Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 16.08.2010 U 2010 82

U 10 82 1. Kammer URTEIL vom 16. August 2010 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Sonderschulung 1. …, geboren am 19. Februar 2003, besuchte seit Beginn des Schuljahres 2008/09 den Kindergarten in ... Weil er eine leichte geistige Behinderung aufweist, erhielt er parallel dazu eine integrative Sonderschulung durch das Kompetenzzentrum ... Die Sonderschulung war vom Amt für Volksschule und Sport (AVS) mit Verfügung vom 24. Oktober 2008 für den Zeitraum 1. August - 31. Juli 2010 angeordnet worden. Ein von seinen Eltern im Zuge der anstehenden Einschulung gestellter Antrag auf Weiterführung der integrativen Sonderschulung ab Schuljahr 2010/11 in der Regelklasse wurde vom Schulrat … mit Entscheid vom 15. Februar 2010 abgelehnt. Dies im Wesentlichen mit der Überlegung, dass in … Kinder mit Lernschwierigkeiten auf der Primarschulstufe separat in Kleinklassen sonderbeschult würden. Gegen diesen Entscheid erhoben die Eltern von … Beschwerde beim kantonalen Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement (EKUD), welches ihnen aber am 5. März 2010 mitteilte, dass auf die Beschwerde nicht eingetreten werden könne, weil es sich beim Entscheid des Schulrates nicht um eine anfechtbare Verfügung handle. Die Sache werde aber an das AVS weitergeleitet, welches die notwendigen weiteren Schritte zu veranlassen und den Fall weiter zu behandeln habe. Der beigezogene regionale Schul- und Erziehungsberater, …, beantragte dem AVS mit Schreiben vom 31. Mai 2010 die Verlängerung der integrativen Sonderschulung für … ab dem Schuljahr 2010/11 in der Regelklasse. Der Schulrat … räumte In seiner Stellungnahme vom 17. Juni 2010 zwar ein, dass eine integrierte Sonderschulung in der Regelklasse zwar durchaus Sinn

machen und den Jungen in seiner weiteren Entwicklung unterstützen könnte. Trotzdem lehne er eine entsprechende Anordnung ab, weil in … Kinder mit Lernschwierigkeiten lediglich im Kindergarten integrativ, auf der Primarschulstufe hingegen separativ in Kleinklassen sonderbeschult würden. Mit Verfügung vom 25. Juni 2010 ordnete das AVS an, dass die integrative Sonderschulung von … in der Primarschule (Regelklasse) in … bis mindestens 2014 weitergeführt werde. Seinem Entscheid lagen Stellungnahmen des regionalen Schul- und Erziehungsberaters, des regionalen Schulpsychologischen Dienstes und des Kompetenzzentrums … zugrunde, welche übereinstimmend zum Schluss gelangt waren, dass für … die integrative Sonderschulung in der Regelklasse die beste Lösung für seine persönliche, soziale und schulische Weiterentwicklung darstelle. Den vom Schulrat angeführten Gründen und Überlegungen hielt es entgegen, dass die vorgeschlagene Sonderschulung in einer separativen Kleinklasse im Widerspruch zum übergeordneten Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz; BehiG) stehe. Dieses halte die Kantone in Art. 20 Abs. 2 BehiG an, die Integration behinderter Kinder und Jugendlicher in die Regelschule zu fördern, soweit dies mit entsprechenden Schulungsformen möglich sei und dem Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen diene. … werde auch in der Primarklasse intensiv während 10 Wochenlektionen im Unterricht begleitet sowie im Hintergrund durch das Kompetenzzentrum … unterstützt. Erfahrungsgemäss könnten im Übrigen bei einer Integration auch die anderen Kinder in der Klasse und die Regelklassenlehrperson von der Präsenz einer Heilpädagogin profitieren. Der Bericht des Kompetenzzentrums lasse den Schluss zu, dass die von … während seiner Kindergartenzeit gemachten grossen Fortschritte im sozialen Bereich der integrativen Form der Sonderschulung zusammen mit den anderen Kindern zu verdanken sei. 2. Dagegen erhob die Gemeinde … am 15. Juli 2010 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag um Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Weiterführung der integrativen Sonderschulung von … in der Kleinklasse bzw. während der ersten zwei Jahre in der Einführungsklasse bis

