2/3 Konzessionen und Bewilligungen PVG 2018 35 Konzessionen und Bewilligungen 2 Concessiuns Concessioni e autorizzazioni Entzug des Taxiausweises. Zulässigkeit kantonaler und kommunaler Vorschriften zur Regelung des Taxiwesens bzw. zum Entzug des Taxiausweises. – Der Entzug eines Taxiausweises stellt einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar, welcher den Anforderungen von Art. 36 BV zu genügen hat (E.2, 3, 5). – Die Bündner Gemeinden sind aufgrund der verfassungsmässigen Kompetenzverteilung grundsätzlich befugt, den Taxibetrieb auf ihrem Gebiet zu regeln; entspre- chend stellen gewerbepolizeiliche Vorschriften, ein- schliesslich des Entzuges eines Taxiausweises, keinen Eingriff in höherrangiges Recht dar (E.4, 5). – Der temporäre Entzug des Taxiausweises stellt ein zeit- lich begrenztes Verbot des Gebrauchmachens von einer zuvor erteilten Bewilligung zu einer gewerblichen Tätig- keit, die polizeilich geregelt ist (Wirtschaftsbewilligung) dar, und keinen administrativrechtlichen Entzug einer Fahrerlaubnis i.S. des Strassenverkehrsrechts (E.4f). – Die Übernahme der Begrifflichkeiten des Strassenverkehrsrechts für die Anwendung des kommunalen Taxigesetzes ist im Rahmen der Gemeindeautonomie zuläs- sig (E.4l). – Der temporäre Entzug eines Taxiausweises hat unter Anrechnung der Dauer des aufgrund desselben Vorfalles ausgesprochenen Führerausweisentzuges zu erfolgen (E.6). Ritiro di una licenza di tassista. Ammissibilità di disposizioni cantonali e comunali per regolamentare il settore dei tassisti, rispettivamente per il ritiro della licenza di tassi- sta. – Il ritiro della licenza di tassista costituisce un’ingerenza nella libertà economica che deve soddisfare i presuppo- sti di cui all’art. 36 Cost (cons. 2, 3, 5). – I comuni grigionesi sono di principio legittimati in virtù delle competenze ad essi riservate dalla costituzione a regolare il settore dei tassisti che operano sul loro terri- 3
2/3 Konzessionen und Bewilligungen PVG 2018 36 torio; di conseguenza, delle misure di polizia, compreso il ritiro della licenza di tassista, non rappresentano delle ingerenze nel diritto di rango superiore (cons. 4 e 5). – La temporanea sospensione della licenza di tassista comporta il divieto limitato nel tempo di far uso di un’autorizzazione per l’esercizio di un’attività commerciale, regolata da disposizioni di polizia (autorizzazione all’esercizio) e non un ritiro del permesso di condurre ai sensi della legislazione sulla circolazione stradale. (cons.4f). – Nell’ambito dell’autonomia comunale, è lecita la ripre- sa di terminologie proprie del diritto della circolazione stradale per l’applicazione della legge comunale sui taxi (cons. 4l). – La revoca temporanea di una licenza per tassisti riferita allo stesso episodio deve avvenire mediante il computo della durata della revoca della licenza di condurre (cons. 6). Erwägungen: 2. a) Die Beschwerdegegnerin begründet den Entzug des Taxiausweises mit der begangenen groben Verletzung von Verkehrsregeln i.S.v. Art. 90 Abs. 2 SVG, welche eine schwerwiegen- de Verletzung von Vorschriften des Strassenverkehrsrechts i.S.v. Art. 15 Abs. 1 lit. c des Taxigesetzes der Gemeinde X. vom 6. Mai 2010 (Taxigesetz; RB 429) darstelle. Entsprechend fehle es an einer der in Art. 15 Abs. 1 Taxigesetz aufgezählten Bewilligungsvoraussetzungen, weshalb der Taxiausweis gestützt auf Art. 17 Abs. 2 Taxigesetz zu entziehen sei. b) Der Beschwerdeführer bringt im Wesentlichen vor, dass die Beschwerdegegnerin die verwaltungsrechtlichen Grundsätze bei ihrem Massnahmeentscheid ausser Acht gelassen habe. In der Folge greife der einjährige Entzug des Taxiausweises in verfas- sungsmässige Rechte des Beschwerdeführers ein; namentlich in dessen Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Zudem sei auch der verfassungsmässige Grundsatz der Rechtsgleichheit verletzt. c) Im Folgenden gilt es zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin zu Recht einen einjährigen Entzug des Taxiausweises des Beschwerdeführers verfügt hat. 3. Der Beschwerdeführer beruft sich auf eine Verletzung der durch Art. 27 BV geschützten Wirtschaftsfreiheit. Die Wirtschaftsfreiheit schützt die privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit in allen ihren Erscheinungsformen (statt vieler BGE 132 I 282 E.3.2).
