10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2014 157 Zuständigkeit zur Behandlung von Baugesuchen. – Gemäss Art. 85 Abs. 2 KRG übt der Gemeindevorstand die Funktion als kommunale Baubehörde aus; will die Gemeinde diese Befugnis einer anderen Behörde übertragen, so hat sie eine entsprechende Regelung in die Gemeindeverfassung oder in das Gemeinderecht aufzunehmen (E.2a–d). – Hier leiden die diesbezüglich in der Gemeindeverfassung und im Baugesetz getroffenen Regelungen an einem unauflösbaren Widerspruch, der sich nicht über die Normenhierarchie lösen lässt, da die fraglichen Regelungen als gleichrangig einzustufen sind; nach dem allgemeinen Grundsatz, dass die später erlassene Norm der früheren vorgeht, geniesst vorliegend die Gemeindeverfassung Vorrang (E.2e). – Die von der Gemeinde vorgenommene Auslegung des darin verwendeten Begriffs «endgültig», wonach hier- mit lediglich zum Ausdruck gebracht wird, dass die Baukommission entscheide und nicht nur Antrag an den Gemeindevorstand stelle, erweist sich unter den gegebenen Umständen als vertretbar (E.2f). Competenza a trattare domande di costruzione. – Giusta l’art. 85 cpv. 2 LPTC, è la sovrastanza comunale che funge da autorità edilizia comunale; se il comune vuole delegare tale competenza ad un’altra autorità deve dotarsi di una relativa regola nella costituzione o nella normativa comunale (cons. 2a–d). – In casu, le norme previste dalla costituzione e dalla legge edilizia comunali contengono una insuperabile contraddizione che non si lascia risolvere applicando le regole sulla gerarchia delle norme, essendo le stesse poste sullo stesso piano; in conformità al principio che la legge venuta a posteriori prevale sulle disposizioni anteriori è nell’evenienza la costituzione ad avere la priorità (cons. 2e). – L’interpretazione della nozione di «definitivo» fatta dal comune – nel senso che con questo termine si vorrebbe solamente definire che la commissione edilizia decida e non che faccia proposta al municipio – appare nelle con- crete circostanze difendibile (cons. 2f). 23
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2014 158 Erwägungen: 2. Die vom Beschwerdeführer 1 am 17. Januar 2013 eingereichte Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid der Baukommission vom 21. November 2012, in dem diese das von der Beschwerdegegnerin 1 eingereichte Bauvorhaben unter Auflagen und Bedingungen genehmigte, die dagegen erhobene Einsprache des Beschwerdeführers 1 in Bezug auf die Gewährleistung eines reibungslosen Baustellenverkehrs guthiess, im Übrigen aber wie jene des Beschwerdeführers 2 abwies. Gegen solche individuell konkrete Entscheide, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen sind, kann gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG beim Verwaltungsgericht Beschwerde geführt werden, soweit sie nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. a) Der Beschwerdeführer 1 ist der Meinung, dass diese Voraussetzungen in Bezug auf den Entscheid der Baukommission vom 21. November 2012 erfüllt sein könnten. Zwar könne dieser Entscheid laut dessen Rechtsmittelbelehrung gestützt Art. 106 Abs. 3 des kommunalen Baugesetzes (nachfolgend: Baugesetz) innert 20Tagen seit seiner Mitteilung beim Gemeindevorstand durch Einsprache angefochten werden. Art. 50 Abs. 2 der Gemeindeverfassung sehe demgegenüber vor, dass die Baukommission sämtliche Baugesuche nach den Bestimmungen des Baugesetzes behandle und darüber nach Abklärung aller Rechts- und Detailfragen endgültig entscheide. Endgültig sei ein Entscheid nach herkömmlicher Lehre und Rechtsprechung, wenn er innerhalb der Gemeinde nicht weiterziehbar und deshalb als nächste Instanz das Verwaltungsgericht anzurufen sei. Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung stünde jedoch im Widerspruch zu Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung, wonach gegen Entscheide einzelner Behördenmitglieder, von Kommissionen oder der Verwaltung innert 20 Tagen beim Gemeindevorstand schriftlich Einsprache zu erheben sei. Da das Baugesetz und die Gemeindeverfassung widersprüchliche Regelungen enthielten und diese ungenaue Gesetzgebung zu grosser Rechtsunsicherheit führe, habe der Beschwerdeführer 1 einerseits beim Gemeindevorstand innert 20 Tagen Einsprache gegen den Entscheid der Baukommission vom 21. November 2012 erhoben, diesen andererseits beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten. Dass die Baukommission und nicht der Gemeindevorstand für die Behandlung der Baugesuche zuständig sei, dränge sich insbesondere aufgrund von Art. 99 Baugesetz auf. Laut dieser Bestimmung habe vor Ablauf der Einsprachefrist die Baubehörde
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2014 159 den schriftlichen Baubescheid zu erlassen, in welchem sie auch über allfällige Einsprachen zu entscheiden habe. Baubehörde sei gemäss Art. 3 Baugesetz der Gemeindevorstand, während die Baukommission lediglich als beratendes Organ amte. Da eine Einsprache nicht mit einem Baugesuch gleichzusetzen sei, ergebe sich aus dem Wortlaut des Gesetzes eindeutig, dass für die Behandlung von Baueinsprachen ausschliesslich der Gemeindevorstand als Baubehörde zuständig sei. Dies ergebe sich auch aus dem Wesen der Baueinsprache. Durch die Baueinsprache werde ein nicht strittiges Verfahren zu einem strittigen, welches in konsequenter Anwendung des Gesetzes nicht mehr in den Beurteilungsspielraum der Baukommission gehöre, sondern gemäss Art. 99 Baugesetz durch den Gemeindevorstand behandelt werden müsse. Demzufolge hätte die Baukommission die gegen das streitbetroffene Bauprojekt eingereichten Einsprachen nicht beurteilen dürfen. b) Dieser Argumentation hält die Beschwerdegegnerin 2 entgegen, Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung sehe vor, dass die Baukommission zur Erteilung der Baubewilligung und zum Entscheid über Einsprachen zuständig sei. Sollte das ältere Baugesetz dieser neueren Verfassungsregelung widersprechen, sei es insofern als aufgehoben zu betrachten. Im Übrigen sei die Gemeindeverfassung gemeindeintern auf einer höheren Normenstufe als das Baugesetz anzusiedeln. Schliesslich sei die Zuständigkeit der Baukommission in der Gemeindeverfassung sehr spezifisch geregelt; das Baugesetz regle diese nicht genauer. Der Grundsatz der Geltung der spezielleren Norm greife daher diesbezüglich nicht, weshalb Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung als massgebend anzusehen sei. Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin 2 sei es ohne Kenntnis der Hintergründe um die Entstehung der fraglichen Regelung indes nicht möglich, die Bedeutung des Worts «endgültig» im vorliegenden Zusammenhang nachzuvollziehen. Jedoch sei zu beachten, dass der Beschwerdegegnerin 1 bei der Auslegung ihres kommunalen Rechts Autonomie zukomme und diese eine langjährige Praxis zur Auslegung von Art. 14 und Art. 50 Gemeindeverfassung entwickelt habe, die Baukommission diese Praxis kenne und umsetze. Rechtsvergleichend zeige sich im Übrigen, dass die von der Beschwerdegegnerin 1 praktizierte Lösung in anderen Gemeinden ebenfalls existiere. So habe gemäss Art. 58 der Verfassung der Gemeinde Y. zum Beispiel die Baukommission als kommunale Baubehörde im Sinne von Art. 85 Abs. 2 KRG erstinstanzlich über Baugesuche zu entscheiden. Nach Art. 92 Abs.
