112 Raumordnung und Umweltschutz 10 Pianificazione e protezione dell’ambiente Ortsplanungsrevision. Neueinzonung. Bauzonenbedarf i.S.v. Art. 15 lit. b RPG und KRIP 2000. Alternative Einzonungsflächen. – Massgebliche Wohnbauzonenreserven als Ausgangslage für die Beurteilung einer Neueinzonung (E.3). –Vereinbarkeit einer Neueinzonung unter dem Aspekt des Baulandbedarfs mit Art. 15 lit. b RPG (E.4a, b). – Zulässigkeit einer Neueinzonung unter dem Aspekt des RIP 2000 (E.4c). – Zulässigkeit einer Neueinzonung unter dem Aspekt der Eignung vergleichbar gut geeigneter Gebiete (E.4d). Revisione della pianificazione locale. Nuovo azzonamento. Fabbisogno di terreno edificabile ai sensi dell’art. 15 lett. b LPT e del piano direttore cantonale 2000 (PiDC). Spazi alternativi di azzonamento. – Determinante fabbisogno di terreno edificabile quale punto di partenza per la valutazione del nuovo azzonamento (della nuova assegnazione alla zona edilizia) (cons. 3). – Conciliabilità di un nuovo azzonamento sotto l’aspetto del fabbisogno di terreno edificabile giusta l’art. 15 lett. b LPT (cons. 4a, b). – Ammissibilità di un nuovo azzonamento sotto l’aspetto del PiDC 2000 (cons. 4c). – Ammissibilità di un nuovo azzonamento sotto l’aspetto dell’idoneità di terreni paragonabilmente adatti allo scopo (cons. 4d). Erwägungen 3. a) Zwischen den Parteien ist in tatbeständlicher Hinsicht umstritten, wie gross die mit der streitigen Planung genehmigten Bauzonenreserven sind. Währenddessen die Gemeinde und die Vorinstanz von 3 ha ausgehen, machen die Rekurrenten Reserven von 3,3 bis 3,5 ha geltend. Auch wenn die Unterlagen auf den ersten Blick in der Tat etwas missverständlich sind, so trifft letztlich 23
113 10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2007 – wie folgend aufzuzeigen ist – doch die Auffassung der Rekursgegner zu. b) Etwas irreführend ist der Umstand, dass die Wohnbauzonenflächen bei der Revision der Ortsplanung 1991/1992 insgesamt noch ca. 15 ha betrugen, wohingegen sie nach der zur Diskussion stehenden Revision – trotz weiteren Einzonungen – nur noch 14 ha aufweisen sollen. Dieser Unterschied lässt sich nun aber zum einen bereits damit erklären, dass bei der OP-Revision 1991/1992 die Wohnzone mit Spezialvorschriften (im Halte von ca. 2,1 ha) zur Wohnzonenfläche gezählt wurde, wohingegen sie bei der der nunmehr streitigen Zonenplanrevision zugrunde liegenden Berechnung ausgeklammert wurde (vgl. zum einen den Bericht zur Revision der Ortsplanung vom November 1989, S. 12, und zum andern die Bauzonenstatistik vom Juni 2005, wo sie als «Bauzone mit Spezialvorschriften» unter den weiteren Bauzonen aufgeführt ist). Zum andern ergibt sich eine Differenz aus dem Umstand, dass die damaligen Flächenbemessungen noch nicht auf den viel präziseren Angaben der amtlichen Vermessung basierten, was insgesamt die umschriebene Reduktion der Wohnbauzonenflächen um rund 1 ha nachvollziehbar erscheinen lässt. c) Auch die sich aus einem Vergleich der beiden Planungsund Mitwirkungsberichte (Februar 2005: Wohnbauzonenreserve: 33 000 m2; Juni 2005: Reserve: 30 000 m2) ergebende Differenz von 3 000 m2 lässt sich letztlich einfach nachvollziehen. Währenddem der Bericht vom Februar 2005 noch auf den UEB vom November 2002 abstellte, liegt dem Bericht vom Juni 2005 ein aktualisierter, mithin nachgeführter UEB 2005 zugrunde, in welchem insbesondere die verschiedenen, im Zeitraum 2002 – 2005 erstellten Neubauten und die von diesen konsumierten Baulandreserven, berücksichtigt worden sind. Sodann gab es im Vergleich zum Vorentwurf noch einige kleinere Bauzonenreduktionen (so z.B. im Bereich unterhalb der Parzelle 629 aufgrund der erforderlichen Abgrenzung Wald-Bauzonen oder beim Swisscom-Gebäude, dessen Parzellenfläche bei der Berechnung im UEB 2005 nicht mehr einbezogen wurde). All diese und weitere Korrekturen hatten zum einen zur Folge, dass sich die unüberbaute Wohnzonenfläche zwischen 2002 und 2005 reduzierte. Diese Reduktion wurde durch die hinzugewonnene Reserve zufolge Anrechnung der Gewerbe-/ Wohnzone (neu zu 75%) nicht kompensiert, weshalb daraus insgesamt eine Reduktion von ca. 3 000 m2 resultierte. Die der angefochtenen Genehmigung zugrunde liegende Bauzonenreserve
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2007 114 von 30 000 m2 gemäss UEB 2005 erweist sich aus dieser Sicht betrachtet als korrekt. d) Den beiden erwähnten Berichten vom Februar 2005 (S. 22) und Juli 2005 (S. 23) lässt sich im übrigen auch entnehmen, dass die nicht verfügbaren Bauzonenflächen (mehr als 10 000 m2) in der UEB-Bauzonenstatistik mitberücksichtigt wurden, d.h. in der ausgewiesenen Reserve von 30 000 m2 bereits enthalten sind, was die Parteien übersehen zu haben scheinen. In der ermittelten Reserve nicht enthalten sind lediglich die in der Bauzone befindlichen, heute nicht Wohnzwecken dienenden Gebäude (insbesondere Ställe), die zu Wohnzwecken umgenutzt werden könnten. Deren Nichteinbezug in die Wohnbauzonenreserven lässt sich im konkreten Fall bereits deshalb vertreten, weil diese – gemäss den unwidersprochen gebliebenen Angaben des Planers am Augenschein – auch bei der Berechnung des Wohnbauzonenverbrauchs nicht angerechnet werden. e) Für die Beurteilung der Frage, ob die Wohnbauzonenerweiterung zulässig ist oder nicht, ist deshalb in tatbeständlicher Hinsicht von einer von der Gemeinde beschlossenen und von der Regierung bestätigten Wohnbauzonenreserve von rund 3 ha – wovon rund die Hälfte durch Neueinzonungen [u.a. rund 0,7 ha im angefochtenen Bauzonenabschnitt Pradasetga Sura] erfolgen soll – auszugehen. 4. a) Unter dem Aspekt der Wohnbauzonengrösse resp. des Baulandbedarfs im Sinne von Art. 15 lit. b RPG lässt sich die genehmigte Wohnbauzonenreserve im Allgemeinen und u.a. auch die konkret angefochtene Neueinzonungsfläche im Speziellen, durchaus vertreten. Den von der Gemeinde und von der Vorinstanz in diesem Zusammenhang ihrer Beurteilung zugrunde gelegten Überlegungen und Schlüssen kann sich das Gericht, nicht zuletzt unter Beachtung der gemeindlichen Planungshoheit sowie der dem Gericht zustehenden, eingangs umschriebenen Kognitionsvorgaben, anschliessen. b) Das Gesagte gilt im Ergebnis auch ohne weiteres für die Überlegungen, aufgrund derer die Vorinstanz hinreichende Gründe (entwicklungsfördernde Umstände [z.B. Bewahrung und Stärkung der historisch gewachsenen Zentrumsfunktion der Gemeinde im Ausserdomleschg oder die glaubhaft geltend gemachte, anhaltend starke Nachfrage nach Bauland in den Jahren 2001 – 2004 aufgrund der bevorzugten Exposition des Dorfes sowie der nahen Lage zur Kapitale] und räumlich-politische Zielsetzungen [so insbesondere jene, wie sie dem kommunalen Leitbild