2/3 Konzessionen und Bewilligungen PVG 2018 35 Die privatwirtschaftlich erwerbstätigen Taxihalter können sich in diesem Zusammenhang auf die Wirtschaftsfreiheit berufen (Urteil des Bundesgerichts 2C_61/2009 vom 5. Oktober 2009 E.4.1), und dementsprechend untersteht der Beschwerdeführer dem Schutz dieser Verfassungsgarantie. Die Grundrechtsansprüche gelten allerdings nicht schrankenlos. Entsprechend bestimmt Art. 36 BV, dass Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, wobei schwerwiegende Einschränkungen im Gesetz selbst vorgesehen sein müssen (Abs. 1). Zusätzlich müssen Einschränkungen von Grundrechten durch ein öffentliches Interes- se oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Abs. 2), dem Gebot der Verhältnismässigkeit entsprechen (Abs. 3) und dürfen den Kerngehalt nicht verletzen (Abs. 4). 4. a) Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage ist festzuhalten, dass gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts die Bewilligungspflicht für die Ausübung eines Berufes einen schweren Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit bzw. die Wirtschaftsfreiheit darstellt und daher einer formell-gesetzlichen Grundlage bedarf (vgl. BGE 104 Ia 196 E.3b; 155 Ia 277 E.7a). Dies schliesst nicht aus, dass das formelle Gesetz sich auf die Regelung der Grundzüge beschränkt und die nähere Ausgestaltung der Einzelheiten einer nachgeordneten Instanz überlässt (vgl. BGE 115 Ia 277 E.7a). b) Nach Art. 14 des am 1. Januar 2011 in Kraft getretenen städtischen Taxigesetzes (Taxigesetz) benötigt, wer als Taxilenkerin oder Taxilenker tätig sein will, einen Führerausweis zum berufsmässigen Personentransport und einen Taxiausweis der Polizei. Die Voraussetzungen zur Erlangung des Taxiausweises sind in Art. 15 Abs. 1 Taxigesetz aufgeführt. Danach wird ein Taxiausweis nur an Bewerberinnen und Bewerber erteilt, die handlungsfähig sind (lit. a), in der Schweiz über einen festen Wohnsitz verfügen (lit. b), in den letzten fünf Jahren nicht wiederholt oder in schwer- wiegender Weise Vorschriften des Strafrechts, der Ausländerge- setzgebung oder des Strassenverkehrsrechts verletzt haben (lit. c) und die Fachprüfung bestehen (lit. d). Die Gültigkeit und der Ent- zug des Taxiausweises sind sodann in Art. 17 Taxigesetz geregelt. Gemäss Art. 17 Abs. 2 wird der Taxiausweis entzogen, sofern die Inhaberin oder der Inhaber die Voraussetzungen gemäss Art. 15 Ta- xigesetz nicht mehr erfüllt. c) Unter dem Titel Gesetzmässigkeit bringt der Beschwerdeführer nun vor, dass der Gemeinderat der Gemeinde X. mit dem Erlass des Taxigesetzes vom 6. Mai 2010 in Bundesbestimmungen und somit höherrangiges Recht eingegriffen habe. Die Er-
2/3 Konzessionen und Bewilligungen PVG 2018 36 teilung des Führerausweises sei auf Bundesebene durch das SVG sowie die entsprechenden Verordnungen geregelt. Für Gemeinden verbleibe dabei kein zusätzlicher Handlungsspielraum. Mit ande- ren Worten könne es nicht angehen, dass der Bund einer Person den Führerausweis für den gewerblichen Personentransport erteile und eine Gemeinde diesen Ausweis aufgrund einer kommunalen Regelung nicht anerkenne. Die Regelung der Gemeinde X. dürfe somit aufgrund der derogatorischen Kraft des Bundesrechts keine Anwendung finden. d) Art. 82 Abs. 1 und 2 BV verschafft dem Bund eine umfassende, konkurrierende (verpflichtende) Gesetzgebungskompetenz im Bereich des Strassenverkehrs (BGE 127 I 69 E.4b; vgl. BGE 130 I 134 E.3). Der Begriff Strassenverkehr ist dabei weit zu verstehen (inkl. Fussgängerverkehr) und ermöglicht zum einen den Erlass von polizeilichen Regeln für den Verkehr auf allen Strassen, die der Öffentlichkeit zugänglich sind, auch wenn sie in privatem Eigentum stehen sollten (vgl. Art. 1 SVG), und zum anderen auch den Erlass von Vorschriften über die Zulassung von Fahrzeugen und Fahrzeugführern, betreffend versicherungs- und haftpflichtrechtliche Fragen sowie betreffend das Verkehrsstrafrecht (Biaggini, BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2017, Art. 82 N 2 ff.). Hingegen lässt sich aus Art. 82 BV keine Kompetenz des Bundes zum Erlass gewerbepolizeilicher Vorschrif- ten über das Autotransportgewerbe ableiten. Das Fehlen bundesrechtlicher Bestimmungen über Taxiunternehmungen entspricht dieser verfassungsmässigen Kompetenzverteilung und stellt kei- nesfalls ein − gewerbepolizeiliche Anordnungen der Kantone bzw. Gemeinden verbietendes − qualifiziertes Schweigen des Bundes- gesetzgebers dar (BGE 99 Ia 391 E.2 m.H). Diese Überlegungen tref- fen nicht nur auf den Taxihalter (dessen Rechtstellung im zitierten Entscheid streitig war), sondern auch auf den Taxichauffeur zu. Die Polizeierlaubnis, welche in den verschiedenen, im SVG genann- ten Führerausweisen verkörpert ist, stellt lediglich die Vorausset- zungen für die Zulassung im Strassenverkehr dar. Soweit für die Erteilung des Führerausweises neben theoretischen Kenntnissen und praktischen Fähigkeiten eine klaglose Fahrpraxis, ein guter automobilistischer Leumund sowie gewisse charakterliche und gesundheitliche Voraussetzungen verlangt werden, geschieht dies zum Schutze der Verkehrsteilnehmer. Diese Voraussetzungen sind Garantien für die Anforderungen an die Verkehrssicherheit bzw. In- dizien für das Verhalten im Verkehr. Gewerbepolizeiliche Vorschrif- ten zum Schutze des Taxipublikums z.B. vor ansteckenden Krank-
