VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI A 14 43 4. Kammer Einzelrichter Racioppi und Baumann-Maissen als Aktuarin URTEIL vom 15. Oktober 2015 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, Beschwerdeführer gegen Gemeinde X._____, Beschwerdegegnerin betreffend Anschlussgebühren Wasser, Kanalisation und ARA
- 2 - 1. A._____ ist Eigentümer des in X._____, gelegenen Einfamilienhauses (Assekuranz-Nr. 70) mit zugehörigem Ökonomiegebäude (Assekuranz- Nr. 70A). Vom 7. Juni 2011 bis zum 31. Januar 2013 erweiterte A._____ das fragliche Einfamilienhaus und erneuerte die Küche sowie die sanitären Anlagen. Die nach Abschluss der fraglichen Bauarbeiten durchgeführte amtliche Schätzung ergab einen versicherten Neuwert des umgebauten Einfamilienhauses von Fr. 752'500.--. 2. Von diesem Gebäudeversicherungswert ausgehend berechnete die Gemeinde X._____ unter Berücksichtigung des letzten amtlichen Schätzwerts des fraglichen Einfamilienhauses vor dem Umbau von Fr. 483'000.-einen durch die nachträglichen Umbauten geschaffenen Mehrwert von Fr. 269'500.--. Gestützt darauf stellte sie A._____ am 18. März 2014 Wasser-, Kanalisations- und ARA-Anschlussgebühren im Gesamtbetrag von Fr. 8'085.-- in Rechnung. Auf Intervention von A._____ hin reduzierte die Gemeinde X._____ die verlangten Anschlussgebühren am 30. Juni 2014 auf Fr. 6'018.--. Die hiergegen erhobene Einsprache hiess sie mit Einspracheentscheid vom 24. September 2014 teilweise gut und verpflichtete A._____ für die Erweiterung des ihm gehörenden Einfamilienhauses Wasser-, Kanalisations- und ARA-Anschlussgebühren von total Fr. 5'925.-- zu bezahlen. Begründend führte die Gemeinde X._____ im Wesentlichen aus, in der Rechnung vom 30. Juni 2014 sei fälschlicherweise mit einem Index von 114.26 % anstatt 114.9 % gerechnet worden. Werde die vorgenommene Berechnung in dieser Beziehung berichtigt, betrage der massgebliche Neuwert des interessierenden Einfamilienhauses vor dem Umbau Fr. 554'967.--. Folglich habe sich der Wert des fraglichen Gebäudes um Fr. 197'533.-- auf Fr. 752'500.-- erhöht. Der durch die nachträglichen baulichen Veränderungen geschaffene Mehrwert betrage demnach mehr als 20 % des vor dem Umbau bestehenden Gebäudeneuwerts, womit die Anschlussgebühren auf dem vollen Mehrwert zu erheben seien. Davon ausgehend schulde A._____ der Gemeinde X._____
- 3 - Anschlussgebühren im Gesamtbetrag von Fr. 5'925.-- (3 % von Fr. 197'533.--). 3. Gegen diesen Einspracheentscheid reichte A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 23. Oktober 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden ein. Darin beantragte er die Aufhebung des Einspracheentscheides der Gemeinde X._____ vom 24. September 2014 und die Rückweisung der Angelegenheit an die Gemeinde zur Neuberechnung der Anschlussgebühren. Begründend machte er zur Hauptsache geltend, die Gemeinde X._____ habe die streitigen Anschlussgebühren ohne Berücksichtigung des gesetzlichen Freibetrags berechnet. Ausserdem habe sie die Indexierung aufgrund des Zürcher Baukostenindexes vorgenommen, anstatt die Indexwerte des Schätzungsamtes Graubünden zu verwenden. 4. In der Stellungnahme vom 17. Dezember 2014 beantragte die Gemeinde X._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin wende die in Frage stehende Regelung seit ihrem Bestehen dahingehend an, als sie für die Berechnung der Anschlussgebühren jeweils den vollen Mehrwert heranziehe, sofern dieser die Schwelle von 20 % übersteige. Aufgrund der Intervention des Beschwerdeführers habe sie ihre Praxis jedoch insofern geändert, als sie im vorliegenden Fall den massgeblichen Gebäudeversicherungsneuwert vor dem Umbau erstmals aufindexiert habe. Im vorliegenden Fall habe dies dazu geführt, dass der Beschwerdeführer der Beschwerdegegnerin eine um Fr. 2'067.-- tiefere Anschlussgebühr schulde. Wenn er nun die Art der Indexierung kritisiere, sei dies erstaunlich, zumal, soweit bekannt, keine Regelung existiere, welche den Gemeinden vorschreibe, die gleiche Indexliste wie das Schätzungsamt Graubünden zu verwenden. 5. In der Replik vom 8. Dezember 2014 und in der Duplik vom 5. Januar 2015 werden keine neuen Argumente vorgebracht.
