VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI S 16 59 2. Kammer als Versicherungsgericht Vorsitz Moser Richter Meisser, Racioppi Aktuarin Baumann-Maissen URTEIL vom 1. Februar 2017 in der versicherungsrechtlichen Streitsache A._____, vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Joel Steiner, Beschwerdeführer gegen Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit Graubünden, Beschwerdegegner betreffend Einstellung in der Anspruchsberechtigung
- 2 - 1. Am 20. April 2015 meldete sich A._____ bei der von ihm gewählten Arbeitslosenkasse einen Anspruch auf Arbeitslosentaggelder im Umfang von 100 % ab dem 1. Mai 2015 an. Mit Verfügung vom 26. August 2015 stellte das Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit Graubünden (KIGA) A._____ infolge Vereitelung einer arbeitsmarktrechtlichen Massnahme für 23 Tage in der Anspruchsberechtigung ein und bestätigte diese Beurteilung mit Einspracheentscheid vom 24. September 2015. Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Urteil S 15 137 vom 31. Mai 2016 ab. 2. Am 3. September 2015 wies das Regionale Arbeitsvermittlungszentrum Chur A._____ dem Einsatzprogramm B._____ zu. A._____ trat dieses Einsatzprogramm am 21. Oktober 2015 an. Am 19. November 2015 brach die zuständige Programmleitung die fragliche arbeitsmarktrechtliche Massnahme per sofort ab. Daraufhin stellte das KIGA A._____ mit Verfügung vom 4. Dezember 2015 für 28 Tage in der Anspruchsberechtigung ein, weil er durch sein Verhalten den Abbruch des Einsatzprogramms B._____ bewirkt habe. Die hiergegen erhobene Einsprache wies es mit Entscheid vom 29. März 2016 ebenso ab wie das Gesuch von A._____ um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege mit Rechtsvertretung durch Rechtsanwalt MLaw Joel Steiner. 3. Gegen diesen abschlägigen Einspracheentscheid gelangte A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Beschwerde vom 3. Mai 2016 an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Darin beantragte er, der Entscheid des KIGA vom 29. März 2016 sei aufzuheben und es sei von einer Einstellung des Beschwerdeführers in der Anspruchsberechtigung für die Dauer von 28 Tagen abzusehen. Eventualiter – nämlich für den Fall, dass von einer Einstellung in der Anspruchsberechtigung nicht vollständig abgesehen werde – sei der Einsprecher für höchstens fünf
- 3 - Tage einzustellen. Ausserdem sei dem Beschwerdeführer für das Einspracheverfahren die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und es sei ihm der unterzeichnende Rechtsanwalt als unentgeltliche Rechtsvertretung beizugeben. 4. In der Vernehmlassung vom 24. Mai 2016 beantragte das KIGA (nachfolgend: Beschwerdegegner) die Abweisung der Beschwerde. 5. Zu diesen Ausführungen nahm der Beschwerdeführer unter Erneuerung seiner Anträge in der Replik vom 6. Juni 2016 Stellung. Der Beschwerdegegner verzichtete mit Schreiben vom 16. Juni 2016 auf die Einreichung einer Duplik. Am 27. Juni 2016 reichte der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers seine Kostennote ein. Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensparteien und die von ihnen eingereichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid vom 29. März 2016, in welchem der Beschwerdegegner sowohl die Einsprache gegen die Verfügung vom 4. Dezember 2015 als auch das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege mit Rechtsvertretung durch Rechtsanwalt MLaw Joel Steiner abwies. Solche kantonalen Einspracheentscheide können mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden als zuständigem Versicherungsgericht angefochten werden (Art. 100 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentschä-
- 4 digung [AVIG; SR 837.0] i.V.m. Art. 128 Abs. 2 der Verordnung über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung [AVIV; SR 837.02] und Art. 49 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Das angerufene Gericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde folglich zuständig. Als formeller und materieller Adressat des angefochtenen Einspracheentscheids ist der Beschwerdeführer davon überdies unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen gerichtlicher Überprüfung. Seine Beschwerdelegitimation ist demnach zu bejahen (Art. 1 Abs. 1 AVIG i.V.m. Art. 59 ATSG). Auf die von ihm zudem form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist damit einzutreten (Art. 1 Abs. 1 AVIG i.V.m. Art. 60 und Art. 61 lit. b des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG]). 2. a) Der Beschwerdeführer erachtet den angefochtenen Entscheid in formeller Hinsicht insofern für mangelhaft, als darin jede Auseinandersetzung mit der einlässlichen Argumentation in der Einsprache fehle. Für den Beschwerdeführer sei nicht ersichtlich, ob der Beschwerdegegner seine Äusserungen überhaupt zur Kenntnis genommen und – falls ja – wie er diese gewürdigt habe. Dadurch habe der Beschwerdegegner seine Prüfungs- sowie Begründungspflicht und letztlich auch den Gehörsanspruch des Beschwerdeführers verletzt. Ausserdem habe er bei seiner Entscheidung Unterlagen des Arbeitsinspektorats ohne förmliche Edition beigezogen. Dem Beschwerdeführer sei dadurch die Möglichkeit genommen worden, sich zur entsprechenden Beurteilung des Arbeitsinspektorats zu äussern, was nicht angehen könne. Durch dieses Vorgehen habe der Beschwerdegegner den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt. Der Beschwerdegegner wendet dagegen ein, beim Arbeitsinspektorat handle es sich um eine Abteilung des Beschwerdegegners, um deren rechtliche Belange sich der Unterzeichnende ebenfalls
