U 12 88 1a Camera SENTENZA del 20 novembre 2012 nella vertenza di diritto amministrativo concernente appalto 1. Il 24 maggio 2012, l’Ufficio tecnico dei Grigioni metteva a pubblico concorso le opere da ingegnere per degli interventi all’…lungo la tratta … Entro i termini legali sette ditte partecipavano all’appalto. All’apertura delle offerte, la ditta … (ricorrente) offriva un prezzo di fr. 146'877.85 e la … SA (convenuta) di fr. 198'392.65. Tutte le altre offerte superavano i fr. 240'000.--. 2. Con decisione 8 agosto 2012, l’Ufficio tecnico dei Grigioni comunicava alle ditte interessate che il Dipartimento costruzioni, trasporti e foreste dei Grigioni (DCTF) aveva decisa l’assegnazione dei lavori alla ditta … SA (convenuta) per l’importo di fr. 198'392.65, dopo aver esclusa dall’aggiudicazione la ditta ricorrente per aver presentato un calcolo dell’onorario globale incomprensibile. 3. Il 17 agosto 2012, la ditta ricorrente interponeva ricorso al Tribunale amministrativo postulando l’annullamento del provvedimento impugnato e, in via principale, l’assegnazione della commessa e, in via eventuale, il ritorno degli atti all’ufficio convenuto per la presa di una nuova decisione di delibera previa dichiarazione di validità della sua offerta. A prescindere dal fatto che la motivazione della decisione di delibera sarebbe insufficiente, l’istante contesta la sua esclusione dalla gara d’appalto, avendo essa presentato un’offerta chiara e dettagliata. In ogni caso, qualora fossero sorti dei dubbi sul calcolo proposto, in ossequio al principio della proporzionalità e come espressamente sancito anche dalla legislazione in materia di appalti, l’autorità avrebbe dovuto
eventualmente chiedere ragguagli in merito al calcolo proposto e non escludere semplicemente l’offerta dalla considerazione. 4. Nella propria presa di posizione del 5 settembre 2012 il DCTF chiedeva la reiezione del ricorso. Formalmente, la motivazione addotta nella decisione di delibera sarebbe stata sufficiente per permettere all’istante di adire le vie legali e un eventuale vizio sarebbe comunque sanabile dinanzi al Tribunale amministrativo. Giusta la documentazione di gara, il calcolo dell’onorario globale avrebbe dovuto conformarsi alle norme SIA 103, cosa che la ricorrente non avrebbe fatto. Per questo un’ulteriore richiesta di informazioni si sarebbe rivelata inadeguata a sanare le lacune dell’offerta, giacché un cambiamento del calcolo dell’onorario globale giusta le disposizioni SIA 103 avrebbe necessariamente comportato una modifica inammissibile dell’offerta. La prestazione offerta dalla ricorrente comporterebbe in ognuna delle prestazioni parziali dei tempi d’esecuzione manifestamente troppo ridotti, non essendo stato tenuto in considerazione il preventivo dell’ammontare globale dei costi, per cui l’esclusione di detta offerta dalla considerazione non darebbe adito a critiche. Anche il calcolo delle ore lavorative proposte lascerebbe sussistere seri dubbi sulla serietà dell’offerta presentata dalla ricorrente, soprattutto in considerazione del ridotto tempo di lavoro offerto rispetto alle ore di lavoro desumibili. 5. Replicando, la ricorrente si riconfermava principalmente nelle proprie allegazioni e proposte. I fattori adottati per il calcolo dell’onorario rientrerebbero nei parametri della norma SIA 103 applicabile e sarebbero stati scelti in base alla grande esperienza ed efficienza dell’offerente. Per il resto il calcolo delle ore lavorative previste eseguito dal dipartimento convenuto sarebbe frutto di una errata interpretazione dei dati offerti. 6. Nella propria duplica, il DCTF ribadiva la mancata conformità dell’offerta dell’istante alle condizioni di gara, non essendo stato l’onorario in oggetto calcolato sulla base di un tempo previsto in ore (Tp) conforme alla normativa
SIA 103. La ricorrente avrebbe potuto tenere in considerazione i vantaggi in termini di esperienza ed efficienza nell’organizzazione del lavoro accordando uno sconto maggiore sulla prestazione calcolata, ma non adottando altri criteri per la fissazione dell’onorario. 7. Dal canto suo, la convenuta, ditta alla quale erano stati assegnati i lavori, rinunciava a prendere posizione sul ricorso. Considerando in diritto: 1. La controversia verte principalmente sulla liceità dell’esclusione della ricorrente dalla gara d’appalto per aver presentato un calcolo dell’onorario globale incomprensibile. Non è contestato che alla presente controversia sia applicabile la Legge cantonale sugli appalti pubblici (Lap) e la relativa ordinanza d’esecuzione (Oap). 2. a) Formalmente, l’istante invoca una violazione del diritto di audizione, non essendo stata la decisione di delibera sufficientemente motivata. Giusta l’art. 23 Lap, l'aggiudicazione va brevemente motivata e notificata contemporaneamente a tutti gli offerenti, munita dell'avvertimento circa i mezzi d'impugnazione. In principio, l’esigenza di una motivazione è rispettata non appena gli interessati possono, attraverso la decisione o sulla scorta di altri elementi della causa a loro noti, rendersi conto sufficientemente delle ragioni che stanno alla base della decisione (DTF 123 I 34 cons. 2c e 122 IV 8 cons. 2c; PTA 1991 no. 12 e DTA 627/93). Per costante prassi di questa sede, in materia di appalti pubblici l’esigenza di una motivazione è soddisfatta anche quanto la stessa è alquanto succinta, giacché l’art. 23 Lap non esige che una “breve motivazione”. Decisivo è in ogni caso che la concorrente possa capire la portata della decisione sulla base della motivazione fornita e degli atti messi a disposizione degli interessati durante il termine d’impugnazione (STA U 07 55, U 06 71 e U 03 41).