2/3 Konzessionen und Bewilligungen PVG 2018 39 heiten oder wirtschaftlicher Übervorteilung bleiben hingegen nach der verfassungsmässigen Kompetenzverteilung in der kantonalen bzw. kommunalen Gesetzgebungshoheit. Es braucht hier nicht ge- prüft zu werden, ob die Führerausweise B1 und D1 (gewerbsmäs- siger Personentransport mit Motorwagen der Kategorie B und mit Kleinbussen) aus gewerbepolizeilichen Gründen entzogen werden können (Art. 34 Abs. 1 VZV; vgl. auch VEB 30/1961 Nr. 86 S. 140). Selbst wenn eine solche Mitberücksichtigung gewerbepolizeilicher Motive beim Führerausweisentzug zulässig sein sollte, könnte sie die verfassungsmässige Zuständigkeit der Kantone bzw. der Ge- meinden zum Erlass gewerbepolizeilicher Vorschriften für das Taxi- gewerbe nicht beseitigen (Bernische Verwaltungsrechtsprechung [BVR] vom 1. Januar 1981 S. 380–384). e) Somit steht ausser Frage, dass die bündnerischen Gemeinden aufgrund des kantonalen Rechts grundsätzlich befugt sind, den Taxibetrieb auf ihrem Gebiet zu regeln und insoweit Au- tonomie haben (Art. 50 Abs. 1 BV; Art. 65 Abs. 1 KV; Art. 2 GG) und dass sie dabei das Bundesrecht, namentlich die Wirtschaftsfreiheit zu beachten haben (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_940/2010 vom 17. Mai 2011 E.2.1; BGE 119 Ia 285 E.4b). f) Darüber hinaus gilt es festzuhalten, dass der einjährige Entzug des Taxiausweises i.S.v. Art. 17 Abs. 2 Taxigesetz nicht einen Entzug i.S. des Strassenverkehrsrechts darstellt. Mit Art. 17 Abs. 2 Taxigesetz wird nämlich keine Fahrerlaubnis entzogen. Viel- mehr wird das Recht des Gebrauchmachens von einer Bewilligung zu einer gewerblichen Tätigkeit, die polizeilich geregelt ist (Wirtschaftsbewilligung), temporär ausser Kraft gesetzt. M.a.W. besteht durch den Entzug eine temporäre Einstellung der erteilten Bewilligung. Somit ergeben sich auch von diesem Blickwinkel aus betrachtet keine Kompetenzkonflikte mit übergeordnetem Recht bzw. Strassenverkehrsrecht des Bundes. Nach Ablauf dieses temporä- ren Verbotes des Gebrauchmachens besteht ein Anspruch auf Wiedererteilung der Wirtschaftsbewilligung bzw. ein Anspruch durch Zeitablauf wieder Gebrauch von der ursprünglich erteilten Bewilligung zu machen, sofern nicht neue Gründe eingetreten sind, die gegen eine Wiedererteilung sprechen, was die Gemeinde X. vor einer Wiedererteilung zu prüfen hat. Die Gründe, welche ge- gen eine Wiedererteilung sprechen können, sind abschliessend in Art. 15 Abs. 1 Taxigesetz geregelt. Gegen eine Wiedererteilung sprechen erneute Verstösse gegen Vorschriften des Strassenver- kehrsrechts, des Strafrechts oder der Ausländergesetzgebung (lit. c), ein Verlust der Handlungsfähigkeit (lit. a) oder fehlender
2/3 Konzessionen und Bewilligungen PVG 2018 40 Wohnsitz in der Schweiz (lit. b). Szenarien im Zusammenhang mit der Fachprüfung bzw. mit Art. 15 Abs. 1 lit. d Taxigesetz sind nur denkbar, wenn beispielsweise Sprachkenntnisse oder Ortskenntnisse erwiesenermassen fehlen. Liegen keine Gründe vor, die ge- gen eine Wiedererteilung sprechen, ist der Taxiausweis nach Ab- lauf der Entzugsdauer wieder zu erteilen. Somit ergeben sich auch von diesem Blickwinkel aus betrachtet keine Kompetenzkonflikte mit übergeordnetem Recht bzw. Strassenverkehrsrecht des Bun- des. g) Vor diesem Hintergrund erweist sich die Auffassung des Beschwerdeführers, wonach die Regelung des Taxiausweises bzw. des Taxiwesens einzig dem Bundesgesetzgeber obliege, als un- richtig. Vielmehr hat die Gemeinde X. ihren Gestaltungsspiel- raum im Rahmen ihres Autonomiebereiches ausgenutzt und ein Taxigesetz erlassen. Des Weiteren können, wie von der Beschwer- degegnerin zu Recht vorgebracht, spezifisch örtliche Vorschriften zu einem Taxiausweis nicht Gegenstand einer bundesrechtlichen Regelung sein. Entsprechend sind zusätzliche kommunale, polizei- lich motivierte Anforderungen, wie vorliegend Art. 15 bzw. Art. 17 Abs. 2 Taxigesetz, zulässig und stellen weder einen Verstoss ge- gen übergeordnetes Recht dar noch verhindert die derogatorische Kraft des Bundesrechts ihre Anwendung. h) Des Weiteren rügt der Beschwerdeführer eine fehlerhafte Auslegung der gesetzlichen Grundlage durch die Vorinstanz. Kon- kret bringt er vor, dass der kommunale Gesetzgeber den Begriff der schwerwiegenden Verletzungen nicht definiert habe. Infolgedes- sen