- 5 kümmere. Entsprechend seien ihm sämtliche Akten dieser Abteilung zugänglich, weshalb er diese jederzeit einsehen könne. Im Übrigen sei der angefochtene Entschied hinreichend begründet. b) Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) und Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Diese Garantie verlangt insbesondere, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid Betroffenen tatsächlich hört, prüft und in ihrer Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 134 I 83 E.3.2; 124 I 49 E.3a, 124 I 241 E.2). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dieses verfassungsmässige Recht wird für das sozialversicherungsrechtliche Verfahren in Art. 49 Abs. 3 ATSG wiederholt. Danach sind Verfügungen zu begründen, wenn sie den Begehren der Parteien nicht voll entsprechen. Nach konstanter Rechtsprechung sind die Behörden aufgrund dieser Regelungen indessen nicht gehalten, sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinanderzusetzen. Vielmehr können sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss allerdings so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (BGE 141 III 28 E.3.2.4, 138 I 232 E.5.1, 135 V 465 E.4.3.2, 132 V 368 E.3.1). Dabei richtet sich die Begründungsdichte primär nach der Komplexität des Sachverhalts und der Rechtsfragen, nach dem Ausmass der Entscheidungs- und Ermessensspielräume, nach der Intensität des durch die Verfügung bewirkten Eingriffs in die Rechtsstellung des Betroffenen sowie nach der Stellung der verfügenden Behörde. Die Parteivorbringen müssen sich insoweit in der Begründung niederschlagen, als sie für die in der Verfügung getroffenen Anordnungen wesentlich sind (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfah-
- 6 ren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, N. 629 ff.). c) Der Beschwerdegegner hat im angefochtenen Einspracheentscheid zur verfügten verwaltungsrechtlichen Sanktion ausgeführt, schon kurz nach Antritt des Einsatzprogramms habe der Einsprecher (hier Beschwerdeführer) die Regeln des Programms ein erstes Mal verletzt. Bereits im Dezember 2015 habe der Einsprecher versucht, durch das Arbeitsinspektorat des Kantons Graubünden feststellen zu lassen, dass die in den Teilnehmer-PCs installierte Software "User Control" das Arbeitsgesetz verletze. In der Folge habe das Arbeitsinspektorat dem Einsprecher Anfang Januar 2016 mitgeteilt, dass das Arbeitsgesetz im Einsatzprogramm B._____ nicht anwendbar sei. Damit stehe fest, dass der Einsprecher in diesem Zusammenhang mehrfach unbegründet gegen Vorschriften des Einsatzprogramms verstossen habe. Auch wenn die Verspätung des Einsprechers am 19. November 2015 nicht riesig gewesen sei, so handle es sich hierbei doch mindestens um die dritte Verfehlung, dies notabene alles innerhalb des ersten Monats der Programmteilnahme. Damit sei der Ausschluss aus dem Einsatzprogramm zu Recht erfolgt, womit sich die angefochtene Verfügung als rechtens erweise und die dagegen erhobene Einsprache abzuweisen sei. d) In diesen Ausführungen hat sich der Beschwerdegegner kaum mit den vom Beschwerdeführer in der Einsprache vom 20. Januar 2016 (Akten des Beschwerdegegners [Bg-act.] 11) erhobenen Einwänden auseinandergesetzt. Überhaupt keinen Niederschlag in der Begründung hat die Kritik des Beschwerdeführers an der Dauer der Einstellung gefunden. Diesbezüglich weist der Beschwerdegegner im Sachverhalt lediglich darauf hin, es habe sich straferhöhend ausgewirkt, dass der
- 7 - Beschwerdeführer bereits wegen Nichtantritts eines Einsatzprogramms habe sanktioniert werden müssen, wobei der Beschwerdegegner hiermit lediglich die in der Verfügung vom 4. Dezember 2015 enthaltene Begründung wiedergegeben haben dürfte. Im Übrigen begnügt sich der Beschwerdegegner damit, die drei Verfehlungen zu benennen, aufgrund derer der Beschwerdeführer vom Einsatzprogramm B._____ ausgeschlossen wurde, ohne sich einlässlich mit den vom Beschwerdeführer dagegen erhobenen Einwänden zu befassen. Eine solche Begründung genügt den gesetzlichen Anforderungen in der Regel, wenn Vorhaltungen zu beurteilen sind, zu denen eine gefestigte Rechtsprechung besteht, die Rückschlüsse auf Art und Umfang eines entsprechenden Verhaltens und der aufgrund solcher Verfehlungen im Allgemeinen auszusprechenden Einstellung in der Anspruchsberechtigung erlauben. Dies trifft im vorliegenden Fall aber nicht zu, da zur hier aufgeworfenen Frage nach der Sanktionierung eines Fehlverhaltens, das zum Abbruch eines Beschäftigungsprogramms geführt hat, kaum Rechtsprechung existiert. Deshalb kommt dem Beschwerdegegner sowohl bei der Qualifikation des zu beurteilenden Verhaltens des Beschwerdeführers als leichtes, mittel- oder grobes Fehlverhalten sowie der infolgedessen auszusprechenden Sanktion ein erheblicher Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu. In Bezug auf die Begründung hat dies zur Folge, dass an diese höhere Anforderungen zu stellen sind. Denen vermag der angefochtene Einspracheentscheid nicht zu genügen. Der Beschwerdegegner hat den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör im angefochtenen Einspracheentscheid demnach durch eine mangelhafte Begründung verletzt. e) Der Beschwerdeführer behauptet im Weiteren, der Beschwerdegegner habe die ihm obliegende Aktenführungspflicht missachtet, indem er Akten
- 8 des Arbeitsinspektorats beigezogen habe, ohne diese förmlich ins Verfahren einzuführen. Die Aktenführungs- bzw. Dokumentationspflicht bildet das Gegenstück zum (aus Art. 29 Abs. 2 BV fliessenden) Akteneinsichts- und Beweisführungsrecht der Verfahrensparteien. Um die Ausübung dieser Verfahrensrechte zu ermöglichen, hat die Behörde ein vollständiges Aktendossier über das Verfahren zu führen, um gegebenenfalls ordnungsgemäss Akteneinsicht gewähren und bei einem Weiterzug diese Unterlagen an die Rechtsmittelinstanz weiterleiten zu können. Die Behörde hat alles in den Akten festzuhalten, was zur Sache gehört (BGE 138 V 218 E.8.1.2, 130 II 473 E.4.1, 124 V 372 E.3b). Für die dem Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts unterstellten Versicherer – wie den Beschwerdegegner (Art. 1 Abs. 1 AVIG) – wird diese Aktenführungspflicht in Art. 46 ATSG konkretisiert. Danach hat der Versicherungsträger für jedes Sozialversicherungsverfahren alle Unterlagen, die massgeblich sein können, systematisch zu erfassen und dem Betroffenen auf diese Weise zugänglich zu machen. Das Gesetz enthält somit keine spezifischen Anforderungen an die Art und Weise, wie die Akten zu führen sind. Indem der Gesetzgeber bewusst eine offene Umschreibung gewählt hat, trägt er den zukünftigen Entwicklungen der Erfassungsmöglichkeiten Rechnung. Damit reicht das Spektrum der Aktenführung von der physischen Erfassung der schriftlichen Akten in einem Aktendossier bis hin zu IT-gestützten Aktenregistrierungssystemen. Eine systematische Aktenführung ist jedoch unbesehen ihrer jeweiligen technischen Umsetzung stets nach festgelegten, sachgerechten und zweckmässigen Kriterien vorzunehmen, da nur auf diese Weise die Wirksamkeit des Akteneinsichtsrechts gewährleistet werden kann. Sie hat dabei den Nachweis der Verwaltungstätigkeit sowohl mit Blick auf die Sachverhaltsabklärung wie auch bezüglich des Wegs der Entscheidfindung jederzeit auf nachvollziehbare Weise zu ermöglichen und zu gewährleisten (Urteil des Bundes-
