VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom 22. Mai 2025
I. Kammer
Besetzung: Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichterin Katia Weibel, Verwaltungsrichter Patrik Noser und Gerichtsschreiberin MLaw Paula Brändli
in Sachen
VG.2024.00095
A.______AG
Beschwerdeführerin
gegen
1.
Gemeinde Glarus Nord
Beschwerdegegner
vertreten durch MLaw Caterina Ventrici, Rechtsanwältin
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus
betreffend
Gesamtrevision Nutzungsplanung Glarus Nord
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
Nachdem die Gemeindeversammlung Glarus Nord die Gesamtrevision der Nutzungsplanung am 24. April 2021 sowie am 27. April 2021 und am 16. September 2022 sowie am 6. Juni 2023 beschlossen hatte, reichte die Gemeinde Glarus Nord dem Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus (DBU) am 28. Juli 2023 die Planungsunterlagen zur Genehmigung ein. Am 20. August 2024 genehmigte Letzteres die Gesamtrevision der Nutzungsplanung, gewährte dabei Ausnahmen, nahm redaktionelle Änderungen vor und erteilte der Gemeinde Aufträge. Dabei hob es unter anderem die Reduktion des Gewässerraums südseitig des Dorfbachs Bilten auf den Parz.-Nrn. 01, 02 und 03, Grundbuch Bilten, auf. Für den entsprechenden Gewässerabschnitt sei ein Gewässerraum gemäss Art. 41a Abs. 2-4 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV) festzusetzen (Disp.-Ziff. 4 Lemma 4). Der Genehmigungsentscheid wurde am 28. August 2024 im kantonalen Amtsblatt publiziert.
2.
2.1 Die A.______AG gelangte mit Beschwerde vom 26. September 2024 ans Verwaltungsgericht und beantragte, Disp.-Ziff. 4 des Genehmigungsentscheids des DBU vom 20. August 2024 sei dahingehend abzuändern, als dass bei den südseitig des Dorfbachs Bilten liegenden Parz.-Nrn. 01, 02 und 03, Grundbuch Bilten, die Reduktion des Gewässerraums nicht aufzuheben sei; unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge.
2.2 Die Gemeinde Glarus Nord schloss sich am 4. Dezember 2024 dem angefochtenen Genehmigungsentscheid an, verzichtete jedoch darauf, eigene Rechtsbegehren zu formulieren oder eine eingehende Stellungnahme abzugeben. Das DBU beantragte am 10. Dezember 2024 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Nachdem die A.______AG ihr Rechtsbegehren am 8. Februar 2025 erneuert hatte, verzichteten sowohl das DBU als auch die Gemeinde Glarus Nord am 11. März 2025 bzw. 13. März 2025 auf die Einreichung einer Duplik.
II.
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 28 Abs. 3 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Gemäss Art. 107 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) kommt dem Verwaltungsgericht nur ausnahmsweise eine volle Überprüfungsbefugnis zu, wobei der hier strittige Fall nicht explizit im Ausnahmekatalog erwähnt ist. Vorliegend ist indessen ein Entscheid über die Genehmigung eines Nutzungsplans angefochten, welchen das Verwaltungsgericht als erste und einzige kantonale Rechtsmittelinstanz überprüft. Da die Kantone mit Blick auf Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) zu gewährleisten haben, dass mindestens eine Beschwerdeinstanz Nutzungspläne umfassend überprüft, kommt dem Verwaltungsgericht in Anwendung von Art. 107 Abs. 2 lit. g VRG in der vorliegenden Sache volle Kognition zu, weshalb es auch die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids überprüft (vgl. Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 33 N. 57).
1.3 Der Beschwerdegegner 2 hat im angefochtenen Genehmigungsentscheid lediglich festgehalten, dass beim streitbetroffenen Gewässerabschnitt ein Gewässerraum auszuscheiden sei. Soweit die Beschwerdeführerin nun Argumente betreffend die Reduktion des Gewässerraums und damit die Grösse desselben vorbringt, sind diese aber nicht zu hören. Dasselbe gilt für die nachträglich im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgebrachten Argumente des Beschwerdegegners 2 betreffend Reduktion des Gewässerraums. Vorliegend geht es nämlich einzig um die Frage der Aufhebung eines Verzichts auf einen Gewässerraum (vgl. untenstehende E. II/4.1), was für sich alleine einen Endentscheid darstellt, da der Beschwerdegegnerin 1 diesbezüglich kein Spielraum belassen wird. Betreffend die konkrete Festsetzung des Gewässerraums liess ihr der Beschwerdegegner 2 im Rahmen von Art. 41a Abs. 2-4 GSchV demgegenüber einen Handlungsspielraum offen. Entsprechend stellt der Genehmigungsentscheid in dieser Hinsicht einen Rückweisungsentscheid mit offenem Ausgang und damit einen Zwischenentscheid dar, welcher nur unter bestimmten Bedingungen anfechtbar ist (vgl. nachstehende E. II/1.4).
