VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 15 66 5a Camera presidenza Racioppi giudici Meisser, Audétat attuaria Krättli-Keller SENTENZA del 1. marzo 2016 nella vertenza di diritto amministrativo A._____, ricorrente contro Comune di X._____, convenuto concernente pascolazione
- 2 - 1. Il 28 maggio 2015, A._____ chiedeva al Comune di X._____ di vietare la pascolazione primaverile del delta di O.1._____ a Y._____ all'azienda agricola B._____, non essendo più detto appezzamento un pascolo comunitario bensì di estivazione per singole aziende. Per gli eventuali danni derivanti alla sua azienda da tale situazione di illegalità, il contadino considerava il comune direttamente responsabile. 2. Il 25 giugno 2015, il Comune di X._____ respingeva la richiesta e declinava qualsiasi domanda d'indennizzo. Il comune non avrebbe mai stipulato alcun accordo di pascolazione esclusivo a favore dell'azienda agricola del petente e gli equini dell'azienda agricola B._____ utilizzerebbero i pascoli del delta dell' O.5._____ a est di O.1._____ tramite recinzioni e principalmente prima, rispettivamente dopo, la stagione estiva. 3. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 21 luglio 2015 (data del timbro postale), A._____ chiedeva l'annullamento del provvedimento impugnato, che l'ufficio cantonale dell'agricoltura avesse a esprimersi sulla questione e che il comune venisse obbligato ad agire secondo quanto stabilito da detto ufficio ed a risarcire al ricorrente le eventuali perdite di contributi a causa della pascolazione di terzi non conforme al carico usuale stabilito dall'ufficio cantonale. Per il ricorrente, il delta di O.1._____ non sarebbe più un pascolo comunitario e data la sua sensibilità ecologica, uno sfruttamento intensivo e con equini sarebbe controproducente. Per il pascolo di O.1._____, l'azienda dall'istante disporrebbe del numero di estivazione stabilito cantonalmente senza che possano essere fatte pascolare altre unità. Poiché il superamento di tale carico usuale comporterebbe per l'azienda dell'istante la riduzione o la perdita dei contribuiti di estivazione, di tale fatto sarebbe responsabile il comune, che si opporrebbe a vietare all'altra azienda agricola la pascolazione a O.1._____.
- 3 - 4. Nella propria presa di posizione il Comune di X._____ chiedeva la reiezione del ricorso. Per il pascolo del maggese di O.1._____ varrebbe ancora la träsa dal 12 settembre al 15 maggio e sopra O.1._____ dal 12 settembre al 25 giugno. L'adeguamento al carico usuale secondo le disposizioni sui pagamenti diretti all'agricoltura sarebbe una decisione che verrebbe annualmente comunicata alle singole corporazioni dall'ufficio cantonale. Spetterebbe poi a dette corporazioni ripartire tale carico tra i loro soci, senza che il comune intravveda la necessità di intervenire al riguardo. La pretesa di risarcimento avanzata dell'istante costituirebbe un'intollerabile impertinenza ed avrebbe spinto il comune a non inoltrare alla competente autorità cantonale la domanda per un contributo d'alpeggio 2015 della Corporazione di O.1._____ fino all'evasione della presente vertenza. 5. Chiamato a determinarsi sulla questione, il 4 settembre 2015 l'Ufficio cantonale per l'agricoltura e la geo informazione precisava che la gestione dell'azienda d'estivazione a O.1._____ era lasciata alla omonima Corporazione, di cui A._____ sarebbe la persona responsabile. Sullo steso territorio l’omonima Corporazione Capre gestirebbe inoltre le aziende d'estivazione O.2._____ e O.3._____ e la responsabile sarebbe B._____. Giusta la normativa federale applicabile, le aziende d'estivazione e i pascoli comunitari sarebbero parificabili e al proposito si parlerebbe semplicemente di aziende d'estivazione. Ognuna di queste aziende avrebbe un carico usuale stabilito dal Cantone in base a determinati parametri. Per determinare il carico di aziende, ogni azienda sarebbe tenuta a comunicare quali e quanti capi pascolerebbero su di un determinato pascolo. Giusta i dati in possesso dell'ufficio cantonale, negli anni passati, sul maggese di O.1._____ avrebbero pascolato solo bovini, mentre cavalli e capre sarebbero stati annunciati presso le aziende O.2._____ e O.3._____ durante i periodi ai quali si riferisce il ricorrente.
