6.6. En l’espèce, le projet litigieux est conforme à la zone d’affectation UAb, ce que les recourants ne contestent pas, et respecte les normes en matière de construction (notamment le RCC), d’aménagement du territoire et d’environnement (notamment l’ORNI). En effet, conformément aux art. 2 et 20 LCAT, au moment du dépôt de la demande de permis de construire, soit le 17 février 2020, le projet était (il l’est toujours) conforme aux prescriptions de droit public et au plan d’affectation en vigueur. Ainsi, au vu de la doctrine et de la jurisprudence susmentionnées, les installations de téléphonie mobile ne sont pas soumises à une obligation de planifier et il n’appartient pas à l’autorité intimée, ni au Juge de céans d’examiner la nécessité du projet de construction, ni la pertinence de son emplacement, ni rechercher des emplacements alternatifs. En outre, le lieu choisi, lequel doit impérativement se trouver en zone à bâtir (conformément à la fiche 2.10 du plan directeur cantonal et à la doctrine : ZUFFEREY, op. cit., N 1473), permet d’assurer une couverture optimale de la ville, ce qui n’est pas contesté par les recourants. S’agissant de la conformité de l’installation au plan directeur communal relatif à l’implantation des antennes de téléphonie mobile (PDCatm), il convient de constater que cette planification n’était pas en vigueur au moment du dépôt de la demande de permis de construire, de sorte que ce plan directeur ne saurait être appliqué à l’installation litigieuse. Les recourants en sont bien conscients, puisqu’ils relèvent, dans leur recours, que cette planification n’a pas encore été adoptée, le processus de planification se trouvant toujours dans la phase préalable. En outre, ils admettent que la création de la planification directrice ne bloque pas le traitement des demandes de permis de construire en cours et que la planification en cours d’adoption ne peut être appliquée de manière anticipée. Les recourants estiment toutefois que l’autorité intimée aurait dû attendre l’adoption de la planification directrice (PDCatm) avant d’octroyer le permis de construire. Ce raisonnement semble être contradictoire avec les considérations des recourants relevées ci-dessus. Du reste, l’argument des recourants semble reposer sur l’art. 20 al. 2, let. a LCAT lequel prévoit
19 que seront renvoyés les projets qui, au moment de la demande, sont contraires à des prescriptions communales en matière de construction faisant l’objet d’un dépôt public. Or, au moment du dépôt de la demande de permis de construire, le 17 février 2020, le PDCatm ne faisait pas l’objet d’un dépôt public ; il n’a d’ailleurs jamais fait l’objet d’un dépôt public. 6.7. Pour toutes les raisons qui viennent d’être évoquées, le grief des recourants relatif à une prétendue violation de l’obligation de planifier doit être rejeté. 7. Problématique du rayonnement non ionisant (violation du principe de précaution) 7.1. Principe de précaution et les valeurs limites de l’installation 7.1.1. Les recourants relèvent que les LUS nos 3, 4 et 6 ont des valeurs proches de la VLinst maximale, ce qui commande une application stricte du principe de précaution. En effet, il est déjà arrivé que les valeurs obtenues par l’opérateur dans la fiche des données spécifiques soient erronées, ce qui exposerait les personnes habitant ces LUS à des rayonnements d’une VLinst supérieure à celle admise dans l’ORNI, en violation des art. 10 al. 1 et 11 al. 1 Cst et 2 § 1 CEDH. Les recourants sont conscients de la jurisprudence récente du Tribunal fédéral qui a statué sur la question des valeurs limites et des atteintes à la santé causées par le rayonnement non ionisant (notamment arrêt TF 1C_100/2021 du 14 février 2023). Ils critiquent toutefois l’appréciation du Tribunal fédéral qui, selon eux, n’est pas partagée par la Cour d’appel du district de Colombia, aux Etats-Unis. Les recourants considèrent encore que la recherche scientifique est très lacunaire en matière de rayonnement non-ionisant et énumèrent différentes études scientifiques qui mettent en évidence les effets néfastes d’un tel rayonnement sur la santé humaine. En outre, ils estiment que l’intimée a connaissance, depuis de nombreuses années, des risques que peut induire l’exposition aux rayonnements non ionisant, notamment un risque accru de cancer et de dommages évidents au matériel héréditaire. Malgré cela, l’intimée a préféré poursuivre sa course effrénée au développement de son réseau de téléphonie. 7.1.2. L’intimée relève que les recourants remettent en cause les valeurs limites fixées par l’ORNI. Or, le Tribunal fédéral a confirmé qu’il n’y a pas lieu de remettre en cause de telles valeurs. Elle estime que les recourants confondent les valeurs limites d’immissions (VLi), lesquelles protègent contre les effets thermiques scientifiquement prouvés, et les valeurs limites de l’installation (VLInst) dix fois plus restrictives, fixées en fonction des possibilités techniques et d’exploitation ainsi que de la viabilité économique, et qui mettent en œuvre le principe de précaution. Les VLInst sont des valeurs de prévention et non des valeurs de danger ; elles ne sont pas directement liées à un risque sanitaire démontré ou présumé, mais protègent de ce risque indirectement dans le sens d’une marge de sécurité. En adoptant des VLInst dans l’ORNI, le Conseil fédéral est allé plus loin que les recommandations internationales (recommandations ICNIRP).
