VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom 16. Dezember 2024
I. Kammer
Besetzung: Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichter Ernst Luchsinger, Verwaltungsrichterin Jolanda Hager und Gerichtsschreiberin MLaw Paula Brändli
in Sachen
VG.2024.00099
A.______et al.
Beschwerdeführer
alle vertreten durch Dr. iur. Christian Schreiber, Rechtsanwalt
gegen
1.
Gemeinde Glarus Nord
Beschwerdegegner
vertreten durch MLaw Caterina Ventrici, Rechtsanwältin
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus
betreffend
Gesamtrevision Nutzungsplanung Glarus Nord
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
Nachdem die Gemeindeversammlung Glarus Nord die Gesamtrevision der Nutzungsplanung am 24. sowie am 27. April 2021 und am 16. September 2022 sowie am 6. Juni 2023 beschlossen hatte, reichte die Gemeinde Glarus Nord die Planungsunterlagen am 28. Juli 2023 dem Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus (DBU) zur Genehmigung ein. Am 20. August 2024 genehmigte Letzteres die Gesamtrevision der Nutzungsplanung. Dabei bereinigte es diese aufgrund der erledigten Beschwerdeentscheide. Überdies gewährte es Ausnahmen, nahm redaktionelle Änderungen vor und erteilte der Gemeinde Aufträge. Der Genehmigungsentscheid wurde am 28. August 2024 im kantonalen Amtsblatt publiziert.
2.
2.1 A.______ gelangte am 27. September 2024 mit 31 weiteren Personen (nachfolgend: Beschwerdeführer) ans Verwaltungsgericht. In ihrer Beschwerde beantragten sie die Aufhebung des Genehmigungsentscheids des DBU vom 20. August 2024 sowie die Rückweisung an dieses. Eventualiter sei von Disp.-Ziff. 4 Lemma 1 (soweit der Verzicht auf Festsetzung eines Gewässerraums aufgehoben worden sei), Lemma 2 (soweit der Verzicht auf Aufhebung eines Gewässerraums verfügt worden sei) sowie Lemma 7 aufzuheben. Für sämtliche künstlichen sowie sehr kleinen Gewässer in der Ortsgemeinde […] sei auf die Ausscheidung eines Gewässerraums zu verzichten. Ferner seien Disp.-Ziff. 4 Lemma 3 und Disp.-Ziff. 14 Lemma 4 betreffend B.______ aufzuheben; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Kantons.
2.2 Am 20. November 2024 ersuchten die Beschwerdeführer superprovisorisch bzw. vorsorglich darum, dass es der Gemeinde Glarus Nord bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids in der vorliegenden Sache zu untersagen sei, die Nutzungsplanung (teilweise) zu vollziehen und insbesondere gestützt hierauf Baubewilligungen zu erteilen. Überdies sei die Gemeinde Glarus Nord in das Verfahren beizuladen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Gemeinde Glarus Nord. Das Verwaltungsgericht wies die Gemeinde Glarus Nord sowie das DBU am 21. November 2024 darauf hin, dass der streitbetroffene Nutzungsplan bis zum Entscheid über allfällige vorsorgliche Massnahmen weder ganz noch teilweise vollzogen werden dürfe. Gleichzeitig gab es der Gemeinde Glarus Nord sowie dem DBU am 21. November 2024 Gelegenheit, um sich zu den Anträgen der Beschwerdeführer vom 20. November 2024 zu äussern.
2.3 Das DBU verzichtete am 29. November 2024 auf eine Stellungnahme. Die Gemeinde Glarus Nord beantragte am 3. Dezember 2024 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Eventualiter sei der Beschwerde bezüglich Beschwerdeantrag 1 superprovisorisch die aufschiebende Wirkung zu entziehen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Gleichentags beantragte die Gemeinde Glarus Nord zudem die Aufhebung der superprovisorischen Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 21. November 2024 sowie die Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführer um Erlass von vorsorglichen Massnahmen, soweit darauf einzutreten sei; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
II.