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2007 115 zugrunde liegen, u.a. Verbesserung des Wohnangebotes für junge Familien und Senioren; Schaffung und Förderung von Standortvorteilen; Förderung des Zuzugs von Familien- und Personengruppen; Entwicklung nicht nur nach Innen sondern durch gemässigte Erweiterungen der Bauzonen auch nach Aussen]; ebenso die hinreichende Abstimmung mit dem als Entwurf vorliegenden regionalen Siedlungskonzept «MACU»]) für ein Abweichen von dem aufgrund der Trendmethode ermittelten künftigen Baulandbedarf (ca. 2,2 ha) erkannt und gestützt darauf die beschlossene Reserve (3 ha) akzeptiert hat. Was die Rekurrenten in diesem Zusammenhang in ihrer Eingabe vorbringen, findet in der von ihnen ausführlich beschriebenen, absoluten Form und Ausprägung in der angefochtenen Planung keine Stütze; insbesondere kann von einer geradezu expansiven Siedlungsentwicklung nach aussen keine Rede sein. Die ihrer Eingabe zugrunde liegende Auffassung hinsichtlich der für Neueinzonungen, wie der zu Diskussion stehenden, verlangten Tiefe der Abstützung und Abstimmung im regionalen und kantonalen Kontext erscheint i.c. als praxisfremd und im Ergebnis denn auch völlig verfehlt. Würde man ihrer Argumentation unbesehen folgen wollen, hätte dies letztlich zur Konsequenz, dass in einer Gemeinde wie der zu beurteilenden jegliche, den Bedarf gemäss Trendmethode übersteigende Neueinzonungen, mithin selbst massvoll darüber hinaus gehende Erweiterungen, wie die streitige, wenn nicht gar faktisch verunmöglicht, so doch unnötig verhindert würden. Dass mit den von den Rekurrenten umschriebenen, äusserst weitgehenden Vorgaben auch der planungsrechtliche Spielraum einer Gemeinde und damit das ihr zustehende Planungsermessen in unzulässiger Art und Weise beschnitten würde, kommt hinzu. c) Auch unter der Optik der vom RIP 2000 für Neueinzonungen verlangten sechs Anforderungen besteht für das Gericht kein Anlass, von der im angefochtenen Beschwerdeentscheid vertretenen Auffassung abzuweichen oder gar im Sinne der rekurrentischen Anträge zu entscheiden. Dabei gilt es sich vor Augen zu halten, dass ein Nutzungsplan keine dem Richtplan nachgehende, ihn nur durchführende Massnahme darstellt, sondern dass er als Ordnungsaufgabe eigenständiger Herkunft zu betrachten ist. Er ist, mit anderen Worten gesagt, inhaltlich dem Richtplan verpflichtet (BGE 123 I 186f.). Die Anordnungen der Richtplanung sind nicht parzellengenau verbindlich zu verstehen, sondern der Nutzungsplanung steht vielmehr ein angemessener Konkretisierungsspiel-
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2007 116 raum zu (vgl. statt vieler BGE 118 Ib 508). Lehre und Rechtsprechung lassen Abweichungen vom Richtplan zu, wenn diese sachlich gerechtfertigt sowie von untergeordneter Bedeutung sind und wenn es nach den Umständen unzumutbar erscheint, vorher den Richtplan förmlich zu ändern. Auch neue Erkenntnisse können ein Abweichen vom Richtplan rechtfertigen (Art. 9 Abs. 2 RPG). Wie die Rekurrenten an sich zu Recht geltend machen, sieht der RIP 2000 vor (vgl. S. 96), dass die Entwicklung des Siedlungsgebietes wo immer möglich und zweckmässig