5/10 Erziehung PVG 2013 85 Sussidi cantonali per gli insegnanti. Metodo di calcolo applica- bile ad un comune che riprende la scuola di un altro comune. – Per i comuni il metodo di calcolo del sussidio cantonale per gli insegnanti si conforma alla loro capacità finanziaria giusta quanto stabilisce l’art. 22 OS (nella versione in vigore fino al 31 luglio 2013), mentre per le corporazioni di comuni il cal- colo avviene applicando un metodo misto conformemente all’art. 23 OSIns (in vigore fino al 31 luglio 2013); metodo di calcolo applicabile ad un comune che prende a carico la scuola di un altro comune in base ad un contrat o o ad una convenzione speciale (cons. 1 – 3). – Nessuna violazione del principio della parità di trat amento (cons. 4). Kantonsbeiträge für Lehrpersonen. Berechnungsmethode für eine Gemeinde, welche die Schule einer anderen Gemeinde übernimmt. – Für Gemeinden ist die Berechnungsmethode der Kantonsbeiträge für Lehrpersonen abhängig von deren Finanzkraft gemäss Art. 22 SchlV (in der bis 31. Juli 2013 geltenden Fassung), während gemäss Art. 23 LBV (bis 31. Juli 2013 in Kraft) für Gemeindeverbände eine gemischte Berechnung angewendet wird; anwendbare Berechnungsmethode für eine Gemeinde, die gemäss Vertrag oder spezieller Verein- barung die Schule von einer anderen Gemeinde übernimmt (E. 1– 3). – Keine Verletzung des Gleichbehandlungsprinzips (E. 4). Considerando in diritto: 1. E’ controverso il calcolo dei sussidi annui allo stipendio per insegnanti della scuola elementare del comune convenuto, dopo che lo stesso ha, quale ente scolastico responsabile, accolto le allieve e gli allievi della scuola elementare di un altro comune che si trova in una classe di capacità finanziaria meno forte e che pertanto, per la propria scuola, avrebbe avuto diritto ad un sussidio più cospicuo. 2. a) Ai sensi dell’art. 54 cpv. 1 cifra 3 della LS, il Cantone versa alle scuole pubbliche sussidi per le scuole elementari pari al 20 fino al 55 percento degli importi forfettari fissati dal Gran Consiglio nella OSIns. Giusta il capoverso 3 dello stesso disposto, era il Gran Consiglio a dover stabilire l’ammontare dei sussidi in un’ordinanza d’esecuzione. In base all’art. 22 OS, il Cantone 10
5/10 Erziehung PVG 2013 86 sovvenziona, a seconda della capacità finanziaria dei comuni, il 20 percento, il 28 percento, il 37 percento, il 46 percento o il 55 percento degli importi giusta il capitolo II dell’OSIns. L’art. 23 OS riguarda il calcolo per corporazioni di comuni e circoli. In base a detto disposto, per la determinazione dei sussidi cantonali allo stipendio, da versare alle corporazioni di comuni e ai circoli a sostegno dello stipendio del corpo insegnante, viene ponderata la capacità finanziaria dei comuni interessati in proporzione al numero dei loro abitanti (cpv. 1). Per il computo dell’indice misto si tiene conto di un comune anche quando manda alla scuola della corporazione di comuni o del circolo almeno un’alunna rispettivamente un alunno all’anno, pur non essendone membro (cpv. 2). b) Per interpretare una norma di legge ci si riferisce in primo luogo al suo tenore letterale (cfr. DTF 138 V 54 cons. 4.2, 137 V 437 cons. 3.2, 137 V 276 cons. 4.2, 137 V 195 cons. 5.1, 137 V 188 cons. 6.2.1). Secondo la giurisprudenza, ci si discosta dal senso letterale di un testo chiaro, facendo capo all’interpretazione, solamente qualora delle ragioni oggettive inducano a ritenere che esso non restituisce il vero significato della disposizione in esame. Simili ragioni possono risultare dai lavori preparatori, dallo scopo e dal senso della disposizione legale, così come dalla sistematica della legge. Se il testo di una norma non appare invece completamente chiaro o si presta a diverse possibili interpretazioni, la sua portata viene allora determinata tenendo conto dei lavori preparatori (interpretazione storica), del suo senso e scopo (interpretazione teleologica), nonché della sua relazione con altri disposti (interpretazione sistematica; DTF 135 II 81 cons. 2.2, 135 V 157 cons. 4.1, 131 II 252 cons. 4.1, 134 I 193 cons. 5.1 e 134 II 252 cons. 2.3). Il Tribunale federale non privilegia un criterio d’interpretazione in particolare: per accedere al senso di