1.4 Eine Möglichkeit der Anfechtung eines solchen Zwischenentscheids besteht für Privatpersonen dann, wenn sich die Gemeinde mit einer Autonomiebeschwerde ebenfalls zur Wehr setzt (vgl. Michael Pletscher, Der negative Genehmigungsentscheid in der Nutzungsplanung, Bemerkenswertes in Sachen Rechtsschutz, AJP/PJA 4/2021, S. 478 ff., 481 f.), was vorliegend aber nicht der Fall ist. Entsprechend ist einzig eine Anfechtungsmöglichkeit nach kantonalem Verfahrensrecht denkbar, welches eine solche grundsätzlich aber nicht vorsieht (vgl. Art. 79 Abs. 1 RBG i.V.m. Art. 86 Abs. 1 VRG). Nur, aber immerhin ist von dieser Regel dann abzuweichen, wenn der Zwischenentscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 86 Abs. 2 VRG). Hiervon ist in Fällen wie dem Vorliegenden aber nicht auszugehen, da der zurückgewiesene Teil des Nutzungsplans nach dessen Überarbeitung erneut der Anfechtung unterliegt (vgl. Pletscher S. 482). Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich nichts Substantiiertes geltend, wobei ein nicht wieder gutzumachender Nachteil insgesamt denn auch nicht ersichtlich ist (vgl. zum Ganzen Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 20 45 vom 21. April 2021 E. 5.4, 8.2.3, je mit Hinweisen). Damit ist auf die Frage der Grösse und folglich auch einer Reduktion des Gewässerraums auf den streitbetroffenen Parzellen nicht weiter einzugehen und nachfolgend lediglich die Frage hinsichtlich des vom Beschwerdegegner 2 untersagten Verzichts zu prüfen.
1.5 Der Vollständigkeit halber ist schliesslich festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin betreffend drei benachbarte Parzellen Anträge stellt, jedoch nur eine davon in ihrem Eigentum ist. Soweit sie mit ihren Vorbringen sinngemäss Eigentumsbeschränkungen geltend macht, ist sie einzig in Bezug auf die in ihrem Eigentum stehenden Liegenschaft, namentlich die Parz.-Nr. 03, Grundbuch Bilten, beschwerdeberechtigt. Dies ändert aber grundsätzlich nichts an den nachfolgenden Ausführungen, da die streitbetroffene Gewässerraumthematik ohnehin Auswirkungen auf alle von der Beschwerdeführerin genannten Parzellen zeitigt.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin führt aus, der Beschwerdegegner 2 habe die Reduktionen bzw. die Verzichte auf Gewässerräume allgemein nicht genehmigt. Dies mit der pauschalen Begründung, dass rechtliche Vorbehalte bestünden. Eine lnteressenabwägung sei entgegen dessen Ansicht aber erfolgt, an der Gemeindeversammlung dargelegt und von den Stimmberechtigten gebilligt worden. Sodann liege auf der einen Seite des streitbetroffenen Bachs extensiv genutztes Gemeindegebiet, worauf ein Gewässerraum ausgeschieden werden könne, ohne dass eingezontes und überbautes Bauland tangiert werde. Im Grundlagenplan werde der betroffene Abschnitt beim Dorfbach/Unterbiltnerbach zudem als künstlich bzw. naturfremd und im Grundlagenplan Reduktionen als eingedolt bezeichnet, womit entweder Art. 41a Abs. 5 lit. b oder lit. c GSchV zur Anwendung komme. Eine Gewässerraumverschiebung auf die gegenüberliegende Seite sei ferner möglich und die Zugänglichkeit für den Unterhalt oder bei einem Hochwasserereignis gewährleistet. Soweit eine Umlegepflicht auf die nichtbebaute Seite verneint werde, sei des Weiteren darauf hinzuweisen, dass dies andernorts gemacht worden sei, beispielsweise dort, wo Bau- an Landwirtschaftszonen angrenzen würden. Auf der Seite des landwirtschaftlich genutzten Gebiets seien viel grössere Gewässerräume ausgeschieden worden als auf der Bauzonenseite, weil die Bauten näher am Gewässer stünden als es der Gewässerraum, der wegen der Bachgrösse ausgeschieden werden sollte, erlauben würde. Beim Dorfbach Bilten bestehe schliesslich kein Hochwasserschutzdefizit, da daran schon einige Hochwasserschutzprojekte erfolgreich umgesetzt worden seien (zuletzt im Jahr 2012).