20 L’intimée rappelle que les calculs établis par les opérateurs le sont conformément aux recommandations de l’OFEV et vérifiés par les autorités cantonales spécialisées compétentes. Les recourants n’expliquent pas en quoi ces calculs seraient incorrects. 7.1.3. L’autorité intimée constate que les recourants admettent que la valeur limite d’installation prévue à l’art. 64 let. c de l’annexe 1 de l’ORNI n’est pas dépassée pour chacun des LUS calculés par l’intimée. Or, si l’autorité intimée avait refusé le permis de construire au motif que certains LUS étaient proches de la VLInst limite, elle aurait violé l’ORNI, l’interdiction de l’arbitraire et éventuellement commis un déni de justice. En effet, le principe même de fixer une valeur limite serait vidé de sa substance si l’autorité devait refuser un projet au motif que l’on se trouve proche de la limite. Ensuite, l’autorité intimée rappelle la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de connaissances scientifiques en lien avec le rayonnement non ionisant et relève que le Conseil fédéral a concrétisé le principe de précaution en fixant des valeurs limites de l’installation qui sont inférieures aux valeurs limites d’immissions. Elle précise que les valeurs limites de l’installations ne présentent pas de lien avec des dangers avérés pour la santé. En fixant les valeurs limites de l’installation, le Conseil fédéral a créé une marge de sécurité en vue de dangers avérés pour la santé. Par ailleurs, proposer une adaptation des valeurs limites réglées dans l’ORNI est en premier lieu l’affaire des autorités spécialisées compétentes et non du Tribunal fédéral. Actuellement, c’est l’OFEV qui a rempli cette tâche. La protection contre le rayonnement non ionisant est régie par le droit fédéral et notamment par la LPE et l’ORNI. Cette réglementation est exhaustive, de sorte qu’il n’y a pas de place pour le droit cantonal ou communal. Ainsi, la commune ne peut pas imposer des charges ou des conditions allant au-delà des exigences de l’ORNI. Il en résulte que l’autorité intimée est liée par les valeurs limites fixées dans l’ORNI et ne saurait s’en écarter comme le demandent les recourants. En tout état de cause, l’autorité intimée rappelle les conditions et les charges du permis de construire délivré à l’intimée, en particulier celles figurant dans l’autorisation n° 397/2020 de l’ENV du 7 août 2020. L’installation projetée fera notamment l’objet de contrôles stricts et des mesures devront être prises au cas où les calculs effectués par l’intimée s’avéraient erronés et que les valeurs limites étaient en réalité dépassées. 7.1.4. L’installation de communication projetée doit être en conformité avec les exigences de la LPE ainsi que l’ORNI. L’art. 1 al. 1 et 2 LPE mentionne que la présente loi a pour but de protéger notamment les hommes contre les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes. Conformément à l’art. 13 al. 1 LPE, le Conseil fédéral a adopté l’ORNI pour prévenir les atteintes en matière de rayonnement non ionisant. L’art. 4 ORNI concrétise le principe général de prévention pour le sujet des rayons non ionisants ; il s’applique aux installations tant anciennes, que nouvelles. Selon cette disposition, les installations doivent être construites et exploitées (dans leur mode
21 déterminant) de telle façon que les limitations préventives des émissions définies à l’annexe 1 de l’ORNI ne soient pas dépassées dans les « lieux à utilisation sensible » (LUS). Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, le principe de prévention est réputé respecté en cas de respect de la valeur limite de l’installation dans les lieux à utilisation sensible où cette valeur s’applique (ATF 133 II 64 c. 5.2 ; 126 II 399 c. 3c ; arrêts TF 1C_693/2021 du 3 mai 2023 c. 4.1 ; 1C/518/2018 du 14 avril 2020 c. 5.1.1 ; 1A.68/2005 du 26 janvier 2006 c. 3.2). Les valeurs limites de l’installation sont des limitations des émissions concernant le rayonnement émis par une installation donnée (cf. art. 3 al. 6 ORNI). L’annexe 1 de l’ORNI fournit des valeurs pour différentes installations, notamment les stations émettrices pour téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fil (ch. 6 ; ZUFFEREY, op. cit., N 1455). L’ORNI fixe deux types de valeurs limites, chacune ayant une annexe dédiée. Il s’agit premièrement des valeurs limites d’immissions, pour la protection contre les effets thermiques scientifiquement prouvés, qui ont été reprises par la Commission internationale de protection contre les rayons non ionisants (ICNIRO) et qui doivent être respectées partout où des personnes peuvent séjourner (art. 13 al. 1 et annexe 2 ORNI). Il s’agit deuxièmement des valeurs limites de l’installation, qui doivent être respectées dans les lieux à utilisation sensible où les personnes séjournent de manière régulière (LUS). A cet égard, l’ORNI prévoit que les trois LUS les plus chargés doivent être indiqués sur la fiche de données (art. 11 al. 2 let. c ch. 2 ORNI). Les valeurs limites de l’installation sont très restrictives (dix fois inférieures aux valeurs limites d’immissions). Les valeurs limites de l'installation ne présentent pas de lien direct avec des dangers avérés pour la santé, mais ont été fixées en fonction des possibilités techniques et d'exploitation ainsi que de la viabilité économique, afin de réduire au maximum le risque d'effets nocifs, dont certains ne sont que supposés et pas encore prévisibles (ATF 126 II 399 c. 3b ; arrêts TF 1C_100/2021 du 14 février 2023 c. 5.3.2 ; 1C_627/2019 du 6 octobre 2020 c. 3.1). En fixant les valeurs limites de l'installation, le Conseil fédéral a créé une marge de sécurité en vue de dangers avérés pour la santé, en renonçant à la certitude scientifique (ATF 128 II 378 c. 6.2.2 ; arrêts TF 1C_627/2019 du 6 octobre 2020 c. 3.1 ; 1C_576/2016 du 27 octobre 2017 c. 3.5.1). Les autorités d’application ne peuvent pas exiger des mesures encore plus incisives à titre de limitation préventive, car les valeurs limites de l’installation correspondent à l’état actuel de la technique. A cet égard, le Tribunal fédéral mentionne que la protection contre le rayonnement non ionisant contenue dans l’ORNI est définitive ; c’est pourquoi il n’y a pas de place pour le droit communal et cantonal à cet égard. Cependant, la Confédération doit suivre l’évolution de la recherche et des connaissances, et au besoin adapter les valeurs limites (ZUFFEREY, op. cit., N 1458 ; ATF 138 II 173 c. 5.1 ; 133 II 64 c. 5. 2 ; 126 II 399 c. 3c). Suivre la recherche internationale correspondante ainsi que l'évolution technique et, le cas échéant, proposer une adaptation des valeurs limites réglementées dans l'ORNI, est en premier lieu l'affaire des autorités spécialisées compétentes et non du Tribunal fédéral.