- 9 gerichts 8C_319/2010 vom 15. Dezember 2010 E.2.2.2; KIESER, ATSG- Kommentar, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2015, Art. 46 N. 13 ff.). f) Der Beschwerdegegner hat in der Vernehmlassung vom 24. Mai 2016 festgehalten, im Zuge des vorliegenden Verfahrens die Akten des Arbeitsinspektorats eingesehen zu haben. Dies ist nicht zu beanstanden, da die fraglichen Akten geeignet sein könnten, bei der Entscheidfällung in Betracht zu fallen, indem sie eine entscheidwesentliche Sachverhaltsdarstellung enthalten könnten. Der Beschwerdegegner hat jedoch weder den Vorgang der Einsichtnahme dokumentiert noch die von ihm eingesehenen Akten in das Verfahren aufgenommen. Dabei mag es zutreffen, dass der zuständige Mitarbeiter des Beschwerdegegners auf die fraglichen Akten jederzeit zugreifen kann. Dies entbindet ihn jedoch nicht davon, den Beschwerdeführer über den Aktenbeizug zu informieren und ihm durch Aufnahme der eingesehenen Unterlagen in das Dossier die Möglichkeit zu bieten, diese zur Kenntnis zu nehmen. Beides hat der Beschwerdegegner versäumt und dadurch den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör in schwerwiegender Weise verletzt. g) Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur, weshalb dessen Verletzung ungeachtet der Erfolgsaussichten in der Sache selbst grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führt (BGE 137 V 431 E.3d, 126 V 132 E.2b). Nach der Rechtsprechung kann eine – nicht besonders schwerwiegende – Verletzung des rechtlichen Gehörs als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen kann. Die Heilung eines – allfälligen – Mangels soll aber die Ausnahme bleiben (BGE 127 V 431 E.3d, 126 V 132 E.2b). Ausnahmsweise kann jedoch selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer
- 10 - Rückweisung der Sache an die Verwaltung im Sinne einer "Heilung" des Mangels abgesehen werden, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung) gleichgestellten Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 139 V 407, 136 V 117 E.4.2.2.2, 133 I 201 E.2.2, 132 V 387 E.5.1). Ob die festgestellten Verletzungen des Anspruchs auf rechtliches Gehör mit Blick auf diese Rechtsprechung im vorliegenden Beschwerdeverfahren geheilt werden könnten, erscheint fraglich. In jedem Fall hätten hierfür die vom Beschwerdegegner eingesehenen Unterlagen des Arbeitsinspektorats ediert und dem Beschwerdeführer zur Einsichtnahme zur Verfügung gestellt werden müssen. Das Gericht hat darauf verzichtet, da die Angelegenheit ohnehin aus den nachfolgenden Gründen an den Beschwerdegegner zu weiterer Sachverhaltsabklärung und zu neuem Entscheid zurückzuweisen ist. Der Beschwerdegegner wird dem Beschwerdeführer die eingesehenen Unterlagen in diesem Verfahren zur Kenntnis zu bringen haben. 3. a) In materieller Hinsicht ist streitig, ob der Beschwerdegegner den Beschwerdeführer wegen des Abbruchs des Einsatzprogramms B._____ zu Recht für 28 Tage in der Anspruchsberechtigung eingestellt hat. Gemäss Art. 17 Abs. 1 AVIG muss ein Versicherter, der Leistungen der Arbeitslosenversicherung beanspruchen will, mit Unterstützung des zuständigen Arbeitsamtes alles Zumutbare unternehmen, um die Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen. Dazu gehört auch die Verpflichtung, auf Weisung des Regionalen Arbeitsvermittlungszentrums (RAV) an arbeitsmarktrechtlichen Massnahmen teilzunehmen, welche die Vermittlungsfähigkeit des Versicherten fördern (Art. 17 Abs. 3 lit. a AVIG). Tritt ein Versicherter eine solche arbeitsmarktrechtliche Massnahme ohne entschuldbaren Grund nicht an, bricht er sie ab oder beeinträchtigt bzw. verunmög-
- 11 licht er durch sein Verhalten deren Durchführung oder Zweck, so ist er gemäss Art. 30 Abs. 1 lit. d AVIG in seiner Anspruchsberechtigung einzustellen. Bei der Überprüfung derartiger verwaltungsrechtlicher Sanktionen ist zu beachten, dass der Versicherte nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gegen die Zuweisung zu einer arbeitsmarktrechtlichen Massnahme mangels schutzwürdigen Interesses nicht Einsprache erheben kann. Solche Einsprachen hat die zuständige Amtsstelle durch Nichteintreten zu erledigen. Ob sich eine arbeitsmarktrechtliche Massnahme als zulässig erweist, ist daher stets vorab zu prüfen, wenn ein Versicherter wegen eines in direktem Zusammenhang mit einer arbeitsmarktrechtlichen Massnahme stehenden Verhaltens durch die zuständige Amtsstelle in der Anspruchsberechtigung eingestellt wird (BARBARA KUPFER BUCHER, in: MURER/STAUFFER [Hrsg.], Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Sozialversicherungsrecht, Bundesgesetz über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentschädigung, 4. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, Art. 59 S. 270; HUGENTOBLER, in: STEIGER- SACKMANN/MOSIMANN [Hrsg.], Recht der Sozialen Sicherheit, Basel 2014, S. 1093; NUSSBAUMER, in: MEYER [Hrsg.], Soziale Sicherheit, 3. Aufl., Basel 2016, S. 2474 N. 685; AVIG-Praxis ALE [Arbeitslosenentschädigung], gültig ab 1. Januar 2016, Rz. D36). b) Die tatsächlichen Voraussetzungen für die Einstellung in der Anspruchsberechtigung müssen an sich mit dem im Sozialversicherungsrecht üblichen Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit erstellt sein (KUPFER BUCHER, a.a.O., Art. 30 S. 161; AVIG-Praxis ALE, Rz. D5). Das dem Versicherten diesbezüglich zur Last gelegte Fehlverhalten hat indes praxisgemäss klar ausgewiesen zu sein, ansonsten eine Einstellung in der Anspruchsberechtigung als verwaltungsrechtliche Sanktion nicht zulässig ist (vgl. Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts C 19/06 vom 5. Januar 2007 E.2.5; KUPFER BUCHER, a.a.O., Art. 30 S. 161). Der massgebli-