nach innen zu erfolgen hat (Konzentrationsprinzip). Erweiterungen des Siedlungsgebietes werden dort vorgenommen, wo Synergien mit bereits getätigten Infrastrukturinvestitionen erreicht werden, wo die Siedlungsqualität verbessert oder erhalten werden kann und wo eine ausgewiesene Nachfrage besteht. Der RIP 2000 verlangt sodann die von der Regierung in ihrem Beschwerdeentscheid aufgezählten sechs Anforderungen an Siedlungsgebietserweiterungen. Deren Vorliegen wurde von der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid (S. 9 ff.) geprüft und mit ausführlicher Begründung zu Recht für erfüllt befunden. Ergänzend lediglich noch einige Bemerkungen zu einzelnen Anforderungen: aa) Hinsichtlich Anforderung 1 (Leitbild, Zielvorstellungen) ist festzuhalten, dass gemäss dem kommunalen Leitbild mittels Zuzügen von Familien und Personengruppen ein langsames Bevölkerungswachstum gefördert und daher die Bauzonen gemässigt erweitert werden sollen. Mit der genehmigten Bauzonenerweiterung von insgesamt rund 1,55 ha, welche – unter Einrechnung der nicht verfügbaren Reserven in den bisherigen Bauzonen eine Reserve von 3 ha oder 21% ausmacht – ist diese Zielsetzung zweifellos erfüllt. Ausgehend von der bestehenden Siedlungsdichte und unter Annahme der Verfügbarkeit allen Baulandes dürfte die Bevölkerung in den nächsten 15 Jahren folglich um rund 21% (entsprechend ca. 97 Personen) wachsen. Dies würde eine Zunahme von jährlich 6 – 7 Personen, mithin also einer grösseren Familie, entsprechen. Dass eine solche Zunahme im Einvernehmen mit dem von der Gemeinde angestrebten langsamen Bevölkerungswachstum und daher auch mit der von ihr verfolgten Zielsetzung einer gemässigten Bauzonenerweiterung steht, ist offenkundig. bb) Hinsichtlich Anforderung 2 (Abstimmung auf ein regionales Siedlungskonzept) ist in Präzisierung der rekurrentischen Ausführungen festzuhalten, dass das «MACU» nicht zwingend eine Siedlungsentwicklung innerhalb bestehender Bauzonen fordert, sondern lediglich eine Siedlungsentwicklung in erster Linie inner-
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2007 117 halb bestehender Bauzonen. Damit ist aber auch gesagt, dass Erweiterungen nach Aussen grundsätzlich möglich und bei Ausgangslagen wie der vorliegenden auch durchaus zulässig sind. cc) Hinsichtlich Anforderung 4 (Gestaltungs- und Erschliessungskonzept) sieht die angefochtene Nutzungsplanung u.a. für den streitigen Bauzonenteil in Pradasetga Sura ausdrücklich die Quartierplanpflicht vor. In Übereinstimmung mit den vorinstanzlichen Ausführungen, wonach die Gemeinde ausdrücklich daran zu behaften sei, dass die als Voraussetzung für die Erteilung von Baubewilligungen durchzuführende Quartierplanung, u.a. auch aus einem Quartiergestaltungsplan gemäss Art. 51 Abs. 2 KRG bestehen müsse, gelangt das Gericht zum Schluss, dass damit dem Erfordernis des Gestaltungskonzeptes hinreichend Rechnung getragen werden kann. Letzteres gilt im Ergebnis auch für die im Generellen Erschliessungsplan 1: 2000 eingetragene Zufahrtsstrasse für den fraglichen Bauzonenteil. Wie seitens Rekurrenten zwar nicht zu Unrecht geltend gemacht worden ist, wird die neue Strasse insbesondere im Einmündungsbereich relativ steil ansteigen; der Augenschein hat aber bestätigt, dass die vorinstanzliche