22 L'OFEV s'est acquitté de cette tâche jusqu'à présent. Dans sa requête au Tribunal fédéral du 24 septembre 2021, l'OFEV explique qu'il continue à suivre de près la recherche sur les effets sanitaires des rayonnements non ionisants de haute fréquence, qu'il examine les rapports de synthèse établis dans le monde entier par des groupes d'experts internationaux ou des autorités spécialisées de gouvernements, qu'il en informe et qu'il réagit en cas d'indications correspondantes. Il examinera notamment en détail les évaluations attendues des organismes internationaux quant à leur pertinence pour les valeurs limites de l'ORNI (arrêt TF 1C_100/2021 du 14 février 2023, c. 5.3.3). Ainsi, l’OFEV est chargé de suivre assidûment l’évolution des recherches au sujet des effets sanitaires des rayonnements non ionisants de haute fréquence. Pour le soutien technique, l’OFEV a fait appel en 2014 à un groupe consultatif d’experts en matière de rayonnement non ionisant (BERENIS), lequel examine les études scientifiques et publie des évaluations (arrêts TF 1C_100/2021 du 14 février 2023 c. 5.3.3 ; 1C_97/2018 du 3 septembre 2019 c. 5.4). Ce groupe examine en permanence les travaux scientifiques publiés sur le sujet et sélectionne pour une évaluation détaillée ceux qui, de son point de vue, sont ou pourraient être importants pour la protection de l’Homme. Ainsi, les risques potentiels devraient être identifiés à temps et, si possible, aucun indice d’une éventuelle nocivité nécessitant une action ne devrait être négligé. BERENIS suit le principe scientifique selon lequel la fixation de valeurs limites pour les atteintes à l’environnement ne se fait pas sur la base d’une seule étude, mais prend en compte l’ensemble de la littérature publiée. Une vue d’ensemble devait être réalisée par un comité d’experts internationaux, soit l’OMS et son agence spécialisée dans le cancer (CIRC), ou l’ICNIRP (arrêt TF 1C_100/2021 du 14 février 2023 c. 5.3 et suivants). En outre, les rapports d'évaluation internationaux publiés depuis 2014 ont été pris en compte (Rapport "Téléphonie mobile et rayonnement", p. 8). Le groupe de travail est arrivé à la conclusion qu'aucun effet cohérent sur la santé n'a été démontré jusqu'à présent en dessous des valeurs indicatives de l'ICNIRP (ou des valeurs limites d'immissions de l'ORNI) et avec les fréquences de téléphonie mobile utilisées actuellement (arrêt TF 1C_100/2021 du 14 février 2023 c. 5.3.4). Les nouvelles directives de l’ICNIRP ont été publiées, BERENIS s’est penché sur elles dans son numéro de juillet 2020. Ce groupe a constaté que le niveau de protection de la population n’avait pas changé avec les nouvelles valeurs indicatives. BERENIS continue de recommander l’application systématique du principe de précaution, concrétisé par la valeur limite de l’installation de l’ORNI concernant les immissions des stations émettrices fixes (arrêts 1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 5.1.3 ; 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 5.4.3). Aussi, vu la marge de manœuvre dont dispose le Conseil fédéral s’agissant de l’établissement des valeurs limites, seuls de solides éléments démontrant de nouvelles connaissances fondées scientifiquement justifient de remettre en cause ces valeurs (arrêts TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023 c. 4.1 ; 1C_693/2021 du 3 mai 2023 c. 4.1). En somme, notre Haute cour a considéré qu’en l’état des connaissances, il n’existe pas d’indices selon lesquels les valeurs limites de l’installation doivent être modifiées (notamment : arrêt TF 1C_100/2021 du 14 février 2023 c. 5).
23 7.1.5. En l’espèce, les recourants admettent que la valeur limite d’installation prévue à l’art. 64 let. c de l’annexe 1 de l’ORNI n’est pas dépassée pour chacun des LUS calculés par l’intimée. Il est sans importance que les LUS nos 3, 4 et 6 aient des valeurs proches de la VLinst maximale, lesdites valeurs étant conformes aux limites fixées par l’ORNI. A cet égard, il est rappelé que les valeurs limites de l’installation sont très restrictives (dix fois inférieures aux valeurs limites d’immissions) ; en outre, elles ne présentent pas de lien direct avec des dangers avérés pour la santé. D’autre part, le 7 août 2020, l’ENV a délivré une autorisation n° 397/2020 concernant le projet de construction d’une nouvelle installation de communication mobile. Cette autorisation est assortie de différentes conditions que l’intimée sera tenue de respecter (cf. considérant D ci-dessus). Les recourants ne démontrent pas de quelle manière l’ENV se serait trompé en autorisant la construction litigieuse. En outre, ils se trompent en prétendant que les risques à long terme ne sont pas examinés. Dans son autorisation, l’ENV précise qu’en cas de dépassement de la valeur limite de l’installation, des mesures seront immédiatement prises pour y remédier. En outre, si l’OFEV, par l’intermédiaire de son groupe de travail BERENIS, découvrait des avancées scientifiques sérieuses remettant