mindestens 2014. Eventualiter sei die Sonderschulung in …, Zentrum für Sozialpädagogik, in … anzuordnen. Subeventualiter sei die Angelegenheit zu neuem Entscheid an das AVS zurückzuweisen. Hinsichtlich der Beschwerdelegitimation führte sie aus, dass sie vom angefochtenen Akt in ihren eigenen hoheitlichen Interessen tangiert und entsprechend zur Beschwerde legitimiert sein müsse, weil die Durchführung der integrierten Sonderschulung auf der Primarschulstufe in wesentlichen Teilen der Gemeinde obliege und sich das AVS mit der streitigen Anordnung über die zum autonomen Gemeinderecht gehörende kommunale Schulgesetzgebung hinweggesetzt habe. Die mit der Anordnung verfolgten Ziele liessen sich im Übrigen mittels integrativer Sonderschulung auch in einer separativen Kleinklasse, wie sie … parallel zu sämtlichen Primarklassen angeboten werde, erreichen. Das AVS habe in Überschreitung des ihm vom übergeordneten Recht eingeräumten Ermessens und in Widerspruch zu der von der Gemeinde angebotenen Kleinklasse die integrative Sonderschulung in der Regelklasse angeordnet. Die Anordnung verstosse auch gegen das Rechtsgleichheitsgebot. Es sei jedenfalls schwer zu begründen, warum Kinder mit leichter Lernbehinderung in Kleinklassen separiert, Kinder mit schwerer Lernbehinderung demgegenüber in die Regelklasse integriert würden. Zudem würde mit dem Entscheid aber auch ein gesetzgeberischer Akt der Gemeinde aus den Angeln gehoben, was nicht angängig sei. Art. 20 BehiG könne auch mit einer integrierten Sonderschulung in einer Kleinklasse angemessen nachgelebt werden. 3. Das EKUD beantragte die Abweisung der Beschwerde. Die Integration von Kindern mit Behinderungen in das öffentliche Schulsystem sei einer der Revisionspunkte der Teilrevision des kantonalen Behindertengesetzes (KBehiG) im Jahre 1999/2000 gewesen. Der Gesetzgeber habe dabei bewusst die gesetzlichen Grundlagen geschaffen, um die Entwicklungen zu vermehrter Integration von Kindern mit Behinderungen in das Schulsystem zu unterstützen und fördern. Gemäss Art. 12 Abs. 1 KBehiG erfolge die Anordnung und die Regelung der Durchführung einer Sonderschulung durch das AVS auf Antrag der vom Kanton anerkannten Fachdienste und nach Anhören des zuständigen Schulrates. Vorliegend habe sich das AVS bei

seinem Entscheid an den Berichten und Anträgen der vom Kanton anerkannten Fachstellen orientiert und gestützt darauf die fachlich beste sonderpädagogische Förderung für das Kind, die integrative Sonderschulung in der Regelklasse, angeordnet. Zwar liege es im Ermessen einer Gemeinde, ob sie ihre Regelschulung in Kleinklassen separativ oder integrativ ausrichten wolle. Ob hingegen die Sonderschulung eines bestimmten Kindes integrativ oder separativ erfolgen solle, liege aber im Ermessen des AVS und sei individuell und aufgrund pädagogischer Kriterien festzulegen. Dabei stehe die bestmögliche Förderung für das einzelne Kind im Vordergrund. Bei der Anordnung der Sonderschulung sei auch auf das Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (BehiG) abgestellt worden. Eine Benachteiligung liege u.a. dann vor, wenn Behinderte rechtlich oder tatsächlich anders als nicht Behinderte behandelt und dabei ohne sachliche Rechtfertigung schlechter als diese gestellt würden (Art. 2 Abs. 2 BehiG). Eine solche unzulässige Benachteilung würde … dann erfahren, wenn ihm die gemäss Bericht und Antrag des Schulpsychologischen Dienstes notwendige persönliche Assistenz (SHP) und die Ausgestaltung des Bildungsangebotes (integrative Sonderschulung) nicht ermöglicht werden könnten. 4. Die beigeladenen Eltern von … beantragten die Abweisung der Beschwerde. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt bildet die Verfügung des AVS vom 25. Juni 2010, mit welcher verbindlich angeordnet worden ist, dass die (während des Kindergartens begonnene) integrative Sonderschulung von … ab Schuljahr 2010/2011 in der Primarschule (Regelklasse) bis mindestens 2014 weiterzuführen sei.