b) Nell’evenienza in oggetto, la motivazione addotta era che il calcolo dell’onorario globale risultava incomprensibile. Indubbiamente la spiegazione sull’esclusione era stata alquanto succinta, ma per quanto verrà anche detto nelle considerazioni di merito che seguono, il vizio dell’offerta consiste propriamente nell’impossibilità di comprendere il risultato del calcolo proposto. In questo senso la motivazione era assolutamente pertinente e precisa. Nell’ambito del doppio scambio di scritti processuali, all’istante venivano poi anche elencate altre incongruenze dell’offerta presentata, ma essenzialmente è proprio semplicemente il calcolo operato ad essere incomprensibile, per cui la motivazione fornita non dà adito ad alcuna critica. 3. a) Ai sensi dell’art. 22 cpv. 1 lett. c Lap, un'offerta viene esclusa dall'aggiudicazione se l'offerente inoltra un'offerta incompleta o che non corrisponde ai requisiti dell'avviso di gara. La prassi di questo Giudice per quanto riguarda la conformità dell’offerta ai requisiti richiesti nella documentazione d’appalto era inizialmente molto severa. Con ciò si voleva garantire che solo delle offerte complete e in sintonia con il capitolato potessero essere prese in considerazione per l’aggiudicazione (PTA 1999 no. 61 e 1997 no. 60). Inoltre l’assoluta conformità ai requisiti del concorso era ritenuta determinante per poter procedere al necessario paragone tra le singole posizioni e quindi comparare le offerte in modo trasparente. La conformità dell’offerta al capitolato d’appalto non andava e non va comunque intesa nel senso che all’autorità deliberante venga preclusa qualsiasi possibilità di chiedere delle informazioni supplementari in merito all’offerta introdotta. Già il testo di cui all’art. 25 cpv. 1 Oap si oppone ad una simile interpretazione. Infatti giusta tale disposto, il committente può chiedere agli offerenti spiegazioni circa la loro offerta. Queste informazioni ottenute a posteriori non possono tuttavia avere quale conseguenza una modifica delle basi dell’offerta o dei prezzi offerti. L’iniziale giurisprudenza è poi stata in seguito mitigata. Questo Giudice ha considerato che offerte carenti di indicazioni secondarie non potevano essere escluse dalla considerazione qualora i documenti mancanti potessero essere completati dall’autorità stessa o se questi non avessero comunque inciso sulla
convenienza dell’offerta (STA U 07 52, 50, 49 e 44). In verità, una certa cautela s’impone già in ossequio al principio della proporzionalità. Tenendo in considerazione gli scopi delle disposizioni in materia di appalti pubblici, a sapere l’incremento della libera concorrenza, il rispetto della parità di trattamento tra concorrenti e la trasparenza del procedimento oltre naturalmente ad un impiego parsimonioso dei mezzi pubblici, sarebbe del tutto sproporzionato e darebbe prova di formalismo eccessivo escludere dall’appalto offerte che presentino dei vizi di poco conto e ostacolare con ciò il gioco della libera concorrenza. La questione di sapere quali vizi possano essere sanati e quali invece comportino l’esclusione dell’offerta va analizzata di volta in volta, alla luce della concreta situazione di fatto (PTA 2001 no. 41). b) Non è contestato che per il calcolo dell’onorario fossero applicabili le norme SIA 103 ed in particolare l’art. 7 (vedi condizioni di gara cifra 4.2). Giusta detta normativa, il calcolo dell’onorario globale si basa sul principio che il tempo impiegato dall’ingegnere per fornire la prestazione di base sia in relazione con i costi di costruzione dell’opera. Questo rapporto consente di determinare il tempo medio necessario (Tm) adeguato in funzione dei costi di costruzione. Moltiplicando questo valore per il fattore i che tiene conto delle caratteristiche e della composizione del gruppo di lavoro impiegato per svolgere il mandato viene calcolato il Tp, che risulta a sua volta determinante per il calcolo dell’onorario (art. 7.1 cifra 1). Giusta le disposizioni SIA le due formule si presentano come segue: dove B sta per costo dell’opera in franchi, n per grado di difficoltà, i per fattore di gruppo, q per quota di prestazione, s per fattore per prestazioni particolari e r per fattore di adeguamento.