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 28 Abs. 3 des Raumentwicklungsund Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde in der Hauptsache zuständig. Damit ist es dies auch für den Erlass des vorliegenden Teilentscheids. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Gemäss Art. 107 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) kommt dem Verwaltungsgericht nur ausnahmsweise eine volle Überprüfungsbefugnis zu, wobei der hier strittige Fall nicht explizit im Ausnahmekatalog erwähnt ist. Vorliegend ist indessen ein Entscheid über die Genehmigung eines Nutzungsplans angefochten, welchen das Verwaltungsgericht als erste und einzige kantonale Rechtsmittelinstanz überprüft. Da die Kantone mit Blick auf Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) zu gewährleisten haben, dass mindestens eine Beschwerdeinstanz Nutzungspläne umfassend überprüft, kommt dem Verwaltungsgericht in Anwendung von Art. 107 Abs. 2 lit. g VRG in der vorliegenden Sache volle Kognition zu, weshalb es auch die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids überprüft (vgl. auch Pierre Tschannen, in Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich/Basel/Genf 2019, Art. 2 N. 82; Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 33 N. 57; Alexander Ruch, in Heinz Aemisegger [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 26 N. 51).
1.3 Der vorliegende Teilentscheid ergeht im Zirkularverfahren, was gestützt auf Art. 44 Abs. 3 des Gerichtsorganisationsgesetzes vom 5. September 2021 (GOG) zulässig ist, da alle Mitglieder zugestimmt haben.
1.4
1.4.1 Vorliegend strittig und zu prüfen ist, ob die Beschwerde der Beschwerdeführer der teilweisen Inkraftsetzung der streitbetroffenen Nutzungsplanung durch die Beschwerdegegnerin 1 entgegensteht. Die Beschwerdeführer haben den Genehmigungsentscheid des Beschwerdegegners 2 vom 20. August 2024 dabei als Ganzes und als Eventualanträge zusätzlich einzelne Dispositivziffern desselben angefochten. Die Aufhebung des gesamten Genehmigungsentscheids wird dabei einzig mit der formellen Rüge begründet, wonach der Beschwerdegegner 2 das rechtliche Gehör verletzt habe. Soweit die Beschwerdeführer materielle Rügen erheben, beziehen sich diese demgegenüber einzig auf Gewässerschutzthematiken.
1.4.2 Es gilt damit zunächst festzuhalten, dass sich die von den Beschwerdeführern gerügte Gehörsverletzung nur auf die Gewässerraumthematik bezieht (vgl. Beschwerdeschrift vom 27. September 2024 S. 9). Entsprechend sehen Letztere eine Verletzung ihrer Verfahrensrechte bzw. eine fehlende oder ungenügende Begründung denn auch nur hinsichtlich derjenigen Punkte des Genehmigungsentscheids, welche gegenüber dem von der Beschwerdegegnerin 1 Beschlossenen abweichen. Betreffend die weiteren Aspekte des Genehmigungsentscheids, welche mit dem Beschluss der Beschwerdegegnerin 1 übereinstimmen, erheben die Beschwerdeführer keine formellen Rügen. Daraus folgt, dass eine teilweise Inkraftsetzung der Nutzungsplanung grundsätzlich möglich erscheint, sofern einerseits eine Verletzung des rechtlichen Gehörs verneint werden kann und andererseits die Interessen der Beschwerdeführer an der von ihnen gerügten Gewässerraumthematik dadurch nicht tangiert werden bzw. darüber hinaus kein Zusammenhang zwischen genehmigten und nicht genehmigten Anordnungen besteht (vgl. hierzu Ruch, Art. 26 N. 26).
2.
2.1 Die Beschwerdeführer rügen, der Beschwerdegegner 2 habe seinen Entscheid nicht oder nur ungenügend begründet. Der Genehmigungsentscheid vom 20. August 2024 bedeute für sie eine einschneidende Änderung, weil dadurch erhebliche landwirtschaftliche Nutzflächen der bisherigen Nutzungsart entzogen würden. Die Nichtgenehmigung des Verzichts auf die Ausscheidung von Gewässerräumen wiege umso schwerer, weil der Beschwerdegegner 2 flächendeckend und ohne jegliche Differenzierung der einzelnen Gewässer die Aufhebung verfüge, was einer objektiven Überprüfung nicht standhalte. Im Entscheid werde nicht begründet, weshalb die von der Gemeindeversammlung verabschiedeten Vorgaben betreffend Gewässerräume nicht genehmigt werden könnten. Der Verzicht auf einen Gewässerraum sei pauschal und ohne Hinweis auf den Grund für die Nichtgenehmigung aufgehoben worden. Sodann sei die Verfügung an mehreren Stellen in sich widersprüchlich und in einzelnen Teilen willkürlich. Insgesamt hätten sie sich nicht zu den Motiven, welche zur Aufhebung des Verzichts auf Gewässerräume geführt hätten, äussern können. Dadurch sei ihr rechtliches Gehör in schwerwiegender Weise verletzt worden, was zur Aufhebung des gesamten Genehmigungsentscheids führen müsse. Eine Heilung desselben sei dabei ausgeschlossen, da ein Anspruch auf Anhörung und Beurteilung bereits vor der Vorinstanz bestehe.