una norma preferisce, pragmaticamente, ispirarsi a un pluralismo interpretativo (DTF 135 II 243 cons. 4.1 e 135 III 483 cons. 5.1). Se sono possibili più interpretazioni, dà la preferenza a quella che meglio si concilia con la Costituzione, partendo dall’idea che il legislatore federale non propone soluzioni contrarie ad essa (DTF 131 II 567 cons. 3.5, 131 II 716 cons. 4.1 e 130 II 71 cons. 4.2). c) Per il comune ricorrente, la presa a carico da parte di un comune della scuola di un altro comune in base ad un contratto o ad una convenzione speciale sarebbe una forma di collaborazione mista che il legislatore non avrebbe previsto nell’ambito della legislazione d’esecuzione alla LS. Per questo il sussidio in parola
5/10 Erziehung PVG 2013 87 dovrebbe essere calcolato, per questa particolare forma di organizzazione, in base al metodo misto e non a quello valido per i comuni. Nell’evenienza, i due comuni in oggetto avrebbero scelto questa forma di collaborazione, onde evitare l’ingente dispendio amministrativo che una corporazione comporterebbe, soprattutto in considerazione delle limitate risorse di personale di cui disporrebbe il comune di B. Giusta la bozza di convenzione agli atti, per il periodo qui in discussione, il Comune di B. avrebbe rinunciato alla conduzione di una scuola propria e affidato le allieve e gli allievi alla scuola di A. come ente responsabile. In seno alla scuola di A., al Comune di B. veniva garantito il diritto di essere sentito a titolo consultivo prima di ogni importante decisione suscettibile di influenzare le allieve e gli allievi di detto comune. 3. a) In conformità all’art. 16 LS, ogni ragazza e ragazzo deve frequentare la scuola del comune, in cui risiede stabilmente anche se a richiesta può essere ammessa o ammesso alla scuola di un altro comune. I comuni interessati si accordano circa l’eventuale tassa scolastica a carico in genere del comune di residenza della ragazza o del ragazzo. In casi controversi il Dipartimento decide circa l’assegnazione a una scuola e la tassa scolastica. Giusta l’art. 48 LS, il comune di domicilio dà la possibilità ad ogni ragazza e ragazzo di frequentare la scuola popolare (cpv. 1). I comuni che non hanno alcuna scuola elementare e che non fanno parte di alcun ente scolastico responsabile, garantiscono alle proprie scolare e ai propri scolari la frequenza di questo tipo di scuola stipulando un contratto con un ente scolastico responsabile. Quest’ultimo ha l’obbligo di accogliere le scolare e gli scolari nella sua scuola, per quanto lo consentano i locali e il corpo insegnante disponibili. Il comune di domicilio si assume le tasse scolastiche e le spese di trasporto, a meno che l’ente scolastico responsabile non adotti un’altra soluzione che non prevede la partecipazione alle spese delle scolare e degli scolari. In casi controversi il Dipartimento decide sull’assegnazione e sulle tasse scolastiche. Resta riservata la possibilità di una decisione di adesione ai sensi della LC, giusta la quale il Governo può decretare l’adesione di un comune ad una corporazione se l’assolvimento dei compiti pubblici attribuiti ad una corporazione regionale o comunale è possibile soltanto mediante la partecipazione di comuni che non vi hanno aderito o se un’adesione viene rifiutata dalla corporazione senza motivi sufficienti (cfr. art. 55 LC). b) In conformità a questi disposti legali, risulta chiaro che nel nostro cantone la scuola elementare è di competenza dei co-
5/10 Erziehung PVG 2013 88 muni, e che questi possono scegliere tra due forme di organizzazione. La prima concerne un’organizzazione a livello comunale, alla quale possono far capo, non solo alcune o alcuni, ma anche tutte le allieve e tutti gli allievi di un altro comune che ha rinunciato ad una scuola propria, e, la seconda, riguarda una corporazione regionale o comunale o una scuola di circolo (qui di seguito detta semplicemente corporazione). Come è infatti deducibile dagli art. 16 e 48 LS, la normativa in materia scolastica lascia aperta agli alunni la possibilità, a certe condizioni, di frequentare la scuola di un altro comune ed al comune di rinunciare alla propria scuola e di incaricare di questo compito un ente responsabile, sia