- 12 che Sachverhalt ist sowohl von den zuständigen Verwaltungsbehörden (Art. 43 Abs. 1 ATSG) als auch vom im Beschwerdefall angerufenen Gericht (Art. 61 lit. c ATSG) von Amtes wegen festzustellen. Diese Untersuchungspflicht ist solange beachtlich, als über die für die Beurteilung des streitigen Anspruchs erforderlichen Tatsachen hinreichende Klarheit besteht. Bleiben erhebliche Zweifel an der Vollständigkeit und/oder Richtigkeit der getroffenen Tatsachenfeststellungen, sind weitere Beweise zu erheben, bis davon keine neuen wesentlichen Erkenntnisse mehr zu erwarten sind (Urteil des Bundesgerichts 8C_616/2013 vom 28. Januar 2014 E.2.1; KIESER, a.a.O., Art. 61 N. 97). Demzufolge darf auf weitere Beweisvorkehren verzichtet werden, wenn sich schon aufgrund der abgenommenen Beweise eine Überzeugung über den rechtserheblichen Sachverhalt bilden lässt und ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung angenommen werden kann, dass weitere Beweiserhebungen an diesem Beweisergebnis nichts mehr zu ändern vermögen (sog. antizipierte Beweiswürdigung, BGE 134 I 140 E.5.3, 131 I 53 E.3). 4. a) Im vorliegenden Fall ist aufgrund der Akten ausgewiesen, dass die beruflichen Fähigkeiten des Beschwerdeführers und die übrigen massgebenden Umstände bei der Zuweisung des Beschwerdeführers zum bürotechnischen Einsatzprogramm B._____ hinreichend berücksichtigt wurden. Die fragliche Zuweisung erweist sich somit als rechtmässig, was vom Beschwerdeführer zumindest im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht mehr in Abrede gestellt wird. Streitig ist hingegen, ob der Abbruch der fraglichen arbeitsmarktrechtlichen Massnahme dem Beschwerdeführer anzulasten ist und mit einer Einstellung in der Anspruchsberechtigung für die Dauer von 28 Tagen sanktioniert werden darf. Diese Fragen können nur beantwortet werden, wenn Klarheit herrscht über die dem Beschwerdeführer im Einsatzprogramm B._____ zustehenden Rechte und die ihm
- 13 als Teilnehmer dieser arbeitsmarktrechtlichen Massnahme obliegenden Pflichten. b) Diesbezüglich ist klar und wird von keiner Verfahrenspartei in Frage gestellt, dass durch die Zuweisung des Beschwerdeführers zum Einsatzprogramm B._____ kein Arbeitsvertrag zustande gekommen ist. Das durch die Zuweisung entstandene öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnis zeichnet sich aber bezüglich der Stellung der Teilnehmenden gegenüber der verantwortlichen Programmleitung durch dasselbe Unterordnungsverhältnis aus, welches für den Arbeitsvertrag charakteristisch ist. Deshalb erscheint es angemessen, auf dieses Unterordnungsverhältnis, wie für den IVrechtlichen Arbeitsversuch in Art. 18a des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG; SR 831.20) ausdrücklich vorgesehen, die arbeitsvertraglichen Regelungen sinngemäss zur Anwendung zu bringen. Im Kanton Graubünden ist hierfür ungeachtet der Organisation des Einsatzprogramms auf das Gesetz über das Arbeitsverhältnis der Mitarbeitenden des Kantons Graubünden (Personalgesetz, PG; BR 170.400) zurückzugreifen, weil die fraglichen Einsatzprogramme vom Kanton Graubünden selbst durchgeführt werden oder zumindest unter dessen Aufsicht stehen (vgl. dazu ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, N. 252 f. und auch AVIG-Praxis, AMM [Arbeitsmarktrechtliche Massnahmen], Stand 1. Januar 2016, Rz. A102 mit bejahter Anwendung von UVG, VUV, ArG und zugehörigen Verordnungen, Richtlinien der SUVA und EKAS). c) Gemäss Art. 4 Abs. 1 PG i.V.m. Art. 321d des Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrechts; OR; SR 220) kann der Arbeitgeber über die Ausführung der Arbeit und das Verhalten des Arbeitnehmers im Betrieb oder Haushalt allgemeine Anordnungen erlassen und dem Arbeitnehmer besondere
- 14 - Weisungen erteilen (Abs. 1). Der Arbeitnehmer hat die allgemeinen Anordnungen des Arbeitgebers und die ihm erteilten besonderen Weisungen nach Treu und Glauben zu befolgen (Abs. 2). Mit der Ausübung dieses Weisungsrechts konkretisiert der Arbeitgeber einseitig den Inhalt des Arbeitsverhältnisses. Das Ausmass des Weisungsrechts hängt auch von der Stellung, insbesondere der Selbständigkeit, des Arbeitnehmers ab (ULLIN STREIFF/ADRIAN VON KAENEL/ROGER RUDOLPH, Arbeitsvertrag, Praxiskommentar zu Art. 319-362 OR, 7. Aufl., Zürich/Basel/ Genf 2012, Art. 321d N. 2; MANFRED REHBINDER, Berner Kommentar, Der Arbeitsvertrag, Art. 319-362 OR, Einleitung und Kommentar zu den Art. 319-330a OR, Bern 1985, Art. 321d N. 33). Allgemeine Anordnungen enthält oft die Betriebsordnung, die bezüglich Erlass und Inhalt vom Arbeitsgesetz geregelt wird. Für industrielle Betriebe ist deren Einführung obligatorisch, für nicht industrielle Betriebe fakultativ (STREIFF/VON KAENEL/RUDOLPH, a.a.O., Art. 321d N. 4). Weisungen des Arbeitgebers, die widerrechtlich sind, müssen vom Arbeitnehmer nicht befolgt werden (STREIFF/VON KAE- NEL/RUDOLPH, a.a.O., Art. 321d N. 2). Missachtet ein Arbeitnehmer rechtmässige Weisungen, kann ihm der Arbeitgeber zunächst einen Verweis oder eine Verwarnung erteilen. Im Wiederholungsfall kann das Arbeitsverhältnis aufgelöst werden. In sehr schwerwiegenden oder wiederholten Fällen, welche die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses für die kündigende Vertragspartei unzumutbar machen, kann eine fristlose Kündigung ausgesprochen werden (Art. 10 PG; STREIFF/VON KAENEL/RU-DOLPH, a.a.O., Art. 321d N. 7). Diese Regelungen zur Auflösung eines öffentlichrechtlichen Arbeitsvertrags mit dem Kanton Graubünden können als Richtschnur dafür herangezogen werden, wann weisungswidriges Verhalten den Abbruch einer Beschäftigungsmassnahme zu rechtfertigen vermag.