- 4 - Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensparteien und die eingereichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Der Einzelrichter zieht in Erwägung: 1. a) Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangenen Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin vom 24. September 2014. Gegen solche Entscheide, die bei keiner anderen Instanz angefochten werden können und weder nach kantonalem noch nach eidgenössischem Recht endgültig sind, kann gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden erhoben werden. Das angerufene Gericht erweist sich demnach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde als zuständig. b) Ob es darüber als Kollegialgericht oder in einzelrichterlicher Kompetenz entscheidet, hängt primär vom Streitwert der zu beurteilenden Streitigkeit ab, für die keine Fünferbesetzung vorgesehen ist (vgl. Art. 43 Abs. 3 lit. a VRG und Art. 18 Abs. 2 und 4 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG; BR 173.000]). Der Streitwert bestimmt sich nach dem Rechtsbegehren des Beschwerdeführers, welches den Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bestimmt. Wird mit dem Rechtsbegehren eine bezifferte Geldforderung verlangt, so stimmt der Streitwert mit dem darin geltend gemachten Betrag überein (VAN DE GRAAF, in: OBERHAMMER [Hrsg.], Schweizerische Zivilprozessordnung, Basel 2010, Art. 91 N. 8). Ist ein Rechtsbegehren nicht auf die Zahlung einer Geldsumme gerichtet, so hat das Gericht den massgeblichen Streitwert zu schätzen, sofern es sich um eine vermögensrechtliche Streitigkeit handelt. Im einen wie im anderen Fall sind für die Bestimmung des Streitwerts die bei Einreichung der Beschwerde bestehenden Verhältnisse massgebend (BERTSCHI, in: GRIF-
- 5 - FEL [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsgesetz des Kantons Zürichs, 3. Aufl., Zürich 2014, § 38b N. 14). Beträgt der nach diesen Grundsätzen bestimmte Streitwert weniger als Fr. 5'000.--, so entscheidet das Verwaltungsgericht Graubünden über die fragliche Beschwerde in einzelrichterlicher Kompetenz (Art. 43 Abs. 3 lit. a VRG). Dasselbe gilt, wenn sich die Beschwerde als offensichtlich unzulässig, offensichtlich begründet oder offensichtlich unbegründet erweist (Art. 43 Abs. 3 lit. b VRG und Art. 18 Abs. 3 GOG). Andernfalls entscheidet das Verwaltungsgericht als Kollegialgericht; regelmässig in der ordentlichen Besetzung mit drei Richterinnen und Richtern (Art. 43 Abs. 1 VRG und Art. 18 Abs. 1 GOG). c) Der Beschwerdeführer hat in seiner Beschwerdeschrift die Aufhebung des angefochtenen Einspracheentscheids und die Rückweisung der Angelegenheit an die Beschwerdegegnerin zur Bestimmung der geschuldeten Anschlussgebühr beantragt. Dieses Rechtsbegehren begründet er im vorliegenden Beschwerdeverfahren – wie bereits im vorinstanzlichen Einspracheverfahren – in erster Linie damit, dass die Beschwerdegegnerin die strittigen Anschlussgebühren ohne Berücksichtigung des gesetzlich vorgesehenen Freibetrags auf der Grundlage des gesamten durch die nachträglichen baulichen Umbauten geschaffenen Mehrwerts berechnet hat. Ausserdem habe sie bei der Aufindexierung des Neuwerts des streitbetroffenen Einfamilienhauses anstelle des Indexwertes des Schätzungsamts des Kantons Graubünden den für den Kanton Zürich geltenden Baukostenindex angewandt. Würde der Beschwerdeführer mit dieser Argumentation durchdringen, so hätte er infolge des nachträglichen Umbaus des ihm gehörenden Einfamilienhauses Wasser-, Kanalisations- und ARA-Anschlussgebühren im Gesamtbetrag von total Fr. 1'371.-- zu bezahlen (vgl. dazu ausführlich Einsprache vom 18. Juli 2014). Die vom Beschwerdeführer vorgebrachte Begründung zielt demzufolge darauf ab, die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die strittigen Anschlussgebühren von Fr. 5'925.-- auf Fr. 1'371.-- zu reduzieren. Die zur Beurteilung stehende Beschwerde weist folglich einen Streitwert von Fr. 4'554.-- auf
- 6 - (Fr. 5'925.-- - Fr. 1'371.--), womit darüber in einzelrichterlicher Kompetenz zu entscheiden ist. d) Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführer im angefochtenen Einspracheentscheid Anschlussgebühren im Gesamtbetrag von Fr. 5'925.-- auferlegt. Als formeller und materieller Adressat dieses Entscheids ist der Beschwerdeführer davon berührt und weist insoweit ein schutzwürdiges Interesse an der gerichtlichen Überprüfung der fraglichen Anordnung auf, als er bereits im Einspracheverfahren verlangt hat, die ihm auferlegten Anschlussgebühren auf Fr. 1'371.90 zu senken (Art. 50 VRG). Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist damit einzutreten (Art. 52 VRG). 2. a) Der Beschwerdeführer ist Eigentümer eines in der Gemeinde X._____ gelegenen Einfamilienhauses, das vom 7. Juni 2011 bis zum 31. Januar 2013 umgebaut wurde. Strittig ist die Höhe der infolge dieser nachträglichen baulichen Vorkehren geschuldeten Wasser-, Kanalisations- und ARA-Anschlussgebühren. Gemäss Art. 60a Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz; GSchG; SR 814.20) haben die Kantone dafür zu sorgen, dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Bei der Ausgestaltung dieser Abgaben haben sie insbesondere zu berücksichtigen Art und Menge des erzeugten Abwassers, die zur Substanzerhaltung der Anlagen erforderlichen Abschreibungen, die Zinsen, der geplante Investitionsbedarf für Unterhalt, Sanierung und Ersatz für Anpassungen an gesetzliche Anforderungen sowie betriebliche Optimierungen (Art. 60a Abs. 1 lit. a GSchG). Sofern kostendeckende und verursachergerechte Abgaben die umweltverträgliche Entsorgung des Abwassers gefährden, so kann diese, soweit erforderlich, anders finanziert werden (Art. 60a GSchG). Im Rahmen dieser bundesrechtlichen Vorgaben obliegt die Ausgestaltung der Wasserabga-