Auffassung, wonach eine machbare Zu- und Wegfahrtsrampe entstehe, durchaus vertretbar ist. Zudem hat der Augenschein gezeigt, dass die bestehende, ringförmige Erschliessungsstrasse für den (u.a. mit den rekurrentischen Wohnhäusern) überbautenTeil in Pradasetga zumindest vergleichbare Steigungsverhältnisse aufweist. Insgesamt betrachtet ist damit dem Erfordernis «Gestaltungs- und Erschliessungskonzept» hinreichend Rechnung getragen. Die Rekurrenten verkennen im Übrigen, dass durch den RIP 2000 lediglich ein «Konzept» verlangt wird, und nicht etwa eine abgeschlossene, weit höheren Ansprüchen genügen müssende Gestaltungs- und Erschliessungsplanung. Soweit die Rekurrenten den Ausbaugrad der bestehenden Quartierstrasse als (für den durch das neue Quartier [10 – 12 neue Häuser] entstehenden Mehrverkehr) ungenügend erachten, kann ihnen ebenfalls nicht gefolgt werden. Wie der Augenschein bestätigt hat, weist die Strasse einen hinreichenden Ausbaugrad aus und es ist nichts ersichtlich, was die der Genehmigung zugrunde liegende Einschätzung des Vorliegens einer rechtsgenüglichen Erschliessung, die auch die zusätzlich entstehenden Bedürfnisse abzudecken vermag, als geradezu willkürlich oder rechtswidrig erscheinen liesse. dd) Mit den Rekursgegnerinnen darf sodann davon ausgegangen werden, dass keine überwiegenden entgegenstehenden Interes-
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2007 118 sen ersichtlich sind, welche den Einzonungen im Allgemeinen und jener in Pradasetga Sura im Speziellen entgegenstehen könnten. Die von den Rekurrenten behaupteten Verstösse gegen Planungsziele und Planungsgrundsätze treffen im Lichte des oben Dargelegten nicht zu und die geltend gemachten «privaten» Interessen (u.a. Verzicht auf eine Aufweichung des bestehenden Dorfabschlusses; Interesse nach Verzicht auf eine Einzonung in Pradasetga und nach einer Verlegung der Einzonung ins Gebiet Punis) vermögen das von der Gemeinde nach erfolgter Interessenabwägung (vgl. dazu: S. 22 f. ihrer Vernehmlassung im vorliegenden Rekursverfahren) geltend gemachten Interesse an einer Einzonung im fraglichen Bereich weder in rechtlich relevanter Weise entgegenzustehen noch zu überwiegen. Aus dem Einwand der Verletzung des Konzentrationsprinzipes können sie in diesem Zusammenhang nichts zugunsten ihrer Begehren ableiten. Wie oben erwähnt will dieses zwar grundsätzlich die Entwicklung des Siedlungsgebietes nach innen lenken; entsprechend besteht auch ein öffentliches Interesse an der Einhaltung dieses Prinzips. Abweichungen sind aber möglich. Angesichts der von den Vorinstanzen umschriebenen, glaubhaft dargelegten Interessenlage (hervorragende Wohnlage, dynamische bauliche Entwicklung in den letzten Jahren, Zentrumsfunktion im äusseren Domleschg) und aufgrund des Umstandes, dass gemäss RIP 2000 auch Bauzonenerweiterungen möglich sind, erweist sich das rekurrentische Berufen auf das Konzentrationsprinzip unter diesem Titel daher als unbehelflich. ee) Nicht geholfen werden kann den Rekurrenten auch, soweit sie die Anforderung 6 (Nachweis der Verfügbarkeit des eingezonten Baulandes) als nicht gegeben erachten. Sie machen unter diesem Aspekt erneut geltend, dass ein Drittel des Baulandes im Gebiet Pradasetga Sura gar nicht verfügbar sei. Ihr Einwand zielt