Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 08.06.2017 R 2016 68

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 16 68 5. Kammer Vorsitz Meisser RichterIn Audétat, Moser, Racioppi und Stecher Aktuar Ott URTEIL vom 8. Juni 2017 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Marc E. Wieser, Beschwerdeführerin gegen Kanton Graubünden, vertreten durch die Regierung, wiedervertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und Soziales, Beschwerdegegner Gemeinde X._____, Beigeladene 1 D._____, Beigeladene 2 betreffend Ortsplanungsrevision

- 2 - 1. Am 7. August 2013 beschloss die Gemeinde X._____ in einer Gesamtrevision der Ortsplanung unter anderem über das Baugesetz (BauG) sowie den Zonenplan (ZP), den Generellen Gestaltungsplan (GGP) sowie den Generellen Erschliessungsplan (GEP) betreffend Verkehr sowie Ver- und Entsorgung. Dazu gehörte auch der ZP/GGP 1:2000 O.1._____/Materialabbauzone O.2._____ vom 7. August 2013. Davon erfasst war unter anderem die Wohnzone 2 im Gebiet O.3._____, resp. die dortigen Teilflächen O.4._____ und O.5._____, letztere im Halte von rund 8'888 m2. Die unüberbauten Parzellen der Wohnzone 2 im Gebiet O.3._____ sind gemäss ZP/GGP 1:2000 O.1._____/Materialabbauzone O.2._____ vom 7. August 2013 und Art. 32 Abs. 1 BauG fast ausnahmslos mit einer Regelung zur Sicherung der Baulandverfügbarkeit überlagert. 2. Am 13., mitgeteilt am 15. September 2016, genehmigte die Regierung des Kantons Graubünden die Ortsplanungsrevision im Sinne der Erwägungen unter anderem mit direkten formellen Korrekturen, Vorbehalten, Auflagen, Anweisungen und Feststellungen. Insbesondere dem ZP/GGP und dem GEP Verkehr 1:2000 O.1._____/Materialabbauzone O.2._____ vom 7. August 2013 wurde die vollständige Genehmigung im Sinne der Erwägungen verweigert. So wurde die im Gebiet O.3._____ ausgeschiedene Wohnzone 2 bezüglich des noch vollständig unüberbauten Teilgebietes O.5._____ nicht genehmigt. Dasselbe galt für das übrige Gemeindegebiet, welches im Hinblick auf die strassenmässige Erschliessung der Wohnzone 2, Teilgebiet O.5._____, ausgeschieden worden war sowie die Festlegung als "geplante Erschliessungsstrasse" im entsprechenden GEP Verkehr. Die Gemeinde wurde ersucht, die betreffenden Flächen bei nächster Gelegenheit einer Nichtbauzone zuzuweisen, vornehmlich der Landwirtschaftszone. Zur Begründung wurde insbesondere ausgeführt, dass sich die Genehmigung der Ortsplanungsrevision nach dem revidierten Raumplanungsgesetz richte, welches am 1. Mai 2014 in Kraft getreten

- 3 sei. Für die Bedarfsberechnung werde auf das maximale Szenario des Bundesamtes für Statistik gemäss den technischen Richtlinien für Bauzonen abgestellt. Dabei müsse festgehalten werden, dass die Gemeinde X._____ selbst bei Berücksichtigung der höchsten Entwicklungsprognose zu umfangreiche Wohnbauzonenreserven aufweise, welche grundsätzlich zu redimensionieren seien. Solche Reduktionen von Wohnbauzonen sollten an randständigen und bautenfreien Orten vorgenommen werden, welche zudem auch noch eine Grösse aufwiesen, die geeignet sei, um darauf selbständige neue Wohnbauten zu errichten. Ausserdem sollen solche Wohnbauzonenreduktionen prioritär dort vorgenommen werden, wo grössere unüberbaute und unerschlossene Flächen vorhanden seien. Dies treffe auf die Wohnzone 2 im Gebiet O.3._____, soweit es sich um die Teilfläche O.5._____ im Halte von rund 8'888 m2 (ca. 0.9 ha) handle, zu. Ausserdem bestünden in diesem Perimeter Konflikte mit geschützten Trockenwiesen- und -weidenstandorten (TWW) von regionaler Bedeutung. 3. Gegen diesen Beschluss der Regierung des Kantons Graubünden erhob die A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden am 12. Oktober 2016 Beschwerde und beantragte, Ziffer 3b des angefochtenen Regierungsbeschlusses aufzuheben. Die im Gebiet O.3._____ ausgeschiedene Wohnzone 2 sei auch bezüglich des Teilgebietes O.5._____ zu genehmigen (inkl. des im Hinblick auf strassenmässige Erschliessung ausgeschiedenen Teilstück übriges Gemeindegebiet). Dies unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Kantons Graubünden. Weiter beantragte sie auch die Durchführung eines Augenscheins. Die Beschwerdeführerin erläuterte unter anderem ihre Entstehungsgeschichte, welche bis ins Jahre 1973 zurückreiche und ihre Funktionsweise. Weiter führte sie im Wesentlichen aus, dass es aufgrund der langwierigen Entstehungsgeschichte und der speziellen Umstände nicht angezeigt sei, die Wohnbauzone O.5._____ der Nichtbauzone zu-

- 4 zuweisen. Zudem seien die Baulandreserven in der Fraktion O.1._____ aufgrund der erwarteten touristischen Entwicklung sicher nicht überdimensioniert und der bestehende Konflikt mit den Trockenwiesen und – weiden könne bereinigt werden. 4. Am 2. November 2016 (Poststempel) beantragte die beigeladene Gemeinde X._____ die Gutheissung der Beschwerde und die Aufhebung von Ziffer 3b sowie zusätzlich auch Ziffer 4a des angefochtenen Regierungsbeschlusses. Die Nichtgenehmigung der Wohnzone im angefochtenen Beschluss sei angesichts der 45-jährigen Entwicklungsgeschichte unverständlich und nicht nachvollziehbar. Bereits mit Schreiben vom 22. Mai 2015, im Nachgang zur Nichtgenehmigung des Wohngebietes O.3._____ im regionalen Richtplan X._____, habe sie sich mit den kritisierten Argumenten und Konflikten (mangelnder Bedarf; periphere, unerschlossene Lage; Nutzungskonflikte) detailliert auseinandergesetzt. Mit der Gründung der Beschwerdeführerin 1973 sei ein visionärer Ansatz gewählt worden, welcher eine faire Festlegung des Baugebietes, die Erschliessung, die Kostenaufteilung und die Zuteilung von Bauflächen zur Verhinderung von Baulandhortung regle. Anlässlich der Totalrevision der Ortsplanung 1975 sei die Zuweisung des Gebietes O.5._____ aufgrund der noch hängigen Güterzusammenlegung sistiert worden. Die Festlegung von zwei Siedlungskernen an für die Landwirtschaft wenig geeigneten Lagen, sei im Hinblick auf die Freihaltung des Landwirtschaftsgebietes erfolgt und anschliessend eine Quartierplanung erarbeitet worden. Die Umsetzung sei anlässlich der Teilrevision der Ortsplanung im Jahre 1984 erfolgt, welche von der Regierung 1994 genehmigt worden sei. Im Jahre 2002 sei noch eine geringfügige Anpassung des Quartierplanes erfolgt. Aufgrund der konstanten Nachfrage nach Bauland in den letzten Jahren, seien die Voraussetzungen für die Erschliessung der zweiten Etappe des Gebietes O.3._____ (Gebiet O.5._____) zwischenzeitlich erfüllt. Das geplante Resort im Gebiet O.6._____ sowie der Bau der Zubringerbahn

- 5 nach O.7._____ schaffe neue Arbeitsplätze, womit auch mit steigender Nachfrage nach rasch verfügbarem Baugebiet, insbesondere in der Fraktion O.1._____ zu rechnen sei. Das Gebiet O.3._____, Teilgebiet O.5._____, decke dieses Bedürfnis optimal ab, wobei die Nutzungskonflikte mit den Trockenwiesen und -weiden lösbar seien. Im Übrigen handle es sich bei der scheinbar peripheren Lage um eine wohlüberlegte und mehrmals bestätigte Anordnung der Siedlung mit ausgewiesenem Bedarf und der Möglichkeit, allfällig bestehende Konflikte noch zu bereinigen. Zudem wies die beigeladene Gemeinde X._____ noch auf eine analoge Situation in O.8._____ hin, wo drei Parzellen der Dorfzone A zugwiesen werden sollten, die Genehmigung durch die Regierung aber ebenfalls verweigert wurde. 5. Am 3. November 2016 beantragte der Kanton Graubünden (Beschwerdegegner), vertreten durch die Regierung, die Abweisung der Beschwerde. Die Regierung hielt dabei im Wesentlichen fest, dass die Beschwerdeführerin keine neuen Argumente vorbringe. Darum werde auf die Ausführungen auf S. 23 - 41 des angefochtenen Beschlusses verwiesen. Ergänzend wurden noch weitere Ausführungen zur Bedarfsthematik und den geltend gemachten, vertrauensbegründenden Zusicherungen vorgetragen. Die Regierung wies zudem darauf hin, dass im Rahmen der Totalrevision der Ortsplanung eine Stellungnahme der D._____ eingegangen war, welche unter anderem auch die Wohnzone O.5._____ aufgrund des Konfliktes mit inventarisierten Trockenwiesen und wegen der Beeinträchtigung des Landschaftsbildes beanstandete. Durch diese Verfahrensbeteiligung habe sich D._____ auch die Beschwerdeberechtigung zum Weiterzug des Genehmigungsbeschlusses an das Verwaltungsgericht gesichert, womit eine Beiladung der D._____ angezeigt sei. Der Instruktionsrichter lud D._____ mit Schreiben vom 3. November 2016 im Sinne von Art. 40 VRG zum Verfahren bei. Mit Schreiben vom 6. Dezember 2016 verzichtete D._____ auf eine Verfahrensbeteiligung.

- 6 - 6. Am 26. Januar 2017 hielt die Beschwerdeführerin replicando an ihren Anträgen fest. Dabei entgegnete sie verschiedenen Ausführungen der Regierung und vertiefte ihre Argumentation. 7. Die Regierung hielt am 9. Februar 2017 am Antrag auf Abweisung der Beschwerde fest. Dabei vertiefte und spezifizierte sie ebenfalls ihre Argumentation. 8. Am 10. Februar 2017 (Poststempel) schrieb die Gemeinde duplicando, es sei sicher korrekt, die Gemeinde nach der Fusion gesamthaft zu beurteilen. Fraktionen dürften aber nicht einander gegenübergestellt werden. Jede Fraktion müsse künftig aufgrund der Vorgeschichte des Dorfs betrachtet werden. Jeder Fraktion sei eine gewisse Entwicklungsmöglichkeit und Baulandreserve zuzugestehen. In O.1._____ sei aufgrund der bisherigen und der zu erwartenden Entwicklung eine erhebliche Nachfrage für Erstwohnungen zu erwarten. 9. Am 28. Februar 2017 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin seine Honorarnote ein. Die Beschwerdeführerin sei nicht mehrwertsteuerpflichtig. Die Herren B._____ und C._____ seien Vorstandsmitglieder der Beschwerdeführerin und ihnen seien ebenfalls Aufwendungen entstanden, insbesondere bezüglich Instruktionen an den Rechtsvertreter. Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten in den Rechtsschriften und den Beweismitteln wird, sofern erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung:

- 7 - 1. a) Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Regierungsbeschluss vom 13., mitgeteilt am 15. September 2016 (Prot.-Nr.: 800), betreffend die anlässlich der Gemeindeversammlung vom 7. August 2013 beschlossene Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde X._____. Darin wurde unter Ziffer 3b die im Gebiet O.3._____ ausgeschiedene Wohnzone 2 bezüglich des noch vollständig unüberbauten Teilgebietes O.5._____ nicht genehmigt. Ebenso wurde das "übrige Gemeindegebiet", welches im Hinblick auf die strassenmässige Erschliessung der Wohnzone 2, Teilgebiet O.5._____, ausgeschieden wurde, nicht genehmigt. Weiter wurde die Gemeinde ersucht, die betreffenden Flächen bei nächster Gelegenheit einer Nichtbauzone (vornehmlich der Landwirtschaftszone) zuzuweisen. Von der Beschwerdeführerin wird die Aufhebung dieser Ziffer beantragt. Gemäss Art. 102 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) i.V.m. Art. 49 Abs. 1 lit. d des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) können Entscheide der Regierung über die Genehmigung von kommunalen Grundordnungen mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Somit ist das angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit örtlich und sachlich zuständig. Das Verwaltungsgericht entscheidet gemäss Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG in Fünferbesetzung über Beschwerden gegen Entscheide der Regierung, womit das vorliegende, in Fünferbesetzung ergangene Urteil auch hinsichtlich der funktionellen Zuständigkeit die gesetzlichen Vorgaben erfüllt. Beschwerdeführerin ist die A._____. Gemäss Art. 1 ihrer Statuten, revidiert am 16. Dezember 1995 und genehmigt durch das Departement des Inneren und der Volkswirtschaft am 6. März 1997, ist sie eine öffentlichrechtliche Genossenschaft im Sinne des kantonalen Meliorationsgesetzes sowie des Baugesetzes der (ehemaligen) Gemeinde O.1._____ (vgl. beschwerdeführerische Akten [Bf-act.] 8). Gemäss Art. 7 des Meliorationsgesetzes des Kantons Graubünden (MG; BR 915.100) sind Genossenschaften gemäss kantonalem Meliorationsgesetz öffentlich-rechtliche