2. Die in Art. 50 VRG gewählte Umschreibung der Beschwerdelegitimation ist an sich auf Privatpersonen zugeschnitten. Lehre und Rechtsprechung anerkennen jedoch, dass ein Gemeinwesen u.a. dann zur Beschwerde berechtigt ist, wenn es durch den angefochtenen Akt in seinen hoheitlichen Befugnissen berührt ist und ein eigenes schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin wird als Trägerin der öffentlichen Volksschule (Regelklassen, sowie die eng damit verbundenen Kleinklassen u.a. auf der Primarschulstufe) vom angefochtenen Entscheid unbestrittenermassen in ihren eigenen hoheitlichen Interessen berührt, und zwar bereits deshalb, weil sie damit gegen ihren Willen zur integrativen Sonderschulung von … in der Primarschule (Regelklasse), und nicht wie von ihr vorgeschlagen in der separativen Kleinklasse, verpflichtet wird. Sie hat entsprechend ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung dieser sie belastenden und ihre Organisationsfreiheit im Volksschulbereich einschränkenden Anordnung. Ihre Beschwerdelegitimation kann somit bejaht und auf die Beschwerde daher eingetreten werden. 3. a) Vorweg gilt es sich vor Augen zu halten, dass die Bundesverfassung in Art. 8 Abs. 4 BV den Gesetzgebern von Bund und Kantonen den Auftrag erteilt, Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vorzusehen. Dabei sind vor allem behinderte Kinder und Jugendliche zu schützen und zu fördern (Art.11 Abs. 1 BV; BGE 126 II 377 E. 5). Der Bund ist diesem Gesetzgebungsauftrag mit der Verabschiedung des BehiG und der Verordnung über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsverordnung, BehiV) nachgekommen. Beide sind am 1. Januar 2004 in Kraft getreten und sehen u.a. Massnahmen für die schulische Ausbildung (vgl. Art. 2 Abs. 5 und 20 BehiG) vor. Gemäss der letzterwähnten Bestimmung, welcher das allgemeine verfassungsmässige Benachteiligungsverbot hinsichtlich der Grundschulung konkretisiert wird, sorgen die Kantone dafür, dass behinderte Kinder und Jugendliche eine Grundschulung erhalten, die ihren besonderen Bedürfnissen angepasst ist (Abs. 1). Zudem fördern sie, soweit dies möglich ist und dem Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen dient, mit entsprechenden Schulungsformen die Integration behinderter Kinder und

