VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom 14. Januar 2016
I. Kammer
in Sachen
VG.2015.00118
A.______
Beschwerdeführer
vertreten durch Rechtsanwalt B.______
gegen
1.
Gemeinde Glarus Nord
Beschwerdegegner
vertreten durch Rechtsanwalt C.______
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus
betreffend
Erlass einer Planungszone
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1 Der Gemeinderat Glarus Nord erliess am 9. Oktober 2013 verschiedene Planungszonen in sämtlichen Ortsteilen der Gemeinde Glarus Nord mit Gültigkeit bis am 31. Dezember 2015 und der Möglichkeit, diese um zwei Jahre zu verlängern. Der Beschluss der Gemeinde wurde den betroffenen Grundeigentümern am 10. Oktober 2013 mitgeteilt und am 17. Oktober 2013 im Amtsblatt des Kantons Glarus veröffentlicht.
1.2 Am 13. November 2013 erhob A.______ als Eigentümer der von der Planungszone in […] betroffenen Liegenschaft Parz.-Nr.01, Grundbuch […], gegen den Beschluss des Gemeinderats Glarus Nord Einsprache. Der Gemeinderat Glarus Nord wies die Einsprache am 5. Februar 2014 ab, soweit er darauf eintrat.
1.3 Dagegen wandte sich A.______ mit Beschwerde vom 7. März 2014 an das Departement Bau und Umwelt (DBU) und beantragte die Aufhebung des Einspracheentscheids. Die Liegenschaft Parz.-Nr. 01, Grundbuch […], sei von der Planungszone auszunehmen. Das DBU vereinigte die bei ihm hängigen, gegen die Planungszonen in Glarus Nord gerichteten Beschwerden und wies sie am 25. August 2015 ab.
2.
2.1 In der Folge gelangte A.______ mit Beschwerde vom 24. September 2015 ans Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids des DBU sowie des Einspracheentscheids des Gemeinderats Glarus Nord, soweit diese die Liegenschaft Parz.-Nr. 01, Grundbuch […], betreffen. Die Liegenschaft sei von der Planungszone auszunehmen; alles unter Kostenund Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus Nord und des DBU bzw. des Staates.
2.2 Das DBU beantragte am 27. Oktober 2015 die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Glarus Nord schloss am 28. Oktober 2015 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______.
2.3 Der Gemeinderat Glarus Nord verlängerte die Planungszonen bis am 31. Dezember 2017, was er im Amtsblatt vom 2. Dezember 2015 publizierte. Dagegen erhob A.______ am 28. Dezember 2015 wiederum Einsprache.
II.
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Da die Planungszone bis am 31. Dezember 2017 verlängert wurde, hat der Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse an der Behandlung der vorliegenden Beschwerde, auch wenn die Planungszonen ursprünglich nur bis am 31. Dezember 2015 festgesetzt wurden. Würde die vorliegende Beschwerde nämlich gutgeheissen, fiele auch die Verlängerung der Planungszone hinsichtlich seiner Liegenschaft dahin. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Nicht zu entscheiden ist indessen im vorliegenden Verfahren über die Rechtmässigkeit, insbesondere die Verhältnismässigkeit, der Verlängerung der Planungszone.
1.3 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können gemäss Art. 107 Abs. 1 VRG die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) und die unrichtige Rechtsanwendung, einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens (lit. b), geltend gemacht werden. Eine Ermessenskontrolle kommt dem Verwaltungsgericht hingegen gemäss Art. 107 Abs. 2 VRG nur in Ausnahmefällen zu. Ein solcher Ausnahmefall liegt nicht vor, weshalb dem Verwaltungsgericht die Überprüfung des vorinstanzlichen Entscheids auf Unangemessenheit verwehrt ist.
2.