2.2 Die Beschwerdegegnerin 1 vertritt die Auffassung, die Beschwerdeführer hätten sich in ihrer Beschwerdeschrift ausführlich äussern und mit dem Genehmigungsentscheid des Beschwerdegegners 2 auseinandersetzen können, weshalb keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorliege. Soweit das Verwaltungsgericht wider Erwarten zu einem anderen Schluss kommen sollte, habe die Verletzung als geheilt zu gelten, zumal dem Verwaltungsgericht volle Kognition zukomme und eine Rückweisung zu einem nicht hinnehmbaren formalistischen Leerlauf führen würde.
3.
3.1 Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Dessen Teilgehalte sind das Anhörungsrecht der von einer Verfügung betroffenen Person vor deren Erlass, das Mitwirkungsrecht der Parteien bei der Beweiserhebung, das Akteneinsichtsrecht, das Recht auf Vertretung oder Verbeiständung in einem Verfahren sowie der Anspruch auf die Begründung von Verfügungen (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1001 ff.). Der Anspruch auf rechtliches Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und stellt andererseits zugleich ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der Parteien dar (BGE 135 II 286 E. 5.1, 129 I 232 E. 3.2).
3.2 Die Pflicht zur genügenden Begründung eines Entscheids ergibt sich einerseits aus Art. 74 Abs. 1 lit. d VRG, anderseits aus dem verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Die Begründung von Verfügungen muss dabei so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. Die Verfügung muss zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Entscheidinstanz hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt (BGE 150 II 48 E. 2.2, 148 III 30 E. 3.1).
4.
4.1 Der Beschwerdegegner 2 hielt im amtlich publizierten Entscheid in Ziff. 4 unter anderem fest, dass der Verzicht auf Festsetzung eines Gewässerraums bei sämtlichen sehr kleinen Gewässern ausserhalb der Bauzone, mit Ausnahme solcher Gewässer im Wald sowie im Sömmerungsgebiet, aufgehoben werde. Dies gelte auch für den Verzicht auf Festsetzung eines Gewässerraums bei sämtlichen künstlich angelegten Entwässerungsgräben und Kanälen ausserhalb der Bauzone, mit Ausnahme des Verzichts auf Festlegung des Gewässerraums beim Tankgraben. Für die entsprechenden Gewässer im bundesrechtlichen Sinne sei unter Berücksichtigung von Disp.-Ziff. 14, ein Gewässerraum neu festzusetzen oder bei einem allfälligen Verzicht, eine rechtsgenügende Interessenabwägung gemäss Art. 41a Abs 5 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV) bzw. Art. 41b Abs. 4 GSchV vorzunehmen. Alsdann werde die Reduktion des Gewässerraums entlang der B.______ in […], Abschnitt ab/einschliesslich der Parz.-Nrn. 01/02, Grundbuch […], bis zur Mündung B.______/C.______ (angrenzend an Parz.-Nr. 03, Grundbuch […]), ebenfalls aufgehoben. Für den entsprechenden Gewässerabschnitt sei ein Gewässerraum gemäss Art. 41a Abs. 2 ff. GSchV festzusetzen. Schliesslich sei Art. 50 des geplanten Baureglements der Beschwerdegegnerin 1 (BauR) dahingehend angepasst, als dass der letzte Satz von Ziff. 2 «In Hofnähe ist die ortsübliche Mäh- und Weidenutzung zulässig.» sowie Ziff. 3 ersatzlos gestrichen würden. In den Erwägungen des Genehmigungsentscheids führt der Beschwerdegegner 2 überdies aus, dass im Rahmen der Genehmigung die Einhaltung der kantonalen und übergeordneten Rechtsvorschriften sowie die Vereinbarkeit der Planung mit den übergeordneten Plänen geprüft worden sei (E. 2.1). Diese Prüfung habe ergeben, dass die Umsetzung der Gewässerräume noch lückenhaft sei, da bei einigen Gewässern bewusst auf eine Umsetzung von Gewässerräumen verzichtet worden sei, obschon dies weder sachlich noch rechtlich gerechtfertigt sei. Dies sei zu ergänzen (E. 2.3). Gemäss Art. 36a des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (GschG) seien die Kantone nämlich dazu verpflichtet, den Raumbedarf der Gewässer festzulegen, wobei der Gewässerraum in der Nutzungsplanung umgesetzt sowie langfristig extensiv gestaltet und bewirtschaftet werden müsse (E. 2.24).
