180 Verfahren 15 Procedura Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde. Legitimation zu bestimmten Rügen. – Verfassungsbeschwerde, Frist und Anfechtungsobjekt (E.1–3). – Privater kann nicht die Verletzung der Gemeindeautono- mie rügen (E. 4a). – Legitimation zur Verfassungsbeschwerde gegen rechtsetzende Erlasse (E. 4b, c). – Art. 58 VRG ist verfassungskonform (E. 4d). Ammissibilità di un ricorso costituzionale. Legittimazione per determinate censure. – Ricorso costituzionale, termine e oggetto d’impugnazione (cons. 1–3). – Il privato non può invocare la violazione dell’autonomia comunale (cons. 4a). – Legittimazione al ricorso costituzionale contro atti normativi (cons. 4b, c). – L’art. 58 LGA è conforme alla costituzione (cons. 4d). Erwägungen: 1. Gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 und Abs. 3 der am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen neuen Kantonsverfassung (KV) ist für die Beurteilung von Verfassungsbeschwerden ausschliesslich das Verwaltungsgericht zuständig. Das Gericht hat somit nicht nur im konkreten, sondern auch im abstrakten Normenkontrollverfahren über Verfassungsverletzungen zu befinden. In den Art. 57 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) werden diese Verfassungsbestimmungen konkretisiert und das Verfahren für die Verfassungsbeschwerde geregelt. Gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. a VRG beurteilt das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse. Unterliegt ein rechtsetzender Erlass der Genehmigung durch die Regierung oder ein Departement, ist die Verfassungsbeschwerde gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung gegen den Erlass erst nach Mitteilung des Genehmigungsbeschlusses zulässig. Zu Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse 36
181 15/36 Verfahren PVG 2009 ist laut Art. 58 Abs. 1 VRG legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. Zur Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie ist nach Abs. 3 jedoch nur die jeweilige Körperschaft berechtigt. Hinsichtlich der Beschwerdefrist bestimmt Art. 60 Abs. 1 VRG, dass die Beschwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids oder seit der amtlichen Veröffentlichung beim Verwaltungsgericht einzureichen sei. Für stimmberechtigte Mitglieder einer Körperschaft gilt bei Versammlungsbeschlüssen der Tag der Beschlussfassung alsTag der Kenntnisnahme. Erfolgt eine amtliche Veröffentlichung, ist diese für den Fristbeginn massgebend (Art. 60 Abs. 3 VRG). Das Gesetz sagt nicht ausdrücklich, was unter der für den Fristbeginn massgeblichen amtlichen Veröffentlichung zu verstehen ist. Es ist diesbezüglich also auslegungsbedürftig. Dafür drängt es sich auf, die entsprechende bundesrechtliche Regelung mit der dazu ergangenen bundesgerichtlichen Rechtsprechung herbeizuziehen. 2. Gemäss Art. 101 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) ist die Beschwerde gegen einen Erlass innert 30 Tagen nach der nach dem kantonalen Recht massgebenden Veröffentlichung des Erlasses beim Bundesgericht einzureichen. Eine gleichlautende Bestimmung war bereits in Art. 89 Abs. lit. a des Organisationsgesetzes (OG) enthalten. Als Veröffentlichung gilt die Publikation des Erlasses und die Feststellung, dass derselbe zustande gekommen ist und damit in Kraft treten kann (Erwahrungsbeschluss) [vgl. BGE 130 I 82, 84 f. mit Hinweisen]. Nicht massgeblich ist somit die Veröffentlichung im Hinblick auf eine Volksabstimmung, bevor letztere durchgeführt wurde. Diese Publikation ist hingegen relevant für allfällige Beschwerden wegen Verletzung politischer Rechte. Mit der Publikation des Erlasstextes allein beginnt die Beschwerdefrist noch nicht zu laufen. Es muss vielmehr zugleich klargestellt sein, dass der Erlass – z. B. infolge einer nicht benützten Referendumsfrist oder seiner Annahme in der Volksabstimmung – definitiv verabschiedet und damit auf einen gleichzeitig bestimmten oder noch zu bestimmenden Termin in Kraft gesetzt werden kann (vgl. BGE 130 I 82, 84f). Der Zeitpunkt des Inkrafttretens ist für die Fristberechnung ohne Bedeutung. Diese Rechtsprechung des Bundesgerichtes entspricht auch dem Sinn und Zweck der kantonalen Verfassungsbeschwerde. Denn damit soll sich jemand gemäss Art. 58 Abs. 1 VRG gegen einen rechtsetzenden Erlass zur Wehr setzen können, der durch die Anwendung der angefochtenen Vor-