Der Beschwerdeführer rügt zunächst die Dauer des vorinstanzlichen Verfahrens. Er habe gegen den Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin 1 am 7. März 2014 beim Beschwerdegegner 2 Beschwerde erhoben. Der Beschwerdeentscheid sei am 25. August 2015 ergangen. Damit sei ihm ein wirksamer Rechtsschutz verunmöglicht worden. Die grundsätzliche Rechtmässigkeit der Planungszone könne gerichtlich wohl erst beurteilt werden, nachdem die Planungszone verlängert worden sei. Weiter sei zu beanstanden, dass die verschiedenen gegen die Planungszonen gerichteten Verfahren vereinigt worden seien. Damit sei allen Beschwerdeführern die Möglichkeit eröffnet worden, sämtliche eingereichten Akten einzusehen. Dies sei problematisch, da er sensible Unterlagen eingereicht habe, so insbesondere Kaufangebote von Interessenten für seine Liegenschaft. Durch die Verfahrensvereinigung habe die Vorinstanz das Amtsgeheimnis verletzt. Sodann sei sein rechtliches Gehör verletzt worden, indem die Beschwerdegegnerin 1 es unterlassen habe, in der Verfügung betreffend Erlass einer Planungszone wie auch im Einspracheentscheid eine einzelfallgerechte Begründung zu verfassen. Indem der Beschwerdegegner 2 eine Heilung dieser Gehörsverletzung zu rechtfertigen versuche, habe er das grundsätzliche Vorliegen einer Verletzung des rechtlichen Gehörs bejaht. Dies hätte der Beschwerdegegner 2 aber bei der Festlegung der Kosten- und Entschädigungsfolgen entsprechend berücksichtigen müssen, sei er, der Beschwerdeführer, doch aufgrund der mangelhaften Begründung der Verfügung bzw. des Einspracheentscheids zur Beschwerdeerhebung gezwungen gewesen. Im Übrigen seien die Voraussetzungen für die Heilung des rechtlichen Gehörs nicht erfüllt gewesen. Nicht erfüllt seien schliesslich auch die Voraussetzungen für den Erlass der Planungszone. Gemäss Gemeinderichtplan werde seine Liegenschaft dem Wohn-/Mischgebiet zugewiesen. Eine Auszonung komme entsprechend nicht in Frage. Der Erlass der Planungszone könne auch nicht damit gerechtfertigt werden, es sei ein Etappierungsgebiet erlassen worden, finde sich doch für den Erlass von Etappierungsgebieten keine gesetzliche Grundlage im kantonalen oder kommunalen Recht. Sodann seien keine Anhaltspunkte vorhanden, welche die Planungsabsicht betreffend seine Liegenschaft begründen bzw. einzelfallrechtlich nachvollziehbar darlegen würden. Im Gegenteil seien klare Anzeichen (Gemeinderichtplan, volle Erschliessung der Liegenschaft, Käuferinteressen und Überbauungspläne) vorhanden, welche eine Umzonung seiner Liegenschaft alles andere als wahrscheinlich machten. Die Anordnung der Planungszone sei auch nicht verhältnismässig, da ihm verunmöglicht werde, über seine Liegenschaft als Bauland gemäss seinem Willen und entsprechend der Zonenzugehörigkeit zu verfügen. Schliesslich würden keine sachlich nachvollziehbaren Gründe vorliegen, die Liegenschaften in […] schwergewichtig mit Planungszonen zu belegen, in anderen Ortsteilen aber nur Ferienhauszonen der Planungszone zu unterwerfen. Damit würden Grundeigentümer in […] ungleich höher von Planungszonen betroffen als in anderen Ortsteilen. Dies, obwohl […] an die Verkehrswege optimal angebunden sei und ebenso an den öffentlichen Verkehr angeschlossen sei.
3.
3.1 Im Bau- und Raumplanungsrecht kommt der Gemeindeautonomie eine herausragende Bedeutung zu. Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- oder Gesetzesrecht (BGE 139 I 169 E. 6.1).
Gemäss Art. 115 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 (KV) sind den Gemeinden in den Schranken von Verfassung und Gesetz ihr Bestand und das Recht, ihre Angelegenheiten selbständig zu regeln, gewährleistet. Sie besorgen alle örtliche Angelegenheiten, für die weder der Bund noch der Kanton zuständig sind (Art. 119 Abs. 1 KV). Die Ortsplanung ist gemäss Art. 15 Abs. 1 RBG Aufgabe der Gemeinde und umfasst nach Art. 15 Abs. 2 RBG das kommunale Entwicklungskonzept, den kommunalen Richtplan, den Zonenplan und das Baureglement. Bei der Anwendung der entsprechenden Vorschriften kommt der kommunalen Baubehörde ein besonderer Ermessensspielraum zu, der im Rechtsmittelverfahren zu beachten ist.