questo una corporazione o un altro comune, come nell’evenienza. Contrariamente pertanto a quanto preteso nel ricorso, indipendentemente dal fatto di sapere dove gli allievi di un determinato comune vadano a scuola, la scuola resta organizzata solo in questi due modi: comunale o corporazione.Tra queste due forme di organizzazione scolastiche non vi sono ibridi che il legislatore non avrebbe considerato nel calcolo dei sussidi. Come dimostra la lista fornita dal dipartimento convenuto, l’esempio del comune ricorrente è lungi dall’essere il solo nei Grigioni. Almeno 15 comuni sono attualmente organizzati come lo è il comune ricorrente e la scuola di alcuni di questi comuni è ente responsabile di uno o di più altri comuni. Così ad esempio la scuola della capitale cantonale è ente responsabile di sei altri comuni. Pretendere che tale eventualità non sia stata considerata dal legislatore nell’ambito dell’adozione della LS nel 2000 e nella relativa revisione dell’OS non appare in questa situazione difendibile. Sulla scorta delle informazioni fornite dal dipartimento convenuto, è da oltre un decennio che nel nostro cantone esistono simili forme di collaborazione. c) Concretamente, dal punto di vista dell’organizzazione scolastica, la scuola dell’ente ricorrente è rimasta tale anche dopo l’assunzione degli allievi del comune vicino. Questa scuola non ha per questo assunto carattere intercomunale, ma è rimasta la scuola comunale di A. e i docenti incaricati di impartire le lezioni in detta scuola sono rimasti impiegati del comune di A., esattamente come in precedenza. In pratica, accogliendo allieve e allievi del vicino comune, la scuola di B. è venuta a contare un numero maggiore di alunni, ma ha mantenuto inalterato il proprio carattere di scuola comunale, analogamente a quanto avviene per qualsiasi altra allieva o altro allievo che, anziché frequentare la scuola del comune di domicilio, si reca a scuola in un altro comune. Per questo
5/10 Erziehung PVG 2013 89 fatto, la scuola del comune che ospita l’allieva o l’allievo non diventa in parte anche la scuola del comune di domicilio di detta persona, ma mantiene inalterato il proprio carattere di scuola meramente comunale. Dal punto di vista del carattere comunale della scuola, non ha alcuna rilevanza il fatto che sia una sola ragazza o un solo ragazzo, anziché tutta la scuola, a frequentare una scuola che non sia quella del comune di domicilio. Se un comune vuole che la scuola che ospita le allieve e gli allievi di un altro comune partecipi anche all’economicità dell’andamento scolastico dovrà scegliere una forma di collaborazione diversa da quella preferita nel caso di specie. Anziché accettare una delega dei compiti dell’altro comune, il Comune di B. avrebbe potuto scegliere una forma di partecipazione tramite corporazione, la quale avrebbe potuto beneficiare del calcolo misto applicabile in simili casi. d) Il ricorrente ritiene che per il calcolo del sussidio non possa essere la forma dell’organizzazione data alla scuola ad essere determinante, bensì la situazione del comune di provenienza delle allieve e degli allievi. In primo luogo questa questione non ha alcuna rilevanza nell’ottica della pretesa lacuna legale. O il legislatore non ha previsto la forma di organizzazione che ci occupa e allora è dato disquisire sull’eventuale possibilità di una lacuna legale, oppure viene contestato il metodo di calcolo, ciò che però non ha alcuna attinenza con la controversa questione dell’esistenza di una lacuna legale. Per questo Giudice però, la distinzione fatta nell’OS in base all’organizzazione della scuola con diritto al sussidio non dà comunque adito a critiche, in quanto beneficiaria del sussidio allo stipendio degli insegnanti è – giusta l’art. 54 cpv. 1 cifra 3 LS – la scuola, ovvero quella comunale o la corporazione, come del resto è logico, e non il comune di provenienza degli allievi. Non vi è allora alcuna incongruenza, se il sussidio viene calcolato in base all’organizzazione della scuola come previsto agli art. 22 e 23 OS, essendo gli insegnanti dipendenti di tali enti. e) A sostegno della necessità di considerare nel calcolo del sussidio il comune di provenienza delle allieve e degli allievi, il comune convenuto invoca il metodo di calcolo di altri tipi di sussidi in materia di educazione, i quali confermerebbero la tesi di parte attrice. L’art. 10 cpv. 2 dell’ordinanza sul sovvenzionamento di edifici e impianti sportivi scolastici (Ordinanza sulle costruzioni scolastiche; CS 421.300) prevede l’applicazione di un’aliquota mista, in considerazione del numero di abitanti e di bambini soggetti all’obbligo scolastico, nel caso in cui più comuni con una capacità finanziaria diversa costruiscano un edificio o un impianto sportivo
