VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 16 82 1. Kammer Einzelrichter Audétat und Peng als Aktuar ad hoc URTEIL vom 10. Januar 2017 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache Eheleute A._____, Beschwerdeführer gegen Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden, Beschwerdegegner betreffend Schulbesuch
- 2 - 1. Die Eheleute A._____ (nachfolgend Eltern) befanden sich im August 2015 mit ihren zwei Kindern Im Ausland in den Sommerferien. Die Kinder traten nach den Sommerferien in den 2. Kindergarten bzw. in die 5. Primarklasse ein. Der Schulbeginn an ihrem Wohnsitz war der Montag, 24. August 2015. 2. Die Familie konnte aufgrund eines technischen Defekts an ihrem Auto nicht pünktlich zum Schulbeginn in der Schweiz zurück sein. Die Kinder verpassten somit den ersten Schultag, was der Schulleitung per E-Mail und den zuständigen Lehrpersonen telefonisch mitgeteilt wurde. Ab Dienstag, den 25. August 2015, starteten die Kinder wieder in den ordentlichen Kindergarten- bzw. Schulbesuch. 3. Am 28. Oktober 2015 machte die Schulleitung die Eltern auf das Reglement über Schulabsenzen aufmerksam und forderte sie auf, eine schriftliche, detaillierte Stellungnahme zur unentschuldigten Absenz vom 24. August 2015 einzureichen. Mit Schreiben vom 5. November 2015 sind die Eltern dieser Aufforderung nachgekommen. 4. Für einen abschliessenden Entscheid zu dieser Angelegenheit hat die Schulleitung am 1. Dezember 2015 einen Pannenrapport einverlangt. Ein solcher traf jedoch nie ein. Aufgrund dieser Situation sprach die Schulbehörde – nach entsprechender Ankündigung und unter Gewährung des rechtlichen Gehörs am 29. Februar 2016 - mit Verfügung vom 23. März 2016 gegen die Eltern für die unentschuldigte Schulabsenz ihrer beiden Töchter ein Bussgeld in der Höhe von Fr. 250.-- aus. 5. Dagegen erhoben die Eltern am 6. April 2016 Verwaltungsbeschwerde. Die vom EKUD am 15. August 2016 wiederum einverlangten Belege für die Panne an ihrem Fahrzeug gingen innert Frist nicht ein. Mit Verfügung vom 29. August, mitgeteilt am 5 September 2016, wies das Erziehungs-,
- 3 - Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden (EKUD) die Beschwerde ab und bestätigte damit die Busse von Fr. 250.--. Ausserdem wurden den Beschwerdeführern Verfahrenskosten im Umfang von Fr. 405.-- auferlegt. 6. Ebenfalls am 5. September 2016 (Eingang beim EKUD am 6. September 2016) reichten Eheleute A._____ den Pannenrapport ein. Aus diesem geht hervor, dass sich das Auto der Familie vom 20. bis 22. August 2015 im Ausland für eine Reparatur befand. 7. Mit Eingabe vom 5. September 2016 erhoben die Eheleute A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) gegen die Departementsverfügung vom 5. September 2016 sinngemäss Beschwerde ("Einspruch") an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Begründend führten sie an, dass der Pannennachweis mittlerweile erbracht sei und somit die Schulabsenzen entschuldigt seien. Ausserdem wäre es möglich gewesen, für die Kinder sogenannte Jokertage einzusetzen, andere Familien könnten dies schliesslich ohne Schwierigkeiten ebenfalls tun. Am 24. September 2016 ist auf Aufforderung des Instruktionsrichters eine verbesserte Beschwerdeschrift eingegangen. Die Beschwerdeführer bestreiten darin weiterhin ein unentschuldigtes Fernbleiben der Kinder vom Schulunterricht. Die Schulleitung und die Lehrerschaft sei nämlich rechtzeitig orientiert worden über die Umstände der verspäteten Ferienrückkehr, welche nun auch schriftlich dokumentiert sei. Im Übrigen würden Schulabsenzen bei anderen Familien grosszügig bewilligt. 8. Das EKUD beantragte in seiner Vernehmlassung vom 30. September 2016 ein Nichteintreten, eventualiter eine Abweisung der Beschwerde, unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Eingabe der Beschwerdeführer sei ungenügend substantiiert, was ein Nichteintreten zur Folge habe. In materieller Hinsicht sei der mehrfach einverlangte