- 15 d) Das in Frage stehende Einsatzprogramm B._____ wird vom Beschwerdegegner geführt (vgl. www.gr.ch > Institutionen > Verwaltung > DVS > KIGA > Themen/Projekte > Einsatzprogramme > B._____, letztmals besucht am 7. Februar 2017), der als kantonale Amtsstelle über keine eigene Rechtspersönlichkeit verfügt. Das Weisungsrecht bezüglich des Einsatzprogramms B._____ steht folglich dem Kanton Graubünden zu, der dieses, handelnd durch den Beschwerdegegner, in allgemeiner Form ausgeübt hat, indem er Haus- und Arbeitsregeln erlassen hat. Diese wurden dem Beschwerdeführer am 21. Oktober 2015 ausgehändigt und von ihm gleichentags unterzeichnet (Beilage des Beschwerdeführers [Bf-act.] 2). Diese Weisungen wurden während des Einsatzprogramms ergänzt durch besondere Weisungen der für den Kanton Graubünden handelnden Programmleitung, welche sich direkt an den Beschwerdeführer gerichtet und die von ihm zu erfüllenden Aufgaben konkretisiert haben (vgl. Bg-act. 5). Der Beschwerdegegner nimmt im angefochtenen Einspracheentscheid an, der Beschwerdeführer habe bis zum Abbruch des Einsatzprogramms B._____ am 19. November 2015 dreimal gegen solche Weisungen verstossen, indem er ohne entschuldbaren Grund zu spät im Einsatzprogramm B._____ erschienen sei, sich geweigert habe, eine ihm zugewiesene Arbeit auszuführen, und den ihm zur Verfügung gestellten Computer durch ein Passwort geschützt habe. Der Beschwerdeführer weist diese Vorhaltungen, abgesehen vom verspäteten Erscheinen, kategorisch zurück. Vor diesem Hintergrund ist nachfolgend zu prüfen, ob der Beschwerdeführer während seiner Teilnahme am Einsatzprogramm B._____ tatsächlich mehrfach ohne entschuldbaren Grund weisungswidrig gehandelt hat, was ihm als pflichtwidriges Fehlverhalten anzulasten wäre, das in Anwendung von Art. 30 lit. d AVIG mit der Einstellung in der Anspruchsberechtigung zu sanktionieren wäre.
- 16 - 5. Hinsichtlich der behaupteten Verletzung der im Einsatzprogramm B._____ geltenden Arbeitszeitregelung ist zu beachten, dass der Arbeitgeber die Arbeitszeit durch eine Weisung festlegen darf (STREIFF/VON KAENEL/RUDOLPH, a.a.O., Art. 321 N. 9). Von dieser Möglichkeit hat der Kanton Graubünden vorliegend nach übereinstimmender Sachverhaltsdarstellung Gebrauch gemacht, indem die Programmleitung von den Teilnehmenden des Einsatzprogramms B._____ forderte, bis spätestens um 8.00 Uhr im Einsatzprogramm B._____ zu erscheinen. Diese Regelung wird in den Haus- und Arbeitsregeln dahingehend bekräftigt, als danach die Arbeitszeit eingehalten werden muss. Es sei Pflicht, sich bei der Programmleitung an- bzw. abzumelden. Betreffend Absenzen-Regelung sei das entsprechende Informationsblatt zu beachten. Bei Krankheit sei eine telefonische Abmeldung bis spätestens um 8.00 Uhr erforderlich (Bfact. 2). Diesbezüglich steht vorliegend fest, dass der Beschwerdeführer am 29. Oktober 2015 erst um 08.03 Uhr und am 19. November 2015 erst um 8.02 Uhr im Einsatzprogramm B._____ erschienen ist (Bg-act. 5). Dadurch hat der Beschwerdeführer gegen die ihm in Form von allgemeinen Weisungen auferlegte Arbeitszeitregelung verstossen. Der Beschwerdeführer weist in diesem Zusammenhang jedoch zu Recht darauf hin, dass ein solches Verhalten selbst im Wiederholungsfall nicht sonderlich schwer wiegt, weshalb durchaus erwogen werden könnte, von einer Sanktionierung abzusehen. Indes hat der Beschwerdeführer am 19. November 2015 zu erkennen gegeben, nicht bereit zu sein, Vorkehren zu treffen, um zukünftige Verspätungen zu vermeiden (Bg-act. 5). Unter diesen Umständen erweist es sich ohne weiteres als zulässig, das zweimalige Zuspätkommen als schuldhaftes Fehlverhalten im Sinne von Art. 30 Abs. 1 lit. d AVIG zu werten, das eine Einstellung in der Anspruchsberechtigung zu begründen vermag.
- 17 - 6. Unbestritten und aufgrund der Akten ausgewiesen ist in tatsächlicher Hinsicht ferner, dass sich der Beschwerdeführer am 2. November 2015 weigerte, gemeinsam mit zwei andern Teilnehmern des Einsatzprogramms B._____ einen Flip-Chart-Ständer und eine Pinnwand in Chur abzuholen (Bg-act. 5). Die Umschreibung der Arbeitsleistung obliegt primär dem Arbeitgeber. Art. 48 Abs. 2 PG sieht in diesem Zusammenhang ausdrücklich vor, dass Mitarbeitenden, wenn es die betrieblichen Zwecke erfordern, auch zumutbare Arbeiten übertragen werden können, die nicht in ihren besonderen Tätigkeitsbereich fallen. Im vorliegenden Fall steht ausser Frage und wird vom Beschwerdeführer nicht bestritten, dass der in Frage stehende Flip-Chart-Ständer sowie die Pinnwand für die Erfüllung eines Auftrags benötigt wurden, welcher vom Einsatzprogramm B._____ zu erfüllen war. Das Holen der fraglichen Gegenstände lag somit im objektiven "Betriebsinteresse" und stand durchaus in einem funktionalen Zusammenhang zu den vom Beschwerdeführer im Rahmen des bürotechnischen Einsatzprogramms B._____ zu erfüllenden Arbeiten. Es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb dem Beschwerdeführer die Ausführung dieser Arbeit nicht zumutbar gewesen sein sollte. Der Beschwerdeführer vermag die Unzumutbarkeit dieser Arbeit denn auch nicht einmal ansatzweise darzulegen. Die Programmleitung durfte den Beschwerdeführer folglich anweisen, gemeinsam mit zwei andern Teilnehmern des Einsatzprogramms B._____ einen Flip-Chart-Ständer und eine Pinnwand abzuholen. Indem er sich weigerte, diese Aufgabe auszuführen, missachtete er eine rechtmässige Weisung der Programmleitung und beeinträchtigte dadurch die Durchführung der verfügten arbeitsmarktrechtlichen Massnahme. Dieses Verhalten darf mit einer Einstellung in der Anspruchsberechtigung sanktioniert werden. 7. a) Zu prüfen bleibt, ob auch der Vorwurf des Beschwerdegegners begründet ist, der Beschwerdeführer habe weisungswidrig ein individuelles Passwort
- 18 gesetzt, um der Programmleitung den Zugriff auf seinen Computer zu verwehren. Diesbezüglich ist in tatsächlicher Hinsicht erstellt, dass der Beschwerdeführer während seiner Teilnahme am Einsatzprogramm B._____ wiederholt einen Passwortschutz auf dem ihm zur Verfügung gestellten Computer einrichtete (Bg-act. 5), wofür ihn die Programmleitung zunächst mündlich, alsdann schriftlich verwarnte (Bg-act. 5 und 6). Der Beschwerdeführer stellt dies nicht in Abrede. Er macht jedoch geltend, zu diesem Verhalten berechtigt gewesen zu sein, um der unzulässigen Überwachung seiner gesamten Arbeitstätigkeit durch die Programmleitung zu entgehen und um zu verhindern, dass andere Teilnehmende des Einsatzprogramms B._____ auf seine persönlichen Dokumente zugreifen würden. b) Dieses Vorbringen erweist sich insofern von vornherein als unbegründet, als der Beschwerdeführer behauptet, mit dem beanstandeten Verhalten seine Privatsphäre vor andern Teilnehmenden des Einsatzprogramms B._____ geschützt zu haben. Gemäss den geltenden Haus- und Arbeitsregeln dürfen die zur Verfügung gestellten Computer ausschliesslich für die Projektarbeit und die Stellensuche benutzt werden (Bg-act. 5). Damit hat der Kanton Graubünden die Nutzung der Computer zu privaten Zwecken ausgeschlossen. Dazu war er als Eigentümer der in Frage stehenden EDV wie auch kraft des ihm als Arbeitgeber zustehenden Weisungsrechts ohne weiteres berechtigt (vgl. STREIFF/VON KAENEL/RUDOLPH, a.a.O., Art. 328b N. 17). Demzufolge durften sich auf dem vom Beschwerdeführer im Einsatzprogramm B._____ verwendeten Computer keine privaten Informationen befinden, die vor dem Zugriff anderer Teilnehmer des Einsatzprograms B._____ hätten geschützt werden müssen. Entsprechende Daten vermögen daher auch kein weisungswidriges Verhalten des Beschwerdeführers zu rechtfertigen. Die gegenteilige Auffassung des Beschwerdeführers erweist sich als unzutreffend.