- 7 ben den Kantonen. Der Kanton Graubünden hat diese Aufgabe den Gemeinden übertragen (Art. 82 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden [KV; BR 110.100], Art. 17 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer [KGSchG; BR 815.100] und Art. 60 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden [KRG; BR 801.100]). Die Beschwerdegegnerin hat gestützt auf diese Delegationsnorm eine von der Gemeindeversammlung am 10. März 2005 verabschiedete Gebührenverordnung Wasser- und Kanalreglement erlassen (nachfolgend: GebührenVO, abrufbar unter: http://www.X._____.ch/ > Downloads > Wasser & Kanalreglement, besucht am 29. Oktober 2015). b) Danach deckt die Beschwerdegegnerin ihre Auslagen für die Erstellung, den Betrieb und den Unterhalt der öffentlichen Anlagen der Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung durch die Erhebung von Anschlussgebühren, Beiträgen und Benutzungsgebühren. Die Anschlussgebühren dienen der Finanzierung von Anlagen der Basis- und Groberschliessung (Art. 33 Abs. 2 GebührenVO). Die in der Gebührenverordnung festgelegten Gebühren und Beiträge sind durch die im Grundbuch eingetragenen Liegenschaftseigentümer zu bezahlen (Art. 34 Abs. 1 GebührenVO). Für Neubauten und bestehende Bauten, die erstmals an die kommunalen Anlagen der Wasserversorgung angeschlossen werden, ist eine einmalige Anschlussgebühr zu bezahlen. Diese beträgt für Klasse II Bauten mit mittlerem Wasserverbrauch, wie namentlich Wohnhäuser, 1 % des Neuwerts des Gebäudeversicherungswerts (Art. 36 Abs. 2 GebührenVO). Für Neubauten und bestehende Bauten, die erstmals an die Gemeindekanalisation angeschlossen werden, ist eine einmalige Kanalisationsgebühr zu bezahlen. Diese beträgt 1 % des Neuwerts (Art. 37 GebührenVO). Zur Finanzierung der Abwasserreinigungsanlage Val Schons wird für alle bestehenden und neuen Bauten, die an die ARA Val Schons angeschlossen werden, eine einmalige ARA-Anschlussgebühr erhoben, die sich auf 1 % des Neuwerts des Gebäudeversicherungswerts beläuft. Gemäss Art. 40 Abs. 1 GebührenVO sind die Anschlussgebühren aufgrund des Neuwerts
- 8 gemäss amtlicher Schätzung zu berechnen. Massgeblich für die Veranlagung sind die Verhältnisse im Zeitpunkt der Vollendung des gebührenpflichtigen Bauvorhabens. Erhöht sich der Neuwert durch nachträgliche bauliche Veränderungen um mehr als 20 %, ist gemäss Art. 40 Abs. 3 GebührenVO eine dem Mehrwert entsprechende Nachzahlung zu leisten. Dies gilt auch dann, wenn eine entsprechende Erhöhung durch mehrere, innerhalb von fünf Jahren, ausgeführte bauliche Veränderungen herbeigeführt wird. c) In Anwendung dieser Regelungen hat die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer im angefochtenen Einspracheentscheid wegen nachträglicher Umbauten am Einfamilienhaus, X._____, Wasser-, Kanalisationsund ARA-Anschlussgebühren von je Fr. 1'975.--, total mithin Fr. 5'925.--, auferlegt. Die fraglichen Anschlussgebühren dienen der Deckung der Erstellungskosten der kommunalen Abwasseranlage (vgl. zu deren Rechtsnatur etwa BGE 112 Ia 260 E.5a, 97 I 337, Urteil des Bundesgerichts 2P.45/2003 vom 28. August 2003 E.5.3; PETER KARLEN, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in: URP 1999, S. 539 ff., S. 555). Die Höhe solcher Abgaben muss nach dem von Bundesrechts wegen geltenden Äquivalenz- und Verursacherprinzip in Abhängigkeit zum Mehrwert festgelegt werden, der dem Abgabepflichtigen durch den Anschluss seines Gebäudes an das kommunale Kanalisationssystem erwächst. Da es oft schwierig oder sogar unmöglich ist, diesen Wertzuwachs zu ermitteln, darf dabei auf schematische, der Durchschnittserfahrung entsprechende Massstäbe abgestellt werden, solange hierfür ernsthafte sachliche Gründe bestehen und nicht Unterscheidungen getroffen werden, für die kein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist. Diesen Anforderungen genügen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung namentlich Regelungen, die an den Gebäudeversicherungswert anknüpfen, der durch seine Beziehung zu den Baukosten in der Regel den Verkehrs- und Nutzungswert eines Gebäudes zuverlässig abbildet und damit – wenn auch nur schematisch – das entsprechende Inter-
- 9 esse des gebührenpflichtigen Eigentümers am Anschluss der Liegenschaft widerspiegelt (vgl. BGE 125 I 4 E.2b/bb, 109 Ia 330 E.6a, 106 Ia 248; Urteil des Bundesgerichts 2P.281/2004 vom 2. März 2005 E.3.2; PVG 1998 Nr. 47; ADRIAN HUNGENBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 2003 S. 524). Dabei ist es zulässig für den Fall, dass eine angeschlossene Liegenschaft nachträglich um- oder ausgebaut wird, ergänzende Anschlussgebühren zu erheben (vgl. Urteile des Bundesgerichts 2P.205/2005 vom 15. März 2006 E.3.1, 2P.45/2003 vom 28. August 2003 E.5.3, 2P.223/2004 vom 18. Mai 2004, E.3.2). Dies erscheint insbesondere angezeigt, wenn Anschlussgebühren in Anknüpfung an den Gebäudeversicherungswert erhoben werden, da es ansonsten zu Rechtsungleichheiten kommt zwischen Eigentümern, die von Anfang an ein grosses und luxuriös ausgestattetes Gebäude bauen und solchen, die ihr Gebäude erst durch spätere Umbauten auf diesen Ausbaustandard bringen. Indem die Beschwerdegegnerin die Anschlussgebühren in den Art. 33 ff. GebührenVO in Anknüpfung an den Gebäudeversicherungswerts festlegt und in Art. 40 Abs. 3 GebührenVO für nachträgliche bauliche Veränderungen Anschlussgebühren vorgesehen hat, hat sie den ihr im Rahmen des eidgenössischen und kantonalen Recht bei der Ausgestaltung der abwasserrechtlichen Gebührenordnung zustehenden Gestaltungsspielraum nicht überschritten. 3. a) Dies wird denn auch vom Beschwerdeführer nicht in Abrede gestellt. Er ist jedoch der Auffassung die Beschwerdegegnerin habe Art. 40 Abs. 3 GebührenVO insofern falsch ausgelegt, als sie die streitigen Anschlussgebühren auf der Grundlage des gesamten durch die Umbauten geschaffenen Mehrwerts berechnet habe. Laut der massgeblichen kommunalen Gebührenregelung seien Anschlussgebühren geschuldet, wenn sich der Neuwert durch nachträgliche bauliche Veränderungen um mehr als 20 % erhöhe. Zumindest der erste Satz dieser Regelung entspreche dem Musterreglement der Bündner Vereinigung für Raumplanung (BVR). Danach sei die Anschlussgebühr auf dem indexierten Neuwert des Gebäudes
- 10 gemäss amtlicher Schätzung vor der baulichen Änderung plus 20 % und dem Neuwert des Gebäudes nach vollzogener baulicher Änderung festzulegen. Diese Berechnungsweise sei auch in Art. 40 Abs. 3 GebührenVO verankert. Demzufolge seien Anschlussgebühren im Falle baulicher Veränderungen nur geschuldet, wenn der durch die baulichen Änderungen erzielte Mehrwert mehr als 20 % des ursprünglichen Gebäudeneuwerts betrage. Werde diese Schwelle überschritten, sei nicht der gesamte durch die nachträglichen baulichen Veränderungen geschaffene Mehrwert abgabepflichtig, sondern nur jener Anteil, der den Freibetrag von 20 % des ursprünglichen Gebäudeneuwerts übersteige. Die anderslautende Auslegung der Beschwerdegegnerin vermöge sich nicht auf den Gesetzestext zu stützen und stehe im Widerspruch zur Praxis der umliegenden Gemeinden, welche lediglich auf dem über dem Schwellenwert von 20 % liegenden Mehrwert Anschlussgebühren erheben würden. Überdies verstosse sie gegen das Rechtsgleichheitsgebot, sei doch kein Grund ersichtlich, der es zu rechtfertigen vermöge, bei einem Mehrwert von unter 20 % keine Anschlussgebühren zu erheben und bei einer nur einen Prozentpunkt höheren Wertsteigerung Anschlussgebühren auf dem vollen Mehrwert zu fordern. b) Dieser Argumentation hält die Beschwerdegegnerin entgegen, seit Einführung von Art. 40 Abs. 3 GebührenVO die Anschlussgebühren im Falle nachträglicher Umbauten jeweils auf dem vollen hierdurch geschaffenen Mehrwert berechnet zu haben, sofern dieser die Schwelle von 20 % übersteige. Diese Handhabung sei bis anhin nie auf Kritik gestossen. Die Ausführungen des Beschwerdeführers zum vom BVR herausgegebenen Mustergesetz seien nicht beachtlich, da die Beschwerdegegnerin die fragliche Regelung nicht übernommen habe und in der Ausgestaltung des Gemeinderechts im Rahmen des ihr durch das übergeordnete Recht zuerkannten Spielraums autonom sei. Aus der im Mustergesetz enthaltenen Regelung könne der Beschwerdeführer somit nichts zu seinen Gunsten ableiten. Im Übrigen treffe es nicht zu, dass die umliegenden Gemeinden
- 11 eine dem Mustergesetz entsprechende Regelung kennen würden. Im Gegenteil habe eine von der Beschwerdegegnerin durchgeführte Umfrage ergeben, dass die meisten Gemeinden die Anschlussgebühren entsprechend der von der Beschwerdegegnerin seit Jahren praktizierten Lösung erheben würden. Soweit der Beschwerdeführer im Weiteren geltend mache, die Beschwerdegegnerin habe das Rechtsgleichheitsgebot verletzt, sei anzumerken, dass sie seit jeher auf Investitionen mit einer Neuwertzunahme unter 20 % keine Anschlussgebühren erhoben habe, wogegen sie alle Investitionen von über 20 % von 0 % weg mit (nachträglichen) Anschlussgebühren belastet habe. Wenn Gleiches mit Gleichem verglichen werde, erwiesen sich die erhobenen Vorwürfe folglich als unbegründet. 4. a) Die Konkretisierung einer Rechtsnorm im Hinblick auf einen zu beurteilenden Lebenssachverhalt geschieht als Teil der Gesetzesanwendung durch Auslegung. Ausgangspunkt jeder Auslebung bildet der Wortlaut des in Frage stehenden Rechtssatzes. Erweist sich dieser als unklar oder lässt er mehrere Interpretationen zu, so ist unter Berücksichtigung aller anerkannten Auslegungsmethoden (historische, teleologische und systematische Auslegung) nach seiner wahren Tragweite zu suchen. Vom sprachlich klaren Wortlaut eines Rechtssatzes darf freilich nur abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme bestehen, dass dieser nicht in allen Punkten dem wahren Sinn der interessierenden Regelung entspricht und zu Ergebnissen führt, die der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann und die gegen den Gerechtigkeitsgedanken oder den Gleichbehandlungsgrundsatz verstossen (BGE 139 III 165 E.2, 134 II 249 E. 2.3, 133 V 9 E.3.1, 131 III 314 E.2.2; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIM- MERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2009, § 25 N. 3). b) Bei der Auslegung des streitigen Art. 40 Abs. 3 GebührenVO erscheint es angezeigt, die ersten beiden Halbsätze desselben gesondert zu betrachten. Laut Art. 40 Abs. 3 erster Halbsatz GebührenVO ist eine dem Mehr-