- 4 - Pannenbeleg von den Beschwerdeführern erst nach Versand der angefochtenen Verfügung eingereicht worden. Sie hätten es somit in Verletzung der ihnen obliegenden Mitwirkungspflichten aus nicht nachvollziehbaren Gründen unterlassen, den Behörden den Grund für die verspätete Rückreise in die Schweiz näher zu belegen. Der verspätet eingereichte Beleg erweise sich zudem als dürftig und wenig aussagekräftig. Nachdem die Beschwerdeführer keine Replik eingereicht haben, wurde der Schriftenwechsel als abgeschlossen erklärt. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften und Verfügungen sowie die im Recht liegenden Beweismittel wird, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Der Einzelrichter zieht in Erwägung: 1. a) Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen die Verfügung vom 5. September 2016, in welcher die Beschwerdegegnerin die Verwaltungsbeschwerde der Beschwerdeführer abgewiesen hat und damit das für die unentschuldigte Absenz vom 24. August 2015 von der Schulbehörde der Gemeinde X._____ ausgesprochene Bussgeld in Höhe von Fr. 250.-bestätigt hat. Gegen solche in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangenen, individuell konkreten Entscheide, die bei keiner anderen Instanz angefochten werden können und weder nach eidgenössischem noch nach kantonalem Recht endgültig sind, kann gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerde geführt werden. Die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde fällt demzufolge in die Zuständigkeit des angerufenen Gerichts. Als formelle und materielle Adressaten der angefochtenen Verfügung sind die Beschwerdeführer – als Eltern sind sie die gesetzlichen Vertreter und Erziehungsberechtigten
- 5 - –davon überdies berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren gerichtlicher Überprüfung. Sie sind folglich zur Beschwerdeführung berechtigt (Art. 50 VRG). Die Beschwerde wurde von ihnen fristgerecht (Art. 52 Abs. 1 VRG) eingereicht. b) In formeller Hinsicht umstritten ist indes, ob die Beschwerde den in Art. 38 VRG statuierten Mindestvoraussetzungen bezüglich Form genügt. Gemäss dessen Absatz 1 sind Rechtsschriften in einer Amtssprache abzufassen und haben das Rechtsbegehren, den Sachverhalt und eine Begründung zu enthalten. Die Beschwerdegegnerin rügt, die Eingabe der Beschwerdeführer sei ungenügend substanziiert und vermöge die gesetzlichen Anforderungen für die Einleitung eines Verfahrens vor Verwaltungsgericht nicht erfüllen, weshalb auf sie nicht einzutreten sei. Dem kann das Gericht nicht folgen. Vorliegend handelt es sich um eine Laienbeschwerde, an die keine allzu hohen formellen Anforderungen gestellt werden dürfen, da dies dem Verbot des überspitzten Formalismus zuwiderliefe. Der Sachverhalt lässt sich klar und vollständig aus der beigelegten Verfügung entnehmen. Hieraus und angesichts des beigefügten Pannenbelegs ist die Absicht der Beschwerdeführer insgesamt doch erkennbar, dass sie nicht damit einverstanden sind, dass die Verwaltungsbeschwerde abgewiesen und die Bussenverfügung bestätigt wurde. Die Eingabe genügt damit den formellen Anforderungen an eine Beschwerdeschrift; auf sie ist einzutreten, soweit sich die darin gestellten Begehren als zulässig erweisen. 2. a) Nach Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden (SchulG; BR 412.000) regelt dieses Gesetz die Bildung und Erziehung in der Volksschule. Nach Art. 68 SchulG sind die Erziehungsberechtigten für die Erziehung und für den regelmässigen Schulbesuch, für die Erfüllung der Schulpflicht und der damit verbundenen Aufgaben ihrer Kinder erstverantwortlich (Abs. 1). Die Erziehungsberechtigten pflegen