- 8 - Körperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit. Die Beschwerdeführerin wird gemäss Beschwerdeschrift durch die zwei Mitglieder des Vorstandes B._____ (Präsident) und C._____ (Mitglied) vertreten und durch Rechtsanwalt Dr. iur. Marc E. Wieser wiedervertreten. Die Beschwerdeführerin, als Eigentümerin von verschiedenen Parzellen im Gebiet O.5._____ und Adressatin des angefochtenen Beschlusses, ist vom angefochtenen Beschluss berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an der beantragten Aufhebung der Ziffer 3b dieses Beschlusses (vgl. Art. 50 VRG, Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung [RPG; SR 700] sowie Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]). Dies weil die betroffenen Parzellen gemäss Gemeindeversammlungsbeschluss vom 7. August 2013 über die Gesamtrevision der Ortsplanung der Wohnzone 2 zugeordnet wurden und im angefochtenen Beschluss unter Ziffer 3b nicht genehmigt wurden. Auf die zudem fristund formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten (vgl. Art. 52 Abs. 1 VRG). b) Auf den Antrag der beigeladenen Gemeinde X._____ in ihrer Vernehmlassung vom 2. November 2016 (Poststempel), auch die Ziffer 4a des Regierungsbeschlusses vom 13. September 2016 (betreffend die Nichtgenehmigung der Dorfzone A in O.8._____ auf den drei Parzellen 2055, 2104 und 2105) aufzuheben, kann hingegen nicht eingetreten werden. Die Beschwerdeführerin beantragte innert Frist bloss die Aufhebung von Ziffer 3b des angefochtenen Beschlusses sowie die Genehmigung der Wohnzone 2 auch im Teilgebiet O.5._____. Damit hat sie den Streitgegenstand für das vorliegende Verfahren fixiert, welcher sich in erster Linie nach dem angefochtenen Entscheid sowie den Rechtsbegehren bestimmt (vgl. Urteil des Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden [VGU] R 16 72/R 16 73 vom 11. Mai 2017 E.2b; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, S. 243; Urteil des Bundesgerichts 1C_860/2013,

- 9 - 1C_864/2013 vom 18. September 2014 E. 5). Selbstverständlich war die beigeladene Gemeinde X._____ auch selbst Adressat des im vorliegenden Verfahren durch die Beschwerdeführerin angefochtenen Beschlusses. Sofern die Gemeinde auch die Aufhebung der Ziffer 4a des Beschlusses veranlassen wollte, hätte sie selber gestützt auf Art. 102 Abs. 2 KRG i.V.m. Art. 49 Abs. 1 lit. d VRG und innert der ordentlich, 30-tägigen Rechtsmittelfrist von Art. 52 Abs. 1 VRG Beschwerde erheben müssen. c) In beweisrechtlicher Hinsicht ist bezüglich des bereits in der Beschwerde beantragten Augenscheins Folgendes festzuhalten: In der Beschwerde wurde nicht spezifisch ausgeführt, welchem Zweck der beantragte Augenschein dienen soll. Allenfalls beabsichtigte die Beschwerdeführerin einen solchen im Zusammenhang mit der bestehenden bzw. erforderlichen Erschliessungssituation oder dem geltend gemachten Umstand, wonach die Fraktion O.1._____ kein Dorfzentrum aufweise, sondern lediglich Gebäudegruppen und sich die beiden Baustandorte O.4._____ und O.5._____ in die übrigen Baustandorte einfügten. In der Replik bezweifelte dann die Beschwerdeführerin, als Entgegnung auf die Flächenberechnung der Regierung zu den unüberbauten Wohnbaureserven in der Fraktion O.1._____, die Baulandqualität von bestimmten Flächen auf einigen Parzellen im Gebiet O.4._____. Diese seien aufgrund der Steilheit von Teilen der Parzellen nicht überbaubar und verlangte dafür einen Augenschein. Bezüglich der erstgenannten Gründe für einen Augenschein ist festzuhalten, dass über diese Umstände bereits aufgrund der vorliegenden Unterlagen eine aussagekräftige Einschätzung möglich ist. Hinsichtlich des Umstandes, dass aufgrund der Steilheit nicht die gesamten, von der Regierung errechneten unüberbauten Flächen bebaut werden können, muss festgehalten werden, dass die Prüfung der Baulandqualität der betreffenden Flächen bereits bei der Einzonung im Jahre 1994 zu erfolgen hatte. Denn schon das bisherige Bundesgesetz über Raumplanung vor der Revision vom 12. Juni 2012 (aRPG) machte in Art. 15 Abs. 1 aR-

- 10 - PG (seit 1. Mai 2014, aufgrund der Revision vom 15. Juni 2012: Art. 15 Abs. 4 lit. a RPG) die Zuweisung von Land zu einer Bauzone von seiner Eignung für die Überbauung abhängig. Ausserdem ging die Regierung bei ihrer Berechnung der in der verbleibenden Wohnbauzone von O.1._____ noch möglichen Wohnhäusern von einem Flächenbedarf von 500 m2 je Wohnhaus aus. Es ist davon auszugehen, dass darin beispielsweise auch Aussenraumflächen enthalten sind. Denn dem statistischen Atlas der Schweiz lässt sich entnehmen, dass die durchschnittliche Haushaltsgrösse 2015, bezogen auf Privathaushalte, in X._____ 2.28 Personen betrug. Stellt man dies dem Geschossflächenbedarf pro Einwohner von 70 m2 (inkl. Erschliessungsabzug) gemäss Gemeindedatenblatt der Gemeinde X._____ vom 24. März 2016 (beschwerdegegnerische Akten [Bg-act.] 4) gegenüber, wird klar, dass es sich bei dem seitens der Regierung angenommenen Flächenbedarf für ein Wohnhaus von 500 m2, um die für das Wohnhaus gesamthaft benötigte Fläche inkl. Aussenraum und allenfalls freizuhaltenden Bereichen (wie z.B. aufgrund von einzuhaltenden Grenzund Gebäudeabstände) handeln muss. Im Übrigen sind auch die Parzellen im Gebiet O.3._____ mehrheitlich in dieser Grössenordnung (vgl. Bfact. 16) parzelliert. Solche (Aussen-)Flächen können auch in bautechnisch schwierigeren Bereichen einer Parzelle konsumiert werden, womit die Berechnung der Regierung als plausibel erscheint. Somit sind von einem Augenschein keine entscheiderheblichen Feststellungen zu erwarten und der Antrag auf einen Augenschein ist in antizipierter Beweiswürdigung abzuweisen (vgl. BGE 134 I 140 E.5.3, 131 I 153 E.3, 127 V 491 E.1b). 2. a) Im vorliegenden Verfahren ist umstritten, ob die Regierung zu Recht die Wohnzone 2 im Gebiet O.3._____, Teilgebiet O.5._____, im Umfang von ca. 0.9 ha nicht genehmigt hat. Gemäss Art. 49 Abs. 1 KRG bedürfen das Baugesetz und die Pläne der Grundordnung sowie auch Änderungen dieser Erlasse der Genehmigung durch die Regierung des Kantons

- 11 - Graubünden (vgl. auch Art. 26 Abs. 1 RPG). Die Genehmigung wird erteilt, wenn keine Vorschriften verletzt sind (Art. 49 Abs. 2 KRG). Gemäss der bundesrechtlichen Mindestanforderungen von Art. 26 Abs. 2 RPG umfasst diese Prüfung neben der Richtplankonformität auch die Einhaltung der bundesrechtlichen Vorschriften, wozu vorab die Planungsgrundsätze gemäss Art. 1, 3 sowie 15 ff. RPG gehören (WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 26 Rz. 12 ff.). Als Rechtsfehler gelten auch Ermessensunterschreitungen, Ermessensüberschreitungen und Ermessensmissbrauch (RUCH, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 26 Rz. 28). Es ist also nachfolgend zu prüfen, ob die Regierung, insbesondere aufgrund der anwendbaren bundesrechtlichen Vorschriften, die Genehmigung der strittigen Einzonung im Gebiet O.5._____ zu Recht verweigert hat. Ausserdem stellt sich die Frage, ob in der vorliegenden Streitsache vertrauensbegründende Umstände vorliegen, welche zu einer Genehmigung der Wohnzone 2 im Gebiet O.5._____ hätten führen müssen. b) Aus Art. 33 Abs. 2 RPG ergibt sich, dass die Kantone gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf das RPG sowie die kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen, mindestens ein Rechtsmittel zur Verfügung stellen müssen. Nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG ist die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde vorzusehen. Die Regierung amtete im vorinstanzlichen Verfahren als Genehmigungsbehörde, nicht aber als Rechtsmittelbehörde, weil die Wohnbauzone im Gebiet O.5._____ von der Gemeinde X._____ als Bauzone ausgeschieden wurde, womit die Beschwerdeführerin keinen Grund für die Erhebung einer Planungsbeschwerde im Sinne von Art. 101 KRG hatte. Erst aufgrund der Nichtgenehmigung der Wohnbauzone im Gebiet O.5._____ durch die Regierung wurde sie in ihren schutzwürdigen Interessen berührt und veranlasst, das Rechtsmittel gemäss Art. 102 Abs. 1

- 12 - KRG dagegen zu ergreifen. Dementsprechend ist das vorliegende Verfahren das erste kantonale Rechtsmittelverfahren (vgl. PVG 1999 Nr. 44; Urteil des Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden [VGU] R 01 91 vom 27. November 2001 E.1). Aufgrund der bundesrechtlichen Vorgaben zur zumindest einmaligen vollen Überprüfung von Anwendungsakten des RPG, verfügt das Verwaltungsgericht in der vorliegenden Angelegenheit grundsätzlich über eine umfassende Kognition, die nicht auf die Rechtsund Sachverhaltskontrolle im Sinne von Art. 51 Abs. 1 VRG beschränkt ist. Im Rahmen dieser vollen Überprüfungsbefugnis auferlegt sich die Rechtsmittelinstanz aber regelmässig eine gewisse Zurückhaltung, welche sich aus ihrer Kontrollfunktion ergibt. Sie ist nicht Planungs- sondern Rechtsmittelinstanz. Die Überprüfung hat aber so weit zu greifen, damit die von den Kantonen zu sichernden Interessen, wie etwa dasjenige der Bauzonenbegrenzung, einen angemessenen Platz erhält (vgl. AEMISEG- GER/HAAG, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 33 Rz. 77). c) Es ist allerdings noch darauf hinzuweisen, dass im vorliegenden Verfahren nicht zu klären ist, ob die Nichtgenehmigung der Wohnzone 2 im Gebiet O.3._____, Teilgebiet O.5._____, zu einer entschädigungspflichtigen, materiellen Enteignung führt oder nicht. Dies ist für die Frage, ob die betroffenen Parzellen der Wohnzone 2 oder einer Nichtbauzone (gemäss Regierung vorzugsweise der Landwirtschaftszone) zuzuschlagen sind nämlich in der Regel nicht von ausschlaggebender Bedeutung (vgl. BGE 118 Ia 165 E.3c, 111 Ia 17 E.2d, 107 Ia 240 E.4). Insofern kann aus allfällig verwendeten Begriffen aus dem Rechtsgebiet der materiellen Eigentumsbeschränkungen wie Auszonung oder Nichteinzonung im vorliegenden Entscheid nicht auf die Feststellung oder Verneinung einer entschädigungspflichtigen, materiellen Eigentumsbeschränkung geschlossen

- 13 werden. Ein solcher Entscheid ist zunächst der in erster Instanz zuständigen Behörde im gesetzmässigen Verfahren vorbehalten. 3. a) Die Beschwerdeführerin bringt in ihrer Beschwerde vor, dass ihr der am 17. Februar 2015 von der Regierung genehmigte regionale Richtplan X._____ im vorliegenden Verfahren nicht entgegengehalten werden dürfe, auch wenn bereits darin vorgesehen war, dass das Gebiet O.5._____ nicht der Bauzone zuzuordnen sei. Denn dagegen sei ihr kein Rechtsmittel zur Verfügung gestanden. b) Die Regierung hält in ihrer Vernehmlassung vom 3. November 2016 diesbezüglich fest, dass im Rahmen der Genehmigung des regionalen Richtplans X._____ im Regierungsbeschluss vom 17. Februar 2015 (vgl. Bgact. 10) die Festlegung des Gebietes O.5._____ als Wohngebiet nicht genehmigt worden sei. Angesichts der neuen Regelung im Richtplan habe sie die Wohnzone O.5._____ gar nicht mehr genehmigen können. c) Der Beschwerdeführerin ist zuzustimmen, dass ihr gegen den (nur) behördenverbindlichen regionalen Richtplan X._____ kein Rechtsmittel zur Verfügung stand (vgl. Art. 102 Abs. 2 KRG e contrario). In diesem Zusammenhang kann auch noch erwähnt werden, dass die Gemeinde X._____ am 22. Mai 2015 ein Wiedererwägungsgesuch betreffend der nicht genehmigten Festlegung des Gebietes O.5._____ als Wohngebiet im regionalen Richtplan X._____ eingereicht hatte. Die Regierung wies in Ziffer 1 des angefochtenen Beschlusses (vgl. Bf-act. 1 und Bg-act. 13) dieses Wiedererwägungsgesuch ab. Die im vorliegenden Verfahren beigeladene Gemeinde X._____ opponiert, soweit ersichtlich, dem abgewiesenen Wiedererwägungsgesuch nicht. Regionale Richtpläne werden gemäss Art. 18 Abs. 3 KRG mit ihrer Genehmigung für die Behörden des Kantons, der Region und der beteiligten