3.2 Sind Pläne generell zu überarbeiten oder fehlen Pläne, die nach dem RBG notwendig sind oder steht deren Abänderung bevor, können für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmt werden. Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die kommende Planung erschweren könnte; insbesondere kann die Behandlung der Baugesuche sistiert werden (Art. 31 Abs. 1 RBG; vgl. auch Art. 27 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG]). Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden, wobei diese Frist um höchstens zwei weitere Jahre verlängert werden kann (Art. 27 Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 31 Abs. 3 RBG).
3.3 Die Planungszone bezweckt, einen bestehenden räumlichen Zustand mit Blick auf die neue Nutzungsordnung einstweilen zu sichern. Es soll verhindert werden, dass die Behörde Baubewilligungen für Vorhaben erteilen muss, die den vorgesehenen neuen Vorschriften widersprechen oder die Durchführung der beabsichtigten Planung beeinträchtigen oder verunmöglichen könnten. Die Planungszone stellt somit eine vorsorgliche (und damit zeitlich begrenzte), sichernde Massnahme dar (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 27 N. 7). Der Einbezug eines Grundstücks in eine Planungszone bewirkt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung, die mit der durch Art. 26 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) garantierten Eigentumsgarantie nur vereinbar ist, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (Art. 36 BV).
4.
4.1 Es ist zu Recht unbestritten, dass sich die verfügte Planungszone auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützt. Sowohl Art. 31 Abs. 1 RBG als auch Art. 27 Abs. 1 RPG sehen den Erlass von Planungszonen vor.
4.2
4.2.1 Das öffentliche Interesse an einer Planungszone besteht in einer begründeten Planungsabsicht. An die Konkretheit der Planungsabsicht ist kein strenger Massstab anzulegen, eine "einigermassen konkretisierte Absicht" genügt, denn die Planung soll ja nicht in diesem Verfahren verwirklicht werden. Ziel ist vielmehr, die Entscheidungsfreiheit der Planungsorgane zu sichern. Folglich gilt es jede negative Präjudizierung zu verhindern. Die Planungsabsicht kann vor allem dann nicht konkreter gefasst werden, wenn die Planungszone – wie vorliegend – durch die Exekutive erlassen wird (vgl. Art. 31 Abs. 2 lit. a RBG), während das Planungsorgan, dessen Handlungsmöglichkeiten gewahrt werden sollen, Volk oder Parlament (vgl. Art. 27 Abs. 1 RBG) sind. Die Planungsabsicht muss ferner in einem Planungsbedürfnis begründet sein. Das ist jedenfalls dann zu bejahen, wenn die gegenwärtige Ordnung dem Raumplanungsauftrag widerspricht, wie er sich aus Verfassung, Gesetz und übergeordneten Plänen ergibt (BGE 113 Ia 362 E. 2a/bb f.).
4.2.2 Die Beschwerdegegnerin 1 begründete den Erlass der Planungszone in ihrer Verfügung bzw. in ihrem Einspracheentscheid im Wesentlichen damit, dass sie durch übergeordnetes Recht verpflichtet sei, die Nutzungsplanung bis am 1. Juli 2016 anzupassen. Die geltenden Bauzonen der acht Vorgängergemeinden würden den ausgewiesenen Bauzonenbedarf für die nächste Planungsperiode von 10 bis 15 Jahren bei Weitem überschreiten. Die Nutzungsplanung werde zur Zeit vorbereitet und habe das Ziel, die Bauzonen bedarfsgerecht anzupassen und somit erstmalig eine raumplanerische Grundordnung zu schaffen, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspreche. Die Planungszone in […] sei geeignet und erforderlich, um die Planungsfreiheit zu gewährleisten. So seien die Baugebiete extrahiert worden, welche für eine Reduktion oder Etappierung in Frage kommen könnten.
4.2.3 Die kommunale Nutzungsplanung der Beschwerdegegnerin 1 muss überarbeitet werden. So schreibt Art. 85 Abs. 2 RBG vor, dass die vor Vollzugsbeginn dieses Gesetzes genehmigten Zonen- und Sondernutzungspläne innert fünf Jahren anzupassen sind. Die Beschwerdegegnerin 1 ist daher verpflichtet, die verschiedenen Nutzungspläne ihrer Vorgängergemeinden zu überarbeiten und bis am 1. Juli 2016 (mit der Möglichkeit einer Fristverlängerung gemäss Art. 85 Abs. 2 RBG) anzupassen. Die Revision der kommunalen Ortsplanung, welche eine Raumaufteilung über die ganze neue Gemeinde ermöglicht, ist denn auch in Bearbeitung. Einen zentraler Punkt bei der Überarbeitung der Zonenpläne bildet dabei die Massgabe von Art. 15 Abs. 1 RPG, wonach die Bauzonen so festzulegen sind, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Um dieser Voraussetzung zu genügen, muss die Beschwerdegegnerin 1 ihre Bauzonen erheblich reduzieren.
