14/32 Verfahren PVG 2014 Dreier- oder Fünferzusammensetzung des Gerichtes. Rechtssatz oder Allgemeinverfügung. Beschluss betreffend die Öffnungszeiten im Gastgewerbe. – Der vorliegende Beschluss betreffend die Öffnungszei- ten im Gastgewerbe ist am ehesten mit einem raumplanungsrechtlichen Nutzungsplan zu vergleichen, welcher Merkmale sowohl des Rechtssatzes wie auch der Einzelverfügung aufweist; da er aber Regelungen aufstellt, welche sich an eine unbestimmte Zahl von Adressaten richten und eine unbestimmte Zahl von Fällen erfasst, ist von einem Rechtssatz auszugehen; für dessen Prüfung gemäss Art. 43 Abs. 2 lit. b VRG ist die Fünferbesetzung vorgeschrieben. Composizione a tre o a cinque del Tribunale. Norma legale o decisione generale. Risoluzione riguardante gli orari di apertura nella ristorazione. – Il presente decreto riguardante gli orari di apertura nella ristorazione va piuttosto paragonato ad un piano di utilizzazione della pianificazione territoriale che presenta aspetti della norma legale e della decisione individuale; poiché però enuncia regole che si rivolgono ad un numero indeterminato di destinatari e si riferisce a casi generici va considerato come una norma legale; per la sua disamina giusta l’art. 43 cpv. 2 lett. b LGA è prescritta la composizione a cinque. Erwägungen: 1. a) In Bezug auf das Anfechtungsobjekt ist vorfrageweise zu prüfen, ob Ziff. 4 des angefochtenen Stadtratsbeschlusses betreffend die Öffnungszeiten als Rechtssatz oder Allgemeinverfügung zu qualifizieren ist. Die Qualifikation der vorliegend ebenfalls zur Diskussion stehenden Ziff. 6 bzw. 7 betreffend die Ausnahme- Einzelbewilligungen kann offen bleiben, zumal auf die diesbezüglichen Rügen – wie noch zu zeigen sein wird – mangels Anfechtungsobjekt nicht eingetreten werden kann. Ein Rechtssatz wird definiert als Regelung, die sich an eine unbestimmte Zahl von Adressaten richtet und eine unbestimmte Zahl von Fällen erfasst und welche Rechte und Pflichten der Privaten begründet oder die Organisation, Zuständigkeit oder Aufgaben der Behörden oder das Verfahren regelt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 383). Demge- 222 32
14/32 Verfahren PVG 2014 genüber ist eine Allgemeinverfügung eine Verwaltungsmassnahme, die zwar nur eine konkrete Situation ordnet, sich aber an einen grösseren, nicht individuell bestimmten Personenkreis richtet (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a. a. O., Rz. 923). Zwischen Rechtssatz und Allgemeinverfügung können sich Abgrenzungsprobleme ergeben, wobei diese von geringer praktischer Bedeutung sind. Wie das Verwaltungsgericht bereits in seinem Urteil V 06 10 vom 23. Februar 2007 E.b (PVG 2007 Nr. 7) – wo sich dieselbe Frage der Abgrenzung in gleicher Sache stellte – festhielt, diente die Unterscheidung zwischen Rechtssatz und Allgemeinverfügung vor der Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit in erster Linie der Überprüfung der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes für die Beurteilung einer behördlichen Anordnung. Seitdem das Gericht auch für die Beurteilung von Verfassungsbeschwerden zuständig ist, wird der gerichtliche Rechtsschutz nicht nur bei Allgemeinverfügungen, sondern auch bei Rechtssätzen gewährleistet. Im genannten Urteil des Verwaltungsgerichts wurde die Frage der Qualifikation letztlich offen gelassen, da sie für den Rechtsschutz nicht von Bedeutung war. In den nachfolgenden Fällen zum vorliegenden Thema (Urteile des Verwaltungsgerichts U 07 103–104 vom 11. Februar 2008) wurde zwar der Aspekt des rechtlichen Gehörs aufgegriffen, die Frage der Qualifikation aber auch nicht entschieden (jeweils E.1a). Immerhin wurden die Urteile in Dreierbesetzung gefällt, während die Qualifikation des Anfechtungsobjektes als Rechtssatz gemäss Art. 43 Abs. 2 lit. b VRG eine Fünferbesetzung nach sich gezogen hätte. Auch das Bundesgericht liess die Frage in derselben Sache letztlich offen und erklärte dazu was folgt (Urteil des Bundesgerichts 2C_378/2009 vom 20. Februar 2009 E.2.2): «(…) Der vorliegend angefochtene Beschluss regelt in abstrakter Weise die für Gastwirtschaftsbetriebe in der Stadt X. maximal möglichen Öffnungszeiten, (…). Der Beschluss des X. er Stadtrates lässt sich inhaltlich am ehesten mit einem raumplanungsrechtlichen Nutzungsplan vergleichen, welcher Merkmale sowohl des Rechtssatzes wie auch der Einzelverfügung aufweist. Bei Erlass und Änderung solcher Nutzungspläne sind die Grundeigentümer in geeigneter Form individuell anzuhören, bevor über die Zoneneinteilung ihrer Grundstücke definitiv entschieden wird. Den verfassungsrechtlichen Minimalanforderungen ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung aber Genüge getan, wenn Einwendungen im Rahmen eines Einsprache- oder Beschwerdeverfahrens erhoben werden können (BGE 119 Ia 141 E.5c/bb, S. 150 […]).» Auch für den vorliegenden Fall spielt es letzt- 223
14/32 Verfahren PVG 2014 lich in Bezug auf den Rechtsschutz nur eine untergeordnete Rolle, als was das Anfechtungsobjekt qualifiziert wird, zumal das rechtliche Gehör vorliegend kein Thema ist. Der soeben zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichts folgend, ist auch die vorliegend in Frage stehende Ziff. 4 des angefochtenen Stadtratsbeschlusses betreffend die Öffnungszeiten am ehesten mit einem raumplanungsrechtlichen Nutzungsplan zu vergleichen, welcher Merkmale sowohl des Rechtssatzes wie auch der Einzelverfügung aufweist. Es bleibt folglich zu entscheiden, ob die Aspekte des Rechtssatzes oder der Einzelverfügung überwiegen. Da der Stadtrat mit seinem Beschluss Regelungen aufstellte, welche praktisch das gesamte bewohnte Stadtgebiet betreffen und sich insofern an eine unbestimmte Zahl von Adressaten richten und eine unbestimmte Zahl von Fällen erfassen, ist vorliegend in Bezug auf Ziff. 4 des angefochtenen Stadtratsbeschlusses betreffend die Öffnungszeiten von einem Rechtssatz auszugehen (vgl. BGE 112 Ib 249 E.2, wo eine allgemeine Bewilligungssperre für den Erwerb von Grundstücken als Erlass qualifiziert wurde, weil davon alle Grundstücke betroffen waren). Folglich wurde das vorliegende Urteil gemäss Art. 43 Abs. 2 lit. b VRG in Fünferbesetzung gefällt. V 13 3 Urteil vom 27. März 2014 224