4.2 Dem vorliegend angefochtenen Entscheid kann der Verfügungsadressat somit ohne Weiteres entnehmen, dass der Beschwerdegegner 2 mit verschiedenen Anordnungen betreffend Gewässerraum nicht einverstanden war, da diese mit den bundesrechtlichen Anforderungen nicht oder zumindest noch nicht im Einklang stehen würden. Entsprechend wies er die Beschwerdegegnerin 1 an, die Prüfung im Sinne von Art. 41a f. GschV noch nachzuholen, bzw. darzulegen, ob dem Verzicht auf Festsetzung eines Gewässerraums bei einzelnen Gewässern höherrangige Interessen entgegenstehen (Art. 41a Abs. 5 und Art. 41b Abs. 4 GschV). Folglich liegt der Grund für die streitbetroffene teilweise Nichtgenehmigung durch den Beschwerdegegner 2 in einer fehlenden oder zumindest mangelhaften Interessenabwägung durch die Beschwerdegegnerin 1. Zwar erweist sich die diesbezügliche Begründung als etwas knapp. Der angefochtene Entscheid erhält aber zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen, von denen sich der Beschwerdegegner 2 hat leiten lassen. Mit diesen Überlegungen setzen sich die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerdeschrift auseinander, indem sie in materieller Hinsicht vorbringen, die Interessenabwägung der Beschwerdegegnerin 1 sei im Hinblick auf die Beurteilung der Gewässerschutzräume genügend. Folglich konnten sie ihre Verteidigungsrechte offensichtlich wahrnehmen, womit dem Beschwerdegegner 2 im Ergebnis denn auch keine Verletzung der Begründungspflicht bzw. des rechtlichen Gehörs vorzuwerfen ist. Hieran ändert der Hinweis der Beschwerdeführer auf eine teilweise Widersprüchlichkeit des angefochtenen Entscheids nichts. Einerseits sind allfällige Widersprüche (bspw. eine mögliche Ungleichbehandlung des Tankgrabens) nämlich nicht im Rahmen der mangelhaften Begründung bzw. bei der Verletzung des rechtlichen Gehörs zu prüfen, sondern stellen Teil der materiellen Prüfung dar. Andererseits ist nicht ersichtlich, inwiefern die von den Beschwerdeführern vorgebrachte intensive Befassung der Beschwerdegegnerin 1 und der Hinweis auf vollständig eingereichte Unterlagen einer rechtsgenüglichen Begründung des angefochtenen Entscheids entgegenstehen sollten, wobei selbst diese Vorbringen im Rahmen einer materiellen Prüfung des Entscheids zu berücksichtigen wären. Insgesamt bestehen damit keine Hinweise auf eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführer durch den Beschwerdegegner 2.