c) In assonanza alle condizioni di gara, i fattori B (aufwandbestimmende Baukosten: fr. 1’900'000.--) e p (0.133) erano già stabiliti, mentre all’offerente restava possibile definire i fattori n, i, r e q. Come del resto non viene neppure contestato dalla parte convenuta, per i primi di questi fattori l’istante offriva dei valori di n = 1.10, i = 0.90 e r = 0.90 in assonanza al margine previsto dalle direttive SIA. Il fattore q corrispondeva invece ad una percentuale che variava a seconda del tipo di prestazione parziale in questione. Effettuando il calcolo aritmetico in base a detti fattori, per la prestazione parziale riguardante il progetto edilizio il Tp risultava essere di 450 ore e non di 361 ore come indicato nell’offerta presentata. La stessa incongruenza si verificava per tutte le successive prestazioni parziali, dove le ore effettivamente offerte dalla ricorrente erano costantemente più ridotte di quanto risultava dal semplice calcolo matematico in base ai fattori sopraindicati e offerti dalla concorrente stessa. In questo modo, per tutte le prestazioni parziali richieste dal capitolato, l’offerta in questione calcolava un Tp complessivo di 1407 ore mentre operando il calcolo giusta i parametri indicati dalla concorrente stessa nella propria offerta le ore matematicamente corrette risultavano essere di 1754. E’ in queste condizioni indubbio che la concorrente abbia calcolato l’onorario globale secondo un calcolo incomprensibile. Applicando la formula SIA in base ai dati contenuti nell’offerta esclusa dalla considerazione, le ore risultanti non corrispondevano in nessuna delle prestazioni parziali al risultato aritmetico dell’operazione. Ne consegue che l’onorario in parola non è stato calcolato secondo le regole SIA 103 e che pertanto la ricorrente non si è attenuta alle condizioni di gara. La sua esclusione dalla considerazione è allora avvenuta a giusta ragione. d) Evidentemente, trattandosi di una palese contraddittorietà tra i dati offerti e il calcolo aritmetico operato, anche la richiesta di ulteriori spiegazioni non avrebbe potuto apportare alcunché di nuovo. Infatti, l’offerta conteneva tutte le indicazioni richieste quanto ai parametri scelti per l’applicazione della formula SIA e quindi se l’errore si fosse riferito ad un simile parametro una correzione dell’offerta si sarebbe rivelata improponibile già per quanto espressamente
sancito all’art. 25 cpv. 1 Oap. Infatti una qualsiasi modifica dei coefficienti offerti avrebbe comportato una modifica delle basi dell’offerta. Anche una correzione del calcolo proposto sarebbe stata improponibile, comportando questa un’essenziale modifica del prezzo offerto per le oltre 300 ore mancanti rispetto al corretto calcolo dei fattori offerti. 4. Poiché per i motivi esposti in precedenza la ditta è stata a giusto titolo esclusa dalla considerazione per aver presentato un calcolo del Tp nel calcolo dell’onorario globale contrario alle norme SIA 103, non si giustifica soffermarsi oltre sulle ulteriori censure che il dipartimento convenuto sembra in sede di ricorso rivolgere alla concorrente. Come giustamente addotto dalla ricorrente però, se per l’autorità appaltante la portata dei valori percentuali aggiunti ai nominativi dei collaboratori della ditta non fosse stata chiara, si sarebbe in questo caso imposta la richiesta di una spiegazione da parte dell’offerente circa l’offerta presentata, anziché trarre delle conclusioni contrarie a quanto la ditta partecipante all’appalto intendeva offrire. D’altro canto però, anche l’onorario offerto dall’istante per la direzione lavori, anche se riferito ad una prestazione facoltativa, dà adito a qualche perplessità se si considera il ridottissimo impiego di ore offerto. Simili considerazioni non hanno però alcuna influenza sul risultato della presente controversia che già per i motivi addotti nel considerando che precede comporta la completa reiezione del ricorso. 5. In virtù dell’art. 73 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA), la parte soccombente deve assumersi le spese del procedimento. Nel caso concreto l’esito della vertenza giustifica l’accollamento dei costi occasionati dal presente procedimento alla ditta ricorrente. Per contro il dipartimento convenuto non ha diritto a ripetibili avendo agito nell’ambito delle sue attribuzioni ufficiali (art. 78 cpv. 2 LGA) Il Tribunale decide:
1. Il ricorso è respinto. 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 3'000.-- - e le spese di cancelleria di fr. 238.-totale fr. 3'248.-il cui importo sarà versato dalla ricorrente, entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira.