Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 02.09.2015 A/831/2015

RÉPUBLIQUE E T

CANTON D E GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE A/831/2015-INIT ACST/17/2015 COUR DE JUSTICE Chambre constitutionnelle Arrêt du 2 septembre 2015

dans la cause

Monsieur A______ représenté par Mes Malek Adjadj et Steve Alder, avocats contre CONSEIL D’ÉTAT COMITÉ D’INITIATIVE « HALTE AUX MAGOUILLES IMMOBILIÈRES »

_________

- 2/61 - A/831/2015 EN FAIT 1. Monsieur A______, citoyen suisse, est domicilié à Bernex, dans le canton de Genève, où il exerce ses droits politiques. Il est copropriétaire avec son épouse, Madame A______, du logement que tous deux occupent personnellement, sis sur la parcelle 1______ de la commune de Bernex. Il est en outre propriétaire de trois lots de propriété par étages (ci-après : PPE), sis en zone de développement, dans deux immeubles de logements, à Satigny (GE), à savoir le lot 2______ de la parcelle 3______ et les lots 4______ et 2______ de la parcelle 5______ de la commune de Satigny. Il a remis à bail les trois appartements dont il est propriétaire dans l’immeuble édifié sur ces parcelles. Cet immeuble a été construit au bénéfice d’une autorisation de construire délivrée le 30 juin 2008. Sa construction a été achevée le 30 novembre 2010, et l’entrée moyenne des habitants dans cet immeuble est survenue entre octobre et novembre 2010. 2. Le 14 mars 2013, le Conseil d'État de la République et canton de Genève (ci-après : le Conseil d’État) a saisi le Grand Conseil d’un projet de loi modifiant la loi générale sur les zones de développement, du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35). Pour l’essentiel, ce projet de loi (ci-après : PL 11141) prévoyait d’obliger les propriétaires de logements destinés à la vente situés en zone de développement à les occuper eux-mêmes, sauf justes motifs agréés par le département compétent (art. 5 al. 1 let. b LGZD), et il préconisait de ne pas permettre, en principe, l’aliénation de tels logements qui seraient loués durant la période de contrôle pour le motif qu’ils avaient été dès leur construction soumis au régime de la propriété par étages (art. 8A LGZD), soit pour l’un des motifs d’autoriser l’aliénation d’appartements destinés à la location prévu par l’art. 39 al. 4 let. a de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation, du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20). Il s’agissait de remédier à des pratiques auxquelles certains promoteurs-constructeurs et certains acquéreurs de logements PPE en zone de développement se livraient, à savoir la thésaurisation de tels appartements aux fins de revente avec une forte plus-value à l’issue de la période de contrôle. 3. Le 7 janvier 2014, la commission du logement a rendu son rapport sur le PL 11141 (ci-après : PL 11141-A). Pour l’essentiel, la majorité de la commission acceptait l’obligation faite par le PL 11141 au propriétaire d’un logement destiné à la vente de l'habiter, mais elle proposait d’énumérer à titre exemplatif les justes motifs de déroger à cette obligation et de modifier l’art. 39 al. 4 let. a LDTR par une réserve du régime applicable à l’aliénation d’appartements destinés à la vente régi par le nouvel art. 8A LGZD. Lors de sa séance du 23 janvier 2014, le Grand Conseil a renvoyé le PL 11141 à la commission du logement.

