V 05 1 4. Kammer als Verfassungsgericht URTEIL vom 30. August 2005 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Quartierplan (Änderung) 1. Mit Entscheid vom 2. Mai 2005, mitgeteilt am 4. Mai 2005, wies der Gemeindevorstand … die u.a. von … und … eingereichte Einsprache im Sinne der Erwägungen ab, soweit er darauf eintrat. Er genehmigte die Revision von Art. 3 der Quartierplanvorschriften „…“ …“, mit welchem die zulässigen Erstellungs-, Veräusserungs- und Nutzungsmöglichkeiten von Hotelresidenzen, aber auch die Verpflichtung zu einer hotelmässigen Bewirtschaftung derselben, in dem in der Äusseren Dorfzone gelegenen Hotel … (Baurechtsparzelle Nr. 2353) umschrieben worden sind. Mit Blick auf die Legitimation der Einsprecher wurde festgehalten, dass diese weder Grundeigentümer im Beizugsgebiet noch Anstösser desselben seien und auch keinen andersgearteten besonderen räumlichen Bezug zum …areal vorweisen könnten. … sei zwar Architekt und befasse sich mit gestalterischen Fragen in besonderem Masse, was aber für die Legitimation nicht ausreiche. Bei … sei überhaupt kein Bezug zum Quartierplan der … AG auszumachen. In der Folge wurde die Legitimationsfrage jedoch offengelassen und die Einsprachen materiell abgewiesen. 2. Dagegen erhoben … und … (nachstehend: Rekurrenten) am 30. Mai 2005 beim Verwaltungsgericht frist- und formgerecht Verfassungsbeschwerde und Rekurs. Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen Einspracheentscheides. Zudem sei die Gemeinde … anzuweisen, Ziff. 3.2.3 Abs. 3 der angefochtenen Quartierplanvorschrift mit folgendem Wortlaut zu genehmigen: „Die Residenzen müssen in jedem Fall hotelmässig bewirtschaftet werden. Eine solche hotelmässige Bewirtschaftung liegt dann
vor, wenn die Residenzen unter Ausschluss von privaten Exklusivrechten dem Hotel rechtlich und tatsächlich dauernd für die Beherbergung von Hotelgästen zur hotelmässigen Bewirtschaftung zur Verfügung gestellt werden.“ Sodann sei Ziff. 3.2.3 Abs. 4 zu streichen. Ihre Eingabe begründeten die Rekurrenten insbesondere damit, es würden mit dem beabsichtigten Bau der Hotelresidenzen Zweitwohnungen geschaffen. Zudem könne der Hauptzweck der Quartierplanänderungen, nämlich die Erlaubnis für die … AG, die Residenzen im Stockwerkeigentum gewinnbringend zu verkaufen, was nicht Gegenstand eines Quartierplans sein. Ein solcher könne nur die Gestaltung und Erschliessung eines Gebietes regeln. Die Abhandlung der Problematik der Erstellung, Vermietung und des Verkaufs von Eigentumswohnungen in einem Quartierplan widerspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben, weil damit eine Volksabstimmung vermieden werden wolle. Deshalb sei vorliegend jeder Stimmbürger zur Einreichung eines Rechtsmittels legitimiert. 3. a) In ihrer Vernehmlassung liess die Gemeinde … die Abschreibung von Rekurs und Verfassungsbeschwerde wegen offensichtlicher Unzulässigkeit und Unbegründetheit, eventualiter Nichteintreten, subeventualiter Abweisung beantragen. Die Eingaben seien von vornherein als aussichtslos zu betrachten. Den Rekurrenten stünden mangels Legitimation weder der Rekurs noch eine verfassungsrechtliche Beschwerde zur Verfügung. b) Auch die … AG liess hinsichtlich Verfassungsbeschwerde und Rekurs Nichteintreten, eventualiter Abweisung beantragen. Zur Begründung ihrer Anträge brachte sie im Wesentlichen dieselben Überlegungen wie die Gemeinde … vor. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerdeführer haben mit ihrer Eingabe sowohl Rekurs als auch Verfassungsbeschwerde i.S. von Art. 55 Abs. 2 KV erhoben. Zur Begründung machen sie im Wesentlichen geltend, der Hauptzweck der Quartierplanänderung, nämlich der Beschwerdegegnerin 2 zu gestatten, die Residenzen im Stockwerkeigentum zu verkaufen, könne gar nicht Gegenstand eines Quartierplans sein, weil dieser bekanntlich die Gestaltung und Erschliessung eines zum Inhalt habe (Art. 121 Abs. 1 BG). Der projektierte Bau von Eigentumswohnungen stehe in krassem Widerspruch zu Art. 3.1 Abs. 2 des zwischen der Gemeinde und der Beschwerdegegnerin 2 abgeschlossenen Baurechtsvertrages. Zudem bringen sie vor, ihr Anspruch auf Zustandekommen eines freien und unverfälschten Volkswillens resp. des Verbotes der nachträglichen Verfälschung desselben durch einen allgemein verbindlichen Verwaltungsakt sei verletzt. Die Beschwerdegegnerinnen haben beide Nichteintreten beantragt. Vorweg ist daher der Nichteintretensantrag zu prüfen. 