R 09 85 5. Kammer URTEIL vom 19. Januar 2010 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Baueinsprache 1. Im Sommer 2008 führte die … im Hinblick auf den Neubau eines Alterszentrums auf den damals noch in der gemischten Zone befindlichen Parzellen 150-155 sowie teilweise 156, 157, 158 und 160 im …, einen öffentlichen Architekturwettbewerb durch. Im Siegerprojekt wurde auch eine Erweiterung aufgezeigt, in Form einer Aufstockung des dreigeschossigen Gebäudes auf vier Geschosse. Schon von Anfang an wurde von der Bauherrschaft entschieden, ein ganzes viertes Obergeschoss zu erstellen. Zur Realisierung des Projekts war eine Umzonung des Areals von der gemischten Zone in die ZöBA notwendig. Am 24. Juni 2009 stimmte die Gemeindeversammlung dieser Umzonung zu. Am 11., mitgeteilt am 12. August 2009, genehmigte die Regierung diese Zonenplanänderung. Diese erwuchs in Rechtskraft. Am 2. Juli 2009 reichte die … das Baugesuch ein. Dieses wurde am 31. Juli 2009 publiziert. Dagegen liess … als Eigentümerin der Nachbarparzelle 147 beim Stadtrat Einsprache erheben und die Verweigerung der nachgesuchten Baubewilligung beantragen. Nach Einholung der Vernehmlassung bei der Bauherrschaft erteilte der … die nachgesuchte Baubewilligung am 15. September 2009 unter Bedingungen und Auflagen und wies in einem separaten Bau- und Einspracheentscheid die Einsprache von … ab. 2. Dagegen liess … am 14. Oktober 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben, mit dem Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Entscheides. Das Baugesuch sei unter Gutheissung der Einsprache und der Beschwerde abzuweisen. Die Beschwerdeführerin
machte zusammengefasst geltend, die Gebäude- und Firsthöhe richte sich in der ZÖBA gemäss Art. 50 Abs. 2 BG nach den Zonenvorschriften der angrenzenden Zonen, welche bei der Erstellung von Bauten und Anlagen angemessen zu berücksichtigen seien. Sowohl die gemischte Zone als auch die Anpassungszone C, welche an die neu geschaffene ZÖBA angrenzten, sähen ein Verbot für die Erstellung von Flachdächern vor. Mit dem Erstellen einer viergeschossigen Flachdachbaute liege nicht nur eine nicht angemessene Berücksichtigung der Zonenvorschriften der angrenzenden Zonen vor; diese würden überhaupt nicht berücksichtigt. Die maximale Gebäudehöhe liege in der gemischten Zone und in der Anpassungszone C bei 9 m. Die Gebäudehöhe betrage beim zu beurteilenden Projekt beinahe 14 m und somit ca. 5 m mehr als das, was in den angrenzenden Zonen zulässig sei. Dass das vorliegende Projekt der angemessenen Berücksichtigung der Vorschriften der benachbarten Zonen nicht entspreche, ergebe sich auch aus dem Umstand, dass das Siegerprojekt des Wettbewerbes lediglich eine dreigeschossige Baute vorgesehen habe. Alterswohnungen, die grösser als zwei Zimmer seien, seien nicht im öffentlichen Interesse, weil sie keine Alterswohnungen seien, sondern Wohnungen für Private, welche in der ZöBA nicht zulässig seien. Das Gebäude widerspreche auch Art. 73 KRG. Bezüglich Dachformen ergebe sich somit die Unzulässigkeit eines Flachdaches. Auch bezüglich der Gestaltung sei Art. 73 KRG verletzt. Der viergeschossige schnörkellose Bau sei ein Riegel und verstelle den Blick auf die dahinter liegende südliche Ansicht des Kerns von … und der alten Stadtmauer. Der Freihaltebereich werde entwertet und das Ortsbild beeinträchtigt. 3. Die … beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Beim Bauprojekt stelle sich nur die Frage, ob Art. 50 Abs. 2 BG verletzt sei, der eine angemessene Berücksichtigung der Zonenvorschriften der angrenzenden Zonen verlange. Dies sei nicht der Fall. Grössere Wohnungen als Zweizimmer-Wohnungen seien keine Luxusangebote.