habe der Gemeinderat bei seinem Entscheid über den beruflich und persönlich sehr einschneidenden Entzug der Taxibewilligung sämtliche Umstände des konkreten Falles zu würdigen und die Verwaltungsgrundsätze zu beachten. Im vorliegenden Fall habe er dies jedoch unterlassen und sich stattdessen damit begnügt, eine gro- be Verkehrsregelverletzung i.S. des Strafrechts und eine schwere Widerhandlung im Sinne des Administrativrechts der schwerwiegenden Verletzung des Strassenverkehrsrechts im Sinne des Taxigesetzes gleichzusetzen. Letztlich könne die Verurteilung wegen einer groben Verkehrsregelverletzung nicht automatisch dazu füh- ren, den vorliegend begangenen Fehltritt des Beschwerdeführers als schwerwiegende Verletzung von Vorschriften des Strassenverkehrsrechts i.S.v. Art. 15 Abs. 1 lit. c Taxigesetz zu kleiden. i) Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, dass die gerügte Auslegung des kommunalen Rechts, die sich direkt am Strassenverkehrsrecht orientiert, nicht zu beanstanden sei und
2/3 Konzessionen und Bewilligungen PVG 2018 41 weder eine Rechtsverletzung noch eine Überschreitung oder einen Missbrauch des Ermessens darstelle (vgl. Art. 51 Abs. 1 lit. a VRG). Vielmehr enthalte Art. 15 Abs. 1 lit. c Taxigesetz einen ausdrücklichen Verweis auf das Strassenverkehrsrecht. Entsprechend sei es der Beschwerdegegnerin offen gestanden, auch die zum Strassenverkehrsrecht gehörenden und bereits beurteilten Tatbestandselemente und Begrifflichkeiten zu übernehmen, ohne eine Ermessenüberschreitung zu begehen oder gar in Willkür zu verfallen. k) Das anwendbare Taxigesetz der Gemeinde X. ge- hört dem autonomen Gemeinderecht an, weshalb die Gemeinde eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit besitzt und sie dies- bezüglich den Schutz der Gemeindeautonomie geniesst. Die Ge- meindeautonomie bezieht sich nicht nur auf die Rechtsetzung, sondern auch auf die Rechtsanwendung und -auslegung, wenn die anwendbare Bestimmung dem selbständigen Gemeinderecht angehört. Das Verwaltungsgericht hat sich sodann bei der Anwen- dung und Auslegung solcher Normen Zurückhaltung aufzuerlegen, wenn ein Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in besonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. Den Gemeinden steht in solchen Fällen ein geschützter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, in welchen das Verwaltungsgericht nur eingreifen kann, sofern die Gemeinde diesen Bereich miss- braucht oder überschritten hat. Die Kognition des Verwaltungsge- richtes beschränkt sich damit praktisch auf eine Willkürprüfung, d.h. das Verwaltungsgericht kann nur dann eingreifen, wenn sich der gestützt auf autonomes Gemeinderecht erlassene Entscheid als sachlich unvertretbar erweist oder gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstösst (vgl. statt vieler: VGU R 05 62 [PVG 2006 2/4]). l) Die Gemeinde X. hat die Voraussetzungen für die Erteilung und den Entzug des Taxiausweises im Rahmen ihres kommunalen Taxigesetzes geregelt (vgl. die Art. 14–18 des Taxigesetzes). Dabei bestimmt Art. 15 Abs. 1 lit. c Taxigesetz, dass ein Taxiausweis nur an Bewerberinnen und Bewerber erteilt wird, die in den letzten fünf Jahren nicht wiederholt oder in schwerwiegen- der Weise Vorschriften des Strafrechts, der Ausländergesetzge- bung oder des Strassenverkehrsrechts verletzt haben. Wie vorste- hend bereits erwähnt, bezieht sich die Gemeindeautonomie nicht nur auf die Rechtsetzung, sondern auch auf die Rechtsanwendung und -auslegung von selbständigem Gemeinderecht. Entsprechend kommt der Gemeinde X. bei der Auslegung des Taxigeset- zes, als selbständigem Gemeinderecht, und den darin enthaltenen Begrifflichkeiten, ein weiter Ermessensspielraum zu. Insbeson-
2/3 Konzessionen und Bewilligungen PVG 2018 42 dere, da der Regelungsgegenstand des kommunalen, polizeilich motivierten Taxigesetzes in besonderem Masse durch örtliche Verhältnisse geprägt ist und sich dessen Auslegung, unter Berücksichtigung genannter örtlicher Verhältnisse, entsprechend schwie- rig gestaltet. Wenn nun die Gemeinde X. im Rahmen ihres Ermessensspielraums eine Verletzung von Vorschriften des Strassenverkehrsrechts in schwerwiegender Weise i.S.v. Art. 15 Abs. 1 lit. c Taxigesetz mit einer groben Verletzung von Verkehrsregeln i.S.v. Art. 90 Abs. 2 SVG gleichsetzt und gleichwohl die zum Strassenverkehrsrecht gehörenden, bereits beurteilten Tatbestandselemente und Begrifflichkeiten übernimmt bzw. auf diese abstellt, ist dies keineswegs zu beanstanden. Nicht zuletzt, da das Taxigesetz auch einen gewissen Bezug zum SVG aufweist. Auch mit Blick auf eine einheitliche, rechtsgleiche Anwendung erscheint eine derarti- ge Auslegung der besagten Norm bzw. eine Verknüpfung mit den Begrifflichkeiten des Strassenverkehrsrechts als zielführend. So besteht dadurch ein einfacher Massstab um feststellen zu können, ob eine Verkehrsregelverletzung schwerwiegend i.S. des Taxige- setzes ist. Darüber hinaus kann der Wortlaut «in schwerwiegender Weise» von Art. 15 Abs. 1 lit. c Taxigesetz auch durchaus, wie von der Beschwerdegegnerin dargetan, als Verweis auf das Strassenverkehrsrecht bzw. auf Art. 90 Abs. 2 SVG verstanden werden. So bezeichnet auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung einen Ver- stoss gegen Verkehrsregeln dann als grob i.S.v. Art. 90 Abs. 2 SVG, wenn der Täter subjektiv ein rücksichtsloses oder sonst schwer- wiegend regelwidriges Verhalten an den Tag legt (BGE 131 IV 133 S. 136 E.3.2 mit Hinweisen). Entsprechend erweist es sich nicht nur als sachdienlich, sondern objektiv betrachtet auch naheliegend, eine grobe Verletzung von Verkehrsregeln, welche ein subjektiv schwerwiegend regelwidriges Verhalten darstellt, mit einer Verlet- zung von Vorschriften des Strassenverkehrsrechts, in schwerwie- gender Weise im Sinne des Taxigesetzes, gleichzusetzen. Zumal Art. 15 Abs. 1 lit. c mit dem Begriff «schwerwiegend» nicht nur Ver- stösse gegen Vorschriften des Strassenverkehrsrechts, sondern auch solche gegen das Strafrecht und die Ausländergesetzgebung erfasst. Insofern ist nicht ersichtlich, weshalb diese Auslegung bzw. dieses Gleichsetzen willkürlich oder gar ermessensmissbräuchlich sein soll; nicht zuletzt, da die Gemeinde X. im Rahmen ihrer Autonomie dazu befugt ist. Die gerügte Auslegung erweist sich so- mit als zulässig im Rahmen der Gemeindeautonomie. Dies heisst jedoch nicht, dass die Beschwerdegegnerin die konkreten Umstän- de der Tat und des Täters unberücksichtigt lassen kann, sind diese
2/3 Konzessionen und Bewilligungen PVG 2018 43 doch zwingend im Rahmen der anschliessenden Verhältnismässigkeitsprüfung zu würdigen. m) Vor diesem Hintergrund steht das Taxigesetz weder in einem (Kompetenz-) Konflikt zu übergeordnetem Recht noch er- weist sich die Auslegung von Art. 15 Abs. 1 lit. c Taxigesetz bzw. dessen Verknüpfung mit der groben Verletzung von Verkehrsre- geln i.S.v. Art. 90 Abs. 2 SVG als ermessensmissbräuchlich oder gar willkürlich. Mit Art. 15 i.V.m. Art. 17 Abs. 2 Taxigesetz besteht zudem eine genügende gesetzliche Grundlage für den Entzug ei- nes, gestützt auf das Taxigesetz erlassenen, Taxiausweises. 5. a) Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV). Unter diesem Aspekt ist vorliegend zu prüfen, ob die persönliche Bewilligungsvoraussetzung von Art. 15 Abs. 1 lit. c Taxigesetz, namentlich, dass in den letzten fünf Jahren nicht wiederholt oder in schwerwiegender Weise Vorschriften des Strassenverkehrsrechts verletzt wurden, im öffentlichen Interesse liegt oder nicht. Dabei ist zwischen der Erteilung des Taxiausweises und der vorliegend nicht zur Diskussion stehenden Betriebsbewilligung zu differenzieren. Vorliegend ist die Frage nur aus dem Blickwinkel des Taxiauswei- ses zu prüfen. b) Mittels des Entzuges des Taxiausweises, welcher dem Beschwerdeführer auferlegt wurde, versucht die Beschwerdegegnerin bzw. die zuständige Behörde im Sinne des öffentlichen Interesses die gesetzlich verlangten Anforderungen an eine Taxilenkerin bzw. an einen Taxilenker und damit die erwünschten Qualitätsstandards durchzusetzen. Mit anderen Worten soll mittels Entzug des Taxiausweises gewährleistet werden, dass die Fahr- gäste darauf vertrauen dürfen, durch eine Taxilenkerin oder einen Taxilenker befördert zu werden, der sich an die Verkehrsvorschrif- ten hält, Gewähr für die Sicherheit der Fahrgäste bietet und insbe- sondere sein Fahrzeug nicht mit stark überhöhter Geschwindigkeit lenkt. So hält auch die Beschwerdegegnerin fest, dass nicht zuletzt deshalb im Gesetz auch strenge Vorschriften für die Ausstellung eines Taxiausweises formuliert seien. Angesichts dessen beruht der angefochtene Entzug des Taxiausweises, nebst Qualitätssiche- rungsüberlegungen, somit auf einem gewichtigen sicherheitspoli- zeilichen Interesse, das mit der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) ver- einbar und demzufolge als grundsatzkonform anzusehen ist. Der in Frage stehende Entzug stützt sich demgemäss auf ein hinreichen- des öffentliches Interesse (Art. 36 Abs. 2 BV). Der Beschwerdefüh- rer stellt dies denn auch nicht explizit in Abrede, wenngleich er nur
2/3 Konzessionen und Bewilligungen PVG 2018 44 von einem geringen und nicht überwiegenden öffentlichen Interes- se ausgeht (vgl. Replik S. 9). 6. a) Dem Verwaltungsgericht stellt sich nun die Frage, ob sich der einjährige Entzug des Taxiausweises in Anwendung von Art. 17 Abs. 2 i.V.m. Art. 15 Abs. 1 lit. c Taxigesetz, aufgrund der Verurteilung des Beschwerdeführers wegen Verletzung von Ver- kehrsregeln (Art. 90 Abs. 2 SVG) infolge der Geschwindigkeits- überschreitung vom 5. Mai 2016, als verhältnismässig erweist. Der Beschwerdeführer fuhr an besagtem Datum um 04:21 Uhr auf der Südspur der Autobahn A13 auf der Höhe Zizers bei einer signali- sierten Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h − nach Abzug der Tole- ranz − 117 km/h und damit 37 km/h schneller als erlaubt. Nach klassischem Verständnis verlangt das Verhältnismässigkeitsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 2 BV, dass eine staatliche Massnahme mit Blick auf deren Ziel geeignet, erforderlich und zumutbar sein muss (vgl. etwa Häfelin/Müller/UHlMann, Allgemeines Verwal- tungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, Rz. 520 ff.; WiederkeHr/ricHli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, Rz. 1735 ff.). In der neueren Lehre wird betont, dass dieser Dreischritt die Komplexität der Verhältnismässigkeitsprüfung auf eine für Ju- risten praktikable Prüfformel reduziert, diese Formel jedoch bloss ein beschränktes Leistungsvermögen besitzt (vgl. Müller, Verhältnismässigkeit − Gedanken zu einem Zauberwürfel, Bern 2013, S. 27 f. und 31 ff.). Die drei Elemente Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit müssen kumulativ beachtet werden. b) Beim Kriterium der Eignung ist danach zu fragen, ob eine konkrete Massnahme zur Erreichung des angestrebten Ziels taug- lich ist. Ungeeignet erscheint eine Massnahme erst dann, wenn diese am Ziel geradezu vorbeischiesst bzw. sie keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet (vgl. WiederkeHr/ ricHli, a.a.O., Rz. 1778). Mit der Frage nach der Eignung einer Mass- nahme soll lediglich sichergestellt werden, dass eine zweckkonfor- me Wirkung erzielt wird, mithin die Massnahme nicht gänzlich wir- kungslos oder im Ergebnis gar kontraproduktiv ist; praxisgemäss genügt dabei eine Teileignung (vgl. Müller, a.a.O., S. 29). Ein einjähriger Entzug des Taxiausweises bzw. eine temporäre Einstellung einer Wirtschaftsbewilligung ist weder wirkungslos noch erschwert oder verhindert er/sie die Erreichung des angestrebten Zwecks. Vielmehr ist ein solcher Entzug grundsätzlich geeignet, um die von der Gemeinde X. , im öffentlichen Inte- resse liegenden, gesetzlichen Anforderungen an eine Taxilenkerin bzw. einen Taxilenker auf dem Gemeindegebiet durchzusetzen und
2/3 Konzessionen und Bewilligungen PVG 2018 45 damit die erwünschten Qualitätsstandards sowie den Schutz und die Sicherheit der Öffentlichkeit sowie insbesondere der Taxigäs- te zu gewährleisten. Der Einwand des Beschwerdeführers, wonach die Eignung des Entzuges gewissermassen nicht gegeben sei, da er aufgrund seines Führerausweises auch andernorts als Taxifah- rer tätig sein könne, vermag angesichts der Tatsache, dass es der Gemeinde X. , wie bereits erwähnt, im Rahmen ihrer Gemeindeautonomie unbenommen bleibt, eine solche Regelung zu erlas- sen bzw. mittels Taxigesetz den gewerbsmässigen Personen- und Gepäcktransport mit Motorfahrzeugen ohne feste Route oder Fahr- plan zu regeln, nicht zu überzeugen (vgl. vorstehende Erwägung 4d/e). c) Die Erforderlichkeit setzt sodann voraus, dass eine Massnahme im Hinblick auf den angestrebten Zweck erforderlich sein muss. Eine Massnahme hat insbesondere dann zu unterbleiben, wenn eine gleichermassen geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde. Unter dem Aspekt der Erforderlichkeit darf ein Eingriff in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht über das Notwendige hinausgehen (vgl. Häfelin/Haller/keller/THUrnHerr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Auflage, Zürich 2016, Rz. 322). Mit anderen Worten: Der Eingriff darf nicht schärfer sein, als dies der Zweck der Massnahme verlangt, und ist unzulässig, wenn auch ein geringerer Ein- griff zum Ziel führt. Insofern dient das Element der Erforderlichkeit der Prüfung der Intensität des staatlichen Handelns (vgl. Häfelin/ Müller/UHlMann, a.a.O., Rz. 527). Im vorliegenden Fall erfüllt ein einjähriger Entzug des Taxiausweises das Kriterium der Erforderlichkeit nicht; denn wie der Beschwerdeführer zu Recht ausführt, würde ein Entzug des Taxiausweises von kürzerer Dauer oder allenfalls gar der Ausspruch einer Verwarnung sowohl in zeitlicher als auch sachlicher Hinsicht einen geringeren Eingriff bzw. eine mildere Massnahme darstellen, welche in casu gleichermassen geeignet wäre, den angestrebten Erfolg bzw. das unter Erwägung 5b) angesprochene öffentliche In- teresse durchzusetzen. Dies nicht zuletzt, da es sich gemäss Akten um den ersten «groben Fehltritt» in der langjährigen Berufstätigkeit des Beschwerdeführers handelt und besagte Geschwindigkeitsüberschreitung nicht in Anwesenheit von Fahr- bzw. Taxigästen begangen wurde. Darüber hinaus hat er im Rahmen des administrativrechtlichen Verfahrens bereits einen dreimonatigen Entzug des Führerausweises verbüsst, was zwangsläufig einem Entzug des Taxiausweises gleichkam (vgl. Art. 14 sowie Art. 17 Abs. 1 Taxigesetz).
