VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 14 109 5. Kammer Vorsitz Meisser Richter Audétat, Racioppi Aktuar ad hoc Bott URTEIL vom 21. April 2015 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, Beschwerdeführer gegen Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden, Beschwerdegegner und Gemeinde X._____, vertreten durch die Meliorationskommission X._____, Beschwerdegegnerin betreffend Güterzusammenlegung (Beizugsgebiet)
- 2 - 1. Vom 30. November 2012 bis 4. Januar 2013 wurde u.a. das Beizugsgebiet der Gesamtmelioration X._____ öffentlich aufgelegt. 2. Am 18. Dezember 2012 erhob A._____ Einsprache gegen den Einbezug von Parzelle 1182 in die Gesamtmelioration. Die Parzelle bestehe aus ca. 640 m² Bauland und weiteren ca. 190 m² Bündti. Dabei handle es sich um einen rundherum eingezäunten Obstgarten, welcher keine landwirtschaftliche Nutzfläche darstelle. Ein Einbezug würde seine persönlichen Rechte über das Grundstück massiv einschränken und eine Werteinbusse verursachen. 3. Am 13. März 2013 beantragte das Amt für Landwirtschaft und Geoinformation Graubünden (ALG) die Abweisung der Einsprache. Der kleinere, ausserhalb der Bauzone liegende Parzellenteil, welcher in das Beizugsgebiet aufgenommen worden sei, liege im übrigen Gemeindegebiet (üG). Die entsprechende Situation sei bei der Nachbarparzelle 1184 vorzufinden. Die Fläche von Parzelle 1182 sei bei der für die Direktzahlung zuständigen Stelle als landwirtschaftliche Nutzfläche angemeldet. Das üG sei grundsätzlich in das Beizugsgebiet aufgenommen worden. Aufgrund zukünftiger Bereinigung der Nutzungsplanung sei die Möglichkeit für Grenzbereinigungen offen zu lassen. 4. Am 29. April 2013 beantragte die Meliorationskommission X._____ (Meliorationskommission) die Entlassung von Parzelle 1182 aus dem Beizugsgebiet. Die Teilfläche sei von Bauzonen (Zone für öffentliche Bauten und Anlagen [ZöBa] und Dorfzone) umgeben und werde künftig eher in die Bauzone umgeteilt. 5. An der Einspracheverhandlung vom 20. Juni 2013 wurde keine Einigung erzielt.
- 3 - 6. Am 13. November 2014 wies das Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden (DVS) die Einsprache ab. Liege eine Zonenplanung vor, die die Bauzone klar von der Landwirtschaftszone abgrenze, sei die Grenze des Beizugsgebiets in der Regel entlang der Bauzonengrenze zu ziehen. Es komme nicht darauf an, ob der betroffene Grundeigentümer persönlich einen Nutzen aus einer Melioration ziehe oder nicht. Auch derjenige, der nicht an einer Güterzusammenlegung interessiert sei, könne in das Beizugsgebiet einbezogen werden. Die Melioration sei ein gemeinschaftliches Werk, das primär überbetriebliche landwirtschaftliche Interessen verfolge. Weil sich der betreffende Teil von Parzelle 1182 im üG befinde, folge die Grenzziehung des Beizugsgebiets hier der bewährten Praxis. Dass ein Teil des Grundstücks in der Bauzone liege, vermöge für sich allein genommen aber keinen genügenden Grund für eine Entlassung des anderen Teils zu bilden. Der ausserhalb der Bauzone liegende Teil könne nur entsprechend den Nutzungsvorschriften für die Landwirtschaftszone genutzt werden, was für einen Einbezug dieses Grundstücksteils ins Beizugsgebiet spreche. Heute lasse sich zudem nicht feststellen, ob und inwiefern überhaupt eine Bauzonenerweiterung erfolgen und ob diese Erweiterung den fraglichen Grundstücksteil des Einsprechers umfassen werde. Art. 13 Abs. 1 MelG bestimme, dass Raumplanung und Melioration aufeinander abzustimmen seien, was zur Folge haben könne, dass nach einer Revision des Zonenplans Grundstücke aus dem Beizugsgebiet entlassen oder neu aufgenommen würden. Entgegen der Auffassung der Meliorationskommission sei die mehr oder weniger nahe Möglichkeit, dass ein Grundstück in die Bauzone aufgenommen werden könnte, nicht ausreichend, es aus dem Beizugsgebiet zu entlassen, was der Praxis des DVS entspreche. Der Einsprecher halte fest, auf dem nicht überbauten Teil seiner Parzelle stünden Obstbäume, womit die landwirtschaftliche Nutzung dieses Teils des Grundstücks erstellt sei. Der Grundstücksteil sei klar zur landwirtschaftlichen Nutzung geeignet. Die Fläche sei zudem beim ALG im Bereich Direktzahlungen als landwirtschaftliche