Der Beschwerdeführer bestreitet denn auch zu Recht nicht, dass die Beschwerdegegnerin 1 ihre Nutzungspläne anpassen und die Bauzonen erheblich verringern muss. Hingegen stellt er die Planungsabsichten und das Planungsbedürfnis hinsichtlich seiner Liegenschaft in Frage. Indem er auf sein Grundstück bezogen argumentiert und dessen Erschliessung sowie die Käuferinteressen hervorhebt, verkennt er aber, dass sich die Planungsabsicht auf "Räume" bezieht. Bezweckt ist eine auf ein ganzes Gebiet gerichtete, gesamthafte Überprüfung (BGE 113 Ia 362 E. 2a/bb). Dabei ist zu beachten, dass selbst Parzellen mit Erschliessungsanlagen oder Gebäuden allenfalls einer Nichtbauzone zugeteilt werden dürfen (BGE 105 Ia 223 E. 3c/aa). Insofern kommt dem – umstrittenen – Erschliessungsstand seiner Liegenschaft nur untergeordnete Bedeutung zu. Massgebend ist vielmehr, ob hinsichtlich der gesamten Planungszone in […] eine begründete Planungsabsicht besteht.
4.2.4 Die für […] verfügte Planungszone umfasst neben der Liegenschaft des Beschwerdeführers Parz.-Nr. 01 die Grundstücke Parz.-Nrn. 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12, 13 und 14. Mit Ausnahme der Parz.-Nr. 05 handelt es sich um ein zusammenhängendes und weitgehend unbebautes Gebiet von gut 7,5 ha, welches im Osten an ein in der Landwirtschaftszone liegendes unbebautes Gebiet von erheblicher Grösse grenzt, im Übrigen aber von grösstenteils bebauten Liegenschaften umschlossen ist. Das gesamte Gebiet liegt gemäss dem geltenden Zonenplan […] in der Wohnzone W2, teilweise – so auch die Liegenschaft des Beschwerdeführers – in der Wohnzone W3.
Das von der Planungszone betroffene Gebiet wird im durch die Gemeindeversammlung am 2. Oktober 2014 beschlossenen Gemeinderichtplan als Wohn-/Mischgebiet ausgewiesen. Damit steht eine Auszonung des Gebiets in eine Nichtbauzone nicht im Vordergrund, stünde dies doch im Widerspruch zum Gemeinderichtplan. Dennoch ist es nicht völlig ausgeschlossen, dass die in der Planungszone liegenden Grundstücke eine Änderung erfahren werden. So wird das gesamte Gebiet im Gemeinderichtplan als mögliches Etappierungsgebiet bezeichnet. Dabei behält sich die Gemeinde vor, Wohnbaugebiete, die längere Zeit eingezont waren, aber nie der Baureife zugeführt wurden, im Rahmen der Nutzungsplanung einer späteren Nutzungsetappe im Richtplanhorizont von 15 bis 25 Jahren zuzuweisen (Richtplantext, S. 39 f.). Die Etappierung soll dabei sicherstellen, dass die Siedlungsentwicklung in einem für die Gemeinde bewältigbaren Rahmen voranschreitet und siedlungsbaulich sinnvoll angegangen und umgesetzt wird. Die genaue Abgrenzung der Etappierungsgebiete erfolgt in der Nutzungsplanung oder in der Anfangsphase der Überbauungsplanung (Richtplantext, S. 49). Dem Umstand, dass die Möglichkeit zur Festlegung von Etappierungsgebieten gesetzlich noch nicht vorgesehen ist, kommt keine weitere Bedeutung zu, da eine entsprechende gesetzliche Grundlage im Rahmen der ebenfalls pendenten Überarbeitung der Bauordnung geschaffen werden kann.