- 6 ein kooperatives Verhältnis zu Lehrpersonen und Schulbehörden. Sie können verpflichtet werden, bei wichtigen Beschlüssen, die ihr Kind individuell betreffen, mitzuwirken und an vorbereitenden Gesprächen teilzunehmen (Abs. 2). Die Erziehungsberechtigten informieren die Lehrpersonen über das Verhalten ihrer Kinder und über Ereignisse in deren Umfeld, soweit dies für die Schule von Bedeutung ist (Abs. 3). Ein regelmässiger Besuch wird im Übrigen ebenso für die Kindergartenstufe vorgeschrieben (Art. 4 Abs. 1 der Verordnung zum Schulgesetz vom 25. September 2012 [Schulverordnung; BR 421.010]). b) Laut Art. 96 SchulG (Strafbestimmung) wird – wer vorsätzlich gegen Art. 68 SchulG verstösst – von der zuständigen Instanz der Schulträgerschaft mit einer Busse bis zu Fr. 5‘000.-- bestraft. Art. 29 der Schul- und Kindergartenordnung der Gemeinde X._____ vom 29. Januar 2012 [SchulO; 201] bestimmt sodann, dass unentschuldigte Absenzen oder nicht bewilligte Urlaube nach den Bestimmungen des kantonalen Schulgesetzes geahndet werden. Für die Regelung von Absenzen und Urlaub verweist die Norm auf die Disziplinarverordnung der Gemeindeschule X._____ vom 19. November 2009 (DiszV; 201.11). Für die Beurteilung des Entscheids über die unentschuldigte Absenz ist ferner das Reglement über Schulabsenzen der Gemeindeschule X._____ vom 19. November 2009 (AbszReg; 201.13) relevant. 3. a) Wie nachfolgend aufzuzeigen wird, hat die Schulbehörde – gestützt auf oben genannte Rechtsgrundlagen – das Bussgeld in der Höhe von Fr. 250.-- rechtens ausgesprochen. Laut Art. 14 SchulO ist für ein voraussehbares Schulversäumnis eine Bewilligung einzuholen. Zwar war die Absenz vom 24. August 2015 der beiden Kinder der Beschwerdeführer voraussehbar, allerdings ungeplant und derart kurzfristig, dass keine Bewilligung eingeholt und im Übrigen auch nicht erteilt wurde. Es stellt sich demnach die Frage, ob die Absenz nachträglich entschuldigt werden
- 7 konnte. Der Wortlaut von Art. 2 AbszReg ist eng gefasst. Streng genommen könnte eine solche Absenz aufgrund einer technischen Panne nachträglich nicht entschuldigt werden. Die Schulbehörde stellte sich indes gerade nicht auf diesen Standpunkt, sondern bekräftigte, dass die Absenz vom 24. August 2015 nachträglich entschuldbar sei. Zwar ist den Beschwerdeführern zugute zu halten, dass sie die Absenz vorgängig der Schulleitung per E-Mail und den zuständigen Lehrpersonen telefonisch mitteilten. Ebenso nahmen sie auf Aufforderung der Schulleitung am 5. November 2015 Stellungnahme zur unentschuldigten Absenz vom 24. August 2015. In welcher Form letztlich die Schulbehörde die Entschuldigung anerkennt, liegt im Ermessen der Schulbehörde. Die Schulbehörde forderte als Grundlage für ihren Bussgeldentscheid einen Pannenbeleg ein. Dieser Aufforderung kamen die Beschwerdeführer indessen nicht nach, obwohl die Zeit von der ersten Aufforderung am 1. Dezember 2015 bis zum Erlass der Verfügung am 23. März 2016 nicht knapp bemessen war. Im Übrigen bestimmt Art. 4 AbszReg gar ausdrücklich, dass bei Zweifel an der Stichhaltigkeit einer nachträglichen Entschuldigung, der Schulleiter über deren Anerkennung entscheidet. Insofern lag die Einforderung des Pannenbelegs nicht nur im Ermessen der Schulbehörden, sondern findet implizit gar eine gesetzliche Grundlage. b) Die Beschwerdeführer argumentierten sodann, dass ihren Kindern noch sogenannte Jokertage zugestanden hätten und sie einen solchen für die Absenz vom 24. August 2015 einsetzen würden. Diese Möglichkeit fällt aber nach Art. 6 lit. a AbszReg von vornherein ausser Betracht, da gemäss dieser Bestimmung am ersten Tag nach den jeweiligen Schulferien – bei der Absenz vom 24. August 2015 handelt es sich um einen solchen – keine Jokertage bezogen werden können. Diese Bestimmung gilt analog auch für das zweite Kindergartenjahr (Art. 8 Satz 2 AbszReg), in welches eines der beiden Kinder zum besagten Zeitpunkt eintrat.