- 19 c) Eine andere Frage ist, ob die Programmleitung während des Einsatzprogramms Kontroll- und Überwachungssysteme eingesetzt hat und ob diese zu einer unzulässigen Überwachung des Beschwerdeführers geführt haben, der sich der Beschwerdeführer durch die Installation eines persönlichen Passworts entziehen durfte. Gemäss Art. 46 Satz 1 PG achtet und schützt der Kanton die Persönlichkeit der Mitarbeitenden. Er fördert die Gesundheit und die Sicherheit der Mitarbeitenden am Arbeitsplatz. In Bezug auf den Gesundheitsschutz wird diese Regelung für öffentlichrechtliche Dienstverhältnisse des Kantons Graubünden, auf die das Bundesgesetzes über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (ArG; SR 822.11) zur Anwendung gelangt (Art. 2 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 3a lit. a ArG), insbesondere durch Art. 6 ArG konkretisiert. Danach ist der Arbeitgeber verpflichtet, zum Schutz der Gesundheit der Arbeitnehmer alle Massnahmen zu treffen, die nach der Erfahrung notwendig, nach dem Stand der Technik anwendbar und den Verhältnissen des Betriebes angemessen sind. Er hat im Weiteren die erforderlichen Massnahmen zum Schutze der persönlichen Integrität der Arbeitnehmer vorzusehen. Nach Art. 6 Abs. 4 ArG wird durch Verordnung bestimmt, welche Massnahmen für den Gesundheitsschutz in den Betrieben zu treffen sind. Gestützt auf diese Delegationsnorm sowie auf Art. 40 ArG hat der Bundesrat die Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz (ArGV 3; SR 822.113) erlassen. Gemäss Art. 26 Abs. 1 ArGV 3 dürfen Überwachungs- und Kontrollsysteme, die das Verhalten der Arbeitnehmer am Arbeitsplatz überwachen sollen, nicht eingesetzt werden. Sind Überwachungs- oder Kontrollsysteme aus anderen Gründen, namentlich aus Sicherheitsgründen oder zur Qualitätssicherung, erforderlich, sind sie grundsätzlich zulässig, wenn sie so ausgestaltet sind, dass sie die Gesundheit und die Bewegungsfreiheit der Arbeitnehmer dadurch nicht beeinträchtigen (Art. 26 Abs. 2 ArGV 3; vgl. dazu BGE 139 II 7 E.5; WILDHABER/ HÄNSENBERGER, Internet am Arbeitsplatz,
- 20 in: ZBJV 152/2016 S. 335 ff.; TESTER, Video- und GPS-Überwachung von Arbeitnehmenden, in: Jusletter vom 24. September 2012). Bei den mit Überwachungs- und Kontrollsystem gesammelten Informationen handelt es sich sodann um Personendaten. Deshalb hat deren Erfassung und Bearbeitung den für die Bearbeitung von Personendaten im Arbeitsverhältnis geltenden Grundsätze zu genügen (Art. 60 PG und Art. 2 Abs. 1 und 2 des Datenschutzgesetzes des Kantons Graubünden [KDSG; BR 171.100] i.V.m. Art. 4 des Bundesgesetzes über den Datenschutz [DSG; SR 235.1]). Da eine Datenbearbeitung nach Treu und Glauben zu erfolgen hat, ist eine verdeckte Überwachung grundsätzlich nicht statthaft (TESTER, a.a.O., Rz. 14; STREIFF/VON KAENEL/RUDOLPH, a.a.O., Art. 328b N. 18). d) Respektiert ein vom Arbeitgeber installiertes Kontroll- und Überwachungssystem diese kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen nicht, so erweist sich die Überwachung als unzulässig. Der hiervon betroffene Arbeitnehmer ist in einem solchen Fall berechtigt, die erforderlichen Massnahmen zu treffen, um sich der unzulässigen Überwachung zu entziehen (vgl. STREIFF/VON KAENEL/RUDOLPH, a.a.O., Art. 328b N. 19 bezüglich einer fristlosen Kündigung). Ein solches Verhalten stellt kein pflichtwidriges Fehlverhalten dar. Dies gilt selbst dann, wenn der Arbeitnehmer durch die verhältnismässige Abwehrhandlung allgemeine oder besondere Weisungen des Arbeitgebers missachten sollte, weil die verletzten Weisungen, bezogen auf die in Frage stehende Verfehlung, als widerrechtlich anzusehen sind und damit keine Rechtswirkung entfalten. Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass der Beschwerdeführer den ihm zugewiesenen Computer mit einem Passwort schützen durfte, wenn er auf diese Weise – wie von ihm behauptet – tatsächlich einer unzulässigen Verhaltensüberwachung durch die Programmleitung entging.