2.2 Der Beschwerdegegner 2 bringt vor, auf einen Gewässerraum könne nicht verzichtet werden, da keines der Kriterien von Art. 41a Abs. 5 GSchV erfüllt sei. Eine nachvollziehbare lnteressenabwägung zur Verringerung oder zur asymmetrischen Ausscheidung eines Gewässerraums sei überdies nicht erfolgt. Grundsätzlich sei der Gewässerraum so wenig wie möglich zu reduzieren und zudem symmetrisch auszuscheiden. Eine Umlegepflicht auf die nicht bebaute Seite bestehe dabei nicht und Ausnahmen vom Grundsatz des Schutzes des Gewässerraums seien restriktiv auszulegen. Es sei insgesamt ein bundesrechtskonformer Gewässerraum auszuscheiden, wofür eine entsprechende rechtsgenügliche lnteressenabwägung notwendig sei.
3.
Gemäss Art. 36a Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (GSchG) legen die Kantone nach Anhörung der betroffenen Kreise den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer (Gewässerraum) fest, der erforderlich ist für die Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer (lit. a); des Schutzes vor Hochwasser (lit. b) sowie der Gewässernutzung (lit. c), wobei der Bundesrat die Einzelheiten regelt (Art. 36a Abs. 2 GSchG). Ausser in Fällen gemäss Art. 41a Abs. 1 GSchV muss die Breite des Gewässerraums für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von weniger als 2 Metern natürlicher Breite 11 Meter (lit. a) und für solche mit einer Gerinnesohle von 2 bis 15 Metern natürlicher Breite die 2,5-fache Breite der Gerinnesohle plus 7 Meter (lit. b) betragen (Art. 41a Abs. 2 GSchV). Die so berechnete Breite des Gewässerraums muss gemäss Art. 41a Abs. 3 GSchV erhöht werden, soweit dies erforderlich ist zur Gewährleistung des Schutzes vor Hochwasser (lit. a); des für eine Revitalisierung erforderlichen Raums (lit. b); der Schutzziele von Objekten nach Art. 41a Abs. 1 GSchV sowie anderer überwiegender Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes (lit. c) oder einer Gewässernutzung (lit. d). Soweit der Hochwasserschutz gewährleistet ist, kann die Breite des Gewässerraums den baulichen Gegebenheiten in dicht überbauten Gebieten oder den topografischen Verhältnissen in Gewässerabschnitten, in denen das Gewässer den Talboden weitgehend ausfüllt und die beidseitig von Hängen gesäumt sind, deren Steilheit keine landwirtschaftliche Bewirtschaftung zulässt, angepasst werden (Art. 41a Abs. 4 GSchV). Soweit keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, kann gemäss Art. 41a Abs. 5 GSchV schliesslich auf die Festlegung eines Gewässerraums verzichtet werden, wenn das Gewässer sich im Wald oder in Gebieten, die im landwirtschaftlichen Produktionskataster gemäss der Landwirtschaftsgesetzgebung nicht dem Bergoder Talgebiet zugeordnet sind, befindet (lit. a); eingedolt (lit. b); künstlich angelegt (lit. c) oder sehr klein ist (lit. d). Bei Art. 41a Abs. 5 GschV handelt es sich um eine "Kann-Bestimmung", weshalb grundsätzlich kein Rechtsanspruch auf einen Verzicht besteht. Ein solcher steht vielmehr im pflichtgemässen Ermessen der zuständigen Behörde (vgl. BGer-Urteil 1C_522/2022 vom 25. März 2024 E. 7.2, mit Hinweisen), in welches das Gericht nicht ohne Not eingreift.
4.
4.1 Beim streitbetroffenen Gewässerabschnitt hatte die Beschwerdegegnerin 1 unter anderem auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin den Gewässerraum bis auf die Uferlinie zurückgenommen. Dies bezeichnete sie andernorts, namentlich im entsprechend publizierten Zonenplan Bilten, als Reduktion des Gewässerraums. Der ursprünglich an der Gemeindeversammlung angenommene Antrag Nr. 2.13.5 lautete demgegenüber auf Verzicht. Eine auf der Uferlinie liegende Grenze des Gewässerraums entspricht dabei aber unabhängig von der Bezeichnung einem fehlenden bzw. einem Verzicht auf einen Gewässerraum und nicht lediglich einer Reduktion. Auch wenn das Gerinne nicht in der Mitte des Gewässerraums als Korridor liegen muss und so an die Gegebenheiten vor Ort angepasst werden kann, braucht es für einen Gewässerraum fixe Abstände auf beiden Seiten des Gewässers, wobei die minimale Breite nicht unterschritten werden darf (vgl. Art. 41a Abs. 2 GSchV; Erläuternder Bericht des Bundesamts für Umwelt vom 20. April 2011 zur Parlamentarischen Initiative Schutz und Nutzung der Gewässer [07.492] - Änderung der Gewässerschutz-, Wasserbau-, Energie- und Fischereiverordnung, S. 10 f.; Christoph Fritzsche, in Peter Hettich/Luc Jansen/Roland Norer [Hrsg.], Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und Wasserbaugesetz, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 36a GSchG N. 47 f.).