4.2.5 Berücksichtigt man, dass an die Konkretisierung der Planungsabsicht keine hohen Anforderungen gestellt werden dürfen (vgl. oben E. II/4.2.1) und dass die Beschwerdegegnerin 1 Wege für den Umgang mit den überdimensionierten Bauzonen finden muss, kann eine genügende Planungsabsicht im Grundsatz nur dann verneint werden, wenn eine Änderung der geltenden Zonierung des von der strittigen Planungszone betroffenen Gebiets völlig ausgeschlossen ist. Dies ist nach dem Dargelegten nicht der Fall, vielmehr wird die Zuordnung des gesamten Gebiets zu einem Etappierungsgebiet geprüft. Folglich liegt eine genügende Planungsabsicht vor. Dass ein genügendes Planungsbedürfnis besteht, ergibt sich sodann bereits aus der bundesrechtlichen Vorschrift, die Bauzonen so festzulegen, dass sie dem Bedarf für die nächsten 15 Jahre entsprechen (Art. 15 Abs. 1 RPG). Diese Voraussetzung ist in der Gemeinde Glarus Nord noch nicht erfüllt.
4.3 Die Planungszone erweist sich zudem als verhältnismässig. Sie verschafft der Planungsbehörde den nötigen Entscheidungsspielraum bei der Nutzungsplanung, was gerade aufgrund der verschiedenen denkbaren Vorgehensweisen hinsichtlich der überdimensionierten Bauzonen der Gemeinde erforderlich ist. Sodann geht sie in räumlicher Hinsicht nicht über das erforderliche Mass hinaus, sondern umfasst ein klar umrissenes, weitgehend unbebautes Gebiet, welches zu einem grossen Teil an ein Landwirtschaftsgebiet grenzt. Schliesslich überwiegt das öffentliche Interesse, der Planungsbehörde einen möglichst grossen Spielraum beim Erlass einer mit dem übergeordneten Recht vereinbaren Nutzungsplanung zu belassen, das private Interesse des Beschwerdeführers an der Abwehr des Eingriffs in die Eigentumsgarantie, auch wenn dieser anscheinend bereits Interessenten für den Kauf seiner Liegenschaft hat.
Damit erweist sich der durch die verhängte Planungszone erfolgte Eingriff in die Eigentumsgarantie des Beschwerdeführers als mit Art. 36 BV vereinbar.
4.4 Der Beschwerdeführer beklagt ferner eine Verletzung der Rechtsgleichheit, weil vor allem über Liegenschaften in […], nicht aber in anderen Ortsteilen eine Planungszone verfügt worden sei.
Dem Grundsatz rechtsgleicher Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) kommt im Planungsrecht nur eine abgeschwächte Bedeutung zu. Verfassungsrechtlich genügt, dass die Plananordnung sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (BGer-Urteil 1P.369/2006 vom 22. Oktober 2007 E. 3.1, mit Hinweisen). Dies muss umso mehr gelten, wenn nicht die Nutzungsplanung an sich, sondern lediglich die Rechtmässigkeit einer Planungszone zu beurteilen ist.
Dass die vorliegende Planungszone auf sachlich vertretbaren Gründen beruht, ergibt sich bereits aus dem Dargelegten, weshalb eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots ohne Weiteres zu verneinen ist.
5.
Zu prüfen bleiben die verfahrensrechtlichen Rügen des Beschwerdeführers.
5.1 Der Beschwerdeführer sieht sein rechtliches Gehör darin verletzt, dass die Beschwerdegegnerin 1 es unterlassen habe, eine einzelfallgerechte, auf seine Liegenschaft bezogene Begründung zu verfassen.
Die Pflicht zur genügenden Begründung eines Entscheids ergibt sich einerseits aus Art. 74 Abs. 1 lit. d VRG, anderseits aus dem verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Die Begründung von Verfügungen muss dabei so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. Die Verfügung muss zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Entscheidinstanz hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1).
Aus dem Dargelegten ergibt sich, dass die Rüge des Beschwerdeführers ins Leere geht. So kommt den Umständen auf den einzelnen Parzellen keine weitere Bedeutung zu, sondern wesentlich ist vielmehr, ob hinsichtlich des gesamten Planungsgebiets eine genügende Planungsabsicht bzw. ein genügendes Planungsbedürfnis besteht. Hierzu führte die Beschwerdegegnerin 1 in ihrem Einspracheentscheid eingehend aus, dass die zur Zeit vorhanden Bauzonen den Bauzonenbedarf für die nächste Planungsperiode deutlich überschreiten würden. Sodann wies sie darauf hin, dass die strittige Planungszone geeignet sei, um die Planungsfreiheit zu gewährleisten, welche das Ziel habe, erstmals eine raumplanerische Grundordnung zu schaffen, die den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspreche. Damit kam sie ihrer Begründungspflicht in genügender Weise nach, weshalb das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers gewahrt blieb bzw. eine Heilung des rechtlichen Gehörs im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren vor dem Beschwerdegegner 2 nicht erforderlich war.