- 4 - Nutzfläche registriert. Im Bereich des Grundstücks des Einsprechers könnten namentlich Grenzbereinigungen vorgenommen werden. Er sei Eigentümer weiterer Grundstücke im Beizugsgebiet, weswegen sich durchaus Optimierungspotential ergeben könnte. Andere Grundeigentümer, deren Grundstücke ebenfalls durch die Bauzonengrenze durchschnitten worden seien, seien gleich wie der Einsprecher behandelt worden. 7. Dagegen erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) am 3. Dezember 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Departementsverfügung und die Entlassung des kleinen Teils von 190 m² der Parzelle 1182 aus dem Beizugsgebiet der Gesamtmelioration X._____. Die angefochtene Verfügung basiere auf einem Planungsfehler, teilweise falschen Angaben und verstosse gegen das Gleichstellungsprinzip und die Verhältnismässigkeit. Der fragliche Teil der Parzelle 1182 sei fast vollständig von der Bauzone umgeben und der Einbezug ergebe keinen erkennbaren Sinn. Auch liege er nicht, wie fälschlicherweise in der angefochtenen Verfügung ausgeführt, in der Landwirtschaftszone, sondern im üG. Nur rund 7 m grenzten an das üG, nicht aber an die Landwirtschaftszone, welche noch rund 9 m von seiner Parzellengrenze entfernt sei. Die Parzelle 1182 sei eine noch nicht überbaute Bauparzelle an bester Wohnlage, rundherum mit Mauern und Zäunen abgetrennt und enthalte einen Schopf und einige Bäume. Sie solle demnächst überbaut werden und werde heute für die Hobbytierhaltung genutzt. Es sei keine bedeutsame landwirtschaftliche Nutzfläche. Verschiedene Parzellen, die ganz oder teilweise dem üG angehörten, exponiert zur Beizugsgebietsgrenze lägen und sogar an die Landwirtschaftszone angrenzten, seien nicht ins Beizugsgebiet aufgenommen worden. Ein echtes öffentliches Interesse müsste die Gemeinde geltend machen, diese habe sich aber für die Entlassung ausgesprochen.
- 5 - 8. Am 12. Januar 2015 beantragte die Meliorationskommission die Abweisung der Beschwerde und die Belassung der sich im üG befindenden Teilfläche von 190 m² der Parzelle 1182 im Beizugsgebiet. Sie habe am 8. Januar 2015 die Einsprache von C._____ behandelt und festgestellt, dass vier Parzellen auf dem Y._____ irrtümlicherweise nicht ins Beizugsgebiet aufgenommen worden seien. Indessen sei sie der Meinung, dass der Antrag auf Entlassung der fraglichen Teilfläche aus Gleichbehandlungsgründen und aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung abgewiesen werden müsse. 9. Gleichentags beantragte auch das ALG die Abweisung der Beschwerde. Die Abgrenzung des Beizugsgebiets sei gemäss bewährter Praxis erfolgt, wonach in der Regel Nichtbauzonen in das Beizugsgebiet aufgenommen würden. Abweichungen von dieser Regel finde man beispielsweise bei landwirtschaftlichen Erschliessungen, die durch Bauzonenteile geführt werden müssten. In der Gemeinde X._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) gebe es diverse Parzellen mit gemischten Zonenzuteilungen. An einigen Orten sei im Rahmen der Nutzungsplanung ein Teil einer Parzelle der Bauzone und der Rest dem üG zugewiesen worden. In diesen Fällen habe man die Nichtbauzone, also das üG, ins Beizugsgebiet aufgenommen. Allerdings seien verschiedene Parzellen nicht ins Beizugsgebiet aufgenommen worden, obwohl sie als üG ausgeschieden seien. Die Gründe dafür seien nicht rekonstruierbar. Es handle sich um Fehler. Diese im üG liegenden Grundstücke würden zurzeit aber nicht landwirtschaftlich genutzt respektive seien beim ALG nicht als landwirtschaftliche Nutzfläche gemeldet. Sie unterschieden sich bezüglich der landwirtschaftlichen Nutzung massgeblich von demjenigen des Beschwerdeführers, so dass sie ohnehin nicht vergleichbar wären. Die Meldung von Parzelle 1182 als landwirtschaftliche Nutzfläche und damit zum Bezug von Direktzahlungen zeige, dass die Parzelle aus Sicht der Landwirtschaft eine Interessenz aufweise und Einkommen generieren könne. Änderungen des