- 21 e) Wie es sich diesbezüglich verhält, kann aufgrund der Aktenlage nicht beantwortet werden. Laut den massgeblichen Arbeits- und Hausregeln sind im Einsatzprogramm B._____ Spiele jeglicher Art, die Benutzung des Chatrooms, das Aufladen von Sexseiten sowie diskriminierendes Datenmaterial verboten. Zu einem sofortigen Austritt führt das Herunterladen von pornographischen Seiten. Deshalb führt die Programmleitung auf allen PC-Anlagen regelmässig Stichproben zur Kontrolle der besuchten Internetseiten durch (Bf-act. 2). Diese allgemeine Weisung lässt darauf schliessen, dass auf den im Einsatzprogramm verwendeten Computern eine Software installiert sein dürfte, welche (nachträgliche) Kontrollerhebungen in den Broswer-Protokollen ermöglicht. Der Beschwerdeführer hat im Schreiben vom 25. November 2015 ausserdem erklärt, bei seinem Eintritt in das Beschäftigungsprogramm B._____ eine Vereinbarung unterzeichnet zu haben, worin er einer sporadischen Kontrolle seines Computers zugestimmt habe (Bg-act. 9). Ob sich die im Rahmen des Beschäftigungsprogramms B._____ durchgeführten Kontrollen auf dieses Ausmass beschränkten und keiner unzulässigen Verhaltensbeobachtung dienten, hat der Beschwerdegegner nicht abgeklärt. Fest steht lediglich, dass auf den fraglichen Computern die Software User Control implementiert war. Diese Software verhindert nach deren auf dem Internet abrufbaren Produktebeschrieb den Start von Programmen und den Aufruf von Internet- Seiten, die der Administrator auf eine Schwarze Liste gesetzt hat. Zusätzlich lässt sich der Zugriff auf wichtige Systemkomponenten sperren, um unautorisierte Änderungen am Desktop sowie bei den Systemanwendungen zu unterbinden. Überdies hat der Administrator Zugriff auf die automatisch geführten Protokolle, in denen aufgezeichnet wird, welche Programme wann und wie lange auf welchen Rechnern liefen und welche Web-Seiten aufgerufen wurden. Die letztgenannte Funktion kann vom Benutzer jederzeit deaktiviert werden (vgl. dazu http://salfeld.de/ software/usercontrol/; letztmals besucht am 7. Februar 2017). Ob die Pro-
- 22 grammleitung von dieser Möglichkeit im interessierenden Zeitraum Gebrauch gemacht hatte und wozu sie die Software User Control damals im Einsatzprogramm B._____ nutzte, geht aus den Akten nicht hervor und wird vom Beschwerdegegner weder im angefochtenen Entscheid noch in den Rechtsschriften dargelegt. Es kann daher nicht ausgeschlossen werden, dass der Beschwerdeführer während seiner Teilnahme am Einsatzprogramm B._____ möglicherweise in unzulässiger Weise überwacht wurde. In dieser Beziehung hat der Beschwerdegegner den rechtserheblichen Sachverhalt demnach unzureichend abgeklärt und dadurch die ihm obliegende Untersuchungspflicht verletzt (Art. 43 Abs. 1 ATSG). f) Die vorliegende Beschwerde erweist sich demnach in dieser Hinsicht als begründet. Demzufolge ist die angefochtene Einstellung in der Anspruchsberechtigung aufzuheben und die Angelegenheit zu ergänzender Sachverhaltsabklärung und zu neuem Entscheid an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. Der Beschwerdegegner hat mit geeigneten Mitteln zu untersuchen, inwiefern die Software User Control im Einsatzprogramm B._____ als Überwachungs- und Kontrollsystem eingesetzt wurde und ob hiermit eine Sicherheits-, Kontroll- und/oder Verhaltensüberwachung verbunden war. Diese Fragen dürften derzeit nurmehr im Hinblick auf die aktuellen Gegebenheiten beantwortet werden können, die jedoch mit den im interessierenden Zeitraum bestehenden übereinstimmen, wenn zwischenzeitlich keine Änderungen an der fraglichen Softwareinstallation vorgenommen wurden, was der Beschwerdegegner durch entsprechende Abklärungen zu erheben hat. Die durch diese Beweisvorkehren gewonnenen Erkenntnisse werden es dem Beschwerdegegner erlauben, zu beurteilen, ob der Beschwerdeführer berechtigt war, auf dem ihm zugewiesenen Computer ein individuelles Passwort zu installieren, um einer unzulässigen Überwachung durch die Programmleitung zu entgehen. Danach wird feststehen, ob sich der Beschwerdeführer während des Be-
- 23 schäftigungsprogramms B._____ drei (zweimaliges zu spät Kommen sowie Nichtausführen einer zumutbaren Aufgabe) bzw. vier Mal (zweimaliges zu spät Kommen, Nichtausführen einer zumutbaren Aufgabe sowie allenfalls weisungswidrigen Installation eines individuellen Passworts) weisungswidrig verhalten hat. Davon ausgehend wird der Beschwerdegegner unter Auseinandersetzung mit den Vorbringen des Beschwerdeführers alsdann zu prüfen und eingehend zu begründen haben, ob die festgestellten Verfehlungen in Würdigung der vorliegenden Umstände genügen, um den Abbruch des Beschäftigungsprogramms zu rechtfertigen, zumindest aber eine Beeinträchtigung der fraglichen arbeitsmarktrechtlichen Massnahme anzunehmen, und den Beschwerdeführer wegen dieses Fehlverhaltens für 28 Tage in der Anspruchsberechtigung einzustellen. Diese Beurteilung darf der Beschwerdegegner selbstverständlich erst vornehmen, nachdem er dem Beschwerdeführer die von ihm eingesehen Akten des Arbeitsinspektorats (vgl. vorstehende Erwägung 2g) und die Ergebnisse der Sachverhaltsabklärungen im Zusammenhang mit dem Einsatz der Software User Control im Beschäftigungsprogramm B._____ zur Kenntnis gebracht und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme geboten hat. 8. a) Es bleibt zu prüfen, ob der Beschwerdegegner den Anspruch des Beschwerdeführers auf unentgeltliche Rechtspflege mit Rechtsvertretung durch Rechtsanwalt MLaw Joel Steiner im angefochtenen Einspracheentscheid zu Recht verneint hat. Nachdem der Beschwerdegegner die Einsprache des Beschwerdeführers – wie vorangehend dargelegt – insofern hätte gutheissen müssen, als er zusätzliche Beweisvorkehren bezüglich der im Einsatzprogramm B._____ verwendeten Kontroll- und Überwachungssysteme hätte vornehmen müssen, würde sich für die im Einspracheverfahren getätigten Arbeiten an sich nicht mehr die Frage der unentgeltlichen Verbeiständung, sondern der Parteientschädigung stellen. Die-
- 24 se Einordnung führt indessen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu keiner Änderung des massgeblichen Beurteilungsmassstabs. Denn gemäss Art. 52 Abs. 3 ATSG werden im Einspracheverfahren in der Regel keine Parteientschädigungen zugesprochen. Eine Ausnahme von dieser Regel liegt nur dann vor, wenn der Einsprecher im Falle des Unterliegens Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung hätte (BGE 130 V 570 E.2.2; Urteil des Bundesgerichts 9C_991/2008 vom 18. Mai 2009 E.4.1). Demzufolge ist im Einspracheverfahren auch bei (teilweisem) Obsiegen anhand der für die unentgeltliche Rechtsvertretung geltenden Regelungen von Art. 37 Abs. 4 ATSG zu entscheiden, ob dem Einsprecher die Parteikosten zu entschädigen sind b) Laut der fraglichen Regelung wird dem Gesuchsteller ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bewilligt, wo die Verhältnisse es erfordern. In Verwaltungsverfahren – wie dem hier in Frage stehenden vorinstanzlichen Einspracheverfahren – ist dies nur in Ausnahmefällen zu bejahen. Hierfür müssen sich schwierige rechtliche oder tatsächliche Fragen stellen. Zu berücksichtigen sind die konkreten Umstände des Einzelfalls, die Eigenheit der anwendbaren Verfahrensvorschriften sowie weitere Besonderheiten des jeweiligen Verfahrens. Neben der Komplexität der Rechtsfragen und der Unübersichtlichkeit des Sachverhalts fallen auch beim Versicherten liegende Gründe in Betracht, etwa seine Fähigkeit, sich im Verfahren zurechtzufinden. Schliesslich muss eine gehörige Interessenwahrung durch Verbandsvertreter, Fürsorgestellen oder andere Fach- und Vertrauensleute sozialer Institutionen ausser Betracht fallen (BGE 132 V 200 E.4.1; Urteile des Bundesgerichts 8C_468/2016 vom 13. September 2016 E.3.1, 8C_931/2015 vom 23. Februar 2016 E.3, 9C_991/2008 vom 18. Mai 2009 E.4.2).