4.3 Selbst wenn aber von einer Verletzung der Begründungspflicht auszugehen wäre, so könnte diese entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer im vorliegenden Rechtsmittelverfahren geheilt werden, selbst wenn sie als schwerwiegend einzustufen wäre. Dies ist nämlich möglich, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (Häfelin/ Müller/ Uhlmann, Rz. 1176). Ein solcher Leerlauf wäre vorliegend wohl zu bejahen. Es ist nämlich davon auszugehen, dass selbst bei einer gesamthaften Aufhebung des Genehmigungsentscheids und einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz der Beschwerdegegner 2 befugt wäre, die nicht betroffenen und nicht angefochtenen Teile in Form einer Teilgenehmigung in Kraft zu setzen (vgl. Ruch, Art. 26 N. 26). Überdies ist darauf hinzuweisen, dass das Verwaltungsgericht über umfassende Kognition verfügt (vgl. vorstehende E. II/1.2), womit es im Stande ist, die Verletzung von verfassungsmässig garantierten Verfahrensrechten direkt zu heilen.
5.
5.1 Zusammenfassend ist dem Beschwerdegegner 2 keine Verletzung der Begründungspflicht bzw. des rechtlichen Gehörs vorzuwerfen, womit Beschwerdeantrag 1 der Beschwerdeführer abzuweisen ist. Dies führt dazu, dass der teilweisen Inkraftsetzung des streitbetroffenen Nutzungsplans keine gänzliche Aufhebung des vorliegenden Genehmigungsentscheids entgegensteht, da die Beschwerdeanträge 2 und 3 der Beschwerdeführer einzig auf eine teilweise Anpassung des angefochtenen Entscheids abzielen und sich diese materiell zu beurteilenden Anliegen der Beschwerdeführer (Beschwerdeanträge 2 f.) klar von den übrigen Inhalten oder Anordnungen des Nutzungsplans sowie des Genehmigungsentscheids trennen lassen (vgl. Ruch, Art. 26 N. 26). Soweit die Beschwerdeführer diesbezüglich die Befürchtung äussern, die Beschwerdegegnerin 1 könnte basierend auf der teilweisen Inkraftsetzung des Nutzungsplans Fakten schaffen, die ihren Interessen und denjenigen einer gesetzeskonformen Ortplanung zuwiderlaufen könnten, so ist weiter darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdegegnerin 1 die genannte Trennung korrekt umzusetzen hat bzw. den weiterhin angefochtenen Teilen des Genehmigungsentscheids aufschiebende Wirkung zukommt, was bei der Erteilung von Bewilligungen zu berücksichtigen ist. Andernfalls bestünde die Gefahr von unrechtmässig erstellten Bauten, welchen allenfalls mit einer Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu begegnen wäre. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass mit dem vorliegenden Teilentscheid die superprovisorische Anordnung des Verwaltungsgerichts vom 21. November 2024 ebenso hinfällig wird wie Weiterungen zu den Gesuchen um Erlass vorsorglicher Massnahmen oder um Entzug der aufschiebenden Wirkung.
Demgemäss ist Beschwerdeantrag 1 der Beschwerdeschrift vom 27. September 2024 abzuweisen. Über die Beschwerdeanträge 2 ff. ist sodann in einem separaten Entscheid zu befinden und die superprovisorische Anordnung des Verwaltungsgerichts vom 21. November 2024 ist aufzuheben.
5.2 Gemäss Art. 96 Abs. 2 VRG sind den Parteien Doppel der Eingaben der Gegenparteien zuzustellen und den Beschwerdegegnern ist Frist zur Einreichung einer Beschwerdeantwort anzusetzen.
5.3 Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer ist gestützt auf Art. 18 Abs. 1 VRG dazu aufzufordern, eine rechtsgenügliche Vollmacht für die Vertretung von Beschwerdeführer 6 nachzureichen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Beschwerdeantrag 1 der Beschwerdeschrift vom 27. September 2024 wird abgewiesen.
2.
Über die Beschwerdeanträge 2 ff. der Beschwerdeschrift vom 27. September 2024 wird in einem separaten Entscheid befunden werden.
3.
Die superprovisorische Anordnung des Verwaltungsgerichts vom 21. November 2024 wird aufgehoben.
4.
Den Beschwerdegegnern läuft eine Frist zur Einreichung einer Beschwerdeantwort bis am 15. Januar 2025. Bei Säumnis würde Verzicht angenommen.
5.
Dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführer läuft Frist bis zum 27. Dezember 2024, um dem Verwaltungsgericht eine Vollmacht für die Vertretung von Beschwerdeführer 6 nachzureichen.
6.
Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:
[…]