9/18 Öffentliche Sozialhilfe PVG 2012 157 Sozialhilfe. Betrieb eines Motorfahrzeuges (Bestätigung der Rechtsprechung). Einschränkung Grundbedarf. Anspruch auf Gleichbehandlung in der Rechtsetzung. – Aufgrund der Pauschalierung des Betrages für den Grundbedarf kommt der öffentlich-rechtlich unterstütz- ten Person eine Dispositionsfreiheit zu, was ihr die Finanzierung auch nicht lebensnotwendiger Bedürfnisse ermöglicht; da Verkehrsauslagen zum pauschalierten Grundbedarf gehören, kann bei öffentlich-rechtlich unterstützten Personen Raum für den sparsamen Betrieb eines günstigen Motorfahrzeuges bestehen (E. 4a, b). – Vorgehen der Sozialhilfebehörde bei einem konkreten Verdacht auf Zweckentfremdung von Sozialhilfegeldern durch den Betrieb eines Motorfahrzeuges einer unterstützten Person (E. 4c). – Art. 9a ABzUG stellt eine unwiderlegbare Vermutung auf, dass Sozialhilfeempfänger, welche ein Motorfahr- zeug besitzen und benutzen, obwohl sie beruflich oder gesundheitlich nicht darauf angewiesen sind, Sozialhilfeleistungen zweckwidrig verwenden; die Bestimmung ist nicht anwendbar, da sie der betroffenen Person verunmöglicht die nicht zutreffende Vermutung zu widerlegen und hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache eine rechtliche Unterscheidung trifft, für die kein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, wodurch das Gleichbehandlungsgebot verletzt wird (E. 4c, 5). – Zur Zulässigkeit von pauschalen Leistungskürzungen bei Nichtbefolgung von Auflagen betreffend die Depo- nierung von Kontrollschildern und zur Zulässigkeit der Auflage der Deponierung von Kontrollschildern an sich (E. 5). Aiuto sociale. Uso di un veicolo a motore (conferma della giurisprudenza). Limitazione del fabbisogno vitale. Diritto alla parità di trattamento nella legiferazione. – Poiché il fabbisogno vitale viene stabilito in base ad un importo forfettario, la persona assistita dall’ente pubblico dispone di una certa libertà nell’impiego dei mezzi a sua disposizione; questo le permette di finanziare anche dei bisogni che non sono d’importanza vitale; i dispendi per la circolazione sono compresi nel fabbisogno esistenziale, 18
9/18 Öffentliche Sozialhilfe PVG 2012 158 per cui la persona che beneficia dell’assistenza pubblica può fare in modo che bastino all’uso parsimonioso di una macchina a basso costo (cons. 4a, b). – Modo di procedere da parte dell’autorità incaricata dell’assistenza sociale in caso di concreto sospetto di destinazione ad altro scopo di mezzi assistenziali tra- mite l’uso di un veicolo a motore da parte della persona assistita (cons. 4c). – L’art. 9a Disp. LA pone una presunzione inconfutabile stando alla quale la persona assistita che possiede, detiene o usa regolarmente un veicolo a motore di cui non ha bisogno per motivi professionali o di salute impiega prestazioni assistenziali per motivi illegali; questa disposizione non è applicabile in quanto, da un lato, non permette alla persona in questione di confutare la presunzione a suo sfavore e, dall’altro, opera una distinzione riguardo uno stato di fatto determinante per la quale non è ravvisabile alcun valido motivo per quanto ha tratto ai rapporti che si intendono gestire e che viola pertanto il principio della parità di trattamento (cons. 4c, 5). – Sull’ammissibilità di una riduzione forfettaria delle prestazioni in caso di mancato ossequio delle condizioni relative al deposito delle targhe di controllo e sulla liceità stessa di una simile condizione (cons. 5). Erwägungen: 4. a) Das individuelle Unterstützungsbudget von öffentlich-rechtlich unterstützten Personen setzt sich in jedem Fall aus der materiellen Grundsicherung, darüber hinaus aber in vielen Fällen zusätzlich auch aus situationsbedingten Leistungen, Integrationszulagen und/oder Einkommensfreibeträgen zusammen. Diese zusätzlichen Leistungen tragen über die Existenzsicherung hinaus dazu bei, die wirtschaftliche und soziale Integration zu fördern und zu erhalten. Die materielle Grundsicherung umfasst alle in einem Privathaushalt notwendigen Ausgabepositionen. Im Detail schliesst sie den Grundbedarf für den Lebensunterhalt, die Wohnkosten und die Kosten für die medizinische Grundversorgung mit ein. Unter den Grundbedarf fallen unter anderem Ausgabepositionen wie Nahrungsmittel, Bekleidung, Haushaltsführung, Körperpflege, Kommunikation, Energieverbrauch, Verkehrsauslagen, Unterhaltung und Bildung. Es handelt sich bei die-
9/18 Öffentliche Sozialhilfe PVG 2012 159 sem Betrag um eine Pauschale, die dem Konsumverhalten der untersten Einkommensschichten, das heisst der einkommensschwächsten 10 % der Schweizer Haushaltungen, entspricht. Der Pauschalbetrag für den Lebensunterhalt ermöglicht es unterstützten Personen, ihre verfügbaren Mittel selbst einzuteilen und Verantwortung dafür zu übernehmen (vgl. diesbezüglich die Ziffern A.6 und B.2 der SKOS-Richtlinien). Der Zweck der Pauschalierung des Betrages ist die Gewährleistung einer möglichst einheitlichen Praxis. Wie die unterstützungsberechtigte Person diesen Beitrag ausgeben will, ist grundsätzlich ihr überlassen. Das Sozialhilferecht lässt der öffentlich-rechtlich unterstützten Person hier eine gewisse Dispositionsfreiheit (Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Aufl., Bern 1999, S. 140 f.). Die im Interesse der Vereinfachung und des Gleichbehandlungsgebots gewählte, weitgehend pauschalisierte Art der Berechnung des Grundbedarfs lässt mit anderen Worten im Einzelfall Spielraum für die Finanzierung nicht lebensnotwendiger Bedürfnisse. In diesem Bereich trägt die öffentlich-rechtlich unterstützte Person schliesslich Eigenverantwortung, weshalb vorhandene Mittel teilweise auch anders als gemäss den im Grundbedarf enthaltenen Einzelelementen verbraucht werden. Das Bundesgericht hat diese soeben beschriebenen Folgen des Systems als (system)immanent bezeichnet und erkannt, dass diese hinzunehmen sei. Bestimmte Kategorien der Mittelverwendung des nicht notwendigen Lebensunterhalts (wie zum Beispiel die vorliegend strittigen Kosten für Betrieb und Unterhalt eines Autos) herauszugreifen und sie zum alleinigen ausschliessenden Kriterium zu machen, sei dazu ohnehin willkürlich (vgl. BGE 124 I 1 E. 2c; 124 I 97 E. 3b [betreffend Bewilligung von unentgeltlicher Rechtspflege/Prozessarmut und Betrieb eines Motorfahrzeuges ohne Kompetenzcharakter]). Ferner käme es zu einer rechtsungleichen Behandlung von verschiedenen Sozialhilfebezügern, falls lediglich der Besitz eines Autos, weil er für Sozialhilfebehörden leicht ersichtlich und leicht zu erfassen ist, zu einer Reduktion des Grundbedarfs führen würde (vgl. hierzu auch die nachstehende Erwägung 4b sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden U 09 42 vom 24. Juli 2009 E. 4b). Einen allgemeinen Grundsatz der Unvereinbarkeit von öffentlich-rechtlicher Unterstützung und Besitz eines von der Sozialhilfebehörde nicht bewilligten Motorfahrzeuges kennt das schweizerische Sozialhilferecht nicht (vgl. Wolffers, a. a. O., S. 150). b) Vor diesem Hintergrund ist demnach zu erkennen, dass auch bei öffentlich-rechtlich unterstützten Personen Raum für den
9/18 Öffentliche Sozialhilfe PVG 2012 160 sparsamen Betrieb eines günstigen Motorfahrzeuges bestehen kann, da auch die Verkehrsauslagen zum pauschalierten Grundbedarf gehören. Obschon die SKOS-Richtlinien die Verkehrsauslagen nur mit den Kosten von Halbtaxabo, öffentlichem Nahverkehr und dem Unterhalt von Velo oder Mofa konkretisieren und der Betrieb eines Motorfahrzeuges auch zu höheren Kosten führen kann, darf nicht einfach aufgrund des Umstandes, dass eine unterstützte Person ein Auto besitzt, darauf geschlossen werden, dass diese ihre wirtschaftliche Hilfe zweckentfremdet. Unterstützten Personen muss es im Rahmen ihrer budgetierten Möglichkeiten erlaubt sein, auch andere als die in den SKOS-Richtlinien genannten Verkehrsmittel wieTaxis, Fernverkehrszüge oder das Privatauto zu benutzen. Ebenso ist es nicht ausgeschlossen, dass gelegentlich ein Motorfahrzeug gemietet werden kann − beispielsweise wenn sperrige Güter transportiert werden müssen − oder dass eine unterstützte Person an einem Carsharing-Angebot partizipiert. Ähnlich verhält es sich nun, wenn eine unterstützte Person, welche im Besitz eines Motorfahrzeuges ist, einen Teil ihrer Grundbedarfspauschale für dessen Betrieb aufwendet und so vielleicht einen Teil der wirtschaftlichen Hilfe anders als gemäss den im Grundbedarf enthaltenen Einzelelementen verbraucht. Wer ein Motorfahrzeug unterhält, gibt vermutlich zwar mehr Geld aus, als im Unterstützungsbudget für Verkehrsauslagen einberechnet wurde, es verhält sich dabei aber keineswegs anders als beispielsweise bei starken Rauchern (beim täglichen Konsum eines Pakets Zigaretten entstehen monatliche Kosten von ca. Fr. 240.–), Konsumenten alkoholischer Getränke, Haltern von Haustieren, regelmässigen Gasthausbesuchern oder Personen mit kostenverursachenden Hobbys, welche für ihren Konsum oder ihre Beschäftigung ebenfalls entsprechendes Geld ausgeben. Diese Kosten können sich unter Umständen ohne weiteres auf dem Niveau der Auslagen für den Betrieb eines Motorfahrzeuges bewegen. Alle diese Personen − wie vermutlich überhaupt alle von wirtschaftlicher Sozialhilfe lebenden Personen − geben in einzelnen Bereichen mehr aus, als dafür ursprünglich an wirtschaftlicher Hilfe zugedacht wurde, und müssen sich gezwungenermassen in anderen Bereichen einschränken. Solange hierbei aber auch jene Kosten gedeckt werden, für welche die wirtschaftliche Hilfe (mitunter) bestimmt ist, erscheint dies in Anbetracht der platzgreifenden Dispositionsfreiheit zulässig (vgl. hierzu die Rechtsprechungspraxis des Verwaltungsgerichts Graubünden, insbesondere die Urteile U 11 95 vom 15. Dezember 2011 E. 4, U 11 44 [= PVG 2011 Nr. 11] vom 30. August
9/18 Öffentliche Sozialhilfe PVG 2012 161 2011 E. 5 sowie U 09 42 vom 24. Juli 2009 E. 4; vgl. ferner das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern 100.2010.358U vom 18. Mai 2011 E. 4.4 sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn VWBES.2010.255 vom 4. Mai 2011 E. 5f). c) Eine Zweckentfremdung von Sozialhilfegeldern darf demnach (auch) bei der Benutzung eines Motorfahrzeuges nur dann angenommen werden, wenn die unterstützte Person sich dies aus der Grundbedarfspauschale nicht leisten kann ohne dass etwa Nahrung, Kleidung und Körperpflege der unterstützten Person und ihrer Familie in einem angemessenen Umfang nicht mehr gewährleistet wären oder dass von nicht deklarierten Einkünften ausgegangen werden muss, was jedoch genau abgeklärt werden müsste. Anderenfalls besteht für die Behörde kein Grund zum Einschreiten (vgl. Wolffers, a. a. O., S. 141; Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden U 11 44 vom 30. August 2011 E. 5b und U 11 95 vom 15. Dezember 2011 E. 4b). Besteht ein konkreter Verdacht auf eine Zweckentfremdung, so trifft die Sozialhilfebehörde, bevor sie Auflagen oder Sanktionen im Zusammenhang mit dem Betrieb eines Motorfahrzeuges verfügt (Deponierung der Kontrollschilder) auf jeden Fall die Pflicht zur genauen Abklärung. Hierbei hat die unterstützte Person im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht − allenfalls unterstützt durch den regionalen Sozialdienst − das Nötige beizutragen. So ist beispielsweise beim Betrieb eines Motorfahrzeuges zunächst zu prüfen, ob dadurch nicht mehr genügend Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts zur Verfügung stehen (PVG 2011 Nr. 11 E. 5b). Zudem sind die tatsächlichen Kosten zu beziffern, welche das in Frage stehende private Motorfahrzeug der unterstützten Person konkret verursacht (Versicherungsprämien, Steuern, Fahr- bzw. Benzinkosten etc.). Hierbei gilt es klarerweise nur jene Kosten in die Berechnung miteinzubeziehen, welche die unterstützte Person auch tatsächlich trägt, insbesondere sind rein buchhalterische Wertverminderungskosten wie Abschreibungen und Amortisationen oder auch Rückstellungen für allfällige Reparaturkosten nicht zu berücksichtigen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Graubünden U 11 44 E. 5c; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn VW- BES.2010.255 vom 4. Mai 2011 E. 5g/aa). Es darf daher nicht einfach auf monatliche Kostenpauschalen oder irgendwelche allgemeinen Taxschemen abgestellt werden (etwa der Schuldenberatung oder des TCS). Schliesslich muss abgeschätzt werden, ob die anfallenden tatsächlichen Kosten ohne zusätzliche Verschuldung in Zukunft von der unterstützten Person getragen werden können (vgl.
9/18 Öffentliche Sozialhilfe PVG 2012 162 dazu auch das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2009.00563 vom 19. November 2009 E. 2.4). Hierzu kann die Erstellung eines Budgets verlangt werden. Die unterstützte Person kann dabei durch den regionalen Sozialdienst unterstützt werden. Kommt die Sozialhilfebehörde im Rahmen ihrer Prüfung zum Schluss, dass tatsächlich von einer Zweckentfremdung von Sozialhilfegeldern durch den Betrieb eines Motorfahrzeuges ausgegangen werden muss, da mit den ausgerichteten Sozialhilfeleistungen der Betrieb eines Motorfahrzeugs nicht finanzierbar ist bzw. die Kosten des Lebensunterhalts nicht getragen werden können, so kann die Deponierung der Kontrollschilder geboten sein. Die auch vorliegend praktizierte Massnahme mit einer pauschalen Leistungskürzung von bis zu Fr. 400.