Jugendlicher in die Regelschule (Abs. 2; vgl. BGE 130 I 356). Der Kanton Graubünden ist seinem Gesetzgebungsauftrag mit dem Erlass eines eigenen Behindertengleichstellungsgesetzes, dem Gesetz über die Förderung von Menschen mit Behinderungen (Behindertengesetz; KBehiG; BR 440.000) nachgekommen. b) Gemäss Art. 4 KBehiG erfolgt die Sonderschulung u.a. in Heimen, besonderen Schulabteilungen oder in der Volksschule. Mit der Erwähnung der Volksschule im KBehiG als möglicher Durchführungsort für eine Sonderschulung hat der Gesetzgeber Bezug auf das auch in Graubünden etablierte duale Schulsystem genommen, welches, nicht zuletzt wegen der von der IV ausgerichteten Sonderschulbeiträge, zwischen Sonder- und Regelschulen unterscheidet. Zu letzterer gehören, da mit der Regelschule eng verbunden, die von der Gemeinde geführten Kleinklassen bzw. die Einführungsklasse. In diesen werden Kinder geschult, welche den Anforderungen der Primar-, Real- oder Sekundarschule nicht entsprechen, jedoch die Voraussetzungen zum Besuch einer Sonderschule im Sinne des Behindertengesetzes nicht erfüllen (Art. 26 Abs. 2 SchulG). Demgegenüber haben Kinder, welche die vom Behindertengesetz vorgegebenen Voraussetzungen erfüllen, zwingend eine Sonderschule zu besuchen. Die Sonderschulung (nach Behindertengesetz) kann je nach Behinderungsgrad des behinderten Kindes oder Jugendlichen dann aber nicht nur in einem (Sonderschul-)Heim oder einer besonderen Schulabteilung (der Sonderschule), sondern auch an der Volksschule (Regelschule) erfolgen, wobei dies grundsätzlich sowohl in einer Regelklasse als auch in einer Kleinbzw. Einführungsklasse möglich ist. c) Die Anordnung und Regelung der Durchführung einer Sonderschulung erfolgt nun von Gesetzes wegen auf Antrag der vom Kanton anerkannten Fachdienste und nach Anhören des zuständigen Schulrates durch das kantonale AVS. Die Sonderschulmassnahme kann für die Zeitspanne vor Beginn der Schulpflicht bis zum Erreichen des 20. Altersjahres angeordnet werden (Art. 12 Abs. 1 und 2 KBehiG). Ob die Sonderschulung der konkreten Behinderung angepasst und weiterzuführen, oder allenfalls aufzuheben ist,

wird durch das Amt periodisch überprüft (Art. 13 BehiG). Die örtliche Schulorganisation, in welcher die Sonderschulung durchgeführt werden soll, spielt insofern eine untergeordnete Rolle, als Richtschnur einzig und allein das Wohl des Kindes mit Behinderung sein soll. Rechtsprechungsgemäss steht dem verfügenden Amt bei seinem Entscheid über die Art der Durchführung der Sonderschulung ein relativ breiter Beurteilungs- und Ermessenspielraum zu. Dieser findet seine Grenze jedoch in den Grundsätzen der Angemessenheit der angeordneten Sonderschulung, des Willkürverbots (Art. 9 BV) sowie des Gleichbehandlungsgebotes (Art. 8 BV). Ein Verstoss gegen letzteres liegt dann vor, wenn rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die kein vernünftiger Grund ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die sich aufgrund der Verhältnisse geradezu aufdrängen würden, d.h., wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt wird, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht (vgl. BGE 131 l 7 mit weiteren Hinweisen). Bei der Prüfung einer gewählten Lösung wird Willkür sodann nicht schon dann bejaht, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern nur dann, wenn ein Entscheid offensichtlich unhaltbar ist (BGE 124 1 23), mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht (BGE 127 1 41), eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt (BGE 129 III 419) oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. 4. a) Unbestritten ist, dass … die Voraussetzungen zum Besuch einer Sonderschule im Sinne des Behindertengesetzes erfüllt. E contrario bedeutet dies, dass ihm der (ordentliche) Besuch der Volksschule an sich verwehrt ist. Diese an sich vom dualen Schulsystem vorgegebene starre Schranke wird von Art. 4 BehiG nun insofern durchbrochen, als dass die Sonderschulung auch an der Volksschule, und dort sowohl in einer Regel- als auch einer Kleinklasse erfolgen kann. Die vom Gesetzgeber gewollte Durchbrechung des dualen Schulsystems zeitigt insofern Konsequenzen, als dass von Gesetzes wegen das kantonale Amt (und nicht etwa der örtliche Schulrat) für die Anordnung und Regelung der Durchführung der streitigen Sonderschulung