- 4 - Per l'ufficio agricoltura, come la corporazione O.1._____ intenderebbe coordinare la pascolazione sarebbe in principio irrilevante, per quanto il carico stabilito venga rispettato. In questo senso, il regolamento comunale, che stabilisce che tutti possano pascolare i loro capi sui pascoli comunitari di cui O.1._____ fa parte, omette di precisare come tale pascolazione debba essere coordinata. Il solo diritto di pascolazione secondo il regolamento comunale non significa che ogni contadino possa lasciar pascolare i propri capi liberamente senza aver previamente coordinato tale agire con la competente corporazione ed aver debitamente annunciato i capi. L'organizzazione della coltivazione spetterebbe alla corporazione O.1._____ quale affittuaria e le condizioni di pascolazione secondo il regolamento comunale che il comune intenderebbe applicare andrebbero necessariamente regolate nel contratto d'affitto tra la corporazione O.1._____ e il comune come proprietario dei fondi. In ogni caso, qualora si volessero ottenere contributi diretti all'agricoltura, i carichi usuali andrebbero rispettati. La situazione del caso concreta non sarebbe chiara poiché a livello comunale mancherebbero le relative regole ed i necessari accordi. Per dirimere la situazione, il comune dovrebbe stabilire in un piano le zone di pascolazione e per quali capi di bestiame tale pascolazione sarebbe permessa. Parimenti andrebbero stabilite delle regole riguardo alla pascolazione anche nei contratti di affitto con gli alpigiani e infine regolamentata l'autorizzazione al pascolo comunitario giusta la normativa comunale e organizzato il carico di aziende. 6. Nell'ambito del secondo scambio di scritti processuali le parti si riconfermavano essenzialmente nelle loro precedenti allegazioni e proposte. 7. Su richiesta del Tribunale amministrativo il comune convenuto veniva invitato a meglio precisare quali fossero esattamente le superfici comunali
- 5 soggette dalla träsa e quanto invece sarebbe stato oggetto di contestazione tra le parti. Sulle risultanze di tale richiesta ed in generale sulle argomentazioni addotte in questa sede si tornerà più nel dettaglio e per quanto utile ai fini del giudizio, nelle considerazioni di merito che seguono. Considerando in diritto: 1. a) E' controversa la questione di sapere se l'autorità comunale si sia giustamente rifiutata di prendere qualsivoglia provvedimento a salvaguardia dei diritti di pascolazione dell'istante. b) L'istante chiede però anche un giudizio in merito alla rifusione di un eventuale indennizzo in caso di danno futuro, questione che non può invece essere oggetto del presente ricorso. Finora, come confermato anche dal competente ufficio cantonale per l'agricoltura, per le aziende di estivazione in oggetto sono stati corrisposti i regolari pagamenti diretti, senza alcuna decurtazione anche perché sono sempre e solo stati annunciati dei carichi usuali conformemente a quanto stabilito dell'autorità cantonale. Nessun contadino ha pertanto ancora subito danni di sorta. Su eventuali danni futuri e quindi attualmente del tutto aleatori, al Tribunale amministrativo non è manifestamente dato sindacare in assenza di un motivo di ricorso attuale. Su tale questione pertanto non è dato entrare nel merito del ricorso. 2. a) Il sistema dei pagamenti diretti è l'elemento cardine dell'attuale politica agricola. Esso promuove in maniera mirata le prestazioni d'interesse generale dell'agricoltura fissate nella Costituzione federale quali la sicurezza dell'approvvigionamento in derrate alimentari, la cura del paesaggio rurale, la salvaguardia delle basi vitali naturali, la promozione di forme di produzione particolarmente in sintonia con la natura, rispettose