15/36 Verfahren PVG 2009 182 schrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt sein könnte. Diese virtuelle Betroffenheit kann aber erst entstehen, wenn der Gesetzgebungsprozess abgeschlossen ist und damit feststeht, dass der Erlass in Kraft treten kann. Dies ist bei Vorlagen, die dem fakultativen Referendum unterstehen, erst dann der Fall, wenn entweder die Referendumsfrist unbenützt verstrichen ist oder das Gesetz in der Volksabstimmung angenommen wurde und diese Sachverhalte amtlich publiziert wurden. Bevor der Rechtssetzungsprozess nicht abgeschlossen ist, existiert mit anderen Worten noch gar kein Anfechtungsobjekt für die Verfassungsbeschwerde. Gleiches gilt bei Autonomiebeschwerden von Gemeinden. Genauso verhält es sich vorliegend. Die Referendumsvorlage wurde im Kantonsamtsblatt vom 25. Juni 2009 publiziert. Dagegen ist das Referendum zustande gekommen. Die Volksabstimmung steht noch aus. 3. Die Beschwerde wurde nach dem Gesagten hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Rügen, insbesondere der Verfassungswidrigkeit des Mittelschulgesetzes, verfrüht erhoben. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes schadet zu frühe Eingabe der Beschwerde grundsätzlich nicht und führt nicht zum Nichteintreten auf die Beschwerde (vgl. BGE 124 I 159, 162 E. 1d). In der Regel sistiert das Bundesgericht in diesem Fall das Verfahren und setzt die Instruktion aus, bis die Beschwerdefrist formell zu laufen beginnt. Ausnahmsweise fällt es einen Nichteintretensentscheid. Das Verwaltungsgericht ist vorliegend zum Schluss gelangt, dass auf die Beschwerde hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Beanstandungen nicht einzutreten ist. Wie noch zu zeigen ist, ist der Beschwerdeführer nämlich insbesondere zur Rüge, das Mittelschulgesetz sei verfassungswidrig und die Vorlage verletze die Gemeindeautonomie, ohnehin nicht legitimiert. 4. a) Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Gemeindeautonomie werde in unzulässiger Weise beschnitten, so etwa bei den Regelungen im Gemeindegesetz, im Pflegekindergesetz, im Kindergartengesetz, im Steuergesetz, im Krankenpflegegesetz, im EG zum Gewässerschutzgesetz und im Waldgesetz, ist der Beschwerdeführer gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 58 Abs. 3 VRG nicht beschwerdelegitimiert, da die Bestimmung die Autonomiebeschwerde ausschliesslich auf die jeweils betroffene Körperschaft beschränkt. b) Zu Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse ist laut Art. 58 Abs. 1 VRG legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen
15/36 Verfahren PVG 2009 183 Interessen berührt werden könnte. Das setzt voraus, dass der Beschwerdeführer durch den Erlass unmittelbar oder virtuell, d. h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal in seinen eigenen schutzwürdigen tatsächlichen Interessen besonders betroffen sein kann (vgl. Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BSK], Aemisegger/Scherrer, Art. 82 N. 54). Als schutzwürdig im Sinne von Art. 89 BGG bzw. 50 VRG gelten Beschwerden nur dann, wenn die verlangte Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Akts der Wahrung der Interessen des Beschwerdeführers dient. Legitimiert ist mit anderen Worten nur, wer die Beschwerde im eigenen Interesse führt. Auf Beschwerden, die im Interesse der Allgemeinheit geführt werden, ist hingegen nicht einzutreten (BSK, Aemisegger/Scherrer, Art. 89 N. 15). Das erforderliche, eigene Interesse besteht im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer eintragen würde. Dieser Nutzen kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein, sei es, dass durch den Ausgang des Verfahrens die rechtliche Situation des Beschwerdeführers beeinflusst werden kann oder dass sich damit ein wirtschaftlicher, ideeller oder materieller Nachteil, den der angefochtene Entscheid für ihn zur Folge hatte, abwenden lässt. Schutzwürdig ist dieses Interesse aber nur dann, wenn der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Akt stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen beachtenswerten nahen Beziehung zur Streitsache steht (BSK, Aemisegger/Scherrer, Art. 89 N. 16). Diese Anforderungen, welche die allgemeinen Legitimationsvoraussetzungen für die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 89 BGG bzw. für die