2. Verfassungsbeschwerde a) Gemäss Art. 55 KV können Gesetze und Verordnungen durch das Gericht im verfassungsgerichtlichen Verfahren sowohl unmittelbar angefochten als auch im Anwendungsfall überprüft werden. Das Gericht hat nicht nur im konkreten, sondern auch im abstrakten Normenkontrollverfahren über Verfassungsverletzungen zu befinden. Bei der abstrakten Normenkontrolle wird ein Erlass ohne Zusammenhang mit einem konkreten Anwendungsfall durch das Gericht auf seine Verfassungsmässigkeit überprüft und allenfalls aufgehoben. Die konkrete Normenkontrolle wiederum erfolgt - wie seit jeher im Rahmen der Anfechtung eines konkreten Anwendungsfalles. Dabei wird im Sinn einer Vorfrage untersucht, ob der Rechtssatz, auf den sich der Einzelakt stützt, verfassungsmässig ist. Die in Art. 55 KV vorgesehenen Rügen entsprechen weitgehend dem Umfang der staatsrechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht; die Beschwerdelegitimation wie auch die Kognition des Verwaltungsgerichtes als Verfassungsgericht richten sich nach kantonalem Recht. Als verfassungsmässige Rechte gelten nicht nur die in Art. 7 KV gewährleisteten Grundrechte, sondern auch weitere Rechte gemäss Kantonsverfassung sowie die vom Bundesgericht anerkannten
Verfassungsgrundsätze. Im verfassungsgerichtlichen Verfahren können jedoch nicht generell Verletzungen von Bundesrecht gerügt werden; dazu ist vielmehr das ordentliche Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsverfahren vorgesehen. Zulässig sind in diesem Verfahren einzig Rügen, wonach das kantonale Recht den Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht verletzt. So z.B. dann, wenn eine Verwaltungsinstanz das kantonale Recht in einem Bereich anwendet, in welchem der Kanton gar nicht zuständig ist, oder, wenn sie fälschlicherweise Bundesrecht statt des eigentlich massgebenden kantonalen Rechtes anwendet. Beschwerden wegen Verletzung von politischen Rechten wiederum sind im gesamten Zusammenhang des Stimmund Wahlrechts möglich, wobei der Umfang der bundesrechtlichen Stimmrechtsbeschwerde entspricht (vgl. zum Ganzen: Totalrevision Kantonsverfassung, Botschaft der Regierung zu Handen des Grossen Rates, 15. Januar 2002, S. 524 f.). b) Im Lichte des Dargelegten erhellt, dass unabdingbare Voraussetzung für eine Beurteilung nach Art. 55 Abs. 2 KV entweder das Vorliegen einer Verletzung von verfassungsmässigen (z.B. Eigentumsgarantie, Rechtsgleichheit) oder politischen Rechten oder des Grundsatzes des Vorrangs von Bundesrecht ist. Dass mit der streitigen Änderung der Quartierplanvorschrift eine Verletzung von verfassungsmässigen Rechten erfolgt sein könnte, wird nicht einmal seitens der Beschwerdeführer behauptet. Ebenso wenig legen sie dar und solches ist auch nicht ersichtlich, dass mit der streitigen Änderung der Vorrang von Bundesrecht in Frage gestellt würde, nachdem sich die geplanten Residenzen sich in einer Bauzone (Äussere Dorfzone; Zweitwohnungen zulässig) befinden und mit der Änderung somit auch keine vom Bundesrecht vorgegebenen bau- und planungsrechtlichen Bestimmungen verletzt werden. Die Beschwerdeführer scheinen bei der Wahl ihres Rechtsmittels übersehen zu haben, dass Quartierpläne nach bündnerischem Recht - im Gegensatz zu Nutzungs- und Sondernutzungsplänen - Verfügungen (individuell-konkrete Akte) sind, welche dem Rekurs an das Verwaltungsgericht gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. a VGG unterliegen. Entsprechend können Quartierpläne aber - wie auch privat-rechtliche Vereinbarungen [z.B. Baurechtsverträge] - nicht Gegenstand der generell-abstrakten Normenkontrolle bilden.