4. Ebenfalls Abweisung der Beschwerde beantragte die ... Auch sie machte geltend, die Vorschriften der angrenzenden Zonen seien mit dem zur Diskussion stehenden Projekt angemessen berücksichtigt worden. 5. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest, ohne wesentliche neue Gesichtspunkte aufzuzeigen. 6. Am 18. Januar 2010 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein an Ort und Stelle durch, an welchem die Beschwerdeführerin, Vertreter der … sowie Behördenmitglieder der Stadt mit ihren jeweiligen Rechtsvertretern teilnahmen. Allen Anwesenden wurde dabei Gelegenheit erteilt, sich anhand der Örtlichkeiten auch noch mündlich zu den aufgeworfenen Fragen zu äussern. Auf das Ergebnis des Augenscheines sowie die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Wie das Bundesgericht in den letzten Jahren wiederholt entschieden hat, fällt das öffentliche Baurecht im Kanton Graubünden grundsätzlich in den Autonomiebereich der Gemeinden. In Bezug auf all jene Fragen, die im kantonalen Gesetz keine abschliessende Regelung gefunden haben und bei denen den Gemeinden eine relativ erhebliche Gestaltungsfreiheit zusteht, stellen die Vorschriften der kommunalen Bauordnungen autonomes Gemeinderecht dar (BGE 128 I 3 E. 2b S. 8). Die Gemeindeautonomie bezieht sich dabei nicht nur auf die Rechtsetzung, sondern auch auf die Rechtsanwendung und -auslegung, wenn die anwendbare Bestimmung dem selbständigen Gemeinderecht angehört. Das Verwaltungsgericht hat sich dann bei der Anwendung und Auslegung solcher Normen Zurückhaltung aufzuerlegen, wenn ein Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in besonderem Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. Den
Gemeinden steht in solchen Fällen ein geschützter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, in welchen das Verwaltungsgericht nur eingreifen kann, sofern die Gemeinde diesen Bereich missbraucht oder überschritten hat. Die Kognition des Verwaltungsgerichtes beschränkt sich damit praktisch auf eine Willkürprüfung, d.h. das Verwaltungsgericht kann nur dann eingreifen, wenn sich der gestützt auf autonomes Gemeinderecht erlassene Entscheid als sachlich unvertretbar erweist oder gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstösst (vgl. statt vieler VGU R 09 14). Art. 107 Abs. 2 des kantonalen Raumplanungsgesetzes (KRG) erklärt sodann verschiedene Bestimmungen dieses Gesetzes, wie das kantonale Baurecht nach den Art. 72 - 84 KRG als unmittelbar anwendbar und damit abweichenden kommunalen Vorschriften vorgehend. Den kommunalen Vorschriften kommt diesbezüglich keine eigenständige Bedeutung mehr zu. Die Überprüfung durch das Verwaltungsgericht ist daher grundsätzlich frei im Sinne von Art. 51 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG). Das bedeutet, dass die Ermessensausübung auf Missbrauch oder Überschreitung zu prüfen ist. Den Gemeinden kommt demnach im Sinne der bisherigen konstanten Rechtsprechung bei der Anwendung des kantonalen Baurechtes ein geschützter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, in welchen das Gericht nur eingreift, wenn die Gemeinde diesen Spielraum missbraucht oder überschritten hat (statt vieler: VGU R 07 114). Dies gilt umso mehr, als Art. 3 KRG den Gemeinden bei der Ortsplanung im Rahmen des übergeordneten Rechtes ausdrücklich Autonomie zubilligt. 