- 8 c) Nach dem Gesagten kann folglich festgehalten werden, dass die Schulbehörde als ermächtigtes Organ (vgl. Art. 34 SchulO) die Busse in der Höhe von Fr. 250.-- für die unentschuldigte Absenz vom 24. August 2015 rechtens aussprach. In Verletzung der kommunalen Rechtsgrundlagen missachteten die Beschwerdeführer die kantonalrechtliche Pflicht, für den regelmässigen Schulbesuch ihrer Kinder verantwortlich zu sein (Art. 68 Abs. 1 SchulG) wie auch mit den Schulbehörden mittels Einreichung des eingeforderten Pannenbelegs angemessen zu kooperieren (Art. 68 Abs. 2 SchulG). Die Strafbestimmung in Art. 96 SchulG besagt sodann, dass wer vorsätzlich gegen Art. 68 SchulG verstösst von der zuständigen Instanz der Schulträgerschaft mit einer Busse bis zu Fr. 5‘000.-- bestraft werde. 4. Der umstrittene Bussgeldentscheid der Schulbehörde vom 23. März 2016 wurde von den Beschwerdeführern mit undatiertem Einspruch (Poststempel 6. April 2016) an das dafür sachlich zuständige EKUD weitergezogen. Die Frage, ob dies rechtzeitig und korrekt – d.h. schriftlich innert 10 Tagen nach Art. 95 Abs. 1 SchulG – erfolgte, kann an dieser Stelle offengelassen werden, zumal das EKUD auf die Verwaltungsbeschwerde eingetreten ist. Das EKUD ersuchte wiederum, bis spätestens am 24. August 2016, um die Einreichung eines Pannenbelegs. Weil die Beschwerdeführer der Aufforderung wiederum nicht nachkamen, wies das EKUD die Beschwerde am 29. August 2016, mitgeteilt am 5. September 2016, ab und auferlegte den Beschwerdeführern Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 405.--. Dass die Beschwerdeführer am 5. September 2016 den Pannenbeleg doch noch einreichten, nützt ihnen – und zwar unabhängig von dessen Aussagekraft – nichts, weil sie ohne entschuldbare Gründe ihre Mitwirkungspflichten bei der Feststellung des Sachverhalts verletzt haben. Es wäre zwar durchaus möglich gewesen, dass das EKUD nach Eingang des Pannenbelegs wiedererwägungsweise auf seinen Entscheid zurückgekommen wäre. Hierfür war es aber erstens nicht verpflichtet (vgl. Art. 24 VRG) und hätte es zweitens im Sinne des Verursacherprinzips
- 9 gleichwohl sämtliche Kosten auf die Beschwerdeführer abwälzen müssen, weil sich die Verspätung der Beibringung des Belegs ausschliesslich in der Risikosphäre der Beschwerdeführer ereignet hat. 5. Für eine willkürliche und ungleiche Behandlung, welche die Beschwerdeführer mit dem Hinweis auf eine grosszügige Bewilligungspraxis betreffend Schulabsenzen bei anderen Familien sinngemäss geltend machen, gibt es keine konkreten Anhaltspunkte, weswegen auch nicht weiter darauf einzugehen ist. 6. a) Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass sowohl die Schulbehörde als auch das EKUD zu Recht von einer unentschuldigten Absenz der Kinder am 24. August 2015 ausgehen durften. Es liegen somit keine fehlerhaften Entscheide seitens der Behörden vor, mithin wurde die Busse im Umfang von Fr. 250.-- rechtens ausgesprochen und die Verwaltungsbeschwerde rechtens abgewiesen. Die Beschwerde wird demnach abgewiesen. b) Gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG hat in der Regel die unterliegende Partei die Kosten des Rechtsmittelverfahrens zu tragen. Bei diesem Verfahrensausgang tragen also grundsätzlich die Beschwerdeführer die Gerichtskosten. Im konkreten Fall jedoch wird aufgrund der besonderen Umstände auf solche verzichtet, zumal der verlangte Nachweis der Fahrzeugpanne beigebrach werden konnte, allerdings – aus welchen Gründen auch immer – nach Ablauf der hierfür gesetzten Fristen. Demnach erkennt der Einzelrichter: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
- 10 - 2. Es werden keine Gerichtskosten erhoben. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]