en cause les valeurs contenues dans l’ORNI, ces dernières seraient modifiées pour le projet de construction d’installations de communication mobile puisque la construction est tenue, selon le préavis de l’ENV, de respecter les différentes normes environnementales. Comme le relèvent la doctrine et la jurisprudence, l’autorité intimée ne peut pas exiger des mesures encore plus incisives à titre de limitation préventive, que celles mises en place par l’ORNI. En effet, le Tribunal fédéral a jugé que la protection contre le rayonnement non ionisant contenue dans l’ORNI est définitive ; c’est pourquoi il n’y a pas de place pour le droit communal et cantonal à cet égard. S’agissant du grief des recourants en lien avec la recherche scientifique en matière de rayonnement non-ionisant, qu’ils considèrent comme très lacunaire, il sied de relever que le Conseil fédéral prend au sérieux l’inquiétude de la population à propos de la protection de la population contre le rayonnement non ionisant. Pour s’acquitter de cette tâche, le groupe BERENIS assure un suivi régulier des nouvelles connaissances scientifiques dans le domaine ; il considère notamment la santé et le bien-être général des personnes comme un critère essentiel. Or, fondé sur les études de ce groupe et les conclusions de l’OFEV, le Tribunal fédéral considère toujours qu’en l’état des connaissances, il n’existe pas d’indices selon lesquels les valeurs limites de l’installation doivent être modifiées. 7.1.6. Au vu de ce qui précède, le grief relatif à une prétendue violation du principe de précaution et les valeur limites de l’installation des recourants doit être rejeté. 7.2. Les personnes particulièrement sensibles 7.2.1. Les recourants font référence à l’art. 13 al. 2 LPE qui exige du Conseil fédéral qu’il tienne compte de l’effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes
24 enceintes. Or, ils relèvent que l’installation projetée se trouve sur le toit de l’Hôpital du Jura, lequel accueille, chaque jour, des personnes particulièrement sensibles au sens de la disposition susmentionnée. Selon un rapport rendu par CSD Ingénieurs SA, l’Hôpital du Jura se trouve dans une zone orange, selon la planification directrice communale en cours d’adoption, soit un endroit qui ne devrait être choisi qu’en dernier recours pour l’installation d’une antenne de téléphonie mobile. Un nouvel art. 71bis al. 7 RCC exclurait, par principe, un tel endroit pour l’implantation d’une antenne 5G. Les recourants indiquent également qu’un centre médico-psychologique se trouve à quelques mètres au sud de l’emplacement choisi pour l’antenne litigieuse. La fiche 2.10 du Plan directeur cantonal, qui concerne le réseau de téléphonie mobile, dispose qu’en principe des antennes ne sont pas installées à proximité des écoles, des crèches, des hôpitaux et des homes, ce qui n’est pas du tout respecté en l’espèce, puisque l’antenne est projetée à proximité directe d’un hôpital, de l’école de culture générale et du Home de la Promenade. 7.2.2. L’autorité intimée relève que l’art. 13 al. 2 LPE exige du Conseil fédéral qu’il tienne compte, lors de la détermination des valeurs limites, de l’effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceinte. Cette disposition s’adresse au Conseil fédéral et non à une autorité communale, de sorte que l’autorité intimée ne voit pas en quoi la décision attaquée, soit l’octroi d’un permis de construire, pourrait violer cette norme. Par ailleurs, le Conseil fédéral a tenu compte de l’effet des immissions sur les catégories de personnes susmentionnées en fixant la valeur limite d’installation à 5 V/m (art. 64 let. c ORNI), dans la mesure où cette valeur tient compte d’une marge de sécurité. S’agissant de la fiche 2.10 du plan directeur cantonal dont se prévalent les recourants, l’autorité intimée relève que le principe d’aménagement n° 3 indique qu’« en principe » des antennes ne sont pas « installées » à proximité des écoles, des crèches, des hôpitaux et des homes, ce qui signifie que l’installation à proximité de tels établissements n’est pas en soi interdite. Cela étant, le principe d’aménagement n° 1 indique notamment que la prolifération des mâts supportant des antennes doit être évitée et que dans la mesure où l’installation peut accueillir d’autres opérateurs, l’utilisation des emplacements existants est exigée. Les nouvelles antennes doivent donc être installées en priorité sur des mâts existants ou sur des structures et installations existantes qui s’y prêtent. En l’occurrence, il est question de la transformation d’une installation de communication mobile existante et non d’une nouvelle installation, ce qui respecte le principe d’aménagement n° 1 précité de la fiche 2.10 du plan directeur. En tout état de cause, il appartient à l’opérateur seul de choisir l’emplacement adéquat de l’installation de téléphonie mobile. L’autorité intimée conteste, une nouvelle fois, la prise en compte du PDCatm dans la mesure où celui-ci n’est pas en vigueur.
25 7.2.3. Aux termes de l’art. 13 LPE, le Conseil fédéral édicte par voie d’ordonnance des valeurs limites d’immissions applicables à l’évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes (al. 1). Ce faisant, il tient compte également de l’effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes (al. 2). En matière de rayonnement non ionisant, le Tribunal fédéral applique par analogie l’art. 14 let. a LPE selon lequel les VLI des pollutions atmosphériques sont fixées de manière que, selon l’état de la science et l’expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne menacent pas les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes (ATF 146 II 17 consid. 6.5 ; TF 1C_693/2021 du 3 mai 2023 consid. 3.1). En l’espèce, les recourants ne contestent pas que les valeurs limites d’immissions et d’installation sont respectées. Or, comme cela ressort littéralement de l’art. 13 al. 2 LPE, les valeurs limites d’immissions tiennent compte des personnes particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes. En outre, il est rappelé que les valeurs limites de l’installation, qui sont dix fois inférieures aux valeurs limites d’immissions, ne présentent pas de lien direct avec des dangers avérés pour la santé. Ainsi, en fixant les valeurs limites de l'installation, le Conseil fédéral a créé une marge de sécurité en vue de dangers avérés pour la santé, en renonçant à la certitude scientifique (ATF 128 II 378 c. 6.2.2 ; arrêts TF 1C_627/2019 du 6 octobre 2020 c. 3.1 ; 1C_576/2016 du 27 octobre 2017 c. 3.5.1). Dès lors, l’installation litigieuse, qui respecte les valeurs limites d’immissions et d’installation, ne met pas en danger la santé des personnes particulièrement sensibles. 7.2.4. Concernant la fiche 2.10 du Plan directeur cantonal dont se prévalent les recourants, comme premier principe d’aménagement, il est indiqué que « la prolifération de mâts supportant des antennes de téléphonie mobile hors de la zone à bâtir doit être évitée. Dans la mesure où l’installation peut accueillir d’autres opérateurs et qu’il n’existe pas d’obstacle de nature technique, juridique ou économique, l’utilisation des emplacements existants exploités par d’autres concessionnaires est exigée. Les nouvelles antennes sont installées en priorité sur des mâts existants ou sur des structures et installations existantes qui s’y prêtent ». En l’occurrence, le projet litigieux porte sur la transformation d’une installation de communication mobile existante et respecte ainsi le premier principe d’aménagement du territoire. Par ailleurs, le principe d’aménagement n° 3 de la fiche 2.10 n’interdit pas la transformation d’une installation existante, quand bien même celle-ci est située à proximité des écoles, des crèches, des hôpitaux et des homes. En tout état de cause, il est rappelé que les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités, mais ils ne sont pas contraignants pour les particuliers (art. 9 LAT ; MOOR/POLTIER, Droit administratif – Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd., 2011, p. 555). A cet égard, un projet de construction conforme au plan d’affectation ne peut être refusé au seul motif qu’il contreviendrait à un plan directeur communal ; un tel refus reviendrait à octroyer à ce plan directeur en effet anticipé inadmissible et équivaudrait à
26 une modification du plan d’affectation en vigueur (ZUFFEREY, op. cit., N 205). En l’occurrence, il n’appartient pas à l’autorité intimée, ni au Juge de céans d’examiner la pertinence de son emplacement, dans la mesure où le projet est conforme à l’affectation de la zone CA et respecte notamment les valeurs limites fixées par l’ORNI. 7.2.5. Au vu de ce qui précède, le grief des recourants relatif à une prétendue atteinte aux personnes particulièrement sensibles doit être rejeté. 7.3. L’absence d’identification de plusieurs LUS, subsidiairement d’un LSM 7.3.1. Les recourants indiquent que le Tribunal fédéral, l’Office fédéral de l’environnement, l’Office fédéral du développement territorial et l’Office fédéral de la communication estiment que les lieux où les jeunes séjournent régulièrement, tels que les écoles et les jardins d’enfants sont considérés comme des lieux à utilisation sensible au sens de l’art. 3 al. 3 ORNI. Il en est de même des places destinées aux jeunes pour le Tribunal fédéral. En l’occurrence, une place de jeux et l’Institut St-Germain se trouvent à proximité de l’installation litigieuse et doivent être considérés comme des LUS ou, à tout le moins, comme des lieux de séjour momentané (ci-après : LSM) ; pourtant, ils n’ont pas été inclus dans la fiche de données spécifique au site. Le même raisonnement s’appliquerait également au centre médicopsychologique, au terrain de sport et à la halle de l’école de culture générale, situés à proximité de l’ouvrage litigieux. Les recourants soutiennent que l’autorité intimée aurait dû procéder à un contrôle sérieux des données retranscrites dans la fiche de données spécifique au site, notamment aux données relatives aux LUS. Il conviendrait ainsi d’ordonner à cette autorité de compléter son instruction et de procéder à un calcul des valeurs limites aux endroits indiqués cidessus. 7.3.2. L’intimée rappelle que l’ORNI prévoit que les trois LUS les plus chargés doivent être indiqués sur la fiche de données (art. 11 al. 2, let. c, ch. 2 ORNI). En l’espèce, l’intimée en a indiqué huit, soit cinq de plus. Les recourants n’expliquent pas en quoi le choix des LUS indiqués serait erroné, ni ne font valoir que les VLInst seraient dépassés. Le fait qu’il existe d’autres LUS dans le périmètre de l’installation n’est pas contesté par l’intimée, étant toutefois répété que les LUS n’ont pas à être tous indiqués dans la fiche de données. Quant au LSM, seul le lieu accessible où ce rayonnement est le plus fort doit être indiqué (art. 11, al. 2, let. c, ch. 2 ORNI). 7.3.3. L’autorité intimée rappelle la teneur des art. 3 al. 3 et art. 11 al. 2 let. c et d ORNI et considère que la fiche de données spécifique au site contient toutes les informations requises concernant le rayonnement émis par l’installation. En particulier, elle relève que la valeur limite de l’installation est respectée dans tous les LUS les plus chargés retenus dans la fiche ; quant au LSM le plus chargé, l’intensité de champ électrique est de 13.4 V/m, de sorte que l’épuisement de la valeur limite d’immission n’est que de 28.8%. L’autorité intimée relève que d’autres lieux que ceux mentionnés dans la fiche de données spécifique au site répondent sans doute à la définition de LUS ; néanmoins, selon l’art. 11 al. 2 let. c ch. 2
27 ORNI, ladite fiche doit renseigner concernant le rayonnement émis par l’installation sur les trois LUS où ce rayonnement est le plus fort. En l’espèce, la fiche indique les sept LUS les plus exposés, et la valeur limite est respectée dans chacun de ces LUS. A ce titre, le critère pertinent de l’art. 11 al. 2 let. c ch. 2 ORNI est le degré d’exposition, selon une prévision mathématique, et non la nature intrinsèque du bâtiment concerné. Ainsi, en s’en prenant à certains lieux en particulier, choisis apparemment en raison de leur nature (Institut St- Germain, CMPEA, Home la Promenade, Ecole de culture générale), les recourants semblent démontrer une certaine incompréhension de la disposition susmentionnée et du sens de la fiche de données spécifique au site. 7.3.4. Aux termes de l’art. 3 al. 3 ORNI, les lieux à utilisation sensible (LUS) comprennent les locaux situés à l’intérieur d’un bâtiment dans lesquels des personnes séjournent durant une période prolongée (let. a), les places de jeux publiques ou privées, définies dans un plan d’aménagement (let. b), les parties de terrains non bâtis sur lesquelles des activités au sens des let. a et b sont permises (let. c). Dans les LUS, les installations fixes de téléphonie mobile doivent toujours respecter la valeur limite de l’installation dans le mode d’exploitation déterminant pour elles-mêmes (art. 3 al. 3 et al. 6 ORNI, art. 4 al. 1 ORNI et ch. 65 de l’annexe 1 ORNI ; ATF 128 II 378 c. 6.2.2). Le chiffre 64 de l’annexe 1 de l’ORNI concernant les stations émettrices de téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fil mentionne que la valeur limite de l’installation pour la valeur efficace de l’intensité de champ électrique est de 4,0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence autour de 900 MHz ou dans des gammes de fréquence plus basses (let. a), de 6,0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de fréquence plus élevées (let. b), et de 5,0 V/m pour toutes les autres installations (let. c). Selon l’art. 11 al. 2, let. c, ch. 1 et 2 ORNI, la fiche de données spécifique au site doit contenir des informations concernant le rayonnement émis par l’installation sur le lieu accessible où ce rayonnement est le plus fort et sur les trois lieux à utilisation sensible où ce rayonnement est le plus fort. 7.3.5. En l’espèce, un LSM et huit LUS ont été calculés dans la fiche de données spécifique au site du 22 novembre 2019. Chaque LSM et LUS respecte la valeur limite d’installation fixée au chiffre 64 de l’annexe 1 de l’ORNI. Le choix des LSM et LUS à considérer a été contrôlé par l’ENV qui a rendu son autorisation n° 397/2020 du 7 août 2020 admettant que les valeurs fixées par l’ORNI sont respectées. L’ENV a toutefois constaté que pour l’un au moins des lieux à utilisation sensible évalué, l’intensité de champ électrique dépasse 80 % de la valeur de l’installation. Il a alors exigé de l’intimée qu’elle réalise un contrôle du rayonnement non ionisant de l’installation au plus tard trois mois suivant la mise en service de l’installation. L’ENV sera prévenu avant la réalisation des mesures, et le rapport de mesure sera transmis à l’ENV et à la Commune
28 dans les meilleurs délais. En cas de dépassement de la valeur limite de l’installation, des mesures seront immédiatement prises pour y remédier. Dès lors que les exigences de contenu de la fiche de données spécifique au site et les valeurs limites définies par l’ORNI et son annexe n° 1 sont respectées, il n’y a aucune raison de procéder à un calcul des valeurs limites aux endroits indiqués par les recourants. Par ailleurs, ces derniers ne prétendent pas que le choix des LUS indiqués sur la fiche de données spécifique au site serait erroné, ni ne font valoir que les VLInst seraient dépassés. 7.3.6. Au vu de ce qui précède, le grief des recourants relatif à une prétendue absence d’identification de plusieurs LUS, subsidiairement d’un LSM doit être rejeté. 7.4. La non-conformité au droit du système des facteurs de correction 7.4.1. Les recourants relèvent que le projet litigieux porte sur neuf antennes adaptatives Ericsson AIR3239B78.-36. ENV001 et que la fiche de données spécifique au site ne précise pas si ces dernières fonctionneront en mode adaptatif ou non, tout en ajoutant que les antennes nos 7, 8 et 9 sont prévues pour être exploitées en mode adaptatif vu la gamme de fréquence de 3600 MHz indiquée. Les recourants indiquent que le Conseil fédéral a procédé à une révision de l’ORNI, entrée en vigueur le 1er janvier 2022, en intégrant des facteurs de correction. Selon le nouveau chiffre 62 al. 5bis de l’annexe à l’ORNI, il est désormais possible de procéder, par une seule procédure d’annonce, pour les antennes déjà au bénéfice d’un permis de construire. En d’autres termes, l’application d’un facteur de correction aux antennes émettrices adaptatives existantes en vertu du chiffre 63 al. 2, n’est pas considérée comme une modification d’une installation. Les recourants relèvent toutefois que le Tribunal fédéral a récemment jugé que l’application, après coup, de facteurs de correction nécessitera le dépôt d’une demande d’autorisation de construire impliquant une enquête publique (arrêt TF 1C_506/2023 du 23 avril 2024). Les recourants font mention a une jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle la fiche de données spécifique au site doit indiquer l’application concrète des facteurs de correction aux antennes adaptatives (arrêt TF 1C_310/2024 du 18 octobre 2024). Or, en l’occurrence, malgré le fait que les antennes nos 7 à 9 seront exploitées en mode adaptatif vu leur gamme de fréquence, la fiche de données spécifique remise par l’intimée est totalement muette quant à l’application des facteurs de correction, ce qui implique qu’une utilisation d’un facteur de correction pour ces antennes est illégale. Ils estiment ainsi que ces antennes ne peuvent pas fonctionner en mode 5G adaptatif ; une telle utilisation nécessiterait une nouvelle mise à l’enquête et un nouveau permis de construire. Ils expliquent également le fonctionnement des antennes adaptatives, pour lesquelles la puissance émettrice déterminante ERPn pourrait être dépassée durant une courte période, le facteur de correction ne pouvant être appliqué que si l’antenne adaptative est dotée d’une limitation automatique de la puissance. Ce système automatique calcule en permanence la