ins Leere. In Ergänzung der vorinstanzlichen Ausführungen, denen vollumfänglich gefolgt werden kann, bleibt festzuhalten, dass die von den Rekurrenten erwirkten Bauverbote nur bis ins Jahr 2008 Gültigkeit haben und bereits aus dieser Sicht betrachtet nicht ernsthaft der verlangten Verfügbarkeit entgegenstehen. Auch die zu den Akten gegebenen Absichtserklärungen der weiteren Eigentümer, welche ihre Parzellen nicht überbauen wollen, sind rechtlich nicht verbindlich und für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens bereits daher ohne Belang. Die Rekurrenten verkennen, dass die Gemeinde im Rahmen der für den fraglichen Bauzonenteil obligatorischen Quartierplanung gestützt auf Art. 92 Abs. 3 BG Bauverpflichtungen anordnen kann, sofern eine Baulandum-
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2007 119 legung durchgeführt wird. Dass letztere angesichts der heutigen Parzellierungen unabdingbar ist, ist offenkundig. Im Lichte der Vorgaben des RIP 2000 betrachtet, erweist sich die genehmigte Regelung als hinreichend. Dass sie zumindest mit Blick auf Art. 19 Abs. 2 KRG als fraglich bezeichnet worden ist, vermag an diesem Ergebnis bereits deshalb nichts zu ändern, weil diese Bestimmung erst nach der Verabschiedung durch die Gemeinde in Kraft getreten ist. Unter dem Aspekt der im RIP 2000 aufgestellten Anforderungen erweist sich der Rekurs daher ebenfalls als unbegründet. d) Ebenso wenig vermögen die rekurrentischen Darlegungen, wonach sich das Gebiet Punis weit besser für eine Neueinzonung geeignet hätte als das Gebiet Pradasetga Sura, an der Rechtmässigkeit der angefochtenen Entscheide etwas zu ändern. Unbestritten ist, dass die Einzonungen auch anderswo hätten vorgenommen werden können, insbesondere im Gebiet Punis, das sich zweifellos ebenfalls für Einzonungen eignen würde. Die Rekurrenten verkennen, dass eine vergleichbar gute Eignung zweier Gebiete nicht zwingend eine gleiche Zonenzugehörigkeit nach sich ziehen muss. Dies umso weniger, als dem Gebot rechtsgleicher Behandlungen in Planungssachen nur eine abgeschwächte Bedeutung zukommt und es insofern auch mit dem Willkürverbot zusammen fällt (statt vieler: BGE 118 Ia 162). Hinzu kommt der den Gemeinden in Planungssachen zustehende weite Ermessens- und Beurteilungsspielraum. Entgegen der von den Rekurrenten vertretenen Auffassung hat die Gemeinde im Übrigen erst nach Durchführung einer breiten Interessenabwägung, unter Bezugnahme auf die Ergebnisse der Vorprüfung und der Vorgaben der kantonalen Instanzen dem Gebiet Pradasetga Sura den Vorzug gegeben. Die Überlegungen und Gründe dafür sind im angefochtenen Entscheid nachvollziehbar dargelegt und von der Gemeinde in ihrer Vernehmlassung im vorliegenden Verfahren noch einmal ausgeführt und vertieft worden. Diesen zutreffenden Darlegungen ist nichts beizufügen. Der rekurrentische Einwand, wonach das Gebiet Punis weit zentraler liege, als das neu eingezonte Gebiet Pradasetga trifft zwar zu; ihm kommt aber angesichts der lokal äusserst kleinräumigen Distanzen und Verhältnisse keine entscheidrelevante Bedeutung zu. – Der Rekurs erweist sich somit als vollumfänglich unbegründet und ist daher abzuweisen. R 06 89 Urteil vom 16. Februar 2007 Dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten noch hängig.