–, die im Übrigen nur im Merkblatt «Motorfahrzeug und Sozialhilfe» (Stand: Januar 2012) festgehalten ist, ist hingegen unzulässig (vgl. nachfolgende E. 5). Wird nämlich ein pauschaler Abzug verfügt, so entspricht dieser zum einen aufgrund des Gesagten wahrscheinlich nicht den effektiven Kosten des Betriebs des Motorfahrzeuges und ist gegebenenfalls zu hoch. Zudem ergibt eine (sanktionelle) Kürzung von Sozialhilfeleistungen beim Weiterbetrieb eines Motorfahrzeuges unter Umständen keinen Sinn: Wenn nämlich aus den Mitteln der Sozialhilfe ein in der Bedarfsberechnung nicht berücksichtigtes Motorfahrzeug finanziert werden kann und damit der Bedarf einer unterstützten Person als zu hoch erscheint, so läge eigentlich die Neuberechnung des Bedarfs und nicht eine Leistungskürzung nahe. Insbesondere wäre es widersprüchlich, der unterstützten Person die Leistungen wieder in der ursprünglichen, ungekürzten Höhe auszurichten, sobald diese auf den Gebrauch des Motorfahrzeuges verzichtet (so auch das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn VWBES.2010.255 vom 4. Mai 2011 E. 4d/bb). Eine Kürzung des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt (um maximal 15 %) käme höchstens dann in Frage, wenn der Weiterbetrieb eines Motorfahrzeuges bei einer Zweckentfremdung als grobe Pflichtverletzung angesehen werden müsste (Art. 11 ABzUG). 5. Die gesetzliche Lösung, wie sie die regierungsrätliche Verordnung neu seit dem 1. Februar 2012 in Art. 9a ABzUG vorsieht, wird dem oben Ausgeführten jedoch nicht gerecht und ist daher unzulässig. Wie sich aus den Materialien ergibt, hat sich der Regierungsrat bei Erlass des neuen Art. 9a ABzUG nicht mit der diesbezüglichen einschlägigen kantonalen Rechtsprechung auseinandergesetzt. Er geht in seinen Ausführungen zur Teilrevision
9/18 Öffentliche Sozialhilfe PVG 2012 163 der Ausführungsbestimmungen zum UG davon aus, dass − falls die Betriebskosten nicht als Ausgaben berücksichtigt würden − der Unterhalt eines Motorfahrzeuges nur durch Zweckentfremdung der öffentlichen Unterstützung sichergestellt werden könne. Das Verwaltungsgericht hat sowohl die Frage der Zulässigkeit einer pauschalen Leistungskürzung (um Fr. 400.–) bei Nichtbefolgung der Auflage der Deponierung der Kontrollschilder wie auch der Zulässigkeit der Deponierung selbst mehrfach beurteilt. Da das Gericht in den konkreten Fällen die Finanzierung eines Motorfahrzeuges mittels Sozialhilfeleistungen als möglich beurteilt hatte, verneinte es die Rechtmässigkeit solcher Auflagen. Es hielt dabei fest, dass nicht bereits aus dem Umstand, dass eine unterstützte Person ein Auto besitze und nutze darauf geschlossen werden dürfe, wirtschaftliche Hilfe werde zweckentfremdet (zuletzt PVG 2011 Nr. 11; ferner Urteile U 11 95 vom 15. Dezember 2011 E. 4 sowie U 09 42 vom 24. Juli 2009 E. 4). Von einem solchen Sachverhalt scheint die erwähnte neue Bestimmung jedoch auszugehen, ohne aber den konkreten abweichenden Einzelfall zu berücksichtigen. Dabei kommt es zu einer rechtsungleichen Behandlung verschiedener Sozialhilfebezüger, wenn lediglich der Besitz eines Autos zu einer Reduktion des Grundbedarfs führt (vgl. U 09 42 E. 4b vom 24. Juli 2009; Wolffers, a. a. O., S. 150). Art. 9a ABzUG stellt eine unwiderlegbare Vermutung auf, dass Sozialhilfeempfänger, welche ein Motorfahrzeug besitzen und benutzen, obwohl sie beruflich oder gesundheitlich nicht darauf angewiesen sind, Sozialhilfeleistungen zweckwidrig verwenden. Wie gezeigt, muss dies im Einzelfall jedoch nicht zutreffen. Die Bestimmung ist daher schon deswegen nicht anwendbar, da sie der betroffenen Person verunmöglicht, die nicht zutreffende Vermutung zu widerlegen (vgl. für eine ähnliche Regelung im Kanton Solothurn VW- BES.2010.255 vom 4. Mai 2011 E. 6). Diese Norm verstösst wie gesehen auch gegen die Rechtsgleichheit. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist in der Rechtssetzung das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 136 I 1; 134 I 23; 131 I 1; 127 I 85). Einzugreifen ist, wenn Unterschei-