2. a) Gemäss Art. 28 Abs. 1 KRG sind Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen für öffentliche oder öffentlichen Interessen dienende Bauten und Anlagen bestimmt. Untergeordnete private Nutzungen sind zulässig, wenn sie mit zonenkonformen Bauten baulich verbunden sind. Weitere Vorgaben als diese Zweckbestimmung enthält das kantonale Recht nicht, weshalb die Gemeinden grundsätzlich frei in der Ausgestaltung der Zonenvorschriften sind. Nach Art. 50 Abs. 2 BG gelten gegenüber angrenzenden Zonen sinngemäss deren Grenz- und Gebäudeabstände, mindestens aber ein Grenzabstand von 2.5 m. Die übrigen Zonenvorschriften der angrenzenden Zonen sind bei der Erstellung von Bauten und Anlagen angemessen zu
berücksichtigen. Wie das Verwaltungsgericht bereits für eine analoge Regelung einer anderen Gemeinde festgestellt hat, kann eine solche Bestimmung nicht als verfassungswidrig bezeichnet werden, weil sie keine Mindestbauvorschriften enthalte (VGU R 07 51). Vielmehr ergibt sich aus der Bestimmung selber durch das Gebot der Rücksichtnahme ein gewisser Schutz der benachbarten Liegenschaften. Vor allem aber gelten die kantonalen Bauvorschriften gemäss Art. 72 ff. KRG auch für eine ZöBA als Mindestbauvorschriften. Darin sind u.a. auch Abstands- und Ästhetikvorschriften enthalten. b) Art. 50 Abs. 2 BG verlangt nun gerade nicht die Anwendung der Bauvorschriften der benachbarten Zonen, sondern blosse Rücksichtnahme darauf. Diesen Anforderungen wird das umstrittene Bauvorhaben bei weitem gerecht, wie die Gemeinde in ihren Rechtsschriften und auch schon im angefochtenen Entscheid eingehend dargelegt hat. So hat sie u. a. ausgeführt, zwar überschreite das beanstandete 4. Geschoss die in der gemischten Zone zulässige maximale Gebäudehöhe um das gegenüber dem Siegerprojekt zusätzliche Geschoss, also etwas mehr als 3 m. Weil es sich jedoch um einen Flachdachbau handle, bei dem die maximale Firsthöhe der Anpassungszone C nicht erreicht werde, wirke sich dieses zusätzliche Geschoss für die Beschwerdeführerin nur unbedeutend aus, nicht zuletzt, weil zum einen der Gebäudeabstand zwischen dem Haus der Beschwerdeführerin und dem vorgesehenen Alterszentrum weit mehr als 30 m betrage und das Gelände von der Parzelle Nr. 147 zum Bauareal des Altersheims abfalle. In der benachbarten Anpassungszone C seien praktisch alle Bauten 3 1/2 geschossig und wiesen eine Firsthöhe in der Grössenordnung des zulässigen Maximums (14.0 m) auf. Der hier zur Diskussion stehende Neubau halte sich an das Mittel zwischen der in der Anpassungszone C geltenden maximalen Gebäudehöhe und maximalen Firsthöhe, was bei einem Flachdachbau durchaus sachgerecht sei. Nebst der gemischten Zone und der Anpassungszone C grenzten die Bauparzellen nurmehr an das Schulareal im Westen an, welches ebenfalls der ZöBA zugeteilt sei und wo daher dieselben Zonenvorschriften gälten. In diesem Zusammenhang dürfe nicht unerwähnt bleiben, dass die Grenze zur verbliebenen gemischten Zone den kleinsten
