R 04 35 4. Kammer URTEIL vom 28. September 2004 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Ortsplanungsrevision 1.a) Im Gebiet „…“ in der Gemeinde … befinden sich u.a. drei Mehrfamilienhäuser (… A-C) auf Parzelle 1952, die in Stockwerkeinheiten (StWE) aufgeteilt bzw. als Ferien- und Eigentumswohnungen genutzt werden. Das Ehepaar … erwarb im Februar 2003 eine 4½-Zimmerwohnung im OG im Haus C zu Eigentum. Zur selben Zeit kaufte … eine 3½ -Zwhg. im EG. Die in … ganzjährlich wohnhafte … ist ebenfalls Eigentümerin einer 3½-Zwhg. innerhalb der StWE-Gemeinschaft …, deren MFH alle in der Kernzone B liegen. Unmittelbar im Norden davon befinden sich die Parz. 244 und 1288 der Bürgergemeinde … Im Zuge der letzten Zonenplanrevision hatte das … Stimmvolk am 24. November 2002 beschlossen, dass jene zwei nördlich gelegenen Grundstücke der Landwirtschaftzone (überlagert mit einer Wintersportzone) zugewiesen werden sollten. b) Mit Entscheid vom 6. April, mitgeteilt am 8. April 2004, genehmigte die Bündner Regierung das revidierte Baugesetz und die Zonenpläne 1:2'000 …, Zentrum, … und Zonenplan 1:10'000 mit Gestaltungselementen, u.a. mit folgendem Hinweis (Ziff. 2.n): Die Genehmigung der Zonenfestlegungen im Gebiet „…“ erfolgt mit dem Hinweis, dass die Ortsplanung in diesem Bereich unter Umständen kurzfristig eine grundlegende Änderung erfahren könnte. Zur Begründung hielt die Regierung fest, dass im betreffenden Teilgebiet die Realisierung einer grossen, rund 6 ha umfassenden Wellness-Resort-Anlage (u.a. mit einem 4-Stern-Hotel und einem Dorfhotel) zur Diskussion stehe und
daher ein entsprechender Hinweis angebracht sei. Am 23. April 2004 wurde der Genehmigungsbeschluss in der … Zeitung publiziert. 2. Dagegen erhoben die eingangs erwähnten Grund- bzw. Wohnungseigentümer (zzgl. …) am 13. Mai 2004 gemeinsam Rekurs beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Begehren um kostenfällige Aufhebung des angefochtenen Genehmigungsentscheids in Bezug auf Ziff. 2.n) im Dispositiv bzw. um ersatzlose Streichung dieser Anmerkung im angefochtenen Regierungsentscheid. Zur Befugnis ihrer Rekurserhebung brachten sie vor, dass sie an der Beibehaltung des bisherigen Zustands bzw. an der Planbeständigkeit des im November 02 in der Gemeinde verabschiedeten Zonenplans zumindest ein faktisches Interesse hätten, da die unter Ziff. 2.n) angedeutete Umnutzung der direkt im Norden angrenzenden Parzellen der Bürgergemeinde unweigerlich zu Mehrimmissionen und damit einer Wertverminderung ihrer Wohnungen führen würde. Richtigerweise habe die Bündner Regierung die definitive Zuordnung dieser Grundstücke zur Landwirtschaftszone genehmigt, was mit den Zielen der Ortsplanungsrevision (kein Siedlungsgebiet …, sondern Nutzung als Intensivnaherholungsgebiet) übereingestimmt habe. Der zusätzlich aufgenommene Hinweis stelle keine Massnahme dar, die im Raumplanungsgesetz des Kantons (Art. 37 Abs. 3 KRG) vorgesehen sei, womit die Regierung ihr Ermessen überschritten habe. Wenn sich der Gesetzgeber planerisch nicht hätte festlegen wollen, hätte er den noch unüberbauten Nordteil … dem übrigen Gemeindegebiet (üG) zuweisen müssen. Dies sei nicht geschehen, weshalb der strittige Hinweis zudem gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit (Vertrauensschutz für die auswärtigen Eigentümer der erst im Februar 03 gekauften Ferienwohnungen) sowie gegen eine korrekte Umsetzung des Volkswillens (Verletzung Gemeindeautonomie/Gewaltentrennungsprinzip) verstossen habe. Indem die Regierung in ihrem Genehmigungsentscheid neu auf etwas hingewiesen habe, was nie zur Abstimmung gestanden sei, habe sie schliesslich auch noch das Stimmrecht der in … wohnhaften … missachtet.