4.2 Mit Blick auf das bereits Dargelegte (vgl. vorstehende E. II/1.3 ff. und II/4.1) ist nachfolgend somit einzig die Rechtmässigkeit eines Verzichts auf einen Gewässerraum gemäss Art. 41a Abs. 5 GSchV zu prüfen. Das streitbetroffene Gewässer liegt dabei offensichtlich und unstreitig weder im Wald noch in einem anderen von Art. 41a Abs. 5 lit. a GSchV umschriebenen Gebiet. Es fällt sodann entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht unter Art. 41a Abs. 5 lit. c GSchV, da es sich nicht um ein gesamthaft künstlich angelegtes Gewässer handelt. So genügt es für die Annahme eines künstlichen Gewässers im Sinne der GSchV nämlich noch nicht, wenn lediglich ein Abschnitt des Gewässers kanalisiert und damit korrigiert ist (vgl. zum Ganzen Fritzsche, Art. 36a GSchG N. 65). Der streitbetroffene Bach ist ferner nicht als sehr kleines Gewässer gemäss Art. 41a Abs. 5 lit. d GSchV zu qualifizieren, was selbst die Beschwerdeführerin nicht geltend macht. Diesfalls wäre der Verzicht nach dem Zweck der Norm denn auch für das ganze Gewässer und nicht nur den streitbetroffenen Abschnitt vorzunehmen (vgl. Fritzsche, Art. 36a GSchG N. 68). Gemäss dem im Rahmen der Nutzungsplanung durch die Beschwerdegegnerin 1 erstellten und publizierten Zonenplan Nutzung 1:2'500 Bilten ist der streitbetroffene Gewässerabschnitt schliesslich nicht eingedolt. Die von der Beschwerdeführerin eingereichten Pläne zeigen denn auch nichts Anderes auf, wobei der aktuelle Plan der Beschwerdegegnerin 1 ohnehin massgebend und selbst bei kurzen eingedolten Gewässerabschnitten von im Übrigen weitgehend offenen Gewässern ein Gewässerraum auszuscheiden ist (vgl. Kantonale Richtlinie zur Festlegung des Gewässerraums in der Ortsplanung vom 30. September 2014, E. 3.2.4). Entsprechend ist auch kein Verzicht gestützt auf Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV möglich.
4.3 Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, andernorts bestünden einseitige Gewässerräume, konkretisiert sie dies nicht weiter. Zudem würde eine analoge Handhabung voraussetzen, dass der Beschwerdegegner 2 solche Fälle trotz ihrer Bundesrechtswidrigkeit genehmigt hätte und damit gleich gelagerte Sachverhalte anders behandeln würde. Hierfür bestehen indes keine Anhaltspunkte, womit kein Ausnahmefall eines Anspruchs auf Gleichbehandlung im Unrecht vorliegt (vgl. BGer-Urteil 1C_444/2014 vom 27. Januar 2015 E. 4.2; mit Hinweisen).
4.4 Da insgesamt keine der Voraussetzungen für einen Verzicht auf einen Gewässerraum gemäss Art. 41a Abs. 5 GSchV erfüllt sind bzw. der Beschwerdegegner 2 das ihm hierbei zustehende Ermessen pflichtgemäss sowie willkürfrei ausgeübt hat und auf die Rüge betreffend den zurückgewiesenen Teil des Genehmigungsentscheids nicht eingetreten werden kann, ist das Vorgehen des Beschwerdegegners 2 im Ergebnis nicht zu beanstanden. Die konkrete Festsetzung des Gewässerraums beim streitbetroffenen Gewässer ist sodann Aufgabe der Beschwerdegegnerin 1, wobei sie insbesondere Art. 41a Abs. 4 GSchV und die konkreten örtlichen Begebenheiten zu berücksichtigen hat.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
III.
Nach Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Die pauschalen Gerichtskosten von Fr. 2'000.- sind ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Von dem von ihr bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- sind ihr Fr. 1'000.zurückzuerstatten. Ebenfalls ausgangsgemäss und mangels berufsmässiger Parteivertretung ist ihr sodann keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten in der Höhe von Fr. 2'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Von dem von ihr bereits geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.- werden ihr Fr. 1'000.- zurückerstattet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:
[…]