- 14 - Gemeinden verbindlich. Die betroffenen Planungsträger (Gemeinde resp. Regionen) verfügen über ein Beschwerderecht gegenüber Entscheiden über die Nichtgenehmigungen durch die Regierung (vgl. Art. 102 Abs. 2 KRG). Betroffenen Privaten steht im Rahmen der Anfechtung einer Nutzungsplanung grundsätzlich die akzessorische Überprüfung eines zugrundeliegenden (kantonalen) Richtplanes zu (vgl. THURNHERR, in: GRIF- FEL/LINIGER/RAUSCH/THURNHERR (Hrsg.), Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich/Basel/Genf 2016, Rz. 8.44). Entsprechende Rügen einer Privatperson, gegen eine sie belastende nutzungsplanerische Anordnung können somit nicht bloss mit dem Verweis auf eine bereits erfolgte, richtplanerische Festlegung abgewiesen werden (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 33 Rz. 69). Die vorliegende Angelegenheit betrifft keine akzessorische Prüfung des kantonalen Richtplanes, sondern steht im Zusammenhang mit einem nichtgenehmigten Eintrag in einem regionalen Richtplan. Weiter wurde die Rechtmässigkeit der Nichtzuteilung des Gebietes O.5._____ nicht ausschliesslich mit der Nichtgenehmigung der entsprechenden Festlegung im regionalen Richtplan X._____ begründet. Vielmehr argumentiert die Regierung im angefochtenen Beschluss und auch im vorliegenden Verfahren mit materiellen Anforderungen des übergeordneten Rechts, welche zur Nichtgenehmigung der Wohnzone 2 im Gebiet O.5._____ führten. Bei der nachfolgenden Prüfung, ob die Nichtzuweisung des Gebietes O.5._____ zum Nichtbaugebiet den anwendbaren eidgenössischen und allenfalls kantonalen raumplanungsrechtlichen Bestimmungen entspricht, wird somit im Ergebnis auch die Nichtgenehmigung des Gebietes O.5._____ im regionalen Richtplan X._____ in gewisser Weise auf dem Prüfstand stehen. 4. a) Die Beschwerdeführerin beantragte in ihrer Beschwerde vom 12. Oktober 2016 in der Hauptsache die Ziffer 3b des angefochtenen Regierungsbeschlusses aufzuheben und die im Gebiet O.3._____ ausgeschiedene Wohnzone 2 sei auch bezüglich des Teilgebietes O.5._____ zu genehmi-

- 15 gen (inkl. das im Hinblick auf die strassenmässige Erschliessung ausgeschiedene Teilstück übriges Gemeindegebiet). Dabei argumentiert sie, dass es aus verschiedenen Gründen nicht zulässig sei, auf die damalige Einzonung im Jahre 1994 zurückzukommen. Insbesondere sei in der Fraktion O.1._____ der Bedarf für die strittige Wohnbauzone im Gebiet O.5._____ gegeben. Im Einzelnen führte sie aus: • Entgegen der Ansicht der Regierung im angefochtenen Beschluss treffe es nicht zu, dass in der Fraktion O.1._____ ohne die Wohnzone O.5._____ noch die Erstellung von zehn Wohngebäuden möglich sei. Die Baulandreserven in der Dorfzone seien praktisch gleich null und in O.4._____ sei noch die Erstellung von acht Wohnhäusern möglich. Dies dürfe angesichts der touristischen Entwicklung in der Fraktion O.1._____ sicher nicht als überdimensioniert betrachtet werden. • Bezüglich des von der Regierung angesprochenen Nutzungskonfliktes bezüglich TWW habe die Beschwerdeführerin auch bereits einen Fachbericht hinsichtlich allfälliger Ersatzmassnahmen erstellen lassen. Weiter seien im Rahmen der verdichteten Bauweise aufgrund des Quartierplanes bereits umfangreiche Trockenstandorte und Feuchtgebiete in eine Freihaltezone ausgeschieden worden und somit der Überbauung entzogen. Im Gebiet O.5._____ seien unter Beachtung der Trockenstandorte lediglich noch 3 von 14 Parzellen betroffen und nicht überbaubar. b) Die Regierung verwies in ihrer Vernehmlassung vom 3. November 2016 auf die Ausführungen im angefochtenen Beschluss vom 13. September 2016 (Bf-act. 1 und Bg-act. 13), da die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde weder neue Aspekte zum Sachverhalt noch neue Argumente im Bezug auf die rechtliche Beurteilung vorbringe. Ergänzend wurde in der Vernehmlassung, insbesondere hinsichtlich des verneinten Bedarfes an Bauzonen, noch das Folgende vorgetragen: • In der Dorfzone von O.1._____ seien Teilflächen von zwei Parzellen im Umfang von knapp 1'500 m2 (Parzelle 2328: 592 m2, Parzelle 2379: 902 m2) und im Gebiet O.4._____ insgesamt 5'583 m2 (Parzelle 2587:

- 16 - 632 m², Parzelle 2588: 669 m², Parzelle 2589: 745 m², Parzelle 2595: 471 m², Parzelle 2600: 603 m², Parzelle 2604: 666 m², Parzelle 2621: 1`176 m² und Parzelle 2634: 621 m²) noch nicht überbaut. Es stünden somit noch mehr als 0.7 ha unüberbaute Wohnbauzone zur Verfügung, wobei für ein Einfamilienhaus mit einer Bauzonenfläche von ca. 500 m2 zu rechnen wäre. Somit reiche diese Reserve bei einem solchen Neubau pro Jahr für die nächsten 14 Jahre. Aufgrund der vorhandenen Parzellierung seien jedenfalls ohne Weiteres zwölf Wohngebäude möglich und nicht nur acht wie von der Beschwerdeführerin behauptet. Dementsprechend wäre während zwölf Jahren ein Neubau pro Jahr möglich. Angesichts des Verbotes von neuen, klassischen Zweitwohnungen seien diese Möglichkeiten für das kleine Dorf O.1._____ mit seinen 170 Einwohnern und mit rückläufiger oder stagnierender Bevölkerungsentwicklung mehr als ausreichend, selbst wenn man von einer gewissen Verstärkung der touristischen Entwicklung in O.1._____ ausgehe. In den letzten drei Jahren sei überdies auch im Gebiet O.3._____ kein einziges neues Haus erstellt worden und dem Kanton seien auch keine entsprechenden Projekte bekannt, womit auch kein bedeutender Bedarf von bauwilligen Genossenschaftern ersichtlich sei. • Entscheidender sei aber sowieso, dass das Dorf O.1._____ nicht isoliert betrachtet werden dürfe. Seit der Gemeindefusion müsse vielmehr die Gesamtsituation der Gemeinde X._____ als massgebend betrachtet werden. Die Gemeinde X._____ weise eine rückläufige Bevölkerungsentwicklung und dementsprechend auch einen sehr begrenzten Wohnbaulandbedarf auf. Gemessen an diesem sehr begrenzten Bedarf, erweise sich auch die nach der aktuellen Gesamtrevision der Ortsplanung verbleibende Wohnbauzonenreserve, die über das ganze Gemeindegebiet in Form von isolierten, unüberbauten Baulandparzellen verstreut seien und total ca. 9 ha umfassten, als ausreichend dimensioniert. Bereits im angefochtenen Beschluss hielt die Regierung bezüglich des bestehenden Konflikts mit den TWW fest, dass eine Bereinigung dieses Konflikts über Ersatzmassnahmen zwar grundsätzlich möglich sei, einer ungeschmälerten Erhaltung von Natur- und Landschaftswerten aber am besten gedient werde, wenn solche naturkundlich oder landschaftlich wertvollen Flächen gar nicht erst zerstört oder beeinträchtigt würden.

- 17 c) In der Replik vom 26. Januar 2017 führte die Beschwerdeführerin insbesondere zur Bedarfsthematik Folgendes aus: • Die von der Regierung genannten Parzellen 2328 und 2379 in der Dorfzone seien nicht überbaubar, weil sie gehortet würden und auch nicht mit einer Regelung zur Sicherung der Baulandverfügbarkeit belastet seien. Die Parzelle 2379 sei überdies auch nicht hinreichend erschlossen. • Die Auflistung der Regierung in ihrer Vernehmlassung 3. November 2016 zu den Grundstücken in der Wohnzone 2, Gebiet O.4._____, sei zwar zutreffend, die angegeben Flächenmasse aber irreführend. Teilweise handle es sich um Steilhänge, welche kaum überbaubar seien. So stünden im Gebiet O.3._____ nur noch acht Grundstücke für den Neubau von neun Einfamilienhäusern zur Verfügung, wobei gleichzeitig die Verfügbarkeit auch gegeben sei. Weitere Baulandreserven seien in O.1._____ nicht vorhanden. • Die Entwicklung des Skigebietes O.7._____ schaffe Arbeitsplätze, wofür dann wiederum Wohnraum benötigt werde. • In O.1._____ habe die Bevölkerung bis 1970 abgenommen, seither aber zugelegt. In der gesamten Gemeinde X._____ sei die Gesamtbevölkerung aber nicht weiter gewachsen und seit 1990 sogar rückläufig. Somit habe O.1._____ keine negative Bevölkerungsentwicklung, womit sich die Verhältnisse nicht erheblich geändert hätten. Auch die eidgenössische Zweitwohnungsgesetzgebung habe kaum Auswirkungen gezeigt, weil der grösste Teil der Wohnungen im Gebiet O.3._____ als Erstwohnung erstellt worden sei und die Fraktion O.1._____ über genügend altrechtliche Wohnungen verfüge. In naher Zukunft dürften etliche bewirtschaftete Wohnungen erstellt werden und auch etliche zusätzliche Erstwohnungen benötigt werden. • Es treffe zu, dass Art. 15 Abs. 2 RPG die Reduktion von zu grossen Bauzonen verlange. In der vorliegenden Situation müsse hingegen die spezielle Situation berücksichtigt werden. Wenn die Wohnzone 2 im Gebiet O.5._____ ausgezont werde, verfüge die Fraktion O.1._____ im Verhältnis zur Gesamtbevölkerung im Tal bei einem Anteil von 11 % der Bevölkerung im Jahre 2015 nur über 0.15 % der gesamten,

- 18 noch nicht überbauten Wohnzonen von 10 ha im Tal. Dieses Missverhältnis liesse sich mit einer Genehmigung der Wohnzone 2 im Gebiete O.5._____ etwas entschärfen. • Gemäss ZP/GGP 1:2000 O.1._____/Materialabbauzone O.2._____ vom 7. August 2013 seien nur die Grundstücke im Gebiet O.3._____ der Regelung zur Sicherung der Baulandverfügbarkeit (Art. 32 des kommunalen Baugesetzes [BauG]) unterstellt, nicht aber die unüberbauten Grundstücke entlang der Kantonsstrasse in der Fläche von total 1'500 m2. Dementsprechend könne die Gemeinde X._____ trotz fehlender faktischer Verfügbarkeit keine Zwangsmassnahmen ergreifen. • Schlussendlich wies die Beschwerdeführerin noch darauf hin, dass auch die Gemeinde X._____ die Gutheissung der Beschwerde beantragt habe. d) Die Regierung brachte bezüglich der Bedarfsthematik duplicando vor: • Die Beschwerdeführerin anerkenne, dass es sich bei den Parzellen 2328 und 2379 um zwei grössere unüberbaute Bauparzellen handle, welche als rechtskräftige Bauzonenreserveflächen eigenständig überbaubar seien. Dass deren Verfügbarkeit zurzeit noch nicht gegeben sei und auch die Erschliessung zurzeit zumindest teilweise nicht ausreichend sei, könne für die vorliegende Angelegenheit nicht entscheidend sein. Gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG müssten nämlich Massnahmen zur besseren Nutzung brachliegender und ungenügend genutzten Flächen in den Bauzonen sowie Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche getroffen werden. Um diesem Auftrag nachzukommen, könne die Gemeinde die Verfügbarkeit dieser beiden Parzellen mit einer Unterstellung unter die Baulandverfügbarkeitsregelung gemäss Art. 32 BauG mittelfristig herstellen. Erschliessungsmängel könnten mit einer entsprechenden Festlegung im GEP ausgemerzt werden. Ausserdem gestehe auch die Beschwerdeführerin zu, dass im Gebiet O.4._____ noch neun neue Gebäude möglich seien. • Ob das geplante touristische Projekt überhaupt zu Stande komme, sei noch mit einigen Unwägbarkeiten verbunden. Bezüglich des Bedarfs an Wohnflächen in diesem Zusammenhang müsse darauf hingewiesen werden, dass bereits laut rechtskräftigem BauG der Gemeinde

- 19 - X._____ innerhalb der Touristikzone in O.1._____ Dienstwohnungen für bestimmte Personen zulässig seien. Ob und wie viele solcher Dienstwohnungen im Rahmen dieses Tourismusprojektes erstellt würden, sei ebenfalls noch offen. Sofern das geplante touristische Projekt verwirklicht werde und Personen eine Dauerwohnbaute in O.1._____ erstellten wollten, stünden für diesen Fall rund zehn Möglichkeiten zur Verfügung. Daneben könnten auch noch die weiteren unüberbauten Wohnzonen in X._____ für die Erstellung einer solchen Wohnbaute genutzt werden, weil die Distanzen zu O.1._____ ja überschaubar seien. • Auch wenn die Bevölkerung in O.1._____ im Zeitraum vom 1970 – 2015 um 39 Personen gewachsen sei, was einer durchschnittliche Zunahme von weniger als einer Person pro Jahr bzw. 13 Personen je 15 Jahre entspreche, deckten die Bauzonenreserven auf der Teilfläche O.4._____ im Gebiet O.3._____, welche die Erstellung von mindestens neun Wohnbauten erlaubten, den voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre selbst dann ab, wenn die Bevölkerungszunahme in der Fraktion O.1._____ entgegen dem Trend in der Gemeinde X._____ so weiterginge. Zusätzlich könnten auch auf den Parzellen 2328 und 2379 noch zwei bis drei Wohngebäude erstellt werden. Weitere Bauzonen für die Erstellung von Wohnbauten bestünden auch noch in den unüberbauten Bauzonen der anderen Fraktionen. • Die Beschwerdeführerin mache keine konkreten Angaben zum Zweitwohnungsanteil in Teilgebiet O.4._____ der Wohnzone O.3._____, welche den Schluss zuliesse, dass seit der Genehmigung im Jahre 1994 sich die Verhältnisse durch das Inkrafttreten der Zweitwohnungsgesetzgebung nicht verändert hätten. In jedem Fall habe das teilrevidierte eidgenössische Raumplanungsrecht eine wesentliche Änderung bewirkt. Beispielsweise seien die bestehenden Bauzonen mit geeigneten Massnahmen besser zu nutzen und die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken (Art. 1 Abs. 2 lit. abis RPG). Die Bauzonen seien auf den voraussichtlichen Bedarf von 15 Jahren zu bemessen und überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren (Art. 15 Abs. 1 und 2 RPG). Weiter gebe es bezüglich Bauzonen konkrete Vorgaben für die Richtplanung (Art. 8a RPG i.V.m. Art. 5a der eidgenössischen Raumplanungsverordnung [RPV; SR 700.1]). • Es treffe zu, dass in der Fraktion O.1._____ die Bevölkerung im Verhältnis zur Gesamtgemeinde etwa 11 % betrage. Es sei aber nicht