3. Am 26. Mai 2004 verzichtete die Gemeinde … (Rekursgegnerin 2) und am 14. Juni 2004 die Bürgergemeinde … (Beigeladene) auf die Einreichung einer Stellungnahme. 4. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Regierung Nichteintreten auf den Rekurs; eventuell Abweisung desselben unter gesetzlicher Kostenfolge. Zur Begründung brachte sie vor, dass „Hinweise“ [wie namentlich jener unter Ziff. 2.n)] grundsätzlich keine anfechtbaren Verfügungen darstellten, weshalb dagegen eben auch nicht rekurriert werden könnte. Mit dem erwähnten Hinweis sei die Rechtsstellung der Betroffenen (sei es als Grundstücksnachbarn oder als Stimmberechtigte) in keiner Art beeinflusst oder verändert worden. Damit sei einzig bezweckt worden, allfällig interessierte Kreise frühzeitig darauf aufmerksam zu machen, dass die Grundordnung im Teilgebiet … in Anbetracht der laufenden Diskussionen um eine neue Wellness-Resort-Anlage vielleicht schon bald wieder ändern könnte. Solche Informationen seien aber nicht anfechtbar und zwar unabhängig davon, ob sie nun aus Transparenzgründen angebracht oder unnötig gewesen seien. Ferner stehe es der Ortsgemeinde frei, ihre Nutzungsplanung bei Bedarf anzupassen, worauf sich die Regierung als Genehmigungsbehörde erneut mit der Zulässigkeit einer solchen Teilrevision zu befassen hätte. Abgesehen davon, dass die Anforderungen an eine Teilrevision von Gesetzes wegen umso höher seien, je neuer die Planung sei, gebe es keine Vorschrift, die das Gemeinwesen bei der Revision der Ortsplanung einschränken würde. Falls das Gericht wider Erwarten trotzdem auf den Rekurs eintreten sollte, wäre er abzuweisen, da nicht ersichtlich sei, wieso Hinweise auf mögliche künftige Entwicklungen rechtswidrig sein sollten. 5. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien unverändert an ihren gegensätzlichen Standpunkten fest. Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 37 Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG, BR 801.100) bedürfen Baugesetze, Zonenpläne, Generelle Gestaltungs- und Erschliessungspläne der Genehmigung durch die Regierung. Sie treten erst mit dem konstitutiven Genehmigungsbeschluss in Kraft. Die Regierung erteilt die Genehmigung, falls keine gesetzlichen Vorschriften verletzt und die öffentlichen Interessen im Rahmen des pflichtgemässen Ermessens wahrgenommen worden sind. Sie darf dabei nicht ihr eigenes Ermessen an die Stelle haltbaren kommunalen Ermessens setzen. Die Grundlage dieser Kompetenzvorschrift basiert auf dem öffentlichen Recht des Bundes (Art. 26 Abs. 1 RPG, SR 700). Strittig ist hier einzig der unter Ziff. 2.n) von der Regierung als Überprüfungs- und Genehmigungsbehörde gemachte „Hinweis“ einer künftig allenfalls denkbaren Nutzungsänderung im Gebiet … (Wellness-Resort-Anlage samt Hotelbauten) geblieben. Dieser Hinweis hatte zuvor weder Inhalt bzw. Thema der kommunalen Informations- und Abstimmungsunterlagen noch der im November 2002 vom Souverän der Gemeinde genehmigten Ortsplanungsrevision gebildet. 2. Gegenstand der Verwaltungsrechtspflege bilden grundsätzlich alle Verfügungen bzw. rechtsverbindlichen Anordnungen von Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten oder Pflichten oder die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder das Nichteintreten auf solche Begehren zum Gegenstand haben (vgl. die Legaldefinition in Art. 5 VwVG, SR 172.021). Eine Verfügung bzw. ein derartiger Erlass der Behörden ist demnach ein individueller, an den einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den ein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder feststellend für den Verfügungs- bzw. Erlassadressaten in verbindlicher, einseitiger und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 121 II 477 E. 2.a). Nach gefestigter Lehre und Rechtsprechung werden durch blosse Hinweise, Ermahnungen, Belehrungen, Empfehlungen und Voranzeigen indessen keine Rechtsfolgen verbindlich festgelegt. Sie entbehren vielmehr ausdrücklich