Teil ausmache und dementsprechend auch die dort geltenden Zonenvorschriften weniger ins Gewicht fielen. Die Freihaltezone in Richtung Schloss Brandis (Richtung Nordosten) sei in diesem Zusammenhang völlig zu vernachlässigen, da es sich hierbei nicht um eine Bauzone handle und diese lediglich die Funktion habe, den Siedlungskern mit dem Schloss vom unterliegenden Gebiet klar abzugrenzen. Mit Blick auf die Ästhetikvorschriften sei festzuhalten, dass Flachdächer in der ZöBA zulässig seien. Dem aus dem öffentlichen Architekturwettbewerb hervorgegangenen Projekt Alterszentrum Bündner Herrschaft dürfe attestiert werden, dass es mit seinen klaren Formen vorzüglich ausgestaltet und es den Projektverfassern insbesondere gelungen sei, die grossen Kubaturen so zu verteilen, dass sie nicht dominierend wirkten, sondern als leicht wahrgenommen würden. Daran habe auch die Aufstockung um ein Geschoss nichts geändert. Bezeichnenderweise habe auch die Beschwerdeführerin gegen das Projekt an sich nichts Substanzielles vorgebracht, ausser die wenig differenzierte Behauptung, der 4-geschossige schnörkellose Bau trete vor dem wertvollen Ortskern als eigentlicher Riegel in Erscheinung. Dass dem nicht so sei, zeigten die Ansichten des Bauprojekts. Damit bleibe nurmehr abzuklären, wie sich der projektierte Baukörper in die Umgebung und in die Landschaft einordne und ob dadurch eine gute Gesamtwirkung im Sinne von 73 KRG entstehe. Diese Frage könne durchaus bejaht werden, denn sowohl die nähere wie die weitere Umgebung seien von grossvolumigen Bauten geprägt. Zusammen mit dem Gewerbezentrum Lust, dem Schulhaus und der Turnhalle sowie den in den Anpassung C befindlichen Bauten ergebe sich mit dem klar strukturierten Neubau des Alterszentrums ein Ensemble, welches den Standortanforderungen unterhalb des Siedlungskerns durchaus gerecht werde. Dies geschehe entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin ohne irgendeine Beeinträchtigung des alten Siedlungskerns mit dem Schloss Brandis, zumal sich das ganze Gebiet um einiges tiefer befinde. Das Alterszentrum füge sich auch in die noch weiter gefasste Umgebung bestens ein, insbesondere, wenn man noch die grossen Baukörper der Industriezone berücksichtige. Die einzigen Baukörper, welche in gestalterischer Hinsicht abfielen, seien das Wohnhaus der Beschwerdeführerin und das Einfamilienhaus auf der Nachbarparzelle Nr.
146, welche innerhalb dieser von grossen Bauten geprägten Umgebung eigentliche Fremdkörper darstellten. c) Diese Ausführungen der Gemeinde sind nicht nur sachlich nachvollziehbar, sondern haben sich am Augenschein eindrücklich bestätigt. Die Beschwerdeführerin konnte nichts entgegenhalten, was den Entscheid der Stadt als ermessensmissbräuchlich erscheinen lässt. Gute Architektur bedeutet nämlich nicht eine das Bestehende kopierende Architektur, sondern kann durchaus auch als moderner Kontrapunkt zur traditionellen Architektur ausgestaltet sein. Durch solche Konzepte gewinnen sowohl das Bestehende als auch das Neue und es kann damit eine gute Gesamtwirkung erzielt werden. Gerade öffentliche Bauten dürfen sich mit einer dominanteren Bauweise von der baulichen Umgebung abheben, erfordert doch gerade ihre jeweilige Zweckbestimmung, sei es als Alterszentrum, sei es als Schule oder Kirche, ein Abweichen vom üblichen baupolizeilichen Rahmen. Diesen Anforderungen wird das bewilligte Alterszentrum durchaus gerecht. Es handelt sich um einen Bau in moderner, aber nicht klobiger, sondern leicht wirkender Bauweise, der die grosse Kubatur raffiniert verteilt. Dabei wurde auch auf die Vorschriften der angrenzenden Zone angemessen Rücksicht genommen. In gewisser Weise bildet das Zentrum einen architektonischen Kontrapunkt zum Schloss Brandis, indem es aufzeigt, wie in der Postmoderne auch grossvolumige aber qualitativ hochstehende Architektur realisiert werden kann. Mit dem dadurch erzielten Spannungsverhältnis zwischen Alt und Neu kann im Zusammenhang mit den anderen, ebenfalls relativ massigen Baukörpern in der näheren und weiteren Umgebung eine gute Gesamtwirkung erzielt werden. Hinzu kommt, dass der Bau innerhalb des Bauareals so situiert ist, dass er die Liegenschaft der Beschwerdeführerin so wenig als möglich tangiert. Die Beschwerde erweist sich insoweit als unbegründet. 