- 20 nachvollziehbar, wie die Beschwerdeführerin auf einen Anteil 0.15 % der Wohnbaureserven innerhalb des Siedlungskörpers von O.1._____ gemessen an den gesamten noch unüberbauten Wohnbauzonen im Umfang von 10 ha in der Gemeinde X._____ komme. Die im angefochtenen Beschluss genehmigte Wohnbauzonenreserve für O.1._____ betrage im Verhältnis zu denjenigen der Gesamtgemeinde X._____ 6.7 % (genehmigte Wohnbauzone Gemeinde X._____ = 10.5 ha; genehmigte Wohnbauzonenreserven O.1._____ = 0.7 ha). Somit könne nicht von einem deutlichen Ungleichgewicht gesprochen werden. • Sonderfaktoren in anderen Fraktionen von X._____, insbesondere Einzelparzellen in weitgehend überbauten Strukturen, hätten dazu geführt, dass dort keine weiteren Bauzonenreduktionen möglich seien. Im Gebiet O.3._____ seien solche Sonderkonstellationen nicht gegeben gewesen. Das Teilgebiet O.5._____ liege nicht innerhalb des bestehenden Siedlungsgebiets und präsentiere sich auch vollständig unerschlossen. Darüber hinaus bestünden auch noch Nutzungskonflikte unter dem Aspekt des Natur- und Heimatschutzes. 5. a) Unbestritten richtet sich die vorliegend zu beurteilende Ortsplanungsrevision nach dem am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen revidierten RPG. Im Rahmen dieser Revision wurden einige gewichtige Änderungen betreffend die Siedlungsentwicklung eingeführt (AEMISEGGER/KISSLING, in: AEMI- SEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN (Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 15 Rz. 1). So wurden beispielsweise weitere Vorgaben bezüglich des Inhaltes der Richtpläne im Allgemeinen und insbesondere betreffend Siedlung (Art. 8 und 8a RPG; vgl. auch das Einzonungsmoratorium gemäss Art. 38a RPG und Art. 52a Abs. 2 lit. a RPV), der inneren Verdichtung und der Mobilisierung von bestehendem Bauland eingeführt (Art. 3 Abs. 3 lit. abis und Art. 15a RPG) sowie einer Pflicht zur Ausgleichung von Planungsvorteilen statuiert (Art. 5 Abs. 1bis RPG). Weiter wurde auch Art. 15 RPG, welcher die Bauzone betrifft, stark überarbeitet (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 2). So enthält der revidierte Art. 15 RPG neben dem bisherigen Auftrag, die Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf

- 21 für 15 Jahre entsprechen (Art. 15 Abs. 1 RPG), auch die explizite Anweisung, überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren (Art. 15 Abs. 2 RPG). Überdimensioniert sind Bauzonen, wenn sie nicht mit den Anforderungen von Art. 15 RPG sowie den übrigen Planungsgrundsätzen in Einklang stehen (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 58). Diese Reduktionspflicht für überdimensionierte Bauzone wird im Übrigen auch von der Beschwerdeführerin grundsätzlich nicht bestritten. Diese Rahmenbedingungen (Planungshorizont für die Bauzonen von 15 Jahren und die Pflicht zur Reduktion von überdimensionierten Bauzonen) sind zwar an sich nicht neu, aber mit der Revision des RPG per 1. Mai 2014 (RPG1-Revision) wurden diese Aspekte verdeutlicht (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 44 ff. und 57). Daneben wurden auch insbesondere die Kriterien für die Neuzuweisung von Land zu einer Bauzone angepasst (Art. 15 Abs. 4 RPG). Land kann unter der Geltung des revidierten eidgenössischen Raumplanungsrechts der Bauzone zugeteilt werden, wenn es sich für die Überbauung eignet (lit. a), es auch im Falle konsequenter Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird (lit. b), Kulturland damit nicht zerstückelt wird (lit. c), seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist (lit. d) und damit die Vorgaben des Richtplanes umgesetzt werden (lit. e). Weiter wurde in Art. 15 Abs. 5 RPG die Erarbeitung von technischen Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich für die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen, vorgesehen. Diese Richtlinien werden ergänzt durch Art. 30a RPV, welcher die wichtigsten Eckwerte zur Bestimmung der Bauzonengrösse im Kanton konkretisiert (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 126). Damit soll im Verhältnis zwischen Bund und Kantonen eine Vereinheitlichung bezüglich der Methode zur Bedarfsberechnung für Bauzonen bzw. ihrer Dimensionierung für die massgebliche Planungsperiode erfolgen, was in vielen Fällen eine Abkehr von der bisher weit verbreiteten Trend-

- 22 methode in ihrer bisherigen Form zu Folge haben wird (vgl. AEMISEG- GER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 51 und 119). Auch der Kanton Graubünden wandte bisher die Trendmethode für die Bemessung des Bauzonenbedarfs an (vgl. BGE 136 II 204 E.6.2). Die vorstehend angesprochenen Technischen Richtlinien Bauzonen (TRB 2014), beschlossen von der Schweizerischen Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz am 7. März 2014 und vom Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am 17. März 2014, beschränken formell betrachtet, die Methoden zur Bauzonendimensionierung nur auf das Verhältnis zwischen Bund und Kantone (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 51 ff. und 123). Es wird damit also prinzipiell nur die maximal zulässige Bauzonengrösse für den gesamten Kanton bestimmt. Bei der Methodenwahl und der Verteilung der Bauzone hinsichtlich der untergeordneten Gebietskörperschaften wie Regionen und Gemeinden verfügen die Kantone aus bundesrechtlicher Sicht formell nach wie vor über eine eigene Regelungskompetenz. Allerdings darf die auf kantonaler Ebene gewählte Methode für das Wachstum bzw. den Bedarf nicht dazu führen, dass, kantonal betrachtet, ein höheres Wachstum bzw. ein höherer Bedarf resultiert (THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in: ZUFFE- REY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 226). Die TRB 2014 enthält unter anderem eine Methode für die Dimensionierung der Wohn-, Misch- und Zentrumszonen (WMZ) eines Kantons sowie die entsprechenden statistischen Grundlagen dazu (siehe TRB 2014, S. 4 f.). Daneben haben die Kantone im Rahmen der Richtplanung, bezogen auf das bundesrechtliche Verhältnis, auch verschiedene Parameter (z.B. massgebliche Bauzonenflächenbeanspruchung pro Gemeinde für die WMZ; Festlegung eines Wachstumsszenarios für Einwohner/-innen und die Beschäftigen nach Art. 5a Abs. 1 und 2 RPV) festzulegen. Auf

- 23 - Basis der WMZ-Bauzonenflächen (überbaut/unüberbaut) sowie der massgeblichen Bauzonenflächenbeanspruchung wird die kantonale Kapazität ermittelt. Aus dem gewählten Bevölkerungsszenario der aktuellen Zahl von Einwohner/-innen und Beschäftigten in den WMZ ergibt sich die erwartete Zahl von Einwohner/-innen und Beschäftigen nach 15 Jahren in der WMZ. Der Quotient aus den erwarteten Einwohner/-innen und Beschäftigen einerseits und der berechneten kantonalen Kapazität andererseits ergibt die kantonale Auslastung (siehe TRB 2014, S. 7 f.; vgl. zum Ganzen AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 119 ff.). Ausserdem ist noch daran zu erinnern, dass für die Berechnung des Bedarfes alle relevanten Faktoren miteinzubeziehen sind. Neben den Nutzungs- bzw. Kapazitätsreserven auf der einen Seite und der demografischen und wirtschaftlichen Entwicklung auf der anderen Seite sind beispielsweise auch der Stand und die Entwicklung der Verkehrsinfrastruktur zu berücksichtigen (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 54). Zudem ist wie bisher der Bedarf auch nicht der einzige Gesichtspunkt bezüglich der Festlegung von Bauzonen. Vielmehr unterliegt die Bauzonenausscheidung nach wie vor einer umfassenden Abwägung und Abstimmung aller räumlichen wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (vgl. Art. 15 Abs. 3 RPG; AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 56 und 74 ff.). b) Für die Steuerung der Siedlungsentwicklung im Lichte der RPG1-Revision ist der kantonale Richtplan von grosser Bedeutung (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 21). In Nachachtung der RPG1-Revision, insbesondere der neuen Richtplaninhalte gemäss Art. 8 und 8a RPG sowie der Übergangsbestimmung Art. 38a RPG wird momentan das Kapitel 2 (Raumordnungspolitik) und Kapitel 5 (Siedlung) angepasst. Die öffentliche Auflage fand vom 11. November 2016 bis 16. Februar 2017 statt. Im Hinblick auf diese Richtplananpassung wurden neben weiteren raumplanerischen Grundlagen insbesondere auch Gemeindedatenblätter erarbeitet (siehe Antwort der Regierung vom 20. April 2016 auf die Anfrage Caduff betref-

- 24 fend Umsetzung der Raumplanungsgesetzgebung im Kanton Graubünden, in: Grossratsprotokoll Kanton Graubünden April 2016, S. 956 f.). Darin werden pro Gemeinde insbesondere Aussagen zum Überbauungsstand, den Kapazitätsreserven (Quotient der Geschossflächenreserven in der unüberbauten bzw. unternutzten Bauzone und dem definierten Geschossflächenbedarf pro Einwohner), der prognostizierten Bevölkerungsentwicklung bis ins Jahre 2040 (gestützt auf die Bevölkerungsperspektive GR 2040 [Spezialszenario], welches auf das Bevölkerungsszenario "hoch" des Bundesamtes für Statistik [BFS] kalibriert ist) sowie eine Gegenüberstellung des prognostizierten Wohnbedarfes zu den mobilisierbaren Kapazitätsreserven der Wohn-, Misch- und Zentrumszone (WMZ) festgehalten. Aus diesen Gemeindedatenblättern wird somit insbesondere ersichtlich, wie die Bevölkerungsentwicklung mit den Kapazitätsreserven korrespondiert und ob dementsprechend unterdimensionierte WMZ bestehen, die bestehende, mobilisierbare Kapazitätsreserve in etwa dem prognostizierten Bedarf entspricht oder ob überdimensionierte WMZ bestehen. Der Kanton Graubünden gehört aufgrund des aktuellen Kenntnisstandes im Übrigen zu denjenigen Kantonen, welche gesamtkantonal gesehen eine Auslastung der WMZ von unter 100 % aufweisen. Somit verfügt der Kanton Graubünden gesamtkantonal betrachtet über zu grosse Bauzonen und neue Einzonungen von WMZ sind auch nach der Genehmigung des neuen Richtplanes durch den Bundesrat grundsätzlich zu kompensieren, auch wenn das generelle Bauzonenmoratorium gemäss Art. 38a Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 52a Abs. 2 lit. a RPV nicht mehr zur Anwendung gelangt. Die Ausrichtung der Bauzonengrösse auf den Bedarf von 15 Jahren war seit jeher eine zentrale Vorgabe des eidgenössischen Raumplanungsrechtes (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 8 und 15; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 15 Rz. 27 ff.). Allerdings wurden im Rahmen der RPG1-Revison weitere Anforderungen bezüglich des planungsrechtlichen Umganges mit Bauzonen eingeführt und Aufträge, insbesondere die Pflicht zur Reduktion von überdimensionierten Bauzonen,

- 25 verdeutlicht (vgl. Art. 15 Abs. 2 RPG). Insofern diente die RPG1-Revision auch der Einleitung einer Korrektur von Vollzugsdefiziten (vgl. THURN- HERR, Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 221). Ausserdem ist noch darauf hinzuweisen, dass bereits der aktuelle kantonale Richtplan vom 19. November 2002 (KRIP; genehmigt durch den Bundesrat am 19. September 2003 und zwischenzeitlich mehrfach angepasst) vorsieht, dass die Siedlungsgrenzen nach aussen zu stabilisieren seien und ein beachtlicher Teil des neuen Flächenbedarfs durch verbesserte Nutzung und Umstrukturierung des Gebäudebestandes zu realisieren sei (vgl. Kapitel 5.3.1 des KRIP [Stand: 31. Dezember 2009]; vgl. auch BGE 136 II 204 E.6.2.2). Mit anderen Worten sollen in Nachachtung des Konzentrationsprinzips und dem Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens in erster Linie bisher unausgeschöpfte Nutzungsmöglichkeiten im überbauten Gebiet berücksichtigt werden. c) Für die Berechnung des kommunalen Bedarfes an WMZ kann also, formell betrachtet, nicht direkt die TRB 2014 herangezogen werden, weil sich diese Richtlinie nur auf das Verhältnis Bund - Kanton bezieht. Allerdings scheint die bisher weit verbreitete Trendmethode unter dem revidierten eidgenössischen Raumplanungsrecht nicht mehr vollumfänglich den gestellten Anforderungen an eine Methode zur Erhebung des Bedarfes an WMZ zu genügen, da sie die Gefahr für Erweiterungsautomatismen birgt (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 51). Denn wenn ein wesentliches Element für die Schätzung des Bedarfes für den Planungszeitraum der bisherige Baulandverbrauch darstellt, besteht die Gefahr, dass insbesondere die Berücksichtigung der inneren Nutzungsreserven nur ungenügend erfolgt, was eine weitere Ausdehnung des Siedlungsgebietes zur Folge hat und somit dem Konzentrationsprinzip sowie dem Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens zuwiderläuft