5.2 Der Beschwerdeführer rügt sodann, dass der Beschwerdegegner 2 die verschiedenen Beschwerdeverfahren gegen die verhängten Planungszonen zu Unrecht vereinigt habe, was eine Amtsgeheimnisverletzung zur Folge gehabt habe.
Der Vorinstanz kommt bei der Prozessleitung ein grosses Ermessen zu. Gemäss Art. 23 Abs. 2 VRG können Beschwerden, welche den gleichen Gegenstand betreffen, im Interesse einer zweckmässigen Erledigung vereinigt werden.
Da die Vereinigung der Verfahren erst mit dem Endentscheid erfolgte, war den Beschwerdeführern der weiteren Verfahren keine Einsicht in die den Beschwerdeführer betreffenden Akten zu gewähren. Insofern erweist sich der durch den Beschwerdeführer erhobene Vorwurf der Amtsgeheimnisverletzung als unzutreffend und er erlitt durch die Verfahrensvereinigung keine Nachteile.
5.3 Schliesslich rügt der Beschwerdeführer die lange Verfahrensdauer im vorinstanzlichen Verfahren. Er erhob am 7. März 2014 Beschwerde gegen den Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin 1. Der Beschwerdeentscheid des Beschwerdegegners 2 erging am 25. August 2015, also knapp eineinhalb Jahre nach der Beschwerdeerhebung.
Der Beschwerdegegner 2 begründet die lange Dauer des Verfahrens damit, dass er mit der Einholung der Beschwerdeantwort bzw. der Duplik aus Gründen der Prozessökonomie zugewartet habe, bis in allen Verfahren die Kostenvorschüsse eingegangen, die erforderlichen Zwischenentscheide gefällt worden und die Replikschriften eingegangen seien. Aufgrund der geplanten Verfahrensvereinigung sei mit dem Abschluss der Schriftenwechsel zugewartet worden, bis in allen Verfahren die Schriftenwechsel durchgeführt worden seien. Ferner sei das Verfahren formlos sistiert worden, da beim Bundesgericht eine Beschwerde hängig gewesen sei, welche sich ebenfalls mit der Rechtmässigkeit einer Planungszone auf dem Gemeindegebiet von Glarus Nord befasst habe.
Beim Erlass einer Planungszone handelt es sich um eine vorsorgliche Massnahme. Ist eine vorsorgliche Massnahme strittig, kommt der beförderlichen Prozesserledigung eine besondere Bedeutung zu. Eine Verfahrensdauer von knapp eineinhalb Jahren erweist sich dabei – unabhängig davon, ob man die Verfahrensvereinigung als zweckmässig erachtet – als deutlich zu lang. Durch eine optimale Prozessleitung hätte der Entscheid früher getroffen werden können, so bestanden beispielsweise – gerade im Hinblick auf ein beförderliche Prozesserledigung – keine überzeugenden Gründe dafür, den erwähnten Bundesgerichtsentscheid abzuwarten. Dass der Entscheid erst eineinhalb Jahre nach Beschwerdeerhebung erging, hat die unbefriedigende Folge, dass vorliegend über die Rechtmässigkeit der Planungszone erst nach deren Ablauf bzw. Verlängerung entschieden werden kann. Indessen muss es vorliegend bei der Feststellung, dass die Dauer des vorinstanzlichen Verfahrens zu lange war, sein Bewenden haben.
6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass sowohl eine begründete Planungsabsicht als auch ein ausgewiesenes Planungsbedürfnis besteht und die Planungszone sich zudem als verhältnismässig erweist. Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen.
III.
Die pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.- ist ausgangsgemäss dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG) und mit dem von ihm geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Mangels Obsiegens steht ihm keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e contrario). Soweit die Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung beantragt, ist sie darauf hinzuweisen, dass die Beantwortung von Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens gehört, weshalb Behörden in der Regel keine Entschädigung ausgerichtet wird, ausgenommen im Klageverfahren oder wenn besondere Umstände dies rechtfertigen (Art. 138 Abs. 4 VRG). Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin 1 sind vorliegend nicht erfüllt.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Dem Beschwerdeführer wird eine pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.- auferlegt, die mit dem bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet wird.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:
[…]