5/10 Erziehung PVG 2013 90 scolastico. Questa però è propriamente la situazione nella quale due comuni assieme eseguono un impianto sportivo, mentre nell’evenienza qui in discussione uno dei comuni ha rinunciato ad eseguire un compito pubblico, delegandolo ad un altro. Il riferimento a questa norma non fa quindi che confermare la tesi di parte convenuta. Per il resto, l’aliquota dei sussidi allo stipendio per le scuole dell’infanzia che vengono frequentate da bambini provenienti da diversi comuni giusta l’art. 28 LSI, viene fissata dal Dipartimento dell’educazione, che non applica un indice misto ai sensi dell’art. 23 OS, per cui anche il richiamo a tale norma non giova alla tesi del comune ricorrente. f) Giusta la giurisprudenza federale, il principio della legalità (art. 5 cpv. 1 Cost.), che vige in ambito amministrativo, esige l’esistenza di una base legale anche nel settore che vede l’amministrazione quale fornitrice di prestazioni (DTF 130 I 5 cons. 3.1, 128 I 121 cons. 3c, 123 I 3 cons. 2b, 121 I 24 cons. 2 e 103 Ia 380 cons. 5 e 6). Nell’evenienza, gli art. 22 e 23 OS contemplano la possibilità di accordare sussidi allo stipendio per insegnanti ai comuni, in base alla loro classe di capacità finanziaria ed alle corporazioni di comuni e ai circoli, in base alla capacità finanziaria dei comuni interessati in proporzione al numero dei loro abitanti. Destinatari del sussidio sono quindi i comuni e le corporazioni. Non esiste allora alcuna lacuna legislativa colmabile mediante interpretazione per il caso di cui, come nell’evenienza un comune accolga nella propria scuola tutte le allieve e tutti gli allievi di un altro comune. Unico beneficiario del sussidio è il comune sul territorio del quale è organizzata la scuola ed essendo questa una scuola comunale è decisiva la sola classe di capacità finanziaria di questo comune. In principio quindi il testo dell’ordinanza non permette di concludere all’esistenza di lacune, che spetterebbe a questo Giudice colmare, anche se indubbiamente, come dimostrano le argomentazioni di ricorso, vi sarebbero validi motivi a sostegno di forme di sovvenzionamento calcolate in modo diverso. Il compito di introdurre un sistema di sussidio per certi aspetti più equo spetta però al potere legislativo e non a quello giudiziario tramite interpretazione di norme come tali chiare e che non si prestano a tale scopo. 4. a) Per i ricorrenti, si imporrebbe una interpretazione del sistema di calcolo del contributo in modo conforme alla Costituzione, poiché lo stesso violerebbe il principio della parità di trattamento. Infatti, quanto viene richiesto dal comune ricorrente, ovvero che nel calcolo del sussidio venga tenuta in considerazione
5/10 Erziehung PVG 2013 91 anche la classe di capacità finanziaria del comune di invio dell’allieva o dell’allievo vale già in ogni caso per le corporazioni. L’art. 23 cpv. 2 OS prevede infatti che per il computo dell’indice misto si tenga conto di un comune anche quando manda alla scuola della corporazione di comuni o del circolo almeno un’alunna rispettivamente un alunno all’anno, pur non essendone membro. Il principio della parità di trattamento non vieta che vengano effettuate distinzioni, ma richiede che le stesse siano giustificate da ragioni serie e oggettive. In altre parole, esso impone unicamente che fattispecie giuridicamente uguali siano trattate in modo uguale e che fattispecie giuridicamente diverse lo siano in modo diverso (DTF 131 I 103 cons. 3.4, 129 I 357 cons. 6 e 121 I 100 cons. 3a). Occorre allora stabilire se questa manifesta disparità nel computo del contributo sia giustificata dalla diversità di situazioni. b) Va in