von … zuständig ist. Unbestritten ist, dass es im Rahmen seiner alleinigen Zuständigkeit sowohl die Antragsberechtigung der anerkannten Fachdienste berücksichtigt als auch den örtlichen Schulrat angehört hat. b) Hinsichtlich der streitigen Anordnung, wonach die integrative Sonderschulung in der Primarschule weiterzuführen sei, sind die von den beigezogenen Fachdiensten erstellten Berichte, auf die verwiesen werden kann, einschlägig. Übereinstimmend halten sie fest, dass sie die Lösung einer integrativen Sonderschulung in der Primarschule ausdrücklich befürworten und unterstützen würden, weil diese für die weitere Persönlichkeitsentwicklung des Kindes deutliche Vorteile aufweise. Dieses habe sich im Kindergarten gut eingelebt, sei gut in der Gruppe integriert und würde von den bisherigen Beziehungen zu den gleichaltrigen Kindern, ebenso wie diese von seiner fürsorglichen Art und seinem Wesen, profitieren. Um die erreichte Integrationsarbeit zu unterstützen und für … einen bestmöglichen Schuleintritt zu ermöglichen, sei die Einschulung mit seinen „Kindergartengspänli“ anzustreben. Nachvollziehbar dargelegt wurde ferner, dass es sich dabei um die beste Form der Förderung für das Kind handle. Ferner gaben sie ihrer Hoffnung Ausdruck, dass damit die bisher erzielten Fortschritte, so u.a. auch im sozialen Bereich, konsolidiert bzw. um weitere Lernfortschritte ergänzt werden können. Einhellig vertreten sie sodann auch die Auffassung, dass aus einem Verzicht auf eine integrative Sonderschulung in der Regelklasse für … letztlich ein Verlust in der sozialen Reifung und seiner Persönlichkeitsentwicklung, bis hin zu einer Retardierung resultieren würde. c) Was der Schulrat, und nunmehr die Gemeinde, dagegen vorbringen, zielt ins Leere. Insbesondere kann der gemeindeinternen Schulorganisation im Lichte des oben zum dualen Schulsystem Dargelegten keine massgebende Rolle zukommen. Ebenso wenig kommt es darauf an, dass Kinder mit Lernschwierigkeiten in … generell in separativen Kleinklassen beschult werden. Dies bereits deshalb, weil es sich bei den Kindern mit leichten Lernbehinderungen, welche in … traditionell den örtlichen Kleinklassen zugewiesen werden, um solche handelt, die die Voraussetzungen für einen Besuch der Volksschule erfüllen und für die denn auch der Besuch dieser

Klassen gemäss kantonalem Schulgesetz vorgesehen ist. Bei … handelt es sich dagegen um ein Kind, das die Voraussetzungen für einen ordentlichen Besuch der Volksschule nicht erfüllt und der, wie erwähnt, unter den Anwendungsbereich des KBehiG fällt. Seiner schweren Lernbehinderung soll entsprechend seinen kognitiven und körperlichen Fähigkeiten mit geeigneter, integrativer Sonderschulung gestützt auf das KBehiG im Rahmen einer Primarklasse angemessen begegnet werden. Der Einwand der rechtsungleichen Behandlung erweist sich bereits daher als offensichtlich unbegründet. d) Dass eine integrative Sonderschulung in der Primarschule grundsätzlich nicht nur im Rahmen einer Regelklasse, sondern auch im Rahmen Klein- bzw. Einführungsklasse erfolgen könnte, wurde bereits ausgeführt. Massgebend für die konkrete Zuweisung in eine Regelklasse oder eine Kleinklasse darf, wie die Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung zutreffend erkannt hat, einzig das Wohl des behinderten Kindes, unter Abwägung der allenfalls entgegenstehenden Interessen der anderen Mitschüler, sein. Diese Interessenabwägung ist letztlich aufgrund der übereinstimmenden Wertungen der Fachdienste und unter Würdigung der Vor- und Nachteile der Sonderschulung für seine Mitschüler zugunsten von … ausgefallen. Die Beschwerdeführerin bringt nichts vor, was das Ergebnis, dass die integrative Sonderschulung in der Primarschule (i.c. in der Regelklasse) weiterzuführen sei, als ermessensmissbräuchlich, rechtswidrig oder gar willkürlich erscheinen liesse. Insbesondere hat sie zu Recht auch selbst erkannt, dass eine integrierte Sonderschulung durchaus Sinn machen und den Jungen in seiner Entwicklung unterstützen könnte. - Die Beschwerde erweist sich entsprechend als unbegründet und ist daher abzuweisen. 5. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der unterliegenden Gemeinde. Parteientschädigungen sind keine geschuldet. Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 295.-zusammen Fr. 1'295.-gehen zulasten der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.