- 6 - Beizugsgebiets aufgrund von Anpassungen der Nutzungsplanung oder auch aufgrund von Änderungen der Bedürfnisse seien möglich und würden in der Praxis auch umgesetzt. Das Beizugsgebiet führe zu keiner Blockade eines Bauvorhabens, sofern eine rechtmässige Einzonung stattgefunden habe. 10. Ebenfalls am 12. Januar 2015 beantragte das DVS (nachfolgend Beschwerdegegner) die Abweisung der Beschwerde. Es gehe davon aus, dass das üG keine Bauzone, sondern eine Nichtbauzone sei und wie die Landwirtschaftszone behandelt werde. Die Zuweisung lasse sich auch damit begründen, dass der Grundstücksteil tatsächlich landwirtschaftlich genutzt werde. Immer wieder würden auch Teile der Bauzone oder unproduktiven Landes ins Beizugsgebiet aufgenommen, um etwa Zufahrten zu erstellen. Im Rahmen eines solchen Projekts könnten auch erforderliche ökologische Abklärungen eine grosszügige Abgrenzung des Beizugsgebiets bedingen, damit die ökologischen Auswirkungen eines solchen Projekts tatsächlich beurteilt werden könnten. Dies umfasse etwa auch die Erfassung möglicher Standorte für Ersatzmassnahmen gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG. Der zur Entlassung beantragte Teil von Parzelle 1182 liege im üG. Tatsächlich seien verschiedene im üG liegende Parzellen fälschlicherweise nicht ins Beizugsgebiet aufgenommen worden, was durch die Meliorationskommission und das ALG zu erläutern wäre. Andere Parzellen mit unterschiedlichen Zonenzugehörigkeiten seien aber aufgenommen worden. Es könne somit nicht gesagt werden, das ALG und die Meliorationskommission hätten alle Gebiete im üG nicht ins Beizugsgebiet aufgenommen und bloss das Grundstück des Beschwerdeführers. Es liege keine Ungleichbehandlung vor. 11. Am 22. Januar 2015 hielt der Beschwerdeführer replicando an seinen Anträgen fest. Falls für die Hobbylandwirtschaft von B._____ auf den strittigen 190 m² der Parzelle 1182 landwirtschaftliche Direktzahlungen aus-
- 7 gerichtet würden, brächten diese zwei Aren kaum Fr. 20.-- pro Jahr ein. Die Nutzung sei ohne Bedeutung. Auch für allfällige Erschliessungen sei dafür zwischen diesen Bauzonen weder eine Möglichkeit noch ein Bedarf zu erkennen. Der Grundstücksteil sei mit der umliegenden Bauzone gleichzusetzen. Er grenze sich klar von den landwirtschaftlichen Grundstücken weiter südöstlich ab, eigne sich nicht für eine moderne Landwirtschaft und diene ihr auch nicht. Die Aufnahme der Grundstücke im üG ins Beizugsgebiet sei bei der Gesamtmelioration X._____ nicht nach einheitlichen Kriterien erfolgt. Ansonsten wurde nichts Neues oder Rechtswesentliches vorgebracht. 12. Mit Schreiben vom 28. und 30. Januar 2015 verzichteten der Beschwerdegegner und das ALG auf die Einreichung einer Duplik. Auch von der Meliorationskommission ging keine Duplik ein. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften sowie auf die angefochtene Verfügung wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. a) Nach Art. 6 des Meliorationsgesetzes des Kantons Graubünden (MelG; BR 915.100) wird das Beizugsgebiet durch das zuständige kantonale Amt im Einverständnis mit den Gemeindevorständen festgelegt. Kommt keine Einigung zustande, entscheidet das DVS, wobei der betreffende DVS- Entscheid an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden kann (Abs. 1 und 3; Urteile des Verwaltungsgerichts R 10 10, 11, 13 und 14 sowie R 05 30). Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der eingereichten Beschwerde ist somit gegeben.