- 26 - (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 51; BGE 136 II 204 E. 6.2). Die Regierung stellte im angefochtenen Beschluss auf die erhobenen Wohnbauzonenreserven gemäss Übersicht über den Stand der Überbauung, der Erschliessung und der Baureife (Übersicht UEB) vom August 2013 ab (vgl. Planungs- und Mitwirkungsbericht vom August 2013, Anhang 1; gemäss Bg-act. 1). Weiter stützt sie sich für die Ermittlung des Bauzonenbedarfs auf das maximale Szenario der Bevölkerungsentwicklungsprognose des BfS, auf welche auch in den TRB 2014 Bezug genommen wird. Sie berücksichtigt demzufolge die methodischen Vorgaben gemäss Art. 15 Abs. 5 RPG, Art. 30a RPV und der TRB 2014, welche für die kantonale Bauzonendimensionierung betreffend WMZ gelten, in angemessener Weise (vgl. THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 226). Diese Vorgehensweise steht auch im Einklang mit den beabsichtigten richtplanerischen Vorgaben, wonach insbesondere die Angaben im Gemeindedatenblatt mit ähnlichen Feststellungen eine Aussage über den voraussichtlichen Bedarf und sein Verhältnis zu den Nutzungs- bzw. Kapazitätsreserven erlauben. Denn aus der geplanten Anpassungen der Kapitel 2 und 5 des Kantonalen Richtplanes sowie den dafür geschaffenen Grundlagen wie dem Gemeindedatenblatt, lässt sich schliessen, dass sich unter dem per 1. Mai 2014 revidierten eidgenössischen Raumplanungsgesetz die Bemessung des voraussichtlichen Bedarfes an WMZ für die nächsten 15 Jahre insbesondere an der prognostizierten Bevölkerungsentwicklung, dem festgelegten Geschossflächenbedarf bzw. der Bauzonenflächenbeanspruchung sowie den Kapazitätsreserven (in der unüberbauten und unternutzten WMZ) orientieren wird. Im Übrigen hält auch bereits der im Jahre 2003 vom Bundesrat genehmigte und zwischenzeitlich mehrmals angepasste KRIP fest, dass die Siedlungsent-

- 27 wicklung nach innen zu lenken und der Bedarfsnachweis anhand von Nutzungsreserven und künftigem Bedarf zu erbringen sei. Zur Bestimmung der erwarteten Nachfrage seien Perspektivrechnungen für die künftige Bevölkerungsentwicklung erarbeitet worden (vgl. zum Ganzen Kapitel 5.3.1 des KRIP [Stand: 31. Dezember 2009]). d) Bei der Evaluierung des Bedarfes an WMZ auf kommunaler Stufe ist ein gesamtheitlicher Betrachtungswinkel anzuwenden. Art. 15 Abs. 3 RPG legt fest, dass die Lage und Grösse der Bauzonen über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen sind. Dabei seien die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (vgl. Art. 1 und 3 RPG) zu befolgen (AEMISEG- GER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 69 ff.). So kann die ausschliessliche Beschränkung des Blickwinkels auf eine Fraktion einer Gemeinde nicht im Sinne des revidierten eidgenössischen Raumplanungsrechtes liegen. Vielmehr ist grundsätzlich ein grösserer Betrachtungsperimeter anzuwenden. Ausgangspunkt ist sicherlich das gesamte Gemeindegebiet und allenfalls angrenzende Gebiete. Es kann sich unter Umständen auch rechtfertigen, beispielsweise die gesamte Region zu berücksichtigen. Der voraussichtliche Bedarf an WMZ ist also gesamthaft in einem grösseren räumlichen Kontext zu betrachten. Aus diesem Grund kann auch dem Einwand der Beschwerdeführerin, wonach der Fraktion O.1._____ im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung der (fusionierten) Gemeinde X._____ durch die erfolgte Gemeindefusion keine Nachteile erwachsen dürften, in dieser Absolutheit nicht gefolgt werden. Entscheidend muss im Grundsatz sein, in welcher Hinsicht sich die gesamte Gemeinde, allenfalls sogar unter Berücksichtigung der Region O.9._____/X._____, bezüglich WMZ entwickeln will. aa) Dafür kann insbesondere der am 17. Februar 2015 von der Regierung genehmigte regionale Richtplan X._____ herangezogen werden, auch wenn dieser nach Genehmigung des angepassten kantonalen Richtpla-

- 28 nes, insbesondere im Bereich Siedlung, noch weiterzuentwickeln und allenfalls anzupassen ist. Bezüglich der vorliegenden Angelegenheit führte die Regierung in Genehmigungsbeschluss vom 17. Februar 2015 (vgl. Bfact. 2 und Bg-act. 10) aus, dass die Festlegung des Wohngebietes O.3._____ als wichtiger Standort Wohnen nicht zu rechtfertigen sei. Das Gebiet O.3._____ liege sowohl im Verhältnis der Fraktion O.1._____ als auch in Bezug auf das regionale Zentrum peripher. Diese Festlegung stehe somit im Widerspruch zur angestrebten Stärkung des regionalen Zentrums O.12._____ und wie bereits in der damaligen Vorprüfung des regionalen Richtplanes erläutert, sei nicht nachvollziehbar wie die Festlegung eines Wohngebietes in O.3._____ eine Stärkung der angestrebten funktionalen Struktur aus gesamtregionaler Sicht zu schaffen vermöge. Weiter bestünden im Gebiet O.3._____ bekanntermassen erhebliche Nutzungskonflikte. Unabhängig davon, ob es sich bei der Wohnzone 2 im Gebiet O.5._____ um eine zweite Nutzungsetappe oder eine rechtskräftige Bauzone mit etappierter Erschliessung handle, sei dieses Teilgebiet noch vollständig unüberbaut und unerschlossen. In Anbetracht der heutigen materiellen Voraussetzungen seien die Bedingungen nicht erfüllt, um als wichtiges Gebiet für das Wohnen aus gesamtregionaler Sicht gelten zu können. Weiter wurde der Bedarf auf richtplanerischer Ebene auch aufgrund der negativen Bevölkerungsentwicklung, selbst bei Wahl des höchstmöglichen Szenarios, in Frage gestellt, wobei auf statistisch fundierte Annahme der Bevölkerungsentwicklung im Lichte der RPG1- Revision abzustellen sei und auch Verdichtungsmöglichkeiten miteinzubeziehen seien. bb) Diese Ausführungen der Regierung im Rahmen der Genehmigung des regionalen Richtplanes X._____ sind in Anbetracht der revidierten raumplanungsrechtlichen Vorgaben zur Siedlungsentwicklung nicht zu beanstanden. So wird der Fokus auf eine gesamtregionale Sichtweise im Sinne von Art. 15 Abs. 3 RPG gerichtet, welcher insbesondere auf eine Stär-

- 29 kung des regionalen Zentrums ausgerichtet sein soll. Die Regierung genehmigte den regionalen Richtplan X._____ dementsprechend auch mit Festsetzungen bzw. Zwischenergebnissen hinsichtlich differenzierten Entwicklungsschwerpunkten (vgl. Kapitel 5.3 des regionalen Richtplanes X._____; genehmigt durch die Regierung des Kantons Graubünden am 17. Februar 2015). O.12._____ soll als Wohn- als auch als regionaler Arbeitsstandort weiterentwickelt werden. O.1._____ hingegen ist als Entwicklungsstandort Tourismus festgesetzt worden. Somit ist nicht ersichtlich, wie die Festlegung von O.3._____ als wichtiger Standort Wohnen unter zusätzlicher Berücksichtigung der peripheren Lagen sowohl bezüglich des Kernes der Fraktion O.1._____ als auch des regionalen Zentrums O.12._____ angezeigt sein und sich in das Gesamtkonzept des regionalen Richtplanes X._____ einfügen soll. Der Verweis der Beschwerdeführerin auf die beabsichtigte touristische Entwicklung des Skigebietes O.7._____ und der geltend gemachte Wohnbedarf aufgrund der zusätzlichen Arbeitsplätze ändert daran nichts. Denn auch aufgrund der im regionalen Richtplan X._____ festgelegten funktionalen Struktur, welche die Ausstattung mit Infrastrukturen z.B. im Bildungsbereich tendenziell in der Richtung des regionalen Zentrums vorsieht (vgl. Kapitel 5.1 des regionalen Richtplanes X._____) und der vertretbaren Distanzen zu weiteren Wohnbauzonenreserven in anderen Fraktionen der Gemeinde X._____, lässt sich auch aus einer verstärkten touristischen Entwicklung nicht ohne Weiteres ein wichtiger Schwerpunkt Wohnen als richtplanerische Festlegung herleiten. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass in der Touristikzone gemäss Art. 21 BauG im Rahmen des Genehmigungsbeschlusses vom 13. September 2016 (Bf-act. 1 und Bg-act. 13) auch Dienstwohnungen im Zusammenhang mit dem Gastgewerbe zugelassen wurden, womit dort in untergeordneter Weise grundsätzlich auch spezifischer, mit dem Tourismus zusammenhängender Wohnraum zonenkonform wäre. Insofern verfängt auch die Argumentation der Beschwerdeführerin nicht, wonach aufgrund der erwarteten touristischen Entwicklung in O.1._____

- 30 und dem damit einhergehenden zusätzlichen Bedarf an Wohnraum für die dort angestellten Personen die Wohnzone 2, Teilgebiet O.5._____, im Umfang von knapp 0.9 ha bzw. 16 Parzellen mit einer durchschnittlichen Fläche vom je etwa 550 m2 benötigt werde. e) Gemäss der, im angefochtenen Beschluss erwähnten und bei den Genehmigungsunterlagen befindlichen, Übersicht UEB vom August 2013 (vgl. Planungs- und Mitwirkungsbericht vom August 2013, Anhang 1; gemäss Bg-act. 1), sind in der Gemeinde X._____ Wohnbauzonen von rund 62.1 ha vorhanden. Davon sind rund 50.4 ha überbaut, womit etwa 11.7 ha nicht überbaute Wohnzonen verbleiben. Dabei nicht berücksichtigt, sind die nicht spezifisch ausgewiesenen Nutzungsreserven innerhalb des in der Übersicht UEB als überbaut dargestellten Gebietes. Der Planungs- und Mitwirkungsbericht vom August 2013 legte bezüglich Bauzonengrösse und Bauzonenbedarf dar, dass gemäss der angewandten Trendmethode (geschätzter Landverbrauch: 7.8 ha) und unter Berücksichtigung von zusätzlichem Bedarf nach Wohnbauland aufgrund des Umstandes, dass die Gemeinde X._____ aus 6 Fraktionen bestehe, die (unüberbaute) Wohnbauzonenreserve im Umfang von 11.7 ha eine genügende Grösse bzw. einen Bauzonenüberhang aufweise. Gemäss der Regierung stehen in der Fraktion O.1._____ noch insgesamt 0.7 ha genehmigte Wohnbaureserven zur Verfügung, welche zukünftig immer noch die Erstellung von neun Wohngebäuden in der Wohnzone 2, Teilgebiet O.4._____, ermöglichen. In der Dorfzone A bestünden ebenfalls noch zwei unüberbaute Bereiche, welche die Erstellung von zwei bis drei Wohngebäuden zuliessen. Selbst aufgrund der maximalen Bevölkerungsentwicklungsprognose des BfS, nehme bis 2040 die Bevölkerung stetig ab, womit auch unter Berücksichtigung der gemäss Art. 15 RPG geforderten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven, die ursprünglich vorgesehenen Wohnbauzonenreserven deutlich überdimensioniert und nach Art. 15 Abs. 2 RPG zu reduzieren seien.

- 31 aa) Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Argumente, wonach aufgrund des stetigen Bevölkerungswachstums in der Fraktion O.1._____ sowie der anstehenden touristischen Entwicklung die Wohnbauzonenreserven in der Fraktion O.1._____ sicherlich nicht überdimensioniert seien, vermögen im Lichte der derzeit geltenden bundesrechtlichen Rechtslage nicht zu überzeugen. Dem Stand der Überbauung, der Erschliessung und der Baureife (Stand UEB; vgl. Bg-act. 2) sowie der Übersicht UEB (vgl. Planungs- und Mitwirkungsbericht vom August 2013, Anhang 1; gemäss Bg-act. 1), jeweils vom August 2013, kann entnommen werden, dass in der Dorfzone A von O.1._____ noch zwei Teilflächen der Parzellen 2328 und 2379 sowie im Gebiet O.4._____ die Parzellen 2587, 2588, 2589, 2595, 2600, 2604, 2621 und 2634 noch nicht überbaut sind (vgl. auch aktuelle Auszüge auf Basis der amtlichen Vermessung aus dem Geoportal GeoGR gemäss Bg-act. 3). Auf diesen Wohnbauzonen im Umfang von 0.7 ha erscheint die Erstellung von mindestens elf Wohngebäuden ohne Weiteres möglich. Dabei ist ein allfälliges Potential für die Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven auf bereits überbauten Parzellen noch nicht einmal spezifisch berücksichtigt worden. Zudem ist aufgrund des vorliegenden Gemeindedatenblattes (Bg-act. 4), auch unter Annahme des höchstmöglichen Bevölkerungsszenarios, momentan von einer stetigen Abnahme der Bevölkerung in der Gemeinde X._____ auszugehen. Ende 2015 wies die Fraktion O.1._____ 166 Einwohner auf (Bg-act. 5). Im Jahr 1970 betrug die Bewohnerzahl 127, was somit einer Zunahme von 39 Personen in 45 Jahren bzw. 3 Planungsperioden gemäss Art. 15 RPG entspricht. Die durchschnittliche Zunahme hat somit weniger als eine Person pro Jahr bzw. 13 Personen pro fünfzehnjähriger Planungsperiode betragen. Bei einer durchschnittlichen Grösse der Privathaushalte in der Gemeinde X._____ von 2.28 Personen im Jahre 2015 (vgl. vorstehend E.1c), würden theoretisch 6 Wohnbauten in der nächsten Planungsperiode von 15 Jahren ausreichen, um diesen Wohnbedarf zu decken. Dem-

- 32 entsprechend sind die 0.7 ha Wohnbauzone in der Fraktion O.1._____, unter Berücksichtigung der Planungsziele und -grundsätze hinsichtlich der inneren Verdichtung (Art. 1 Abs. 2 lit. abis und b sowie Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG), sicher als ausreichend zu betrachten. Und dies selbst dann, wenn entgegen dem allgemeinen Trend in der gesamten Gemeinde X._____ in der Fraktion O.1._____ ein Bevölkerungswachstum stattfinden sollte, wobei die erwarteten touristischen Entwicklungen noch immer mit einigen Unwägbarkeiten behaftet sind. Ausserdem ist, wie bereits vorstehend erwähnt (E.5d), die Fokussierung der Bedarfsfrage auf eine einzelne Fraktion unzulässig, sondern die Bauzonen sind gemäss Art. 15 Abs. 3 RPG sogar über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen. In diesem Zusammenhang kann auch noch festgehalten werden, dass in einer angemessenen Distanz zu O.1._____ in den umliegenden Fraktionen der Gemeinde X._____ weitere Wohnbauzonenreserven im Umfang von etwa 10 ha zur Verfügung stehen. Wie die Regierung zutreffend darlegt, ergibt sich auch kein gravierendes Ungleichgewicht zwischen den verschiedenen Fraktionen bezüglich der Verteilung der Wohnbauzonen. Mit einem Anteil von etwa 11 % an der Gesamtbevölkerung der Gemeinde X._____ (166 Einwohner / 1539 Einwohner = 10.79 %) liegen in der Fraktion O.1._____ ca. 7 % (10.5 ha genehmigte Wohnbauzonenreserven in der Gemeinde X._____ / 0.7 ha genehmigte Wohnbauzonenreserve O.1._____ = 6.67 %) der Wohnbauzonenreserven. Unter Einbezug der im regionalen Richtplan festgelegten und genehmigten Entwicklungsstrategie, wobei die Nichtgenehmigung der Festlegung des Gebietes O.3._____ als wichtigen Standort Wohnen durch die Regierung nachvollziehbar ist (vgl. vorstehend E. 5d), erscheint dieser Anteil der Fraktion O.1._____ an den gesamten Wohnbauzonenreserven der Gemeinde X._____ als angemessen. bb) Ausserdem ist nicht ausser Acht zu lassen, dass die neue bundesrechtliche Zweitwohnungsregelung die Neuerstellung von klassischen, unbe-

- 33 wirtschafteten Zweitwohnungen in den im Anhang der Zweitwohnungsverordnung (ZWV; SR 702.1) aufgeführten Gemeinden untersagt (vgl. Art. 6 des Bundesgesetzes über Zweitwohnungen [ZWG; SR 702]). Auch wenn die Beschwerdeführerin geltend macht, dass im Gebiet O.3._____ überwiegend Erstwohnungen erstellt würden, ist davon auszugehen, dass diese Einschränkungen in der Nutzung einer Wohnung zu einer gewissen Reduktion der Nachfrage nach Bauland in der Wohnzone 2 und der Dorfzone A führt, weil die Bewilligung für eine Zweitwohnung insbesondere nur dann erteilt werden darf, sofern sie als touristisch bewirtschaftet im Sinne von Art. 7 Abs. 2 ZWG gilt. Die Möglichkeit zur Neuerstellung einer Wohnung mit klassischer, unbewirtschafteter Zweitwohnungsnutzung fällt weg. Für diesen Zweck war aber das Gebiet O.3._____ gemäss einer von der Beschwerdeführerin eingereichten Aktennotiz (Bf-act. 5), die anscheinend im Rahmen des Ortsplanungsverfahrens erstellt wurde, ursprünglich einmal vorgesehen. Somit ist aufgrund der neuen Zweitwohnungsgesetzgebung im Vergleich zur damaligen Ausgangslage im Jahre 1984 bzw. anlässlich der Genehmigung 1994 von einem reduzierten Bedarf bzw. von erheblich veränderten Verhältnissen auszugehen (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 1C_40/2016 vom 5. Oktober 2016 E.3.5). cc) Dass gemäss der Beschwerdeführerin nur die acht Parzellen im Gebiet O.4._____ tatsächlich verfügbar seien, weil die Parzellen in der Dorfzone A nicht auf dem Markt zur Verfügung stünden, kann in der vorliegenden Angelegenheit nicht dazu führen, dass solche Parzellen aus der Betrachtung der Nutzungs- bzw. Kapazitätsreserven in der WMZ zu entlassen wären. Die per 1. Mai 2014 neu eingefügte Bestimmung von Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG besagt, dass Massnahmen zur besseren Nutzung von brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeit zur Verdichtung der Siedlungsfläche zu treffen seien (vgl. AE- MISEGGER/KISSLING, a.a.O., Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung Rz. 40). Dieser Planungsgrundsatz, der insbesondere auch der Hortung

- 34 von Bauland entgegenwirken soll, findet sich auch in Art. 15a Abs. 1 RPG (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15a Rz. 17 ff.). Demnach haben die Kantone und die Gemeinde diejenigen Massnahmen zu ergreifen, welche notwendig sind, um die Bauzonen ihrer Bestimmung zuzuführen. Art. 15a Abs. 2 RPG bestimmt weiter, dass eine kantonale gesetzliche Grundlage für die Bauverpflichtung zu schaffen sei. In diese Stossrichtung geht die kommunale Regelung zur Sicherung der Baulandverfügbarkeit gemäss Art. 32 BauG. Auch wenn momentan die Teilflächen auf den Parzellen in der Dorfzone A im Zonenplan nicht mit dieser Regelung überlagert sind, ändert dies nichts an der Pflicht der Planungsbehörde, verhältnismässige Massnahmen gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG gegen die Baulandhortung zu ergreifen. Bei gegebenem öffentlichem Interesse und unter Beachtung der Verhältnismässigkeit, sind zur gegebenen Zeit im gesetzmässigen Verfahren auch die beiden Teilflächen in der Dorfzone A mit der kommunalen Verfügbarkeitsregelung zu überlagern oder eine andere Massnahme zur Verfügbarmachung von Bauland zu treffen. Diese Thematik wird aller Voraussicht nach auch Thema der anstehenden Revision des KRG bilden (vgl. Art. 15a und Art. 15 Abs. 4 lit. d RPG). Ebenfalls nicht entscheidend ist, dass die Beschwerdeführerin geltend macht, die Parzellen in der Dorfzone seien ungenügend erschlossen. Sofern nötig, könnten die geltend gemachten Erschliessungsmängel dieser beiden Teilflächen mit einer Festlegung im GEP behoben werden. f) Als Zwischenergebnis ist also festzuhalten, dass die von der Regierung dargelegte Ermittlung des voraussichtlichen Wohnbauzonenbedarfes nicht zu beanstanden ist. Vielmehr legte sie im angefochtenen Beschluss und dem vorliegenden Verfahren nachvollziehbar und unter Berücksichtigung der gesetzlichen Rahmenbedingungen gemäss dem revidierten RPG dar, weshalb die genehmigten Wohnbauzonen in der Fraktion O.1._____ dem voraussichtlichen Bedarf für die nächsten 15 Jahre

- 35 genügten. Daran ändern weder das erwartete Tourismusprojekt, noch die weiteren Einwendungen der Beschwerdeführerin etwas. 6. a) Wenn ein Planungsträger bestehende WMZ dem Nichtbaugebiet zuzuweisen hat, fragt sich, welche Gebiete dafür in Frage kommen. Bei der Bestimmung dieser Fläche kann man sich von den Wertungen in Art. 15 Abs. 3 und 4 RPG leiten lassen (THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in: ZUFFEREY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 226). Es ist der Regierung im angefochtenen Beschluss zuzustimmen, dass auch in Anbetracht der Ziele und Grundsätze der Raumplanung (vgl. Art. 1 und 3 RPG) und insbesondere der Zielsetzung der RPG1-Revison, wonach eine kompakte Siedlungsentwicklung mit einer Entwicklung nach innen anzustreben ist und überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren sind, sich prioritär grössere, unüberbaute Parzellen am Siedlungsrand für eine allfällige Zuweisung zum Nichtbaugebiet eignen. Diese Gebiete sollten idealerweise eine Grösse aufweisen, welche die Errichtung einer neuen selbständigen Wohnbaute darauf ermöglicht. Weiter eignen sich zur Zuweisung zum Nichtbaugebiet im Rahmen einer notwendigen Reduktion der Bauzone im Allgemeinen grössere unüberbaute Flächen, welche noch nicht erschlossen sind. Weniger geeignet sind hingegen Gebiete im Siedlungsgebiet, welche (allseitig) durch bereits überbaute Bauzonen umschlossen und erschlossen sind. Für solche Flächen ist eine Zuweisung zum Nichtbaugebiet in der Regel unzweckmässig und würde im Widerspruch zur beabsichtigten inneren Verdichtung stehen. Trotz überdimensionierter Bauzone im relevanten Betrachtungsperimeter, kann es sich allenfalls rechtfertigen, auf die Zuweisung von solchen, unüberbauten Gebiet inmitten der Bauzone zum Nichtbaugebiet zu verzichten (vgl. THURNHERR, Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in: ZUFFE-

- 36 - REY/WALDMANN (Hrsg.), Revision Raumplanungsgesetz 2014 – Paradigmenwechsel oder alter Wein in neuen Schläuchen?, Zürich 2015, S. 227). b) In der vorliegend zu beurteilenden Angelegenheit ist die Wohnzone 2, Teilgebiet O.5._____, weder überbaut, noch liegt sie inmitten der Bauzone. Vielmehr liegt sie isoliert und deutlich vom restlichen Baugebiet der Fraktion O.1._____ abgesetzt in der östlichen Peripherie der Fraktion O.1._____. Zudem weist sie eine Fläche von ca. 0.9 ha auf und ist gemäss den in den Akten liegenden Luftbildern (Bg-act. 11) verkehrsmässig nicht erschlossen. Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass die bisherigen Erschliessungsanlagen für das gesamte Gebiet O.3._____ (Teilbereiche O.4._____ und O.5._____) konzipiert gewesen seien und sich auch alle Genossenschafter an den Kosten von ca. Fr. 1.4 Mio. beteiligt hätten. Der Kostenanteil des Gebietes O.5._____ sei dabei auf etwa einen Drittel (ca. Fr. 466'000.--) zu beziffern. Weil jetzt nur noch ein kurzes Teilstück von 90 m inkl. eingelegter Leitungen nötig sei, müsse auch das Gebiet O.5._____ als voll erschlossen gelten. Aufgrund dieser Ausführungen der Beschwerdeführerin ist davon auszugehen, dass auch die Ver- und Entsorgungsleitungen noch nicht ins Gebiet O.5._____ verlegt worden sind. Dies umso mehr, als das Departement für Volkswirtschaft und Soziales (DVS) die Gemeinde X._____ mit Schreiben vom 15. September 2011 im Hinblick auf die anstehende Gesamtrevision der Ortsplanung darauf hinwies, dass eine Erschliessung und Überbauung des Gebiets O.5._____ im jetzigen Zeitpunkt nicht angezeigt sei und allenfalls sogar eine Planungszone zu erlassen sei. Ausserdem sind auch im GEP Ver- und Entsorgung 1:2000 O.1._____/Materialabbauzone O.2._____ vom 7. August 2013 (siehe Bg-act. 1) sowie dem Stand UEB vom August 2013 (siehe Bg-act. 2) keine Erschliessungsleitungen ausgewiesen und der Zeitraum für die Baureife der Parzellen im Gebiet O.5._____ wird sogar auf 5 - 15 Jahre beziffert. Ausserdem darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass nicht nur die Strecke zwischen den zwei Teilgebieten

- 37 - O.4._____ und O.5._____ als noch ausstehende Erschliessung zu betrachten ist. Vielmehr ist der Regierung zuzustimmen, wenn diese vorbringt, dass die Strecken der gesamten Erschliessungsanlagen zu betrachten seien. In diesem Fall ist bis zu den süd-östlichsten Parzellen des noch vollständig unüberbauten Gebietes O.5._____ noch eine Strasse von etwa 260 - 280 m Länge zu erstellen. Dementsprechend kann keine Rede davon sein, dass das Gebiet O.5._____ als voll erschlossen zu gelten habe, weil noch ein nicht unerhebliches Stück der Zufahrtsstrasse sowie auch die Erschliessungsstrasse innerhalb des Gebietes O.5._____ vollständig fehlt und auch die Ver- und Entsorgungsleitungen vom Gebiet O.4._____ aus noch zu jeder Parzelle im Gebiet O.5._____ geführt werden müssten. Insofern eignet sich das Gebiet O.5._____ für die Zuweisung zum Nichtbaugebiet, wenn aufgrund von überdimensionierten Bauzonen eine Reduktion derselben vorzunehmen ist. Gemäss den Ausführungen der Regierung im angefochtenen Beschluss, konnten in der Gemeinde X._____ nur gerade zwei Flächen evaluiert werden, welche die vorstehenden Kriterien erfüllen, nämlich neben dem Gebiet O.5._____ in der Fraktion O.1._____ auch noch drei Parzellen in der Dorfzone A in O.8._____. Bei den übrigen noch nicht überbauten Wohnbauzonen handle es sich überwiegend um innerhalb des bestehenden Siedlungsgebietes verstreute Fläche in weitgehend überbauten und erschlossenen Arealen bzw. Flächen, für welche bereits erhebliche Aufwendungen für die Erschliessung getätigt wurden und die bereits teilweise überbaut sind (z.B. die Wohnzone 2 im Gebiet O.3._____, soweit das Teilgebiet O.4._____ betroffen ist). Dass die Zuweisung von solchen Flächen zum Nichtbaugebiet in Hinblick auf die Zielsetzungen des RPG (Kompakter Siedlungskörper, Lenkung der Siedlungsentwicklung nach innen), auch im Falle von überdimensionierten Bauzonen, nicht zweckmässig ist, erweist sich in der vorliegenden Angelegenheit als schlüssig. Damit war aber die Zuweisung