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2014 160 2 des Baugesetzes der Gemeinde Y. könne dieser Entscheid innert 20 Tagen seit seiner Mitteilung durch Einsprache beim Gemeindevorstand angefochten werden. Aus den genannten Gründen sei davon auszugehen, dass der Entscheid der Baukommission vom 21. November 2013 mit Einsprache beim Gemeindevorstand hätte angefochten werden müssen, weshalb auf die dagegen eingereichte Beschwerde mangels Ausschöpfung des gemeindeinternen Rechtsmittelzugs nicht einzutreten sei. c) Diese Argumentation wird von der Beschwerdegegnerin 1 dahingehend ergänzt, als sie vorbringt, nach dem klaren Wortlaut von Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG sei die Beschwerde an das Verwaltungsgericht erst zulässig, wenn der gemeindeinterne Rechtsmittelweg ausgeschöpft sei. Dies sei vorliegend zumindest im Zeitpunkt der Beschwerdeführung nicht der Fall gewesen, da der angefochtene Entscheid damals beim Gemeindevorstand hätte angefochten werden können. Das entsprechende Rechtsmittel ergebe sich widerspruchslos aus dem Gemeinderecht. Dem stehe nicht entgegen, dass in Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung das Wort «endgültig» aufgenommen worden sei. Damit habe der Verfassungsgeber lediglich ausdrücken wollen, dass eben die Baukommission entscheide, und nicht bloss Antrag an den Gemeindevorstand stelle. Diese Auslegung entspreche der langjährigen und konsequenten Praxis der Beschwerdegegnerin 1, welche bekanntlich in der Auslegung des Gemeinderechts weitgehend autonom sei. Das Vorgehen des Beschwerdeführers 1 komme daher einer Sprungbeschwerde gleich, welche im kantonalen Verfahrensrecht nicht vorgesehen sei und deren allgemeine Voraussetzungen im Übrigen nicht gegeben seien. d) Im Bereich der Raumplanung steht dem Bund nur eine Grundsatz-Gesetzgebungskompetenz zu (Art. 75 Abs. 1 BV), weshalb die diesbezügliche Gesetzgebung grundsätzlich den Kantonen obliegt (BGE 139 II 271 E.10). Dies gilt insbesondere für die vorliegend in Frage stehende Ordnung der Zuständigkeit zur Behandlung von Baugesuchen und die Regelung des diesbezüglichen Verfahrens (vgl. Art. 25 Abs. 1 RPG). aa) In Bezug auf den erstgenannten Punkt sieht der Kanton Graubünden in Art. 86 Abs. 1 KRG, vorbehältlich abweichender eidgenössischer und kantonaler Bestimmungen (Art. 86 Abs. 4 KRG), die Zuständigkeit der kommunalen Baubehörde vor. Der Begriff der kommunalen Baubehörde wird in Art. 85 Abs. 2 KRG dahingehend umschrieben, als es sich hierbei um den Gemeindevorstand handelt, soweit dieses Gesetz, die Spezialgesetzgebung
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2014 161 oder das Gemeinderecht nicht eine andere kommunale Behörde bestimmen (kommunale Baubehörde; vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat vom 11. Mai 2004, Revision Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden, Heft Nr. 3/2004– 2005, S. 369). Will eine Gemeinde die Zuständigkeit für die Beurteilung von Baugesuchen auf eine andere kommunale Baubehörde übertragen, so hat sie eine entsprechende Regelung in die Gemeindeverfassung oder in das Gemeindegesetz aufzunehmen (Art. 17 GG). Im Übrigen ist sie bei der Bezeichnung der für das Baubewilligungsverfahren zuständigen kommunalen Behörde(n) und der Ausgestaltung eines allfälligen internen Rechtsmittelverfahrens grundsätzlich jedoch frei (vgl. Art. 85 Abs. 1 Baugesetz). bb) Den Gemeinden kommt in diesem Bereich folglich eine relativ erhebliche Gestaltungsfreiheit zu, weshalb sich das Verwaltungsgericht bei der Auslegung der diesbezüglich von einer Gemeinde erlassenen Vorschriften Zurückhaltung auferlegt, wenn ein Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in besonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. In solchen Fällen steht den Gemeinden ein geschützter Beurteilungsund Ermessensspielraum zu, in welchen das Verwaltungsgericht nur eingreift, wenn die Gemeinde diesen Bereich missbraucht oder überschritten hat, sich der erlassene Entscheid mithin als sachlich nicht vertretbar erweist