Auf den konkreten Fall übertragen bedeutet dies, dass dem Gericht im Verfassungsbeschwerdeverfahren die von den Beschwerdeführern angestrebte Überprüfung, ob die kommunal- und privatrechtlichen Grundlagen, auf welche sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid stützt - also insbesondere Art. 3.1 der Quartierplanbestimmungen sowie der mehrfach erwähnte Baurechtsvertrag - die verfassungsmässigen Rechte der Beschwerdeführer verletzen, versagt ist. Hinsichtlich der behaupteten Missachtung privatrechtlicher Vereinbarungen durch die Gemeindebehörde stünde den Rechtssuchenden lediglich der Rechtsbehelf der Aufsichtsbeschwerde an die Regierung, nicht aber die Verfassungsbeschwerde, zur Verfügung. Auch für die Prüfung des Einwandes, der Anspruch auf Zustandekommen eines freien und unverfälschten Volkswillens gebe darüber hinaus Anspruch darauf, dass ein aufgrund einer Volksabstimmung korrekt zustande gekommenes Ergebnis nicht nachträglich durch Gemeindebehörden mittels Verwaltungsakt verfälscht werde, ist die Verfassungsbeschwerde nicht vorgesehen. Auch hiefür steht lediglich der Rechtsbehelf der Aufsichtsbeschwerde zur Verfügung. Die Rüge, der angefochtene Entscheid sei in Verletzung von Art. 121 BG ergangen, weil er davon abweichende Nutzungsbestimmungen enthalte, kann im Lichte des Dargelegten ebenfalls nicht Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein, sondern ist im Rahmen eines Rekursverfahrens zu rügen, weshalb den Beschwerdeführern auch aus dieser Sicht im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens nicht geholfen werden kann. c) Wird aber die Verletzung verfassungsmässiger Rechte weder gerügt, noch ist solches ersichtlich und steht zudem das angehobene Rechtsmittel für die Anfechtung eines Quartierplanes bzw. einer Änderung desselben gar nicht zu Verfügung, kann auf die Verfassungsbeschwerde nicht eingetreten werden. Zu prüfen bleibt, nachdem die Beschwerdegegnerinnen auch diesbezüglich die Voraussetzungen als nicht gegeben erachten, ob das Rechtsmittel als Rekurs entgegen genommen werden kann.
3. Rekurs a) Gemäss Art. 33 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) ist im kantonalen Rechtsmittelverfahren gegen Verfügungen, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen, die Rechtsmittellegitimation mindestens im Umfang von Art. 103 des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) vorzusehen (PVG 2003 Nr. 34 mit weiteren Hinweisen). Es sind mithin alle diejenigen zum Rekurs berechtigt, welche durch die angefochtene Verfügung berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung haben. Das schutzwürdige Interesse hängt dabei vom Ausmass der Beschwer ab. Regelmässig durch die Verfügung beschwert (so genannte formelle Beschwer) ist der Adressat einer Verfügung, der mit seinen Anträgen nicht durchgedrungen ist. Für ihn ergibt sich ohne weiteres auch die materielle Beschwer. Im Streit um die eigene Verfahrenslegitimation ist sodann auch eine Person, die sich am Verfahren beteiligen will, als Partei und als Adressatin einer Nichteintretensverfügung formell beschwert. Auch sie ist damit zur Anfechtung dieser Verfügung befugt, unbesehen darum, ob sie in der Sache selber Erfolg haben wird (BGE 121 II 436). Mitunter betrifft eine Verfügung nicht nur diejenigen Personen, mit denen sie ein Rechtsverhältnis regelt, sondern auch Dritte (Nachbarn, Gewerbegenossen, etc.). Die Auswirkungen auf diese, am Rechtsverhältnis an sich nicht beteiligten Personen können dabei so intensiv sein, dass auch diesen ein schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung der Verfügung zugebilligt werden muss (vgl. z.B. VGU R 02 143, Rekurslegitimation bei Mobilfunkanlagen). Das schutzwürdige Interesse ergibt sich aber nicht nur aus dem Umstand, dass sie formell beschwert sind, d.h. dass sie am Verfahren teilgenommen haben und mit ihren Anträgen unterlegen sind, sondern sie müssen vielmehr auch ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung haben (so ausdrücklich Art. 52 VGG), was wiederum voraussetzt, dass die angefochtene Verfügung für sie nachteilig ist. Dritte müssen daher nebst der formellen Beschwer zusätzlich auch noch ein materielles Schutzbedürfnis ausweisen können, weil bei ihnen ein solches nicht auf der Hand liegt. Sie müssen mit anderen Worten nebst