- 38 des Gebietes O.5._____ sowie der drei Parzellen in O.8._____ zum Nichtbaugebiet die einzige ersichtliche Option, um der expliziten bundesrechtlichen Vorgabe zur Reduktion von überdimensionierten Bauzonen nachzukommen. 7. a) Bei Entscheiden über die Zuteilung von Land zu einer Nutzungszone ist grundsätzlich immer von einer umfassenden Interessenabwägung auszugehen (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15 Rz. 74). Im vorliegenden Fall ist, wie vorstehend dargelegt, (vgl. E.5d und e) der Bedarf für die ca. 0.9 ha Wohnzone 2 im Gebiet O.5._____ in der Fraktion O.1._____, insbesondere auch bei Berücksichtigung eines grösseren Betrachtungsperimeters, nicht gegeben. Zudem ist das Gebiet O.5._____, neben weiteren Flächen in O.8._____, das einzige grössere Gebiet, wo sich im Lichte der Grundsätze des RPG eine Zuweisung von Flächen zum Nichtbaugebiet zur Reduktion von zu grossen Bauzonen als zweckmässig erweist. Weiter würde durch die Erschliessung und Überbauung dieses Gebietes auf mehreren Parzellen der regionale Trockenstandort O.5._____ (TWW- 11094) beeinträchtigt oder sogar zerstört. b) Gemäss Art. 3 des Gesetzes über den Natur- und Heimatschutz im Kanton Graubünden (KNHG; BR 496.000) haben der Kanton und die Gemeinden bei Erfüllung ihrer Aufgaben dafür zu sorgen, dass insbesondere die Lebensräume einheimischer Tiere und Pflanzen (Biotope) geschont und soweit als möglich erhalten werden, wo das öffentliche Interesse an ihrer Erhaltung überwiegt. Explizit ist diese Aufgabe bei Erlass und Genehmigung von Richt- und Nutzungsplanungen zu erfüllen (Art. 3 Abs. 2 lit. a KNHG). Als Schutzobjekte des Biotopschutzes gelten gemäss Art. 15 KNHG die schutzwürdigen Lebensräume im Sinne der Bundesgesetzgebung, mithin des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451). Nach Art. 18 NHG ist dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebens-

- 39 räume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Besonders zu schützen sind Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldgesellschaften, Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen (vgl. VGU R 04 80 vom 25. April 2005 E.11a). Die besondere Schutzwürdigkeit von Biotopen wird in Art. 14 Abs. 3 der eidgenössischen Verordnung über den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1) präzisiert. Der Bundesrat bezeichnet gemäss Art. 18a Abs. 1 NHG die Biotope von nationaler Bedeutung, während die Kantone nach Art. 18b Abs. 1 NHG für den Schutz und Unterhalt der Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung sorgen (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesgerichts 1C_315/2015, 1C_321/2015 vom 24. August 2015 E.5.2). Die kantonalen Inventare (vgl. Art. 4, 11, 16 und 25 KNHG), verstanden als Grundlagen im Sinne der Raumplanungsgesetzgebung (vgl. Art. 6 Abs. 2 lit. b RPG), werden im Rahmen der planerischen Verfahren grundeigentümerverbindlich festgesetzt (Art. 6 Abs. 1 und 3 KNHG). Gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. d RPG sind die Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen grundsätzlich einer Schutzzone zuzuweisen (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 17 Rz. 22 ff.). Dementsprechend wird der Perimeter des fraglichen, inventarisierten Trockenstandortes im ZP/GGP 1:2000 O.1._____/Materialabbauzone O.2._____ vom 7. August 2013 (siehe Bgact. 1) durch die Trockenstandortzone im Sinne von Art. 31 BauG überlagert (vgl. auch Ziffer 3e des angefochtenen Genehmigungsbeschlusses; Bf-act. 1 und Bg-act. 13). Ein technischer Eingriff, der schützenswerte Biotope beeinträchtigen oder zerstören kann (wie namentlich die Überbauung), darf gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG i.V.m Art. 14 Abs. 6 NHV nur bewilligt werden, sofern er standortgebunden ist und einem überwiegenden Bedürfnis entspricht. Dies setzt eine umfassende Interessenabwägung voraus. Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat der Ver-

- 40 ursacher nach Art. 18 Abs. 1ter NHG und Art. 14 Abs. 7 NHV für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonsten für angemessenen Ersatz zu sorgen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_315/2015, 1C_321/2015 vom 24. August 2015 E.6; DAJ- CAR, in: GRIFFEL/LINIGER/RAUSCH/THURNHERR (Hrsg.), Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich/Basel/Genf 2016, Rz. 4.107 mit weiteren Hinweisen). Art. 31 BauG gibt im Ergebnis die vorstehend erwähnte Regelung von Art. 18 Abs. 1ter NHG i.V.m Art. 14 Abs. 6 NHV wieder. Das Schutzkonzept von Art. 18 Abs. 1ter NHG und Art. 14 Abs. 6 NHV sieht eine gesetzliche Rangfolge vor. So muss der technische Eingriff aufgrund objektiver Gesichtspunkte auf diesen Standort angewiesen sein und es muss im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung, welche auch die Prüfung von Alternativstandorten umfassen kann, ein überwiegendes Interesse für den Eingriff sprechen (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_315/2015, 1C_321/2015 vom 24. August 2015 E.6 sowie 1C_346/2014 vom 26. Oktober 2016 E.2.10 und E.6). Mangelt es an diesen Voraussetzungen bzw. ergibt eine umfassende Interessenabwägung, dass die Schutzinteressen überwiegen, ist die Beeinträchtigung eines schützenswerten Lebensraumes unzulässig. Erst wenn feststeht, dass der technische Eingriff unvermeidlich ist, kommen Schutz-, Wiederherstellungs- und/oder Ersatzmassnahmen in Betracht (vgl. FAHRLÄNDER, in: KELLER/ZUFFEREY/FAHRLÄNDER, Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 18 Rz. 29 f.). c) In der vorliegenden Angelegenheit ist der Nutzungskonflikt bezüglich der Parzellen 2613, 2614, 2615, 2616, 2620 gemäss dem vorstehend erläuterten Schutzkonzept für Biotope zu bewerten. Für die Parzellen, welche direkt den inventarisierten Trockenstandort tangierten, kann aufgrund der vorstehenden Ausführungen festgehalten werden, dass mangels Bedarf an weiteren Wohnbauzonen in der Fraktion O.1._____ als auch in der Gemeinde X._____ (vgl. vorstehend E.5d und e) der Eingriff in den schüt-

- 41 zenswerten Lebensraum nicht unvermeidlich ist. Dementsprechend ist die Argumentation, dass bereits ein Bericht mit Ersatzmassnahmen ausgearbeitet worden sei (vgl. Bf-act. 21) nicht entscheidend. Im Übrigen ist der Regierung zuzustimmen soweit sie ausführt, dass der ungeschmälerten Erhaltung von Natur- und Landschaftswerten am besten gedient werde, wenn solche naturkundlich oder landschaftlich wertvollen Flächen gar nicht erst zerstört oder beeinträchtigt werden. Wegen des fehlenden objektiv ausgewiesenen, zusätzlichen Wohnbauzonenbedarfs, ist die Erhaltung des Trockenstandortes von regionaler Bedeutung unter diesen Gesichtspunkten höher zu gewichten als das Nutzungsinteresse bzw. ist die im Gesetz vorgenommene Interessenabwägung von Art. 18 Abs. 1ter NHG i.V.m. Art. 14 Abs. 6 NHV zu beachten. Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, dass bezüglich des Nutzungskonflikts nur 3 von 14 Parzellen betroffen seien, und sich eine Zuweisung zum Nichtbaugebiet auf die Parzellen 2613 (teilweise) sowie 2614 – 2616 beschränken könnte, spräche der fehlende zusätzliche Wohnbauzonenbedarf in O.1._____ bzw. der gesamten Gemeinde X._____ immer noch gegen die Zuweisung der restlichen Parzellen im Gebiet O.5._____ zur Wohnzone 2. 8. a) Im Zusammenhang mit der Frage nach allenfalls vertrauensbegründenden Gesichtspunkten für das strittige Gebiet O.5._____, welche für eine Genehmigung der Wohnzone 2 im Gebiet O.5._____ sprechen, führte die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde vom 12. Oktober 2016 im Wesentlichen Folgendes aus: • Im Rahmen der Ortsplanungsrevision im Jahre 1984, welche erst 1994 durch die Regierung genehmigt worden sei, habe diese zugesichert, dass die Bauzone O.3._____ erhalten bleibe, sofern die überdimensionierte Bauzone entlang der Kantonsstrasse bereinigt würde. Mit der Genehmigung der beschlossenen Ortsplanung 1984 durch die Regierung am 13. Juni 1994 sei für das fragliche Gebiet die Auflage gemacht worden, dass die in der 2. Etappe liegende Wohnbauzone erst erschlossen und überbaut werden dürfe, wenn in der Wohnzone

- 42 - O.4._____ insgesamt 16 Wohngebäude oder 11 Einfamilienhäuser gemäss Gestaltungs- und Parzellierungsplan 1:500 im Bau bzw. vollendet seien. Der Beginn der Erschliessung der Wohnzone O.5._____ sei der Regierung zu melden gewesen. Die Genehmigung durch die Regierung sei im Bewusstsein erfolgt, dass der voraussichtliche Bedarf an Wohnbauzonen für den Planungshorizont von 15 Jahren überschritten werde. Dennoch sei den Wohnzonen O.4._____ und O.5._____ zugestimmt worden. Dies aufgrund von umfangreichen planerischen und organisatorischen Vorleistungen sowie der langwierigen Bestrebung der damaligen Gemeinde O.1._____, die im Zonenplan aus dem Jahre 1975 noch vorgesehenen, rund 6.6 ha grossen Wohnbauzone in O.1._____ zu reduzieren. Die Teilrevision im Jahre 2001, welche von der Regierung im Jahre 2002 genehmigt worden sei, habe an der erwähnten Auflage gemäss Genehmigungsbeschluss vom 13. Juni 1994 nichts geändert und die Wohnbauzone im Gebiete O.3._____ sei in Kenntnis der Überdimensionierung bestätigt worden. • 16 der 24 Grundstücke seien in O.4._____ bereits überbaut worden und die Beschwerdeführerin sei bereits am 1. Oktober 2010 an die Gemeinde gelangt, um die Erfüllung der Auflage der Regierung zu melden. Eine Antwort darauf habe sie aber nie erhalten. Die im Beschluss der Regierung vom 13. Juni 1994 formulierte Voraussetzung der minimalen Überbauung im Gebiet O.4._____ sei erfüllt und auch gemeldet worden, wobei man das Antwortschreiben des DVS vom 15. September 2011 im Auftrag der Regierung nie erhalten habe. • Die Erschliessung der beiden Teilgebiete O.4._____ und O.5._____ sei gemeinsam erfolgt und sämtliche 43 Genossenschafter hätten sich daran beteiligt, auch wenn sie noch kein Bauland gemäss ihrem Genossenschaftsanteil bezogen hätten. Für die Erschliessung seien insgesamt bereits Fr. 1.4 Mio. aufgewendet worden. Diese sei auch für beide Teilgebiete ausreichend dimensioniert und es fehle nur noch die Stichstrasse von O.4._____ nach O.5._____. • Mit Beschluss vom 7. August 2013 habe die Gemeindeversammlung die Wohnbauzone im Gebiet in O.3._____ bestätigt bzw. in der Bauzone belassen. Auch gemäss heute geltendem eidgenössischem Raumplanungsrecht seien die Bauzonen für den voraussichtlichen Bedarf von 15 Jahren festzulegen. Mit der Genehmigung der Wohnbauzonen im Jahre 1994 im Gebiet O.3._____ habe die Regierung ausführlich begründet, weshalb eine Überschreitung des voraussichtli-