- 6 dell’ambiente e degli animali nonché l'occupazione decentrata del territorio. Ognuna di queste prestazioni è promossa con un tipo specifico di pagamenti diretti. In conformità all'art. 10 dell'ordinanza concernente i pagamenti diretti all'agricoltura (OPD; RS 919.13), le persone fisiche hanno diritto a contributi in qualità di gestori di aziende d'estivazione o con pascoli comunitari se gestiscono un'azienda d'estivazione o con pascoli comunitari per proprio conto e a proprio rischio e pericolo e hanno domicilio in Svizzera. Giusta l'art. 26 OPD, le aziende d'estivazione e con pascoli comunitari devono essere gestite in modo adeguato e rispettoso dell'ambiente. Se la gestione è inadeguata, secondo quanto previsto all'art. 34 cpv. 1 e 2 OPD, specificatamente in caso di utilizzazione troppo intensiva o troppo estensiva, il Cantone prescrive misure per un piano di pascolo vincolante. Qualora siano constatati danni ecologici o una gestione inadeguata, il Cantone emana oneri per l'uso dei pascoli, la concimazione e l'apporto di foraggi ed esige le registrazioni corrispondenti. E' al cantone che spetta la determinazione del carico usuale per ogni azienda d'estivazione o con pascoli comunitari per gli ovini e gli altri animali da reddito (vedi art. 40 cpv. 1 OPD). Per carico usuale si intende la densità di animali corrispondente a un'utilizzazione sostenibile. Il carico usuale è indicato in carichi normali. Il contributo d'estivazione è versato per l'estivazione di animali da reddito che consumano foraggio grezzo, in aziende d'estivazione e con pascoli comunitari riconosciute in Svizzera (vedi art. 47 cpv. 1 OPD). Il contributo d'estivazione è versato sulla base del carico usuale stabilito. Se il carico diverge considerevolmente dal carico usuale, il contributo d'estivazione è adeguato nel senso di una riduzione dello steso in base all'entità del superamento (vedi art. 49 cpv. 2 OPD). b) Nell'evenienza in esame, il gestore dell'azienda d'estivazione Maggese O.1._____ è l’omonima Corporazione di cui il ricorrente è la persona responsabile e anche probabilmente il solo membro. In tale qualità è con
- 7 il ricorrente che gli uffici cantonali trattano direttamente le questioni riguardanti l'estivazione come ad esempio quella del carico usuale. Nella zona di O.1._____ vi sono poi altre due aziende d'estivazione O.2._____ e O.3._____ gestite dalla Corporazione capre O.1._____ di cui B._____ è la responsabile. Contrariamente a quanto sembra riduttivamente pretendere il comune convenuto, la controversia non si limita alla questione di sapere se l'istante abbia personalmente un diritto di pascolo esclusivo sull'azienda d'estivazione della corporazione di cui è responsabile, in quanto è evidente che tale questione va risolta per la negativa. L'istante però, in qualità di responsabile della corporazione che gestisce l'azienda d'estivazione Maggese O.1._____ è tenuto al rispetto delle sopraindicate disposizioni federali ed in particolare della normativa impostagli dal cantone sul carico usuale per l'azienda d'estivazione di cui è responsabile, nella misura in cui pretende, tramite il comune in qualità di proprietario, pagamenti diretti. In generale, la questione che nell'evenienza si pone è quella di sapere se il sistema adottato dal comune garantisca la possibilità di ottenere i pagamenti diretti e quindi si conformi alla normativa federale o se la concreta organizzazione scelta a livello comunale non dia alcuna garanzia di una adeguata salvaguardia degli obiettivi che si prefigge la politica agricola federale. In quest'ottica va decisa la questione di sapere se il ricorrente possa esigere dal comune un'intervenzione nei confronti di altri contadini, per garantire che il carico usuale stabilito dal cantone per l'azienda d'estivazione di cui è responsabile venga rispettato, o comunque la presa di altre misure per salvaguardare gli obiettivi di politica agricola stabiliti dalla Confederazione. Per sostenere la tesi stando alla quale non sarebbero indicati alcuna misura o intervento da parte dell'autorità comunale, la parte convenuta si rifà al proprio regolamento agricolo (RA) dell'11 febbraio 2015.
- 8 - 3. a) Il capitolo VI RA è dedicato alla träsa. Questa nozione si riferisce a quello che viene anche detto "diritto di pascolo comune", "pascolo comune" o "vago pascolo". Esso consiste nel diritto di condurre il bestiame su terreni altrui, dopo la mietitura o lo sfalcio, affinché possa pascolare su maggesi, su campi di stoppie o - in autunno e talvolta anche in primavera - su prati. È doveroso precisare che la presente controversia non riguarda, contrariamente a quanto inizialmente preteso in sede di scambio di scritti processuali da parte del comune convenuto, una zona soggetta alla träsa, ai sensi l'art. 25 cpv. 2 lett. n RA, giusta il quale la godita sarebbe permessa nella zona di Y._____ e O.1._____ dal 12 settembre al 15 maggio. Tale disposto non trova applicazione nell'evenienza, in quanto la zona del delta qui controversa non rientra nei fondi indicati sulla cartina a cui rimanda l'art. 25 cpv. 2 RA e che è parte integrante del regolamento. Per il comune però questo piano allegato all'art. 25 RA si riferirebbe unicamente ai fondi privati, mentre durante il periodo vegetativo la träsa su fondi comunali sarebbe parimenti permessa. Tale interpretazione non risulta però dall'art. 25 RA, ma il riferimento riguarda l'art. 9 RA che tratta del diritto di godimento di erba su pascoli casalinghi e pascoli sui maggesi. b) Ai sensi dell'art. 9 RA, è concessa la pascolazione pubblica sui pascoli casalinghi e sui maggesi nel periodo vegetativo. I pascoli casalinghi comprendono i pascoli di proprietà comunale confinanti o nelle vicinanze di prati che rientrano nella superficie agricola utile. I pascoli sui maggesi comprendono i pascoli di proprietà comunale confinanti con i maggesi. Essi possono essere gestiti in forma di pascoli comuni o alpeggi. Questi sono a disposizione degli allevatori che gestiscono l'azienda e il maggese nelle vicinanze. Qualora non venissero utilizzati, il municipio può concedere a interessati il diritto di pascolo. Già alla luce del chiaro disposto di cui all'art. 9 RA in fine, è evidente che il preteso diritto di pascolazione pubblica oggetto di questo disposto non è semplicemente il
- 9 corollario di quanto previsto all'art. 25 RA per la träsa. Infatti, l'art. 25 RA si riferisce al diritto di pascolo durante il periodo non vegetativo, ovvero il periodo durante il quale la natura è a risposo, mentre l'art. 9 RA si riferisce alla possibilità di pascolazione durante quel periodo dell'anno in cui la natura cresce e prospera. Il fatto che i pascoli oggetto dell'art. 9 RA possano essere gestiti come pascoli comuni o alpeggi, che siano a diposizione di coloro che gestiscono l'azienda e il maggese nelle vicinanze e che solo qualora gli stessi non vengano utilizzati sarebbe ammesso concedere la pascolazione a terzi lascia chiaramente intendere che su detti sedimi non può valere in tutti i casi la träsa - come preteso dal comune - durante il periodo vegetativo. Da quanto precisato dal comune convenuto nello scritto del 14 dicembre 2015, la delimitazione dell'area destinata a pascoli casalinghi e pascoli sui maggesi è per il momento provvisoria e quindi non è neppure ancora stato possibile stabilire quali siano le aree sulle quali la pascolazione è permessa e quale tipo di pascolazione sia consentita. Tantomeno è stata regolata la questione di sapere quali pascoli appartengano per vicinanza a quali aziende o maggesi. c) Tenendo in considerazione quanto esposto in precedenza e avendo riguardo al fatto che la legislazione federale parifica le aziende d'estivazione ai pascoli comunitari, forza è di constatare che la situazione come attualmente si presenta sul territorio del comune convenuto non permette l'osservanza delle disposizioni previste dalla OPD, mentre il comune non mette in dubbio il fatto che gli allevatori che si occupano di dette superfici possano beneficiare dei contributi diretti. Essendo però i pascoli comunitari delle aziende d'estivazione, la pascolazione sugli stessi non può essere libera, ma necessita di una coordinazione in modo tale da permettere una corretta applicazione dei disposti dalla OPD, fintanto almeno che vengono pretesi delle prestazioni sotto forma di pagamenti diretti. In questo senso, il primo capoverso dell'art. 9 RA, invocato dal
- 10 comune e che concede la pascolazione pubblica sui pascoli casalinghi e i sui maggesi nel periodo vegetativo non permette di semplicemente concludere che tutti possano pascolare i loro capi sui pascoli comunitari, di cui O.1._____ fa parte. In realtà, nel rispetto dei disposti dell'OPD la pascolazione deve essere coordinata ed i capi vanno debitamente annunciati, giacché qualora si vogliano ottenere contributi diretti all'agricoltura i carichi usuali andrebbero in ogni caso rispettati. Nell'interesse della popolazione contadina è pertanto necessario che il comune si doti di una regolamentazione in proposito e che stabilisca in un piano le zone di pascolazione e per quali capi di bestiame tale pascolazione sarebbe permessa, come è stato del resto fatto per la zona agricola. Andrebbero poi fissate puntualmente le superfici destinabili a pascolo di una determinata azienda d'estivazione. Parimenti andrebbero stabilite delle regole riguardo alla pascolazione anche nei contratti di affitto con gli alpigiani e infine regolamentata l'autorizzazione al pascolo comunitario giusta la normativa comunale e organizzato il carico di aziende. La necessità di soddisfare tali esigenze era del resto già stata comunicata al comune convenuto il 29 giugno 2011 da parte del competente ufficio cantonale d'agricoltura. Una volta fissati detti parametri, l'esecuzione degli stessi potrà essere lasciata alla relativa corporazione sulla base di un contratto che regoli specificamente questioni di dettaglio. Concretamente quindi, per il Maggese di O.1._____, la relativa corporazione ha il diritto di sapere esattamente quali siano le aree che rientrano direttamente o per la loro vicinanza nell'azienda d'estivazione e quale sia il piano di sfruttamento previsto onde poter in seguito coordinare eventualmente con altri membri della stessa corporazione la relativa pascolazione anche nel rispetto del carico usuale stabilito dal cantone. In questo senso quindi, le critiche formulate dall'istante al comune sono in parte fondate.