dem formellen auch ein tatsächliches Betroffensein aufzeigen können, wobei sie durch eine Verfügung in höherem Masse als eine beliebige Drittperson betroffen sein müssen. Diese besondere Betroffenheit grenzt die Drittbeschwerde von der unzulässigen Popularbeschwerde ab (vgl. statt vieler BGE 121 II 177 f., 120 Ib 51). Es muss sich dabei um eine hinreichende Beschwer handeln, um ein Interesse, das intensiv genug ist, um als unmittelbares und eigenes (persönliches) anerkannt zu werden und das einen ausreichenden Anlass zur Überprüfung der streitigen Verfügung bietet (vgl. BGE 122 II 369; 121 II 361 f., 177 ff.). Das Interesse besteht letztlich im praktischen Nutzen, den eine erfolgreiche Anfechtung ihnen einbringen würde, d.h. in der Abwendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der angefochtene Entscheid für sie hätte (PVG 1996 Nr. 29; BGE 120 Ib 487f.). Das Interesse muss in der Regel aktuell sein (vg. z.B. BGE 120 Ib 308); wobei unter bestimmten Voraussetzungen auch ein virtuelles Interesse genügt. Dies z.B. dann, wenn es um eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung geht, die sich jederzeit und unter ähnlichen Umständen wieder stellen und wegen der Dauer des Verfahrens kaum je einer endgültigen Beurteilung zugeführt werden könnte, oder wenn eine Entscheidung in der Sache aus anderen Gründen als angezeigt erscheint. b) Im Lichte der obigen Umschreibung zur Rekurslegitimation betrachtet, ist nun nicht ersichtlich, inwiefern die Rekurrenten, welche offenkundig nicht einmal in einer nachbarlichen Beziehung zum Beizugsgebiet des Quartierplans stehen, mehr als jeder andere Dritte durch den angefochtenen Entscheid beschwert sein könnten. Ebenso ist nicht ersichtlich, dass sie ein hinreichend intensives, unmittelbares und eigenes Interesse an einer Aufhebung haben könnten; offensichtlich nehmen sie nicht eigene Interessen, sondern solche Dritter wahr, wofür ihnen aber das angehobene Rechtsmittel nicht zur Verfügung steht. Auch der Umstand, dass sie Stimmbürger sind, vermag - wie die Rekurrenten in ihrer Eingabe bereits selbst zu Recht erkannt haben - die Rekurslegitimation ebenfalls nicht zu begründen, weil ansonsten der verpönten Popularbeschwerde Tür und Tor geöffnet würde. Fehlt es aber an einem unmittelbaren Berührtsein und ist auch keine spezifische Beziehungsnähe gegeben, haben die Rekurrenten kein ausreichendes
Rechtsschutzinteresse daran, dass der angefochtene Entscheid im Sinne ihrer Begehren aufgehoben oder geändert wird. - Auf den Rekurs kann daher ebenfalls nicht eingetreten werden. 4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Rekurrenten, welche überdies die anwaltlich vertretenen Rekursgegner angemessen aussergerichtlich zu entschädigen haben. Demnach erkennt das Gericht: 1. Auf die Verfassungsbeschwerde und den Rekurs wird nicht eingetreten. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 6'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 216.-zusammen Fr. 6'216.-gehen unter solidarischer Haftung je zur Hälfte zulasten … und ... Die entsprechenden Kostenanteile sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. … und … haben aussergerichtlich zum einen die Gemeinde … mit Fr. 2'500.-und zum andern die … AG mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.