- 12 wert entsprechende Nachzahlung zu leisten, wenn sich der Neuwert durch nachträgliche bauliche Veränderungen um mehr als 20 % erhöht. Der Wortlaut dieser Regelung ist insofern klar, als danach die Erhebung einer nachträglichen Anschlussgebühr im Falle nachträglicher baulicher Veränderungen nur zulässig ist, wenn sich hierdurch der (Gebäudeversicherungs-) Neuwert des in Frage stehenden Gebäudes um mehr als 20 % erhöht. Haben die nachträglichen baulichen Vorkehren einen geringeren Wertzuwachs zur Folge, so dürfen keine ergänzenden Anschlussgebühren erhoben werden. Art. 40 Abs. 3 erster Halbsatz GebührenVO statuiert folglich einen Grenzbetrag, ab dem im Falle von nachträglichen baulichen Veränderungen Anschlussgebühren geschuldet sind. Nicht festgelegt wird darin hingegen die Art der Berechnung nachträglicher Anschlussgebühren, wenn der gesetzliche Grenzbetrag durch nachträgliche bauliche Vorkehren überschritten wird. Diese Frage ist in Art. 40 Abs. 3 zweitem Halbsatz GebührenVO geregelt. Danach ist "eine dem Mehrwert entsprechende Nachzahlung zu leisten". Nach dem klaren Wortlaut von Art. 40 Abs. 3 zweiter Halbsatz bildet also der gesamte durch die nachträglichen baulichen Vorkehren geschaffene Mehrwert die Grundlage für nachträglich zu erhebende Anschlussgebühren. Ein Freibetrag, der von der Gebührenerhebung ausgenommen ist, existiert nicht. Dagegen schliesst es Art. 40 Abs. 3 zweiter Halbsatz GebührenVO aus, auf rein teuerungsbedingten Mehrwerten eine nachträgliche Anschlussgebühr zu erheben. Mit anderen Worten darf ausschliesslich der durch die baulichen Vorkehren geschaffene Mehrwert als Grundlage für die Gebührenerhebung herangezogen werden (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 2C_904/2014 vom 12. Februar 2015 E.3.5). c) Soweit der Beschwerdeführer dafür hält, bei der Auslegung von Art. 40 Abs. 3 GebührenVO sei der vom BVR im Mustergesetz vorgeschlagene Art. 26 Abs. 3 (nachfolgend: Mustergesetz) heranzuziehen, ist ihm entgegenzuhalten, dass nichts darauf hindeutet, dass der historische Gesetzgeber beabsichtigt hat, diese Regelung ins kommunale Recht aufzuneh-
- 13 men. Der Wortlaut von Art. 26 Abs. 3 Mustergesetz stimmt denn auch nicht mit Art. 40 Abs. 3 GebührenVO überein. Freilich ist in beiden Bestimmungen ein Grenzbetrag vorgesehen, der überschritten werden muss, um eine Abgabepflicht zu begründen. Die für diesen Fall geschuldete Nachzahlung regelt Art. 26 Abs. 3 Mustergesetz indessen dahingehend, als diese "auf der Differenz zwischen dem indexierten Neuwert des Gebäudes gemäss amtlicher Schätzung vor der baulichen Änderung plus 20 % und dem Neuwert nach vollzogener baulicher Änderung" zu erheben ist. Demgegenüber schreibt Art. 40 Abs. 3 zweiter Halbsatz GebührenVO vor, "eine dem Mehrwert entsprechende Nachzahlung zu leisten"; er schliesst mithin einen Freibetrag anlog zu der in Art. 26 Abs. 3 Mustergesetz vorgesehenen Regelung ausdrücklich aus. Sollte der historische Gesetzgeber bei der Ausarbeitung von Art. 40 Abs. 3 GebührenVO Art. 26 Abs. 3 Mustergesetz herangezogen haben, drängt sich vor diesem Hintergrund die Annahme auf, dass er sich bewusst gegen einen Freibetrag und für die Nachforderung aufgrund der allgemeinen Grundsätze ausgesprochen hat, wenn infolge der Überschreitung des Grenzbetrags ein abgabepflichtiger Tatbestand vorliegt. So oder anders erscheint es nicht angezeigt, Art. 26 Abs. 3 Mustergesetz im Sinne einer den Willen des historischen Gesetzgebers widerspiegelnde Regelung bei der Auslegung von Art. 40 Abs. 3 GebührenVO heranzuziehen. Die historische Auslegung bietet folglich keine Anhaltspunkte dafür, dass der Wortlaut von Art. 40 Abs. 3 GebührenVO nicht dem wahren Sinn der fraglichen Rechtsnorm entspricht. d) Die teleologische Auslegung von Art. 40 Abs. 3 GebührenVO bietet Schwierigkeiten, weil nicht bekannt ist, welche Ziele der historische Gesetzgeber mit dieser Regelung verfolgt hat (vgl. zum Begriff der telelogischen Auslegung: ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Auf., Zürich/Basel/Genf 2012, N. 120 f.). Die fragliche Bestimmung dürfte indessen – wie vergleichbare Regelungen im Sozialversicherungs- (vgl. etwa Art 4 Abs. 2 des Bundes-