2/3 Konzessionen und Bewilligungen PVG 2018 46 Insofern erweist sich ein Entzug des Taxiausweises von einjähriger Dauer zumindest sowohl in zeitlicher als auch personeller Hinsicht, wenn nicht gar auch in sachlicher Hinsicht, als über das Notwendi- ge hinausgehend und somit als nicht erforderlich. Ein Entzug von kürzerer Dauer oder allenfalls auch eine mildere Massnahme, wie beispielsweise eine Verwarnung, erscheinen ebenfalls als geeig- net, ein pflicht- und regelkonformes Verhalten des Beschwerdefüh- rers zu bewirken. d) In einem letzten Schritt gilt es die Verhältnismässigkeit im engeren Sinne respektive die Zumutbarkeit zu prüfen. Dabei ist eine Abwägung zwischen öffentlichen und betroffenen privaten In- teressen vorzunehmen. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn deren negativen Wirkungen im konkreten Fall schwerer ins Gewicht fallen, als das öffentliche Interesse daran, dass die Anord- nung getroffen wird (vgl. Häfelin/Haller/keller/ THUrnHerr, a.a.O., Rz. 323). Der Beschwerdeführer bringt vor, dass die Beschwerdegegnerin die Schwere des vorliegenden Fehltritts völlig unbeach- tet gelassen habe und sich mit dem Hinweis auf die strafrechtli- che Verurteilung wegen grober Verkehrsregelverletzung begnüge. Insbesondere habe es die Beschwerdegegnerin unterlassen, die innegehabte Fahrgeschwindigkeit des Beschwerdeführers von 117 km/h am 5. Mai 2016 frühmorgens um 4:21 Uhr auf der doppel- spurigen und völlig verkehrslosen Autobahn zu durchleuchten. In seiner über 15-jährigen Berufstätigkeit als Taxichauffeur habe sich der Beschwerdeführer nie etwas zu Schulden kommen lassen und habe nie die Sicherheit seiner Fahrgäste gefährdet. Ferner habe der Beschwerdeführer die von der Gemeinde X. gesetzlich ver- langten Anforderungen immer eingehalten und stets zu einem qua- litativ hochstehenden Taxidienst beigetragen. Dies belege bereits der Umstand, dass es in all den Jahren seiner Tätigkeit zu keinen Beanstandungen gekommen sei; weder seitens seiner Fahrgäste, des Taxiunternehmens B. noch seitens der Taxi-Konkurrenzunternehmungen/Taxi-Kollegen oder gar seitens der Polizei. Der Beschwerdeführer habe seine Fahrgäste stets sicher transportiert. Das Straf- und Administrativverfahren sowie die durch den Führerausweisentzug erlittene Einkommensbusse seien für den Beschwerdeführer überaus belastend gewesen und hätten bei ihm einen starken Eindruck hinterlassen. Entsprechend bedürfe es auch keiner weiteren berufseinschränkender Massnahmen um die Si- cherheit der Fahrgäste zu gewährleisten. Da der Beschwerdeführer bereits 65-jährig und keiner Pensionskasse angeschlossen sei, sei
2/3 Konzessionen und Bewilligungen PVG 2018 47 er auf den Zusatzverdienst als Taxifahrer angewiesen. Über andere Erwerbsmöglichkeiten verfüge er nicht. Ein Entzug des Taxiauswei- ses für die Dauer eines Jahres habe nicht nur einen Verlust des persönlichen Kundenstamms sowie einen erschwerten beruflichen Wiedereinstieg, sondern auch Einkommenseinbussen zur Folge, welche, aufgrund seiner vergleichsweise bescheidenen AHV-Ren- te, eine Angewiesenheit auf Ergänzungsleistungen auszulösen ver- mögen würden. Dies könne wiederum nicht im öffentlichen Inter- esse liegen. Zu diesem Zweck verweist er auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, namentlich auf Urteil U 14 88 vom 30. Juni 2015, wo das private Interesse des Beschwerdeführers an der Erteilung einer Bewilligung zum Betrieb des Taxigewerbes in der Gemeinde X, unter anderem aufgrund der drohenden massiven Einkommenseinbussen, höher gewichtet worden sei als das öffentliche Interesse an der Gesetzestreue und Gleichbehandlung. Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, dass das öffentliche Interesse an einem qualitativ hochstehenden Taxidienst sowie das private Interesse der Fahrgäste an einem sicheren Transport die privaten Interessen des Beschwerdeführers an der Ausübung des Taxifahrerberufes überwiegen würden. Insbesondere bei Straftaten wie der begangenen Geschwindigkeitsüberschrei- tung, welche die Vertrauenswürdigkeit als Taxichauffeur unmittel- bar beeinträchtigen und Fahrgäste massiv gefährden könne, sei die berufliche Eignung in Frage gestellt. Und auch in zeitlicher Hinsicht bewege sich der Gemeinderat mit der festgelegten Entzugsdauer von einem Jahr an der untersten Grenze der gesetzlich vorgesehe- nen, maximalen Entzugsdauer (vgl. Art. 15 Abs. 1 lit. c i.V.m. Art. 17 Abs. 2 Taxigesetz). Eine noch mildere Massnahme sei sodann nicht zweckdienlich. Somit sei dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit i.e.S. bzw. der Zumutbarkeit auch mit Blick auf die zeitliche Komponente Rechnung getragen worden. Diese − von der Beschwerdegegnerin vorgenommene − Güterabwägung hält einer Überprüfung der Verhältnismässigkeit nicht stand; denn wie der Beschwerdeführer zu Recht ausführt, geht die Beschwerdegegnerin kaum auf die konkreten Umstände der Tat ein. Namentlich berücksichtigt sie nicht, dass die Geschwindigkeitsüberschreitung nur wegen 3 km/h als grobe Verletzung von Verkehrsregeln i.S.v. Art. 90 Abs. 2 SVG und folglich als schwerwiegend i.S.v. Art. 15 Abs. 1 lit. c Taxigesetz qualifiziert wurde. Auch bleibt unberücksichtigt, dass der Beschwerdeführer zur Tatzeit, um 4:21 Uhr, auf einer doppelspurigen, verkehrslosen