- 11 d) Fondamentalmente, il comune convenuto ha già a più riprese riconosciuta la necessità di darsi una più precisa regolamentazione in materia agricola, magari con l'aiuto del centro di formazione e consulenza agraria del Plantahof, senza però che le intenzioni siano state tradotte in fatti (vedi scritto del 12 dicembre 2006 e presa di posizione del 20 ottobre 2016). Dal canto suo, l'ufficio cantonale ha più volte invitato il comune a voler concretizzare la propria normativa agricola per le due aziende attive sul territorio comunale (vedi lettera del 29 giugno 2011 e riferimento alla stessa richiesta già formulata nell'autunno 2006). Il fatto che il RA sia stato approvato dalle competenti autorità cantonali senza riserve non giova alla causa del comune convenuto, in quanto detto RA è interpretabile anche in conformità alla normativa federale in materia di pagamenti diretti, purché il comune provveda a stabilirne gli indispensabili elementi di dettaglio. 4. Come è già stato esposto in precedenza, è bene al proposito ricordare all'istante che egli fa parte di una corporazione (anche se in qualità di responsabile) e che quindi i suoi diritti sono quelli che gli risultano da tale qualità di membro. Non è quindi l'istante in qualità di allevatore a vantare eventuali diritti esclusivi su di un determinato pascolo, come egli sembra ripetutamente pretendere, ma solo eventualmente la corporazione di cui è membro e in virtù di un ben determinato contratto con il comune in qualità di proprietario dei fondi dati in affitto. Rispetto agli eventuali membri della stessa corporazione, l'istante non ha diritti privilegiati. Il fatto che attualmente il ricorrente sembri essere il solo membro della corporazione di cui è responsabile non modifica dal profilo giuridico questo stato di cose. 5. Fino all'evasione della presente vertenza, il comune convenuto non intende inoltrare all'ufficio d'agricoltura la domanda per il contributo d'alpeggio che riguarda l'azienda dell'istante, adducendo l'impertinenza
- 12 della domanda di un eventuale indennizzo avanzata dallo stesso. In principio, la questione qui litigiosa e la trattenuta della domanda in vista dell'ottenimento del sussidio sono due cose del tutto indipendenti l'una dall'altra. La mancata introduzione della richiesta di sussidio è però indubbiamene propria a nuocere all'istante almeno temporaneamente, anche se non è dato sapere se tale penalità colpisca il diretto interessato nella sua stessa esistenza economica. Non si addice però all'agire di un'autorità comunale esercitare un tale tipo di pressione su di un cittadino che a torto o a ragione cerca di far valere, entro i limiti accordategli dalla normativa in vigore, quelli che considera i propri diritti. 6. In esito a quanto esposto in precedenza, nella misura in cui è dato entrare nel merito del ricorso, questo è accolto nel senso dei considerandi e il comune viene invitato a voler completare la propria normativa nel senso perorato anche dall'ufficio cantonale per l'agricoltura. Contrariamente a quanto stabilito nel provvedimento impugnato, i rispettivi diritti di pascolazione come vengono esercitati attualmente non si conformano alla normativa federale in materia di pagamenti diretti. Per permettere ai contadini di attingere a tali pagamenti, il comune convenuto viene invitato a completare la propria normativa in ambito agricolo, onde garantire anche alle aziende d'estivazione attive sul territorio comunale di poter agire in ossequio ai disposti della OPD. In applicazione all’art. 73 cpv. 1 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CS 370.100), l'esito della controversia, che vede l'istante vincere sulla questione di fondo, giustifica l'accollamento dei costi occasionati dal presente procedimento alla parte soccombente. Il Tribunale decide:
- 13 - 1. Nella misura in cui è dato entrare nel merito del ricorso questo è accolto nel senso dei considerandi e la decisione impugnata è annullata. 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 1'000.-- - e le spese di cancelleria di fr. 295.-totale fr. 1'295.-il cui importo sarà versato dal Comune di X._____, entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. [Vie di diritto] 4. [Comunicazioni]