jeder unmittelbaren Rechtswirkung. Solche Mitteilungen stellen demnach keine Verfügungen dar und sind daher auch zum vorneherein nicht mit einem förmlichen Rechtsmittel anfechtbar (zum Ganzen: Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Basel 1976, Nr. 35 B. II. c S. 215 und Nr. 56, B I. S. 320; Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, § 18 III. B S. 280; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. , Zürich 1998, N 503 S. 181; Häfelin/Müller, 4. Aufl., Zürich 2002, N 878 S.182; sowie BGE 121 II 479 E. 2c, 120 Ia 326 f.). Ebenso verhält es sich bezüglich des Hinweises [Ziff. 2.n)] im angefochtenen Genehmigungsbeschluss der Regierung. 3. Richtig ist zunächst, dass Gegenstand des regierungsrätlichen Genehmigungsbeschlusses nur die vom Stimmvolk beschlossene Zoneneinteilung sein kann. Auf dem … wurden die an die Kernzone B (MFH … A-C) nördlich angrenzenden Grundstücke der Bürgergemeinde … (Parz. 244 und 1288) revisionsgemäss im Herbst 2002 der Landwirtschaftszone [überlagert mit einer Wintersportzone] zugewiesen bzw. in dieser Nichtbauzone unverändert belassen. Diese Einteilung bzw. nutzungsrelevante Bestätigung wurde vom Stimmvolk der Ortsgemeinde gutgeheissen und von der Regierung im Frühling 2004 anstandslos übernommen bzw. genehmigt. Darüber hinaus bemühte sich die Regierung mit ihrem rechtlich unverbindlichen und unpräjudiziellen Hinweis [Ziff. 2.n)] nur noch, den allgemein seit 2002 auch in der breiten Bevölkerung und den Medien aufgekommenen Diskussionen über eine (theoretisch denkbare) veränderte Nutzung auf dem … gebührend Rechnung zu tragen. Ein solches Vorgehen, das einzig die volle Transparenz allfällig bevorstehender Planungsschritte aufzeigt und im Kern nur eine möglichst frühzeitige Information aller interessierten und davon betroffenen Einwohnerkreise bezweckt, kann aber weder als vermeintlich unzulässige Ermessensbetätigung der Regierung (Verstoss gegen Art. 26 Abs. 1 RPG und Art. 37 Abs. 3 KRG) noch als rechtskräftig durchsetzbare Anordnung im Einzelfall mit einseitig, hoheitlich erzwingbarem Verfügungscharakter gewertet werden. Entgegen den Behauptungen der Adressaten des Beschlusses zeugt eine solche Vorgehensweise von einer durchaus
nachvollziehbaren Grundhaltung der Genehmigungsbehörde, dem kommunalen Stimmvolk keinesfalls künftige Strömungen im betreffenden Teilgebiet verschweigen zu wollen. Diese Kommunikationspolitik bzw. der entsprechende Hinweis unter Ziff. 2.n) der Vorinstanz ändert insbesondere nichts daran, dass eine Umzonung im … im skizzierten Sinne auf jeden Fall erneut Gegenstand einer eigenständigen Teilrevision mit der dafür erforderlichen Abstimmung vor dem Stimmvolk bilden müsste und erst die neuerliche Revision von der Regierung sodann genehmigt und in die Realität umgesetzt werden könnte. Allein aufgrund des Hinweises unter Ziff. 2.n) ist nach dem Gesagten aber nicht ersichtlich, inwiefern das Stimmvolk, die unmittelbaren Nachbarn oder gar noch weiter entfernt gelegene Grundeigentümer bzw. Liegenschaftsbesitzer der Ortsgemeinde dadurch irgendwie beschwert und für die Zukunft belastet sein könnten. Die heute erhobenen Rügen einer Verletzung ihres kommunalen Stimmrechts oder eines rechtswidrigen Verstosses gegen übergeordnetes Bundesrecht (Art. 21 RPG; Grundsatz der Planbeständigkeit) erweisen sich damit als verfrüht und folglich als noch gar nicht justiziabel. 4. a) Zusammengefasst ergibt sich, dass es den Beschwerdeführern bereits an einem vor Verwaltungsgericht anfechtbaren Verfügungsakt bzw. an einem einseitig rechtsverbindlichen und erzwingbaren Anfechtungsobjekt gefehlt hat, was zur Konsequenz hat, dass auf den Rekurs in Bezug auf den bemängelten Hinweis unter Ziff. 2.n) nicht eingetreten werden kann. Der angefochtene Genehmigungsbeschluss der Regierung ist demnach in jeder Beziehung rechtens und haltbar, was zu seiner Bestätigung führt. b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 75 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, BR 370.100) vollumfänglich (unter solidarsicher Haftung) und anteilsmässig (je zu gleichen Teilen) den Rekurrenten aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche Entschädigung an die obsiegende, von Amtes wegen hoheitlich tätige Rekursgegnerin 1 wird praxisgemäss nicht gewährt. Dasselbe gilt bezüglich der Rekursgegnerin 2, zumal diese am 26. Mai 2004 auf eine eigene Stellungnahme in dieser Streitsache ausdrücklich verzichtete.
Demnach erkennt das Gericht: 1. Auf den Rekurs wird nicht eingetreten. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'500.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 190.-zusammen Fr. 2'690.-gehen je zu einem Drittel und unter solidarischer Haftung zulasten von …, … sowie … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.