2/3 Konzessionen und Bewilligungen PVG 2018 48 Autobahn unterwegs war und keine Fahrgäste anwesend waren, welche er in irgendeiner Weise konkret gefährdet haben könnte. Vom Beschwerdeführer ging somit nur eine abstrakte Gefahr aus, welche überdies, mangels Fahrgästen, keinen unmittelbaren Be- zug zu seiner Berufsausübung i.e.S. aufwies. Zudem gilt es bei der Festsetzung der Entzugsdauer, entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin, sehr wohl zu berücksichtigen, dass es sich, gemäss Akten, bei besagter Geschwindigkeitsüberschreitung um die erste grobe Verkehrsregelverletzung des Beschwerdeführers handelt und er zuvor 15 klaglose Jahre als Taxifahrer tätig war. Auch der bereits «verbüsste» dreimonatige Führerausweisent- zug, welcher im Ergebnis einem Entzug des Taxiausweises gleich- kommt, da der Taxiausweis in dieser Zeit gemäss Art. 14 sowie Art. 17 Abs. 1 Taxigesetz nicht gültig ist, muss in die Verhältnismässigkeitsprüfung miteinbezogen werden, zumal bereits erfolgte «Massnahmen» sowohl für das persönliche als auch das öffentliche Interesse von Relevanz sind. Gleiches gilt für die vom Beschwerdeführer geltend gemachte (eigene) finanzielle Situation bzw. des- sen Angewiesenheit auf den Zusatzverdienst, dessen (AHV-) Alter sowie dessen fehlende Möglichkeiten, einer alternativen Erwerbs- tätigkeit nachzugehen. In Bezug auf das vom Beschwerdeführer zitierte Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden U 14 88 vom 30. Juni 2015, in welchem das persönliche Interesse des Beschwerdeführers, aufgrund der ihm drohenden Arbeitslo- sigkeit, höher gewichtet wurde als das öffentliche Interesse, gilt es jedoch festzuhalten, dass sich genanntes Urteil nicht nahtlos auf den vorliegenden Fall übertragen lässt, da es im vorliegenden Fall um Ergänzungsleistungen geht. Die Ergänzungsleistungen zur AHV und IV (EL) sollen dort helfen, wo die Renten und das Ein- kommen nicht die minimalen Lebenskosten decken. Entsprechend stellen sie einen rechtlichen Anspruch und keine Fürsorge oder Sozialhilfe dar und unterscheiden sich folglich auch von den bei- den Letztgenannten. Der Beschwerdeführer als AHV-Bezüger ist somit − im Gegensatz zum Beschwerdeführer in Urteil U 14 88, welcher sich noch nicht im AHV-Alter befand und keine Vollrente der IV bezog − nicht mehr verpflichtet einer Erwerbstätigkeit nach- zugehen um für seine Lebenskosten aufzukommen. Dennoch ist das durchaus löbliche Bestreben des Beschwerdeführers, so lange als möglich für seine Lebenskosten selbst aufzukommen und so der öffentlichen Hand keine zusätzlichen Kosten zu verursachen, positiv hervorzuheben und auch in die Verhältnismässigkeitsprü- fung miteinzubeziehen.
2/3 Konzessionen und Bewilligungen PVG 2018 49 Angesichts der konkreten Umstände ist im vorliegenden Fall das private Interesse des Beschwerdeführers an dessen Taxiausweis für die Gemeinde X. höher zu gewichten, als das öffentliche Interesse an einem einjährigen Entzug des Taxiausweises. Ein einjähriger Entzug des Taxiausweises erweist sich somit als unverhältnismässig. Anders zu beurteilen wäre die Sachlage, wenn der Beschwerdeführer bereits mehrere einschlägige Vorstra- fen, wie beispielsweise Strassenverkehrsdelikte, im Strafregister aufweisen würde und keinerlei Gewähr bestehen würde, dass der Betroffene nicht wieder rückfällig würde (vgl. VGU U 07 11 vom 25. Mai 2007 E.3). Darüber hinaus gilt es festzuhalten, dass die Behauptung der Beschwerdegegnerin, wonach ein einjähriger Entzug des Taxiausweises die unterste Grenze der gesetzlich vorgesehenen maximalen Entzugsdauer und somit gewissermassen eine Mindestentzugsdauer darstelle, jeglicher (insbesondere auch gesetzlicher) Grundlage entbehrt. Wenn überhaupt, kann eine Entzugsdauer von einem Jahr im vorliegenden Fall in analoger Weise als Einsatzstra- fe dienen, jedoch nicht als Mindeststrafe. Zudem hat ein Entzug des Taxiausweises stets unter Anrechnung des bereits «verbüss- ten» Ausweisentzuges zu erfolgen, da gemäss Art. 14 sowie Art. 17 Abs. 1 Taxigesetz der Taxiausweis ohnehin nur in Verbindung mit dem Führerausweis zum berufsmässigen Personentransport gültig ist. Obendrein drängt sich eine solche Anrechnung des bereits er- folgten Führerausweisentzuges an den Entzug des Taxiausweises auch aufgrund der mangelnden Koordination zwischen den beiden Ausweisentzügen auf. e) Im Lichte der angestellten Erwägungen kommt das Ge- richt zum Schluss, dass im vorliegenden Fall ein einjähriger Entzug des Taxiausweises, wegen Verletzung von Vorschriften des Strassenverkehrsrechts in schwerwiegender Weise (vgl. Art. 15 Abs. 3 lit. c i.V.m. Art. 17 Abs. 2 Taxigesetz), weder erforderlich noch verhältnismässig ist und somit die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) des Beschwerdeführers verletzt. Unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des vorliegenden Falles erscheint ein Entzug des Taxiausweises von null bis maximal drei Monaten, unter Anrechnung der bereits erfolgten Administrativmassnahme bzw. des bereits er- folgten dreimonatigen Führerausweisentzuges, als vertretbar. Die Beschwerde erweist sich somit als begründet und ist teilweise gutzuheissen und zwecks Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. U 17 41 Urteil vom 19. April 2018