- 25 c) Im vorliegenden Fall stellen sich sowohl in Bezug auf den Sachverhalt als auch die Rechtslage ungewöhnliche Fragen. Besonderes die rechtliche Einordnung des dem Beschwerdeführer vorgeworfenen Verhaltens bereitet Schwierigkeiten, was sich insbesondere darin zeigt, dass diese Frage vom Arbeitsinspektorat Graubünden als an sich zuständige Fachbehörde anders beurteilt wurde als vom angerufenen Versicherungsgericht und, soweit ersichtlich, bis anhin vom Bundesgericht nicht entschieden wurde. Ausserdem hat der Beschwerdeführer vor dem Beizug eines Rechtsvertreters zunächst die UNIA (Bg-act 5) und das Arbeitsinspektorat Graubünden konsultiert. Entsprechend kann angenommen werden, dass eine kompetente nicht anwaltliche Vertretung von diesen beiden Institutionen abgelehnt wurde. Aufgrund des Ausgangs des vorliegenden Verfahrens steht ferner fest, dass die Einsprache des Beschwerdeführers nicht als aussichtslos betrachtet werden konnte. Damit sind die Voraussetzungen für die unentgeltliche Rechtsvertretung im vorinstanzlichen Einspracheverfahren erfüllt, wenn der Beschwerdeführer nicht in der Lage ist, aus den ihm zur Verfügung stehenden finanziellen Mitteln die anfallenden Anwaltskosten effektiv zu bezahlen und damit als bedürftig zu gelten hat (vgl. KIESER, a.a.O., Art. 61 N. 179 f.). d) Der Beschwerdegegner hat die finanzielle Situation des Beschwerdeführers nicht abgeklärt. Insbesondere hat sie davon abgesehen, den Beschwerdeführer aufzufordern, seine Einkommens- und Vermögenslage und seine Lebensunterhaltskosten zu belegen. In dieser Beziehung hat sie den rechtserheblichen Sachverhalt nicht hinreichend abgeklärt. Die vorliegende Beschwerde betreffend die Abweisung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege ist folglich insofern gutzuheissen, als der diesbezüglich im angefochtenen Einspracheenscheid getroffene Entscheid aufzuheben und der Beschwerdegegner anzuweisen ist, die finanzielle Situation des Beschwerdeführers abzuklären und auf dieser Grundlage neu
- 26 über die beantragte unentgeltliche Verbeiständung bzw. Parteientschädigung zu entscheiden. 9. Für das vorliegende Verfahren werden keine Kosten erhoben (Art. 61 lit. a ATSG). Ein Rückweisungsentscheid, wie der vorliegend gefällte, gilt im kantonalen Verwaltungsgerichtsverfahren unter dem Gesichtspunkt des bundesrechtlichen Anspruchs auf Parteientschädigung im Streit um Sozialversicherungsleistungen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als vollständiges Obsiegen (BGE 137 V 57 E.2.1, 132 V 215 E.6.2). Folglich hat der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer gemäss Art. 61 lit. g ATSG die durch das vorliegende Beschwerdeverfahren verursachten Kosten zu ersetzen. Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers macht in der Honorarnote vom 27. Juni 2016 Kosten von Fr. 6'210.80, bestehend aus einem Honorar von Fr. 5'666.65 (22 Stunden 40 Minuten à Fr. 250.--), Barauslagen von Fr. 84.10 und 8 % Mehrwertsteuer im Betrag von Fr. 460.05, geltend. Diese fraglichen Aufwendungen beziehen sich jedoch nicht nur auf das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren, sondern auch auf das vorinstanzliche Verfahren. Diese Aufwände wurden nicht durch das Beschwerdeverfahren verursacht, weshalb der Beschwerdeführer hierfür keine aussergerichtliche Parteientschädigung beanspruchen kann. Werden die fraglichen Kosten unberücksichtigt gelassen, so schuldet der Beschwerdeführer dem von ihm beigezogenen Rechtsvertreter ab dem 30. März 2016 für dessen Tätigkeit Fr. 3'027.30 (Honorar: Fr. 2'775.-- [11.10 Stunden {0.35 + 0.40 + 2.30 + 1.30 + 0.10 + 0.10 + 0.45 + 0.15 + 0.15 + 2.30 + 3.40 + 0.05 + 0.05} x Fr. 250.--] + reduzierte Barauslagen geschätzt: Fr. 28.05 [Fr. 10.70 {Fr. 32.-- : 3} + Fr. 14.15 {Fr. 42.50 : 3} + Fr. 3.20 {Fr. 9.60 : 3}] + Mehrwertsteuer: Fr. 224.25 [8 % von Fr. 2'803.05]). Dieser Aufwand erscheint dem Gericht ohne weiteres angemessen. Demzufolge hat der Beschwerdegegner den Beschwerdeführer für das vorliegende Beschwerdeverfah-
- 27 ren aussergerichtlich mit Fr. 3'027.30 (inkl. MWST und Barauslagen) zu entschädigen. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird gutheissen, der Einspracheentscheid des Amts für Industrie, Gewerbe und Arbeit Graubünden vom 29. März 2016 aufgehoben und die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen zu weiterer Abklärung und zu neuem Entscheid an das Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit Graubünden zurückgewiesen. 2. Es werden keine Kosten erhoben. 3. Das Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit Graubünden hat A._____ aussergerichtlich mit Fr. 3'027.30 (inkl. MWST und Barauslagen) zu entschädigen. 4. [Rechtsmittelbelehrung] 5. [Mitteilungen]