- 14 gesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung [AHVG; SR 831.10], Art. 40 der Verordnung über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung [AVIV; SR 837.02]) und Steuerrecht – von der Absicht getragen sein, ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem mit nachträglichen Abgabeverfahren verbundenen administrativen Aufwand und den hierdurch generierten Abgaben sicherzustellen. Denn nachträgliche Abgabeverfahren sind mit einem nicht unerheblichen administrativen Aufwand verbunden, führen jedoch im Falle kleinerer Umbauten, die nur einen geringen Mehrwert generieren, bei einem Abgabesatz von 1 % (vgl. E.2b hiervor, Art. 36, 37, 38 GebührenVO) zu Einkünften von wenigen hundert bis einigen Tausend Franken. In diesen Fällen besteht daher die Gefahr, dass die Höhe der ergänzend erhobenen Abgaben in einem Missverhältnis zu dem für deren Erhebung erforderlichen Aufwand steht. Deshalb erscheint es durchaus sachgerecht, mit einem Grenzbetrag eine Erheblichkeitsschwelle zu statuieren, um sicherzustellen, dass nur bei bedeutenden Bauvorhaben ein nachträgliches Abgabeverfahren eröffnet und Anschlussgebühren erhoben werden. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers lässt sich das durch die grammatikalische Auslegung gewonnene Auslegungsergebnis demzufolge aus teleologischer Sicht durchaus rechtfertigen. e) Dem Beschwerdeführer ist jedoch darin zuzustimmen, dass eine solche Regelung bei nachträglichen baulichen Vorkehren, die zu einem knapp über bzw. unter dem Grenzbetrag liegenden Wertzuwachs führen, ganz unterschiedliche individuelle Belastungen nach sich zieht. Bei isolierter Betrachtung der nachträglichen Abgabeverfahren könnte dieses Ergebnis mit der Einführung eines Freibetrags im Umfang des Grenzbetrags vermieden werden. In diesem Fall würden indessen sämtliche Grundstückseigentümer, die nachträgliche Umbauten vornehmen, gegenüber den Grundeigentümern begünstigt, welche ihr Haus von Anfang an im gewünschten Ausbaustandard errichten und in der Folge nur mehr werterhaltende Investitionen tätigen, die den Gebäudeversicherungsneuwert
- 15 nicht berühren. Diese Grundeigentümer schulden nur beim Neubau ihres Gebäudes Anschlussgebühren, die dann zumal auf der Grundlage des gesamten durch die Bauarbeiten geschaffenen Neuwerts zu berechnen sind. Sie profitieren folglich nicht von einem Freibetrag. Eine solch unterschiedliche Behandlung von Neubauten und nachträglichen Bauvorhaben bei der Erhebung von Anschlussgebühren mag, wie der Beschwerdeführer geltend macht, gerechtfertigt sein, um werterhaltende Investitionen zu fördern. Es erscheint jedoch unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen Gleichbehandlungsgebots ebenfalls als vertretbar, eine derart allgemeine Privilegierung von nachträglichen Umbauten abzulehnen und sich damit zu begnügen, für nachträgliche Abgabeverfahren einen Grenzbetrag vorzusehen, mit dem, wie vorangehend dargelegt, gewährleistet wird, dass zwischen dem mit den nachträglichen Abgabeverfahren verbundenen administrativen Aufwand und den hierdurch generierten Abgaben ein vernünftiges Verhältnis besteht. Es besteht somit ein sachlicher Grund diese Fälle gegenüber den übrigen abgaberechtlichen Tatbeständen gesondert zu behandeln; im Übrigen jedoch mit Umbauten gleich wie mit Neubauten zu verfahren. Das Gleichbehandlungsgebot gemäss Art. 8 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) wird dadurch nicht verletzt, womit sich das Ergebnis der grammatikalischen Auslegung von Art. 40 Abs. 3 GebührenVO hiermit vereinbaren lässt. f) Soweit der Beschwerdeführer schliesslich (sinngemäss) vorbringt, eine Auslegung von Art. 40 Abs. 3 GebührenVO, wonach kein Freibetrag existiere, stünde im Widerspruch zu anderen Abwasserregelungen im Kanton Graubünden und verletzte dadurch das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot, kann ihm ebenfalls nicht gefolgt werden. Der Kanton Graubünden hat die Ausgestaltung der Anschlussgebühren den Gemeinden überlassen (vgl. E.2a hiervor). Dabei verlangen das kantonale und eidgenössische Recht mit dem Kostendeckungs-, Äquivalenz- und Verursacherprinzip grundsätzlich eine individualisierte Bemessung und geben bestimmte Leitlinien vor. Die Gemeinden verfügen allerdings bezüglich der Wahl der
- 16 massgeblichen Bemessungsfaktoren sowie deren Gewichtung über einen relativ erheblichen Ermessensspielraum (Urteil des Bundesgerichts 2C_995/2012 vom 16. Dezember 2013 E.2.2). Dies führt naturgemäss zu unterschiedlichen Regelungen, die den örtlichen Gegebenheiten und den Präferenzen der zuständigen Behörden geschuldet sind. Allein die Tatsache, dass in den Bündnerischen Gemeinden im Bereich der Wasseranschlussgebühren unterschiedliche Regelungen existieren, steht folglich nicht im Widerspruch zum allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot. Deshalb erweist es sich von vornherein nicht als erforderlich, den Versuch zu unternehmen, mit dem Mittel der verfassungskonformen Auslegung eine in allen Gemeinden geltende gleichlautende Regelung herbeizuführen. g) Aus dem vorangehend Ausgeführten ergibt sich, dass nach dem Wortlaut von Art. 40 Abs. 3 GebührenVO im Falle nachträglicher baulicher Vorkehren ergänzende Anschlussgebühren geschuldet sind, wenn der hierdurch geschaffene Mehrwert mehr als 20 % des vor dem Umbau bestehenden (Gebäudeversicherungs-)Neuwerts beträgt. Wird dieser Grenzwert überschritten, so sind die Anschlussgebühren auf dem gesamten durch die nachträglichen baulichen Vorkehren geschaffenen Mehrwert zu entrichten. Dieses Ergebnis der grammatikalischen Auslegung wird durch die übrigen Auslegungsmethoden nicht in Frage gestellt und erweist sich als verfassungskonform. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers hat die Beschwerdegegnerin Art. 40 Abs. 3 GebührenVO im angefochtenen Einspracheentscheid folglich korrekt ausgelegt. 5. a) Es bleibt zu prüfen, ob das dem Beschwerdeführer gehörende Einfamilienhaus, X._____, infolge der Umbauten eine Wertzuwachs von mehr als 20 % des vor dem Umbau bestehenden Gebäudeversicherungsneuwerts erfahren hat und er deshalb auf dem gesamten durch die baulichen Vorkehren geschaffenen Mehrwert Anschlussgebühren im Betrag von total Fr. 5'925.-- schuldet. Bezüglich der diesbezüglich massgeblichen Berechnungsparameter sind sich die Parteien insofern einig, als dass der Ge-
- 17 bäudeversicherungsneuwert des umgebauten Einfamilienhauses des Beschwerdeführers aufgrund der amtlichen Schätzung vom 3. Dezember 2012 zu bestimmen ist und Fr. 752'500.-- beträgt. Strittig ist dagegen der massgebliche Gebäudeversicherungsneuwert des in Frage stehenden Einfamilienhauses vor dem Umbau. Der Beschwerdeführer bringt diesbezüglich vor, es sei unverständlich, weshalb die Beschwerdegegnerin bei der Indexierung nicht die Indexwerte des Schätzungsamtes des Kantons Graubünden anwende. Auch die kantonalen Schätzungsbezirke rechneten ihre Werte auf die neuen Punkte des massgebenden Baukostenindexes um, so dass für die Aufindexierung von Neuschätzungswerten von Liegenschaften auf der Stufe Gemeinde der gleiche Index massgebend sein müsse. Im vorliegenden Fall resultiere daraus – unter Berücksichtigung eines Freibetrags von 20 % – ein massgeblicher Gebäudeversicherungswert von Fr. 706'771.--. Dieser Argumentation hält die Beschwerdegegnerin entgegen, im vorliegenden Fall zum ersten Mal die vor dem Umbau bestehenden Gebäudeversicherungswerte aufindexiert zu haben und ihre Praxis in dieser Beziehung geändert zu haben. Diese Handhabung von Art. 40 Abs. 3 GebührenVO werde sie zukünftig beibehalten. Der Beschwerdeführer schulde dank dieser Praxisänderung um Fr. 2'067.-- tiefere Anschlussgebühren. Wenn er nun die Art der Indexierung rüge, sei dies erstaunlich, zumal, soweit bekannt, keine Regelung existiere, die den Gemeinden vorschreibe, die gleichen Indexliste zu verwenden wie die kantonale Schätzungskommission. b) Die Beschwerdegegnerin hat im angefochtenen Einspracheeintscheid ihre Praxis insofern geändert, als sie entschieden hat, fortan die vor dem Umbau bestehenden amtlichen Gebäudeversicherungswerte aufzuindexieren. Mit diesem Vorgehen stellt sie sicher, nur auf den durch die nachträglichen baulichen Vorkehren geschaffenen Mehrwerten Abwasserabgaben zu erheben. Das Bundesgericht hat im Urteil 2C_904/2014 vom 12. Februar 2015 die vormalige Praxis der Beschwerdegegnerin in Bezug auf eine analoge Regelung im Gebührenreglement als willkürlich bezeichnet
- 18 - (Urteil 2C_904/2014 vom 12. Februar 2015). Dieses klare Verdikt des Bundesgerichts bildet selbstredend einen zureichenden Grund für die Beschwerdegegnerin, auf ihre vormalige Praxis zurückzukommen und den massgeblichen Gebäudeversicherungsneuwert fortan bis zum Zeitpunkt der Vollendung des gebührenpflichtigen Bauvorhabens aufzuindexieren. Hinsichtlich des hierfür zu verwendenden Indexes hat das Verwaltungsgericht im Urteil A 11 56 vom 6. März 2012 E.2 entschieden, es sei unzulässig, bei der Aufindexierung auf den Index der Konsumentenpreise abzustellen. Für den Immobilien- und Baumarkt sei ein spezieller Baukostenindex massgebend, der wesentlich vom Landesindex der Konsumentenpreise abweichen könne. Letzterer werde anhand eines "Warenkorbs" ermittelt, der zahlreiche – wenn nicht mehrheitlich – baufremde Artikel enthalte. Deshalb erweise es sich nicht als sachgerecht, den Index der Konsumentenpreise zur Bestimmung des teuerungsbedingten Mehrwerts anzuwenden. Hierfür sei stattdessen auf den Baukostenindex abzustellen (VGU A 11 56 vom 6. März 2012 E.2). Nicht entschieden hat das Verwaltungsgerichts bis anhin, welcher Baukostenindex zur Anwendung gelangen soll. c) Die Beschwerdegegnerin hat im angefochtenen Einspracheentscheid den Zürcher Baukostenindex angewandt. Dieser Index wird vom statistischen Amt der Stadt Zürich jeweils per 1. April erhoben und erscheint in der Regel anfangs Juli. Der Zürcher Baukostenindex der Wohnbaukosten ist eine Richtzahl für die Erstellungskosten von Mehrfamilienhäusern, die nach Bauart, Ausstattung und Lage den in die Erhebung aufgenommenen Indexhäusern entsprechen (https://www.stadt-zuerich.ch/portal > Präsidialdept. > Statistik > Themen > Bauen & Wohnen > Wohnpreise, besucht am 3. November 2015). Den fraglichen Baukostenindex wandte die Gebäudeversicherungsanstalt Graubünden (GVG) bis 2004 an, um die erhobenen Schätzungswerte dem Kostenstand entsprechend insoweit anzupassen, um im Schadenfall die Wiederherstellung zu den aktuellen Preisen zu ermöglichen. Seit 2005 greift sie zu diesem Zweck nunmehr auf