- 8 b) Anfechtungsobjekt ist die Departementsverfügung vom 13. November 2014 sowie die dieser zugrunde liegende öffentliche Auflage des Beizugsgebiets. Gegenstand des Verfahrens bildet die Frage, ob der Beschwerdegegner mit seinem Einspracheentscheid vom 13. November 2014 zu Recht von der Entlassung des sich im üG befindenden kleinen Parzellenteils von ca. 190 m² der Parzelle 1182 aus dem Beizugsgebiet abgesehen hat. Allfällige Entschädigungsfragen sind somit nicht im vorliegenden Verfahren zu behandeln. 2. An dieser Stelle ist festzuhalten, dass es im vorliegenden Beschwerdeverfahren nur um die Rechtmässigkeit der Abgrenzung des Perimeters des angefochtenen Beizugsgebiets geht und demnach um die Frage, ob der ins Meliorationsunternehmen einbezogene Grundstücksteil – der somit einen Teil des Beizugsgebiets darstellt – in einem natürlich oder wirtschaftlich abgegrenzten Gebiet liegt, welches sich für die landwirtschaftliche Nutzung eignet oder dieser dient (Art. 5 Abs. 2 MelG). Dabei ist es für den Einbezug des besagten Grundstücks in das Beizugsgebiet irrelevant, ob dieser zukünftige Dienst lediglich möglicherweise besteht. Nach Art. 5 Abs. 1 MelG umfasst das Beizugsgebiet gerade die Gesamtheit der in ein Meliorationsunternehmen einbezogenen Grundstücke. Daraus erhellt, dass es bei der Festlegung des Beizugsgebiets darum geht, eine Planungsgrundlage für die Ausarbeitung eines Projekts zu geben, weshalb auch diejenigen Grundstücke in das Beizugsgebiet aufzunehmen sind, deren zukünftiger Dienst an der landwirtschaftlichen Nutzung noch nicht definitiv feststeht (VGU R 10 14 vom 29. Juni 2010 E.2 und 3b). 3. a) Es stellt sich somit die Frage, inwiefern das ca. 200 m² grosse Landstück, welches ca. 20 m lang und weniger als 10 m breit ist und von drei Seiten von einerseits der Dorfzone und anderseits der ZöBA eingeschlossen ist und nur auf etwa 7 m Breite ans üG und nicht an die Landwirtschaftszone angrenzt, für die landwirtschaftliche Nutzung geeignet sein oder zumin-
- 9 dest einer maschinellen landwirtschaftlichen Nutzung dienen soll. Grosse Maschinen wie z.B. ein Ladewagen können auf dieser Teilparzelle wohl kaum eingesetzt werden. Indessen wird die fragliche Teilfläche der Parzelle 1182 unbestritten – wenn wohl auch nicht mit modernster Ausrüstung – landwirtschaftlich genutzt. Sie ist auch bei der für die Direktzahlung zuständigen Stelle als landwirtschaftliche Nutzfläche angemeldet. Daraus kann abgeleitet werden, dass sie sich grundsätzlich zur landwirtschaftlichen Nutzung eignet. Zudem ist nicht ausgeschlossen, dass sie in Zukunft landwirtschaftlich genutzt werden könnte. Der Beschwerdegegner hat in der angefochtenen Verfügung (S. 4 f.) und in seiner Beschwerdeantwort (S. 3) solche Möglichkeiten aufgezählt (Erfassung möglicher Standorte für Ersatzmassnahmen gemäss Art. 18 Abs. 1ter des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz [NHG; SR 451]; Erstellung von Zufahrten; Verwendung für Grenzbereinigungen). Damit ist klar, dass sich die Parzelle für die landwirtschaftliche Nutzung eignet und dieser dient, wobei gemäss Art. 5 Abs. 2 MelG nur eine der beiden Voraussetzungen erfüllt sein muss. b) Die Voraussetzung, dass sich das Beizugsgebiet respektive der hier fragliche Teil davon über ein natürlich oder wirtschaftlich abgegrenztes Gebiet zu erstrecken hat (Art. 5 Abs. 2 MelG), ist eine „in der Regel“-Vorschrift. Angesichts des vorliegend gegebenen weiten Ermessens der Meliorationskommission ist der Entscheid, den fraglichen Parzellenteil dem Beizugsgebiet zuzuschlagen respektive ihn nicht daraus zu entlassen, vertretbar, auch wenn der Parzellenteil auf drei Seiten von Bauzonen umgeben ist. c) Aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung kann der Beschwerdeführer für sich nichts ableiten. Wie bei der Nutzungsplanung gilt auch hier das Gleichbehandlungsgebot nur in abgeschwächter Form, weil jeder Fall für sich zu betrachten ist. Vorliegend wurden zum Teil zugestandenermassen
- 10 - Fehler beim Einbezug verschiedener Parzellen in das Beizugsgebiet gemacht. An der bewährten Praxis des DVS, die Grenze des Beizugsgebiets an der Bauzonengrenze entlangzuführen (mit wenigen, hier nicht relevanten Ausnahmen) ändert dies jedoch nichts. Eine Gleichbehandlung im Unrecht kann hier nicht verlangt werden. Die Beschwerde ist somit abzuweisen. 4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten des Beschwerdeführers. Den Beschwerdegegnerinnen, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt haben, steht keine Parteientschädigung zu (Art. 78 Abs. 2 VRG). Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 2‘000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 284.-zusammen Fr. 2'284.-gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]