29 « moyenne mobile » de la puissance émettrice des six dernières minutes, de telle manière que la valeur moyenne puisse rester en-dessous du seuil spécifié. En l’occurrence, l’intimée n’aurait donné aucune explication quant au système de limitation automatique dont fait état l’OFEV, de sorte qu’ils ignorent si les pics d’émission de l’installation seront ramenés automatiquement à une valeur demeurant en-dessous du seuil fixé par l’ORNI. A ce titre, les recourants estiment que toutes les antennes, prises ensemble, doivent respecter les valeurs limites d’installation et non chaque antenne prise individuellement. Les recourants relèvent que, lors de l’adoption de l’art. 62 al. 5 let. d de l’annexe 1 de l’ORNI, rien n’indique qu’il était prévu que la puissance d’émission effective d’une installation puisse être augmentée sans une augmentation simultanée de la puissance ERP. En outre, le fait de calculer une puissance émettrice sur une moyenne des six dernières minutes, et de la limiter automatiquement en cas de dépassement, diffère du mode de calcul habituel du rayonnement au sens de l’ORNI, sachant qu’auparavant il était déterminant que les valeurs limites de l’installation, dans les LUS, soient respectées en permanence. Il s’agit ainsi d’une modification importante dans le contexte de l’ORNI. La Conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de l’environnement (DTAP) souhaite et attend de la Confédération une révision ordinaire de l’ORNI, afin que la technologie ne soit plus placée au premier plan, mais bien la protection de la population contre les rayonnements, comme c’est le cas pour la protection contre le bruit. Quant aux Médecins en faveur de l’environnement (MfE), ils considèrent que les antennes adaptatives ne garantissent pas un niveau de protection suffisant pour l’être humain, dans la mesure où lesdites antennes peuvent temporairement dépasser plus de dix fois (même davantage) la puissance autorisée. Cette nouvelle technologie repose sur des études de simulation, des tests, sans apporter la preuve que le niveau de protection de la population soit garanti : « on teste d’abord et on verra ensuite les effets qui en découlent ». Le Tribunal administratif zurichois a jugé que les rayonnements non ionisants émanant des antennes adaptatives peuvent en réalité s’élever à des valeurs supérieures à celles indiquées dans les fiches de données spécifique (arrêt du 15 janvier 2021, VB.2020.00544). Aussi, un permis de construire en vue de l’installation d’antennes de téléphonie mobile conventionnelles ne saurait être assimilé à un permis portant sur l’installation d’antennes adaptatives, sans procéder au préalable à un examen approfondi. Il faut notamment que la fiche de données spécifiques se base sur une approche couvrant de manière adéquate les propriétés de rayonnement des antennes adaptatives. Les recourants font également référence à des arrêts des cantons d’Obwald et de Genève qui mettent en exergue le devoir d’instruction des autorités, lesquelles doivent établir elle-même les faits. 7.4.2. L’intimée relève que la fiche de données spécifique au site n’indique pas si les antennes peuvent être exploitées en mode adaptatif et ainsi bénéficier de l’application d’un facteur de correction au sens du ch. 63 al. 2 de l’annexe 1 de l’ORNI. Cela est dû au fait que la demande de permis de construire a été déposée en 2020, soit avant l’entrée en vigueur des recommandations de l’OFEV en 2021 permettant l’application d’un facteur de
30 correction. Or, comme l’admettent les recourants, le Tribunal fédéral a jugé qu’une autorisation de construire est nécessaire pour activer le facteur de correction (TF 1C_506/2023, c. 4). Ainsi, le grief de non-conformité au droit du facteur de correction est sans objet en l’espèce, puisqu’aucun facteur de correction ne pourra être appliqué dans le cadre du permis de construire octroyé (cf. TF 1C_527/2021 du 13 juillet 2023 c. 3.7). 7.4.3. L’autorité intimée répète que le Conseil fédéral a fixé dans l’ORNI des valeurs limites de l’installation qui sont inférieures aux valeur limites d’immission, créant ainsi une marge de sécurité. L’ORNI repose sur une délégation législative prévue à l’art. 13 LPE ; dite délégation législative remplit les quatre conditions usuelles, à savoir elle est contenue dans une loi formelle, elle se limite à une matière déterminée, elle contient les grandes lignes des règles de droit que le délégatoire doit adopter et elle n’est pas exclue par la Constitution, ce que les recourants ne contestent pas. Ils ne prétendent pas non plus que le Conseil fédéral aurait outrepassé les limites de compétence déléguée par le pouvoir législatif. En tout état de cause, le contrôle de la légalité d’une ordonnance tend à se réduire à un contrôle de son arbitraire ; le Tribunal fédéral se limite donc à s’assure que l’ordonnance est objectivement propre à réaliser le but de la loi. En l’espèce, les recourants ne prétendent pas, à juste titre, que l’ORNI sortirait manifestement du cadre de la LPE. 7.4.4. Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral mise en avant par les recourants (TF 1C_506/2023 du 23 avril 2024 c. 4 et les références citées), une future modification de l'exploitation avec facteur correctif doit être approuvée dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire avec possibilité de recours, c'est-à-dire il appartiendra, le cas échéant, de déterminer dans le cadre d'une procédure ultérieure d'octroi du permis de construire si l'application d'un facteur de correction conformément au ch. 63, al. 2 et 3, annexe 1 ORNI doit être autorisée pour l'installation litigieuse. Le Tribunal fédéral ajoute que la mise en œuvre d'une procédure ordinaire d'octroi du permis de construire semble nécessaire afin de garantir de manière raisonnable le droit d'être entendu et la protection juridique des personnes concernées. Les personnes concernées peuvent certes demander un contrôle officiel des immissions dans des cas particuliers, même sans procédure d'octroi d'un permis de construire. Cela présuppose toutefois que les personnes concernées aient connaissance des immissions ou de leur modification. Cela n'est pas garanti sans la publication d'une demande de permis de construire, car les rayonnements non ionisants ne sont généralement pas perceptibles, contrairement aux émissions lumineuses, par exemple. Par ailleurs, le fait de devoir s'attendre à tout moment à un recours en matière d'immissions de la part du voisinage entraînerait une grande insécurité juridique. Dans cette mesure, il semble également plus avantageux, du point de vue des opérateurs de téléphonie mobile, de regrouper toutes les oppositions potentielles à l'application du facteur de correction dans une procédure d'autorisation de construire. 7.4.5. En l’espèce, l’intimée admet que la fiche de données spécifique au site n’indique pas si les antennes peuvent être exploitées en mode adaptatif et ainsi bénéficier de l’application d’un facteur de correction au sens du ch. 63 al. 2 de l’annexe 1 de l’ORNI. Ainsi, aucun facteur de correction ne pourra être appliqué dans le cadre du permis de construire octroyé le 31 mars 2023.
31 Partant, comme l’admettent les recourants et conformément à la jurisprudence précitée, une autorisation de construire est nécessaire pour activer le facteur de correction. Une telle modification devra être approuvée dans le cadre d'une procédure d'octroi du permis de construire avec possibilité de recours. Aussi, il appartiendra, le cas échéant, de déterminer dans le cadre d'une procédure ultérieure d'octroi du permis de construire si l'application d'un facteur de correction KAA conformément au ch. 63, al. 2 et 3, annexe 1, OPIE peut être autorisée pour l'installation litigieuse. Cette question ne fait donc pas l'objet du présent litige. Il n'y a donc pas lieu d'entrer en matière sur le grief des recourants à ce sujet. 7.4.6. Au vu de ce qui précède, le grief des recourants relatif à une prétendue non-conformité au droit du système des facteurs de correction doit être rejeté. 8. Absence de contrôle du respect des valeurs limites sur le long terme 8.1. Les recourants prétendent que de nombreuses violations des valeurs limites ont été constatées une fois les autorisations délivrées. Plus les cantons font des mesures, plus ils constatent de dépassements des valeurs limites, parfois à presque cinq fois la valeur autorisée. Selon eux, les autorités cantonales ne disposeraient pas des moyens pour procéder à une surveillance généralisée et complète. Il conviendrait ainsi que la décision précise comment garantir le respect de la puissance émettrice autorisée sur le long terme et l’entreprise responsable de l’installation devrait préciser sur la fiche de données spécifique au site que l’installation prévue est intégrée à un système d’assurance qualité. Le système d’assurance qualité sur le long terme n’est toutefois pas optimal pour les antennes adaptatives, dans la mesure où il n’intègre pas tous les paramètres pour le contrôle du respect de l’ORNI. Les recourants doutent même de la véracité des valeurs arrêtées dans les fiches de données spécifique des opérateurs, relevant que la puissance effective des antennes dépasserait très rapidement les valeurs limites pour les LUS contenues dans l’ORNI. Ainsi, les recourants estiment que le développement de la 5G implique inévitablement une hausse des valeurs limites de l’ORNI. Compte tenu, en l’espèce, des VLinst extrêmement élevées des LUS n° 3, 4 et 6, le risque de dépassement est bien réel, de sorte qu’un système permettant d’assurer le respect des valeurs limites est indispensable. 8.2. L’intimée relève que le Tribunal fédéral a jugé qu’il n’y a pas lieu de remettre en cause le système d’assurance qualité.
32 8.3. L’autorité intimée expose que le permis de construire a été assorti de conditions et charges, notamment celles figurant dans l’autorisation de l’ENV du 7 août 2020. Un système de contrôle a donc été mis en place. L’autorité intimée considère, en outre, que le fait que l’antenne litigieuse pourrait être amenée à émettre à une puissance supérieure à celle autorisée par le permis de construire ne constitue qu’une pure supposition qui ne remet pas en cause le bienfondé de la décision attaquée. En effet, si une telle situation devait se produire, il appartiendra à l’autorité communale d’intervenir en sa qualité d’autorité de police des constructions. 8.4. Selon le Tribunal fédéral, les systèmes d'assurance qualité (AQ) sont constitués d'une base de données installée dans les centrales de commandes des opérateurs de réseau. Ils comportent d'une part des paramètres intégrés automatiquement - comme par exemple la puissance d'émission maximale programmée - et des paramètres enregistrés manuellement, telle la direction de propagation principale horizontale ou la hauteur exacte de celle-ci. Le contrôle automatisé compare, au minimum une fois par jour ouvré, la puissance apparente rayonnée effective ou équivalente (en watt ; ERP) et les directions de propagation de toutes les antennes du réseau avec les valeurs et les directions autorisées. L'OFEV indique dans ses déterminations que la puissance d'émission des antennes conventionnelles de téléphonie mobile varie également en permanence au cours de la journée, en fonction du nombre de données et de conversations transmises. Dans les systèmes d'assurance qualité, ce ne sont toutefois pas les puissances d'émission momentanées, mais les puissances d'émission maximales - la puissance d'émission maximale effectivement réglée et la puissance d'émission maximale autorisée - qui sont enregistrées et comparées entre elles. Ce principe ne change pas avec les antennes adaptatives. Suite au complément du 23 février 2021, les opérateurs ont dû adapter leur système AQ afin que ceux-ci permettent de contrôler les paramètres des antennes adaptatives : dans le mode d'exploitation déterminant, les prévisions sont calculées comme on l'a vu sur la base d'un diagramme enveloppant comprenant tous les systèmes d'antenne et l'effet directionnel maximal pour chaque direction d'émission. Dans ce cas, le système AQ doit permettre d'assurer que la puissance d'émission pour chaque direction est compris en tout temps dans ce diagramme, de sorte que les objections des recourants apparaissent sans fondement. Le Tribunal fédéral a considéré que les écarts constatés dans un canton pour des antennes de téléphonie mobile par rapport aux réglages autorisés ne permettaient pas de conclure de manière générale à l'inefficacité des systèmes d'AQ. L'ampleur des écarts ainsi que leurs conséquences sur l'exposition au rayonnement non ionisant dans les LUS n'étaient pas encore connues et les constatations correspondantes concernant d'autres cantons faisaient défaut. Le Tribunal fédéral a toutefois demandé à l'OFEV de faire effectuer ou de coordonner un nouveau contrôle du bon fonctionnement des systèmes AQ à l'échelle nationale