9/18 Öffentliche Sozialhilfe PVG 2012 164 dungen getroffen werden, die sich nicht vernünftig begründen lassen, die unhaltbar und in den meisten Fällen auch geradezu willkürlich sind (BGE 133 I 206; 132 I 157; vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010, S. 114 ff.). Mit dem Rechtsgleichheitsgebot ist es vorliegend nicht vereinbar, ausschliesslich den Autobesitz und die Autonutzung herauszugreifen und diese unterschiedlich zu behandeln als andere denkbare kostenverursachende Konstellationen (vgl. E. 4a und Beispiele in E. 4b), in denen Sozialhilfe nicht vollumfänglich für die Befriedigung elementarer Bedürfnisse verwendet wird und welche eventuell noch weniger als Verkehrsauslagen im Grundbedarf überhaupt vorgesehen sind. Die Bestimmung behandelt somit Tatbestände vermuteter oder tatsächlicher Zweckentfremdungen nicht gleich. Umgekehrt kann gesagt werden, dass Ungleiches gleich behandelt wird, indem im Einzelfall unterschiedliche Betriebskosten gleich behandelt werden, nämlich im Unterstützungsbudget abgezogen werden, egal ob die Kosten aus der Sozialhilfe finanzierbar sind oder Sozialhilfe tatsächlich zweckentfremdet wird. Hinzu kommt, dass ein pauschaler Abzug von hier Fr. 400.– angerechnet wird. Die Pauschale an sich sowie die Höhe derselben ergeben sich hingegen nicht aus Art. 9a ABzUG, welcher lediglich von «die Betriebskosten» spricht, sondern aus der als «Merkblatt» bezeichneten verwaltungsinternen Weisung «Motorfahrzeug und Sozialhilfe». Auch dies erweist sich angesichts der grundrechtlichen Relevanz als problematisch. In diesem Zusammenhang ist zudem noch anzumerken, dass der Regierungsrat in diesem Bereich lediglich gestützt auf seine Aufsichtskompetenz (Art. 18 UG) und gestützt auf seine generelle Verordnungskompetenz zum Erlass von «weniger wichtigen Bestimmungen» (vgl. Art. 45 Abs. 1 der Kantonsverfassung [KV; BR 110.100]) teilweise weitreichende Bestimmungen legiferiert hat. Inwieweit es zulässig ist, dass die Exekutive Regelungen mit (allfälliger) grundrechtseinschränkender Wirkung (vgl. Art. 31 Abs. 2 Ziff. 1 KV) im Bereich der Sozialhilfe einzig gestützt auf seine Aufsichtskompetenz und eine generelle Kompetenz zum Erlass von «weniger wichtigen Bestimmungen» auf Verordnungsstufe normiert (Art. 20 UG delegiert die Vollzugsverordnungskompetenz an den Grossen Rat), kann vorliegend − wegen des offensichtlich unzulässigen Inhaltes von Art. 9a ABzUG − offen gelassen werden (kritisch hierzu: Claudia Hänzi, Die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Diss. Basel 2011, S. 310 dort auch Fn 2481). Der Erlass trifft somit hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache eine
9/18 Öffentliche Sozialhilfe PVG 2012 165 rechtliche Unterscheidung für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist. Das Gebot der Gleichbehandlung ist daher und unabhängig von der Normenstufe verletzt. U 12 35 Urteil vom 4. September 2012