oder gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstösst (vgl. BGE 129 I 410 E.2, 128 I 3 E.2b, 122 I 279 E.8b; Urteile des Verwaltungsgerichts R 10 50 vom 6. Juli 2010 E.1, R 09 14 vom 23. Juni 2009 E.1; vgl. MARCO TOLLER, in: BÄNZIGER/ MENGIARDI/TOLLER & PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubünden, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 60 N. 13; RE- GULA KÄGI-DIENER, in: EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich/Basel/Genf 2008, Art. 50 N. 11). e) Das Baugesetz bestimmt die Zuständigkeit für den Erlass von Baubewilligungen in Art. 99 Abs. 1 Baugesetz. Laut dieser Bestimmung erlässt die Baubehörde nach Ablauf der Einsprachefrist den schriftlichen Baubescheid, in welchem über das Baugesuch und allfällige dagegen eingereichte Einsprachen entschieden wird. Baubehörde im Sinne dieser Regelung ist gemäss Art. 3 Abs. 1 Baugesetz der Gemeindevorstand, dem die Baukommission beratend zur Seite steht (Art. 3 Abs. 2 Baugesetz). Gemäss Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung hat hingegen die Baukommission sämtliche Baugesuche nach den Bestimmungen von Baugesetz, Bau-
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2014 162 ordnung und Zonenplanung zu behandeln. Nach Abklärung aller Rechts- und Detailfragen entscheidet sie endgültig und leitet den Entscheid sofort an die Gesuchsteller weiter. aa) Diese beiden Regelungen stehen in einem unauflösbaren Widerspruch zueinander. Deshalb gilt es vorweg die Frage zu klären, ob der Gemeindeverfassung als rechtlicher Grundordnung der Gemeinde gegenüber den anderen kommunalen Normen Vorrang gebührt. Das Verwaltungsgericht hat die Frage der zwischen der Gemeindeverfassung und anderen kommunalen Erlassen bestehenden Normenhierarchie im Urteil R 07 87 vom 29. Februar 2008 E.1b geprüft und in Bezug auf kommunale Erlasse, die in demselben Verfahren erlassen wurden, wie die Gemeindeverfassung, dahingehend entschieden, als solche Rechtsnormen gleichrangig sind. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, zwar sei die Gemeindeverfassung im Unterschied zu den gewöhnlichen kommunalen Erlassen von der Regierung zu genehmigen. Jedoch komme dieser Genehmigung lediglich deklaratorische Bedeutung zu, weshalb es sich nicht rechtfertige, der Gemeindeverfassung deshalb einen höheren Stellenwert einzuräumen. Das Verwaltungsgericht hat im fraglichen Urteil allerdings die Frage aufgeworfen, ob gesetzliche Regelungen der Gemeinden, die, wie die interessierenden Bestimmungen des Baugesetzes, erst durch die Genehmigung der Regierung rechtswirksam werden, wegen dieses konstitutiven Genehmigungsvorbehalts – im Sinne einer erhöhten Legitimität – Vorrang gegenüber anderen kommunalen Rechtsnormen haben (Urteil des Verwaltungsgerichts R 07 87 vom 29. Februar 2008 E.1b). Einer solchen Betrachtungsweise steht jedoch entgegen, dass es sich bei der Genehmigung der Regierung um ein Aufsichtsmittel handelt, mit dessen Hilfe sichergestellt werden soll, dass die Gemeinden keine mit dem übergeordneten (kantonalen) Recht im Widerspruch stehende Rechtsnormen erlassen. Hierdurch wird ein kommunaler Erlass nicht zu einem kantonalen, und zwar selbst dann nicht, wenn die Genehmigung durch die Regierung konstitutive Bedeutung hat (THOMAS WARTMANN, Die Genehmigung kommunaler Erlasse durch kantonale Behörden nach aargauischem Recht, Zürcher Beitrage zur Rechtswissenschaft, Zürich 1974, S. 55 ff.). Es besteht daher kein Anlass, solchen Regelungen im Vergleich zu den auf Gemeindeebenen nach demselben Verfahren erlassenen und damit demokratisch gleichermassen legitimierten einen höheren Stellenwert einzuräumen. bb) Art. 99 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Baugesetz sowie Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung wurden auf Gemeindeebene