3. a) Die Beschwerdeführerin ist der Meinung, die im 4. Obergeschoss vorgesehene Erstellung von 3-Zimmer- und einer 2-Zimmerwohnung sei mit dem Zweck einer ZöBA nicht vereinbar; diese Räumlichkeiten stellten keine Alterswohnungen im herkömmlichen Sinne dar. Projekte, in welchen
Alterswohnungen errichtet würden, wiesen nämlich durchwegs nur 2- Zimmerwohnungen auf, was sich schon aus dem Umstand ergebe, dass unterstützungsbedürftige, auf einen gewissen Service angewiesene Personen in der Regel nur die effektiv benötigten Flächen anmieten würden. Vermutlich würden die im 4. Obergeschoss erstellten Wohnungen nicht an betagte Personen, sondern an aussenstehende Dritte vermietet. b) Zu in der ZöBA zonenkonformen Bauten und Anlagen gehören auch solche der Altersversorgung, da diese im öffentlichen Interesse liegt (vgl. BVR 1986 S. 74 ff.). Neben Alters- und Pflegeheimen erfüllen mithin auch Alterswohnungen diese Aufgabe. Dass an letzteren ein öffentliches Interesse besteht, wurde schon in der Rechtsprechung festgehalten (vgl. ZBl 97 S. 118; AGVE 1997 S. 308). Jedenfalls sind Alterswohnungen, die in einem räumlichen und sachlichen Zusammenhang mit Alters- oder Pflegeheimen stehen oder über Gemeinschaftsräumlichkeiten verfügen, in einer ZöBA zonenkonform (vgl. AGVE 1997 S. 108). Dies ist vorliegend offensichtlich der Fall. Als reine Behauptung erweist sich die Angabe der Beschwerdeführerin, diese Wohnungen würden an aussenstehende Dritte vermietet. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Alterswohnungen an Betagte vermietet werden, die teilweise pflegebedürftig sind und so die Infrastruktur eines Heimes in Anspruch nehmen können. Die Erstellung solcher Wohnungen in oder unmittelbar bei einem Alters- und Pflegeheim entspricht sogar einem neuen Trend in der Betagtenversorgung, wie verschieden Beispiele etwa in Chur, Fürstenaubruck oder Thusis zeigen. Diese Entwicklung liegt ohne jeden Zweifel im öffentlichen Interesse. Die betagten Menschen können so länger ihre Selbständigkeit bewahren und müssen erst später in ein Heim eintreten. Dass dabei 3-Zimmer-Wohnungen luxuriös oder zu gross sein sollen, ist geradezu abwegig. Die Beschwerde erweist sich auch in dieser Hinsicht als unbegründet. 4. Schliesslich ist noch zu vermerken, dass gemäss Art. 89 Abs. 2 KRG Baugesuche nach dem Recht beurteilt werden, das zum Zeitpunkt des Entscheides gilt. Die Gemeinde hat daher vorliegend zu Recht die Vorschriften über die ZöBA angewendet.
5. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Beschwerdeführerin. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass. Da die … mit dem Bauprojekt öffentlich-rechtliche Aufgaben erfüllt, steht auch ihr keine Parteientschädigung zu. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 4'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 276.-zusammen Fr. 4'276.-gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.