- 43 chen Bedarfes an Wohnbauzonen angezeigt sei. Nehme sie nun zum jetzigen Zeitpunkt die Auszonung im Gebiet O.5._____ vor, werde sie wortbrüchig. Denn die Situation in der Fraktion O.1._____ habe sich nicht geändert. Es stünde höchstens weniger noch unüberbautes Bauland zur Verfügung als noch im Jahre 1994. • Das Argument der Regierung, wonach ein Grundeigentümer immer damit rechnen müsse, dass eine einmal eingezonte Parzelle zu einem späteren Zeitpunkt ausgezont oder dass eine Veränderung an der Zonenausscheidung erfolge, sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar. Die Zuteilung zur Bauzone habe mit Beschluss vom 13. Juni 1994 stattgefunden und sei im Juni 2002 bestätigt worden. Der überwiegende Anteil des Baulandes in X._____ sei bereits vor 1994 in eine Bauzone eingezont worden. Die Beschwerdeführerin präsentiere sich hinsichtlich der Bautätigkeit im Vergleich zur restlichen Bautätigkeit im Tal als äusserst dynamisch. Das Bauland im Privatbesitz werde hingegen mehrheitlich gehortet. Somit sei die Verfügbarkeit bei der Baulandgenossenschaft, nicht aber bei den Privaten gegeben. Die Beschwerdeführerin schloss draus, dass ein Grundeigentümer nach 20 Jahren nicht damit rechnen müsse, dass seine Parzelle ausgezont werde, wenn etliche andere, nicht verfügbare Grundstücke im fraglichen Gebiet vorhanden seien. b) Die Regierung hingegen betonte, dass die Einwände der Beschwerdeführerin betreffend vertrauensbegründenden Gesichtspunkten nicht dazu führen könnten, dass von der Nichtgenehmigung der Wohnzone 2 im Gebiet O.5._____ abzusehen sei. Dazu führte sie im Wesentlichen Folgendes aus: • Sie bezweifle, dass ihrerseits die Beibehaltung der Wohnbauzone in O.3._____ in der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten absoluten Form und langfristig versprochen worden sei, sofern in O.1._____ die überdimensionierte Bauzone entlang der Kantonsstrasse bereinigt werde, weil die Regierung nicht habe wissen können, was Jahrzehnte später gelten werde. Im Übrigen sei nach 30 Jahren nicht mehr nachprüfbar, was in den 80er-Jahren mündlich genau versprochen wurde. 1994 habe die Regierung die Bauzone O.3._____ genehmigt und mit einer Auflage sichergestellt, dass in O.5._____ vorderhand nicht gebaut werden dürfe. Dies habe die Regierung damals

- 44 im Bewusstsein der eigentlich zu grossen Bauzonenreserven in O.1._____ gemacht. Im Beschluss vom 13. Juni 1994 habe die Regierung aber nirgends festgehalten, dass die Wohnzone O.5._____ bis in alle Ewigkeit Bestand haben könne. Vielmehr sei aufgrund der mit der Auflage sichergestellten Etappierung zu schliessen, dass die Regierung Zweifel gehabt habe, ob die Bauzone dieses Teilgebietes zukünftig wirklich Bestand haben werde. In der Zwischenzeit seien erhebliche Veränderungen der Verhältnisse eingetreten (negative Bevölkerungsentwicklungsprognose in X._____, Zweitwohnungsgesetzgebung, Teilrevision des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes per 1. Mai 2014 mit der ausdrücklichen Verpflichtung zur Redimensionierung von zu grossen Bauzonen), so dass eine Genehmigung der Wohnzone O.5._____ nicht (mehr) in Frage komme. • Aus dem Regierungsbeschluss vom 4. Juni 2002, welcher die Änderung des Quartierplanes in O.4._____ zum Gegenstand gehabt habe, lasse sich nichts zugunsten der Beschwerdeführerin ableiten. Die fraglichen Auflagen des Beschlusses aus dem Jahre 1994 seien aus Transparenzgründen lediglich wiederholt worden, und zwar ohne nochmalige Überprüfung. Insbesondere sei auch keine Überprüfung des Bedarfes erfolgt, womit keine nochmalige Bestätigung der Bauzonengenehmigung in O.5._____ stattgefunden habe. • Die Nichtgenehmigung komme im Übrigen auch nicht überraschend. Bereits mit Schreiben vom 15. September 2014 (recte: 2011; vgl. Bgact. 9) habe das DVS der Gemeinde X._____ mitgeteilt, dass eine Freigabe der Wohnzone O.5._____ zurzeit verfrüht und das Gebiet bei einem allfälligen Baugesuch nötigenfalls einer Planungszone zu unterstellen sei. Ein solcher Entscheid müsse im Gesamtzusammenhang aller Bauzonen der Gemeinde X._____ erfolgen. Damals seien bereits die Vorprüfungspläne zur Totalrevision der Ortsplanung vorgelegen und in diesen Plänen habe die Gemeinde X._____ ursprünglich selbst vorgesehen, die fragliche Fläche der Landwirtschaftszone zuzuweisen. Sodann sei am 17. Februar 2015 mittels Regierungsbeschluss die Genehmigung des regionalen Richtplans X._____ (Bg-act. 10) erfolgt, worin das Gebiet O.5._____ als Wohngebiet nicht genehmigt worden sei. Angesichts der neuen Regelung im Richtplan habe die Regierung die Wohnzone O.5._____ gar nicht mehr genehmigen können.

- 45 - • Unerheblich sei, dass die beteiligten Genossenschafter schon Beiträge an die Erschliessung des Teilgebiets O.5._____ bezahlt hätten. Aufgrund der seinerzeitigen Auflage, wonach die Inangriffnahme der Erschliessung der Wohnzone O.5._____ der Regierung zu melden sei, habe die Beschwerdeführerin damit rechnen müssen, dass das Teilgebiet O.5._____ viel später oder gar nicht erschlossen werden dürfe. Dass die Erschliessung für beide Gebiete konzipiert worden sei, sei zwar vernünftig, jedoch nicht von entscheidender Bedeutung für den Entscheid, ob die Wohnzone O.5._____ genehmigt werden müsse oder nicht. Dies gelte umso mehr, als der Mehraufwand im Vergleich zu den Gesamterschliessungskosten vermutlich eher klein gewesen sei. Auch seien sämtliche Werkleitungen noch nicht bis ins Gebiet O.5._____ geführt worden. • Die Feststellung der Beschwerdeführerin, dass der Baulandhandel in X._____ aufgrund von Baulandhortung durch Privatpersonen nur auf Gebieten der Baulandgenossenschaften funktioniere, könne nachvollzogen werden. Deswegen habe die Gemeinde X._____ im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung auch eine Regelung zur Sicherung der Baulandverfügbarkeit geschaffen und zahlreiche Parzellen unter diese Regelung gestellt. Mittelfristig könne die Gemeinde X._____ aufgrund dieser Regelung nötiges Bauland bedarfsgerecht Bauwilligen zur Verfügung stellen. Zwischenzeitlich stünden neben allen anderen Bauzonenflächen in X._____ die noch vorhandenen Reserven in O.4._____ für zumindest neun neue Wohnhäuser in O.1._____ unmittelbar zur Verfügung, was den Bedarf abdecken werde. c) Replicando ergänzte und vertiefte die Beschwerdeführerin ihre Ausführungen noch folgendermassen: • Im Genehmigungsbeschluss vom 13. Juni 1994 sei ausdrücklich ausführt worden, dass die beiden Wohnzonen im Gebiet O.3._____ im Umfang von ca. 2.3 ha das Ergebnis langwieriger Bestrebungen der Gemeinde bildeten, die im Zonenplan von 1975 vorgesehenen Wohnbauzonen von rund 6.6 ha auf ein erträgliches Mass zu reduzieren. In Abstimmung mit der seinerzeitigen Gesamtmelioration und mittels einer Baulandgenossenschaft sei eine gute Lösung gefunden worden. Anlässlich der Genehmigung im Jahre 1994 sei sich die Regierung

- 46 bewusst gewesen, dass diese Einzonung nur ausnahmsweise vertretbar gewesen sei und eine Ausnahmesituation vorgelegen habe. • Rechtlich betrachtet habe die Regierung das Gebiet O.5._____ im Jahre 1994 nicht in eine zweite Etappe verschoben. Für die Überbauung von O.5._____ sei lediglich die Bedingung zu erfüllen gewesen, dass zuerst im Gebiet O.4._____ insgesamt 16 Wohngebäude oder 11 Einfamilienhäuser zu bauen seien, bevor mit der Erschliessung und Überbauung des Gebietes O.5._____ begonnen werden dürfe. Die Erfüllung der Auflage sei der Regierung bloss zu melden gewesen, aber es sei keine Pflicht zur Einreichung eines Gesuchs um Freigabe statuiert worden. Wenn die Regierung bereits 1994 Zweifel am zukünftigen Bestand des Gebietes O.5._____ als Wohnbauzone gehegt gehabt hätte, hätte sie die Genehmigung verweigern müssen oder das fragliche Teilgebiet einer zweiten Etappe, mit einer Freigabe über das ordentliche Planungsverfahren, zuweisen müssen. • Im Genehmigungsbeschluss betreffend der angepassten Quartierplanung O.3._____ vom 4. Juni 2002 habe die Regierung darauf hingewiesen, dass die Auflagen gemäss Beschluss vom 13. Juni 1994 uneingeschränkt in Rechtskraft blieben. Dies deute darauf hin, dass der Beschluss aus dem Jahre 1994 überprüft worden sei. So sei spezifisch darauf hingewiesen worden, dass eine dieser Auflagen besage, dass die Genossenschafter die ihnen zustehenden Ansprüche auf Bruttogeschossfläche bis zur Erreichung des im Beschluss von 1994 umschriebenen Ausbaugrades in O.4._____ zu konsumieren hätten. Diese deute darauf hin, dass die Einzonung im Gebiet O.3._____ Realersatz für Auszonungen entlang der Kantonsstrasse dargestellt habe. • Weil das Gebiet trotz der Meldeauflage eine rechtskräftige Bauzone dargestellt habe, sei konsequenterweise sowohl für das Gebiet O.4._____ als auch für das Gebiet O.5._____ geplant worden. Dass die bisher erstellte Erschliessung für beide Teilgebiet konzipiert gewesen sei, habe hinsichtlich Genehmigung der Wohnzone 2, Teilgebiet O.5._____, sehr wohl eine Relevanz. Alle Genossenschafter hätten die bisherigen Erschliessungskosten in der Höhe von rund Fr. 1.4 Mio. prozentual vorfinanziert. Auch die Genossenschafter, welchen eine Parzelle im Gebiet O.5._____ zugewiesen werden sollte. Der Anteil der Erschliessungskosten des Gebietes O.5._____ sei auf ca. einen Drittel (ca. Fr. 466'000.--) zu beziffern. Weil von Anfang an klar gewesen sei, dass die Erschliessung für das gesamte Gebiet O.3._____ zu

- 47 erstellen sei, könne nachträglich kein detaillierterer Kostenteiler mehr erstellt werden. Die Groberschliessung sei grösstenteils ausgeführt. Es fehle nur noch ein Strassenstück mit eingelegten Leitungen von nicht einmal 90 m, womit das Gebiet O.5._____ als voll erschlossen gelten müsse. d) Die Regierung führte zur Thematik von vertrauensbegründenden Zusicherungen duplicando noch aus was folgt: • Im Beschluss vom 4. Juni 2002 betreffend die geänderte Quartierplanung O.3._____ habe die Regierung die Auflagen des Beschlusses aus dem Jahre 1994 lediglich wiederholt. Hätte im Genehmigungsbeschluss vom Jahre 2002 eine effektiv vertrauensbegründende Auseinandersetzung mit der Bauzonenbedarfsfrage erfolgen sollen, wäre dies im Beschluss vom 4. Juni 2002 seitens der Regierung dargelegt worden, wie sie dies immer zu tun pflegt. • Vergleiche man die im GEP 1:2000 O.1._____/Materialabbauzone O.2._____ vom 7. August 2013 festgelegte öffentliche Erschliessungsstrasse für das Gebiet O.4._____ mit einer Länge von rund 650 m mit der für das Gebiet O.5._____ noch zu erstellenden öffentlichen Erschliessungsstrasse mit einer Länge von 280 m, mache dies einen Anteil von ca. 30 % der Gesamtlänge der ursprünglich vorgesehenen Erschliessungsstrasse aus. Dementsprechend erscheine die geltend gemachte Verteilung der Erschliessungskosten nicht überraschend. Sowohl für das Teilgebiet O.4._____ wie auch O.5._____ müsse aber jeweils die gesamte Länge der notwendigen öffentlichen Erschliessungsstrassen einbezogen werden und nicht nur diejenige zwischen den Teilgebieten. Somit sei die Aussage der Beschwerdeführerin, wonach es nur noch an einem Verbindungsstück von ca. 90 m fehle, zu relativieren. Vielmehr fehle noch ein bedeutendes Strassenstück von 280 m Länge, was etwa 30 % der gesamten Länge der ursprünglich vorgesehenen Erschliessungsstrasse entspreche. Dass das Gebiet O.5._____ noch vollständig unerschlossen sei, ergebe sich auch zweifelsfrei aus dem Stand UEB, welcher der Totalrevision vom 7. August 2013 zugrunde gelegen habe. 9. a) Ein Grundeigentümer hat grundsätzlich weder gestützt auf Art. 15 RPG, noch gestützt auf die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 der Bundesver-

- 48 fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) einen Anspruch darauf, dass sein Grundstück einer Bauzone zugewiesen wird bzw. in einer Bauzone verbleibt (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 15 Rz. 8; BGE 122 I 294 E.3e; 119 Ib 362 E.5a). Massgebend für den konkreten Fall ist vielmehr, ob die Kriterien des Raumplanungsrechts zu einem anderen Ergebnis, nämlich der Zuweisung dieser Parzelle zum Baugebiet, führt (FLÜCKIGER/GRODECKI, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 15 Rz. 49). Sofern die relevanten Anforderungen für die Zuweisung zum Baugebiet durch eine Parzelle erfüllt werden, ist diese zwar nach der Rechtsprechung zu Art. 15 aRPG grundsätzlich der Bauzone zuzuweisen (WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 15 Rz. 8; BGE 123 I 175 E.3e/aa; BGE 116 Ia 328 E.3b). Allerdings ist dieser Entscheid, wie bereits vorstehend erwähnt (vgl. vorne E.5a und 7a), im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung vorzunehmen. Dementsprechend ist also eine Nichtzuweisung einer Parzelle zum Baugebiet, welche die mater