verwaltungsgerichtliche Beschwerde nach Art. 50 VRG umschreiben, gelten grundsätzlich auch für Verfassungsbeschwerden gegen Erlasse. Auch hier ist eine unmittelbare Betroffenheit durch den angefochtenen Erlass erforderlich, weil etwa der Beschwerdeführer oder seine Tätigkeit vom Geltungsbereich des Erlasses erfasst werden; eine im Verhältnis zu den übrigen Gesetzesadressaten besondere Betroffenheit wird allerdings nicht verlangt (vgl. BSK, Aemisegger/Scherrer, Art. 89 N. 13). Zusammenfassend kann gesagt werden, dass für die Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen einen Erlass berechtigt ist, wer durch ihn aktuell (vgl. Art. 58 Abs. 4 VRG) oder zumindest virtuell unmittelbar in seinen eigenen rechtlichen oder tatsächlichen Interessen berührt sein kann. Bloss mittelbare Interessen genügen nicht. c) Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, er sei zur Rüge, durch die im Mittelschulgesetz enthaltene neue Regelung
15/36 Verfahren PVG 2009 184 der Finanzierung des Untergymnasiums werde Art. 89 Abs. 3 KV verletzt, legitimiert. Dem ist indessen nicht so. In seiner Eigenschaft als Mitglied des Grossen Rates nimmt er keine eigenen unmittelbaren Interessen wahr, sondern ist dadurch höchstens in der Wahrnehmung der öffentlichen Interessen in seiner Eigenschaft als Abgeordneter betroffen, nicht aber als Privatperson. Ebenso wenig ist er als Steuerzahler seiner Wohngemeinde betroffen, hat er doch nicht nachgewiesen, dass er deswegen insgesamt mehr Steuern bezahlen müsste. Unerheblich ist schliesslich auch, dass er als Stiftungsrat die Interessen einer Stiftung vertritt. Diese hat selber keine Beschwerde erhoben und wird durch ihn im vorliegenden Verfahren nicht vertreten. Dabei handelt es sich offensichtlich auch nicht um seine Interessen als Privatperson. Die Regelung der Finanzierung des Untergymnasiums berührt schlussendlich nur die Gemeinden, welche dafür herangezogen werden sollen, weshalb allenfalls sie selber Beschwerde erheben können. d) Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, Art. 58 VRG sei selber verfassungswidrig, weil nach Art. 55 Abs. 3 KV im verfassungsgerichtlichen Verfahren Gesetze und Verordnungen sowohl unmittelbar angefochten als auch im Anwendungsfall überprüft werden könnten. Diese Bestimmung sehe keine Legitimationseinschränkung vor. Damit verkennt der Beschwerdeführer die Tragweite von Art. 55 KV. ImTitel IV, Abschnitt 4 der Verfassung mit der Überschrift «Gerichte» wird lediglich in den Grundzügen die kantonale Gerichtsorganisation geregelt. Insbesondere werden die Zuständigkeiten der Zivil- und Strafgerichtsbarkeit von jenen der Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsbarkeit in sachlicher Hinsicht voneinander abgegrenzt. Letztere wird in Art. 55 KV in umfassender Weise dem Verwaltungsgericht übertragen. Die nähere Ausgestaltung der Gerichtsorganisation, wozu auch das jeweils anwendbare Prozessrecht gehört, liegt aber gemäss Art. 31 Abs. 2 Ziff. 5 KV beim Grossen Rat als Gesetzgeber. Gestützt auf diese Bestimmung hat denn der Grosse Rat auch das VRG erlassen (vgl. Ingress zum VRG). Die Umschreibung von Prozessvoraussetzungen etc. zählt demnach nicht zu dem von der Verfassung zu ordnenden Regelungsbereich, sondern zu den Aufgaben des Gesetzgebers. Dass die Verfassung keine Einschränkung der Legitimation für die Verfassungsbeschwerde enthält, ist demnach bedeutungslos, weil eben der Erlass des Verfahrensrechtes gar nicht in die Verfassung gehört, sondern durch die Verfassung selber dem Gesetzgeber überlassen ist. Auf die Verfassungsbeschwerde kann somit im umschriebenen Umfang nicht eingetreten werden.
15/36 Verfahren PVG 2009 185 5. Ohne weiteres kann dagegen auf die Beschwerde eingetreten werden, soweit damit gerügt wird, die umstrittene Vorlage verletze den Grundsatz der Einheit der Materie. Insoweit handelt es sich um eine Beschwerde wegen Verletzung der politischen Rechte, die gemäss Art. 60 Abs. 2 lit. b VRG innert 10Tagen seit Entdeckung des Beschwerdegrundes, somit auch im Vorfeld einer Abstimmung erhoben werden kann und muss. Die in diesem Zusammenhang erhobenen Einwände des Beschwerdeführers sind im Folgenden zu prüfen. V 09 4 Urteil vom 9. Oktober 2009 Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wurde am 111 . Mai 2010 infolge Rückzuges abgeschrieben (1C_521/2009).