- 19 den Schweizerischen Baupreisindex Hochbau für die Grossregion Ostschweiz zurück (Art. 20 Gebäudeversicherungsgesetz [GebVG; BR 830.100] in Verbindung mit Art. 14 Verordnung zum Gebäudeversicherungsgesetz [VOzGebVG; BR 830.110]). Dieser Index wird vom Bundesamt für Statik (BFS) für die gesamte Schweiz und je einzeln für die Genferseeregion, Espace Mittelland, Nordwestschweiz, Zürich, Ostschweiz, Zentralschweiz und Tessin ausgearbeitet (www.bfs.admin.ch > Themen > 05-Preise > Baupreise > Detaillierte Daten, besucht am 4. November 2015). Soweit sich dieser Index auf die in der Ostschweiz bestehenden Verhältnisse bezieht, bildet er die Situation im Kanton Graubünden zuverlässiger ab als der Zürcher Baukostenindex, der auf den im Kanton Zürich bestehenden Verhältnissen basiert. Daher erscheint es sachgerecht, in Graubünden diese Werte für die Aufindexierung anzuwenden. Auf den Zürcher Baukostenindex ist nur hilfsweise zurückzugreifen, wenn der, soweit ersichtlich, in das Jahr 1998 zurückreichende Schweizerische Baupreisindex Hochbau für die Grossregion Ostschweiz keine Daten liefert. Im Übrigen erweist sich dessen Anwendung als sachlich nicht vertretbar. d) Daraus folgt, dass die Beschwerdegegnerin den ihr bei der Auslegung von Art. 40 Abs. 3 GebührenVO zustehende Beurteilungs- und Ermessensspielraum überschritten hat, als sie im angefochtenen Einspracheentscheid entschieden hat, die Aufindexierung anhand des Zürcher Baukostenindexes vorzunehmen. Diese fehlerhafte Rechtsausübung hat das Verwaltungsgericht dahingehend zu korrigieren, als der Zürcher Baukostenindex für die gemäss Art. 40 Abs. 3 BauG erforderliche Aufindexierung nur angewandt werden darf, wenn der vom BFS herausgegebene Schweizerische Baupreisindex Hochbau für die Grossregion Ostschweiz keine Daten liefert. Ansonsten hat die Aufindexierung anhand des vom BFS herausgegebenen Baupreisindexes Hochbau für die Grossregion Ostschweiz zu erfolgen, da dieser die im Kanton Graubünden bestehenden Verhältnissen besser abbildet (vgl. zur Kognition des Verwaltungsge-
- 20 richt statt vieler: Urteile des Verwaltungsgerichts R 09 14 vom 23. Juni 2009, R 09 105 vom 26. April 2007 E.4a). Die Kritik des Beschwerdeführers an dem von der Beschwerdegegnerin für die Aufindexierung verwendeten Baukostendindex erweist sich somit grundsätzlich als begründet. 6. Dies führt jedoch nur zur Gutheissung der vorliegenden Beschwerde, wenn der Beschwerdeführer deshalb weniger hohe Wasser-, Kanalisations- und ARA-Anschlussgebühren schuldet. Diesbezüglich steht aufgrund der insoweit übereinstimmenden Parteiaussagen in tatsächlicher Hinsicht fest, dass die Schätzungskommission 3 den Gebäudeversicherungsneuwert des streitbetroffenen Einfamilienhauses vor dem Umbau letztmals am 16. Januar 2001 auf Fr. 483'000.-- festlegte. Wird dieser mit dem vom BFS herausgegebenen Schweizerischen Baupreisindex Hochbau für die Grossregion Ostschweiz aufindexiert, so beträgt der massgebliche Neuwert 2012 Fr. 547'459.70 (Fr. 483'000.-- x 122.3 [Oktober 2012]: 107.9 [April 2001]). Nach dem Umbau weist das interessierende Einfamilienhaus unstrittig einen Gebäudeversicherungswert von Fr. 752'500.-- auf (vgl. E.5a hiervor). Durch die vorgenommenen Umbauten hat es folglich einen Mehrwert von Fr. 205'040.30 (Fr. 752'500.-- - Fr. 547'459.70) erfahren, was einem Wertzuwachs von 37.45 % (Fr. 205'040.30 : Fr. 547'459.70 x 100) entspricht. Damit wird der Grenzwert von 20 % des vor dem Umbau bestehenden Gebäudeversicherungsneuwerts infolge der nachträglichen Umbauten überschritten, womit der Beschwerdeführer die strittigen Anschlussgebühren auf dem gesamten Wertzuwachs zu entrichten hat. In Anwendung von Art. 33 ff. in Verbindung mit Art. 40 Abs. 3 Gebührenverordnung schuldet der Beschwerdeführer der Beschwerdegegnerin folglich bei einem Abgabesatz von je 1 % Wasser-, Kanalisationsund ARA-Anschlussgebühren von total Fr. 6'151.20 (Fr. 2'050.40 [1 % von Fr. 205'040.30] + Fr. 2'050.40 [1 % von Fr. 205'040.30] + Fr. 2'050.40 [1 % von Fr. 205'040.30]). Die Beschwerdegegnerin hat dem Beschwerdeführer im angefochtenen Einspracheentscheid Anschlussgebühren im Gesamtbetrag von Fr. 5'925.-- auferlegt, womit sie ihm Fr. 226.20 zu we-
- 21 nig belastet hat (Fr. 6'151.20 - Fr. 5'925.--). Die vorliegende Beschwerde, mit welcher der Beschwerdeführer die Reduktion der ihm auferlegten Abgaben verlangt, erweist sich im Ergebnis somit als unbegründet, was zur Bestätigung des angefochtenen Entscheids und zur Abweisung der dagegen erhobenen Beschwerde führt. Dies auch vor dem Hintergrund, dass gemäss Art. 56 Abs. 1 VRG das Verwaltungsgericht an die Anträge der Parteien gebunden ist. 7. Bei diesem Verfahrensausgang gehen die Verfahrenskosten zu Lasten des Beschwerdeführers als unterliegender Partei (Art. 73 VRG). Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen (Art. 78 VRG). Demnach erkennt der Einzelrichter 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 428.-zusammen Fr. 1'428.-gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]
- 22 - Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 11. Juli 2016 gutgeheissen (2C_1114/2015).