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2014 163 nach demselben Verfahren erlassen. Deshalb sind sie aus Sicht der Normenhierarchie als gleichrangig anzusehen. Indes ist zu beachten, dass die Gemeindeverfassung im Jahr 2002 von der Gemeindeversammlung erlassen und mit Beschluss der Regierung vom 18. März 2003 genehmigt wurde, während das Baugesetz aus dem Jahr 1992/1993 stammt. Nach dem Grundsatz, wonach die später erlassene Rechtsnorm grundsätzlich Vorrang gegenüber der früher erlassenen geniesst (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N. 220), geht Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung daher Art. 99 Abs. 1 Baugesetz in Verbindung mit Art. 3 Baugesetz vor. cc) In Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung hat die Gemeinde die Baukommission als zuständige kommunale Behörde im Sinne von Art. 85 Abs. 2 KRG bezeichnet. Soweit Art. 3 Baugesetz eine anderslautende Regelung enthält, wurde dieser mit dem Inkrafttreten von Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung derogiert. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers 1 ist die Zuständigkeit der Baukommission im Übrigen keineswegs auf die Behandlung von Baugesuchen beschränkt, sondern umfasst ebenfalls die Beurteilung von Einsprachen. Denn bei der in Art. 46 Abs. 1 KRVO vorgesehenen Einsprache handelt es sich nicht um ein Rechtsmittel, sondern um ein formalisiertes Anhörungs- und Mitwirkungsrecht, mit dem rechtliche oder tatsächliche Einwendungen gegen ein geplantes Bauvorhaben vorgebracht werden und beantragt wird, das eingereichte Baugesuch deswegen abzuweisen oder in geänderter Form zu bewilligen. Diese Form der Einsprache dient somit der Wahrnehmung des rechtlichen Gehörs im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV, weshalb die gesonderte Behandlung von Baugesuchen und hiergegen erhobenen Einsprachen ausgeschlossen ist (vgl. zum Ganzen: MISCHA BERNER, Die Baubewilligung und das Baubewilligungsverfahren unter besonderer Berücksichtigung des Kantons Luzern, Zürich/St. Gallen 2009, S. 118; HEINZ AEMISEGGER/STEPHAN HAAG in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNERN [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 33 N. 36). Für den angefochtenen Einsprache- und Baubewilligungsentscheid vom 21. November 2012 bedeutet dies, dass die Baukommission darin zu Recht über das Baugesuch der Beschwerdegegnerin 2 und die dagegen eingereichten Einsprachen entschieden hat. f) Ein solcher Entscheid kann allerdings nur mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden, wenn gegen ihn kein anderes Rechtsmittel erhoben werden kann oder er
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2014 164 nach kantonalem oder eidgenössischen Recht endgültig ist (Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG). Laut Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung sind Entscheide der Baukommission «endgültig». aa) Welche Bedeutung eine kommunale Rechtsnorm hat, ist aufgrund der allgemeinen Auslegungsmethoden zu bestimmen. Danach ist eine Regelung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Erweist sich dieser als unklar oder lässt er mehrere Interpretationen zu, so ist unter Berücksichtigung aller anerkannten Auslegungsmethoden (historische, systematische, geltungszeitliche und teleologische Auslegung) nach seiner wahren Tragweite zu suchen (vgl. BGE 134 II 308; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a. a. O., N. 217). Vom sprachlich klaren Wortlaut eines Rechtssatzes darf freilich nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe zur Annahme bestehen, dass dieser nicht in allen Punkten dem wahren Sinn der in Frage stehenden Regelung entspricht und zu Ergebnissen führt, die dessen Verfasser nicht gewollt haben kann und die gegen den Gerechtigkeitsgedanken oder den Gleichbehandlungsgrundsatz verstossen (BGE 139 III 165 E.2, 134 II 249 E. 2.3, 133 V 9 E.3.1, 131 III 314 E.2.2; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIM- MERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2009, § 25 N. 3). bb) Der Begriff «endgültig» wird im allgemeinen Sprachgebrauch grundsätzlich im Sinne von «definitiv», «entschieden», «unabänderlich», «feststehend», «abgemacht» sowie «beschlossen» verstanden (vgl. http://synonyme. woxikon.de > endgültig, besucht am 31. März 2014). In der Rechtswissenschaft findet sich dieser Begriff vor allem im Prozessrecht, wobei damit zum Ausdruck gebracht wird, dass gegen einen Entscheid kein Rechtsmittel mehr zur Verfügung steht; er mit seiner Ausfällung also rechtskräftig wird und von den zuständigen Organen vollstreckt werden kann. Diese Bedeutung wird dem Begriff «endgültig» beispielsweise in Art. 49 Abs. 1 lit. a, lit. c und d, Art. 57 lit. c und Art. 71 Abs. 2 VRG beigemessen, um die ansonsten gegen einen Verwaltungsentscheid möglicherweise zur Verfügung stehende Beschwerde an das Verwaltungsgericht auszuschliessen. cc) Würde der Begriff «endgültig» in Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung entsprechend dieser im Prozessrecht üblichen Terminologie aufgefasst, so würde er jedes Rechtsmittel gegen Entscheide der Baukommission ausschliessen. In diesem Fall würde Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung insoweit er sich auf Bauvorhaben, die dem RPG, unterliegen, bezieht, gegen Art. 33 Abs. 2 RPG verstossen. Mit dieser Regelung hat der Bundesgesetzgeber http://synonyme/
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2014 165 die Kantone nämlich verpflichtet, mindestens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen aus dem Bereich des Raumplanungsgesetzes vorzusehen (vgl. zum Ganzen: BGE 135 II 188 E.4; AEMISEGGER/ HAAG, a. a. O., Art. 33 N. 38 N. 35, BERNER, a. a. O., S. 176 ff.; BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Stämpflis Handkommentar, Bern 2006, Art. 33 N. 16 ff.). Dass der Verfassungsgeber eine solche mit übergeordnetem Recht im Widerspruch stehende Regelung treffen wollte, ist nicht anzunehmen. Ein solches Ergebnis lässt sich denn auch vermeiden, wenn der Begriff «endgültig» ausschliesslich auf die Gemeindeebene bezogen wird und nur die dort bestehenden Rechtsmittelmöglichkeiten ausschliessen soll. In diesem Fall können Entscheide der Baukommission zwar nicht gemeindeintern, jedoch mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Diese Auslegung, die sich ohne Weiteres mit dem Wortlaut von Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung vereinbaren lässt, ist gegenüber der sich an der juristischen Terminologie orientierenden vorzuzuziehen. dd) Die Beschwerdegegnerin 1 geht jedoch noch einen Schritt weiter und postuliert, mit dem Begriff «endgültig» habe der Verfassungsgeber lediglich ausdrücken wollen, dass die Baukommission – entgegen der in Art. 3 Abs. 2 Baugesetz enthaltenen Regelung – nicht nur Antrag an den Gemeindevorstand stelle, sondern über Baugesuche und dagegen eingereichte Einsprachen entscheide. Eine solche Auslegung läuft darauf hinaus, den Begriff «endgültig» jeder Bedeutung zu entleeren, diesen mithin als nicht existent anzusehen. Sie dürfte daher durch den Wortlaut von Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung nur mehr knapp gedeckt sein. Die Beschwerdegegnerin 1 hat jedoch überzeugend dargelegt, dass die kommunalen Behörden Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung seit seinem Inkrafttreten in dieser Weise ausgelegt haben. Dies legt den Schluss nahe, dass der historische Gesetzgeber die fragliche Regelung derart verstanden hat. Dafür spricht auch die Tatsache, dass der gleichzeitig mit Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung erlassene Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung vorsieht, dass gegen Entscheide von Kommissionen innert 20 Tagen beim Gemeindevorstand schriftlich Einsprache erhoben werden kann. Mit dieser Einsprache ist im Unterschied zum Einspracheverfahren vor der Baukommission, welches, wie vorangehend dargelegt, der Wahrung des rechtlichen Gehörs dient, ein förmliches Rechtsmittelverfahren gemeint, das bezweckt, eine bereits erlassene Verfügung durch einen für den Einsprechenden günstigeren Entscheid zu ersetzen (AEMISEGGER/HAAG, a. a. O., Art. 33 N. 36; BERN-