primo luogo precisato che il computo di un sussidio in base alla classe di capacità finanziaria e quello che richiede l’applicazione del metodo misto sono già essenzialmente tanto dissimili tra di loro da giustificare per questo fatto elementi di computo diversi. Da quanto è poi desumibile dai lavori preparatori, l’art. 23 OS era reputato regolamentare il metodo di computo del sussidio per le corporazioni. Quale membro della corporazione per l’applicazione del calcolo misto veniva considerato ogni comune che lasciava istruire presso detto ente almeno un’allieva o un allievo per anno. Veniva poi precisato che per il calcolo del metodo misto non era pertanto determinante l’appartenenza giuridica alla corporazione, ma l’effettiva utilizzazione della scuola della corporazione (Messaggio del Governo del 1989/1990, fascicolo no. 8, pag. 558). Questa speciale norma era stata presentata in parlamento quale misura «per contrastare eventuali abusi dell’armamentario della corporazione» (vedi Protocollo del Gran Consiglio della sessione di febbraio/marzo 1990, pag. 708). Infatti, il metodo di calcolo misto avrebbe permesso a comuni dotati di una classe di capacità finanziaria più forte degli altri di magari astenersi dall’aderire alla corporazione o di uscire dalla stessa, pur inviando i propri allievi alla scuola consortile, onde permettere all’ente di beneficiare di sussidi maggiori. Per il dipartimento convenuto poi, con questa scelta si voleva promuovere questo tipo di collaborazione intercomunale e tra regioni. In effetti, in termini di razionalizzazione delle risorse (insegnanti, aule scolastiche, palestre ecc.), la forma della corporazione scolastica offre indubbiamente maggiori vantaggi rispetto ad una miriade di scuole comunali di piccoli comuni. Contrariamente poi alla forma di
5/10 Erziehung PVG 2013 92 collaborazione qui in discussione, basata essenzialmente sulla disponibilità dell’ente comunale responsabile, la corporazione offre maggiore stabilità all’andamento scolastico di un comune che vi ha aderito. Nell’ambito della corporazione, infatti, il comune può partecipare più attivamente alle decisioni e la sorte scolastica di un tale comune non dipende normalmente solo dalla disponibilità del comune di accoglienza della scuola a voler continuare la collaborazione. Del resto al Governo è data facoltà di decretare l’adesione di un comune ad una corporazione qualora ciò fosse necessario. Alla luce di queste considerazioni è allora indubbio che il diverso trattamento riservato agli enti scolastici comunali rispetto a quello delle corporazioni per il calcolo del contributo di allieve e allievi provenienti da altri comuni ha una propria giustificazione oggettiva e quindi non contravviene al principio della parità di trattamento. Ne consegue che anche sotto questo aspetto non è dato interpretare l’art. 23 OS nel senso che il comune ricorrente reputa essere il solo consono alla Costituzione, non generando questa norma alcuna disparità di trattamento. c) Infine, per il comune ricorrente, il rifiuto di operare con il metodo di calcolo misto verrebbe applicato solo a scapito dell’ente scolastico comunale. Probabilmente, infatti, se la questione avesse riguardato l’afflusso di allieve e allievi provenienti da un comune con una classe di capacità finanziaria più forte di quella dell’ente comunale responsabile la scelta sarebbe stata diversa. Anche questa tesi viene però sconfessata dalla reale situazione di fatto. Questa eventualità si presenta, infatti, nella stessa D., dove la scuola di E. (sussidiata in ragione del 28 %) ha assunto quella di F. (che avrebbe diritto ad un sussidio del 20 %) e che con l’applicazione del metodo misto verrebbe conseguentemente a perdere dei sussidi per l’anno scolastico ancora in corso di fr. 7359.65. In generale è però dato ammettere che la situazione nella quale viene a trovarsi il comune ricorrente è quella più frequente, essendo di solito i comuni con una classe di capacità finanziaria più debole a (dover) rinunciare alla conduzione di una loro scuola. Viste però le considerazioni che precedono, questi singoli aspetti non possono essere determinanti ai fini del presente giudizio. U 13 4 Sentenza del 28 maggio 2013