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2014 166 HARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 30 N. 57). Dass im Baubewilligungsverfahren ein solches gemeindeinternes Rechtsmittelverfahren existiert, hält Art. 106 Abs. 3 Baugesetz ausdrücklich fest. Demzufolge spricht sowohl die historische als auch die systematische Auslegung für die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene Auslegung. Aus teleologischer Sicht bleibt anzumerken, dass ein solcher gemeindeinterner Rechtsmittelzug die Möglichkeit eröffnet, einen ergangenen Baubewilligungs- und Einspracheentscheid bei einer Behörde überprüfen zu lassen, welche den angefochtenen Entscheid überprüfen kann, ohne sich hinsichtlich der Auslegung des kommunalen Rechts oder der massgeblichen örtlichen Verhältnisse Zurückhaltung auferlegen zu müssen. Ein solches Rechtsmittel ist folglich geeignet, den Rechtsschutz entscheidend zu erweitern, und wird denn auch in zahlreichen Gemeinden im Kanton Graubünden vorgesehen (vgl. zum Beispiel die Regelungen in den Gemeinden Arosa, Thusis und der Stadt Chur). Aus diesen Gründen ist die von der Beschwerdegegnerin 2 vorgenommene Auslegung von Art. 50 Abs. 2 Baugesetz nicht zu beanstanden. ee) Selbst wenn jedoch anders zu entscheiden wäre und Art. 50 Abs. 2 Baugesetz einen gemeindeinternen Rechtsmittelzug ausschliessen würde, hätte dies nicht zur Folge, dass die Entscheide der Baukommission beim Gemeindevorstand nicht angefochten werden könnten. In diesem Fall bestünde zwar eine Normenkollision zwischen Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung und Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung. Diese hätte die Beschwerdegegnerin 1 indes seit Inkrafttreten der Gemeindeverfassung gelöst, indem sie Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung den Vorrang gegenüber Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung eingeräumt hätte. Ein solches Vorgehen wäre jedenfalls bei dem der Beschwerdegegnerin 1 diesbezüglich zuzubilligenden Beurteilungs- und Ermessensspielraum nicht zu beanstanden. Freilich würde der formale Grundsatz, wonach die speziellere Norm der allgemeinen im Regelfall vorgeht, an sich für einen Vorrang von Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung im Verhältnis zu Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung sprechen. Jedoch ist zu beachten, dass es sich hierbei nicht um ein schematisch anwendbares Prinzip handelt; massgeblich ist es nur, wenn aus dem Sinnzusammenhang heraus eine Rechtsnorm im Verhältnis zur anderen als Sonderregelung zu verstehen und zu behandeln ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a. a. O.,
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2014 167 N. 220). Dass die Beschwerdegegnerin 1 Art. 50 Abs. 2 Gemeindeverfassung gegenüber Art. 14 Gemeindeverfassung nicht als Sonderregelung ansehen will, erweist sich jedenfalls nicht als offensichtlich unhaltbar. ff) Aus den vorstehenden Ausführungen folgt, dass die Baukommission über sämtliche Baugesuche sowie allfällige dagegen eingereichte Einsprachen zu entscheiden hat und dass der von ihr gefasste Baubewilligungs- und Einspracheentscheid innert 20 Tagen seit seiner Mitteilung mit Einsprache beim Gemeindevorstand angefochten werden kann. Dieses in Art. 14 Abs. 2 Gemeindeverfassung und Art. 106 Abs. 3 Baugesetz vorgesehene Rechtsmittelverfahren ist zwingender Natur und der vom Gemeindevorstand zu erlassende Einspracheentscheid formelles Gültigkeitserfordernis für das nachgelagerte Beschwerdeverfahren an das Verwaltungsgericht, weshalb auf eine gegen einen Entscheid der Baukommission gerichtete Beschwerde nicht eingetreten werden kann (Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG, vgl. statt vieler: ALFRED KÖLZ/ ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, N. 693 und N. 697). Für den angefochtenen Baubewilligungs- und Einspracheentscheid der Baukommission bedeutet dies, dass auf die dagegen am 17. Januar 2013 beim Verwaltungsgericht eingereichte Beschwerde mangels Ausschöpfung des gemeindeinternen Rechtsmittelwegs nicht einzutreten ist. R 13 52 Urteil vom 25. Februar 2014