- 3/61 - A/831/2015 4. Le 20 février 2014, la commission du logement a déposé un nouveau rapport sur le PL 11141 (ci-après : PL 11141-B). Proposant l’abandon de l’obligation d’occuper les logements destinés à la vente que le PL 11141-A imposait aux acquéreurs de tels logements, la majorité de la commission prévoyait de limiter le droit d’aliéner de tels appartements « à une personne physique qui n’est pas déjà propriétaire d’un logement dans le canton » (ci-après : « primo-acquéreur »), sauf justes motifs énumérés à titre exemplatif, et de ne pas retenir l’art. 8A LGZD. 5. Le 14 mars 2014, le Grand Conseil a adopté le PL 11141-B, en l’amendant sur quelques points. Aucun référendum n’ayant été lancé contre la L 11141, après sa publication dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 18 mars 2014, le Conseil d’État l’a promulguée par un arrêté du 30 avril 2014, publié, avec la L 11141, dans la FAO du 2 mai 2014. 6. La L 11141 a fait l'objet de trois recours en matière de droit public au Tribunal fédéral (causes 1C_223/2014, 1C_225/2014 et 1C_289/2014). 7. a. Le 19 mai 2014, un comité d’initiative « Halte aux magouilles immobilières » a lancé une initiative législative cantonale intitulée « Halte aux magouilles immobilières, OUI à la loi Longchamp ! » (ci-après : IN 156). L’objectif du comité d’initiative était de faire modifier la LGZD et la LDTR dans le sens qu’avait proposé le PL 11141-A alors soutenu par la majorité de la commission du logement, comportant l’idée maîtresse – défendue par le conseiller d’État François LONGCHAMP, en charge du département s’occupant notamment du logement lors du dépôt du PL 11141, devenu le président du Conseil d’État élu pour la législature 2013-2018 – que l’acquéreur d’un logement destiné à la vente sis en zone de développement doive l’occuper personnellement. Le lancement et le texte de l’IN 156 ont été publiés dans la FAO du 23 mai 2014. L’échéance du délai de récolte des signatures était fixée au 23 septembre 2014. b. L’IN 156 comporte le bref exposé des motifs suivant : « Contre les accapareurs d’appartements et la spéculation en zone de développement, pour des logements en PPE accessibles à la classe moyenne. » Son texte est le suivant : Article 1 La loi générale sur les zones de développement, du 29 juin 1957, est modifiée comme suit : Art. 5, al. 1, lettre b (nouvelle teneur) 1 En exécution de l’article 2, alinéa 1, lettre b, la délivrance de l’autorisation de construire est subordonnée à la condition que : Logements destinés à la vente

- 4/61 - A/831/2015 b) les bâtiments d’habitation destinés à la vente, quel que soit le mode d’aliénation (notamment cession de droits de copropriété d’étages ou de partie d’étages, d’actions ou de parts sociales), répondent, par le nombre, le type et le prix des logements prévus, à un besoin prépondérant d’intérêt général ; les logements destinés à la vente doivent être occupés par leur propriétaire, sauf justes motifs agréés par le département. Sont notamment considérés comme justes motifs : 1° des circonstances imprévisibles au moment de l’acquisition du logement, soit, notamment, le divorce des acquéreurs, le décès, la mutation temporaire dans un autre lieu de travail ou un état de santé ne permettant plus le maintien dans le logement ; 2° le fait que le propriétaire du bien-fonds ait reçu le ou les appartements concernés en paiement du prix du terrain pour permettre la construction de logements prévus sur son bien-fonds ou une circonstance d’échange analogue ; 3° une situation sur le marché du logement ne permettant pas de trouver un acquéreur au prix contrôlé et admis par l’État. Art. 8A Aliénation des logements destinés à la vente (nouveau) Si un logement destiné à la vente selon l’article 5, alinéa 1, lettre b, est loué pendant la période de contrôle instituée par l’article 5, alinéa 3, son aliénation ne peut en principe pas être autorisée en application de l’article 39, alinéa 4, lettre a, de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation, du 25 janvier 1996. Art. 9 Mesures et sanctions (nouvelle teneur) 1 Tout contrevenant aux dispositions légales et réglementaires ou aux conditions fixées pour le déclassement est passible d’une amende administrative n’excédant pas 20 % du prix de revient total de l’immeuble tel qu’il a été prévu par le plan financier. 2 Au surplus, les mesures et sanctions prévues aux titres V et VI de la loi sur les constructions et les installations diverses, du 14 avril 1988, sont applicables par analogie. Art. 12 Dispositions transitoires, al. 4 et 5 (nouveaux) 4 Les articles 5, alinéa 1, lettre b, et 8A sont applicables à compter du lendemain de sa promulgation dans la Feuille d’avis officielle aux logements destinés à la vente, situés dans des bâtiments dont la date d’entrée moyenne des habitants est postérieure au 1er janvier 2010 et n’ayant fait l’objet d’aucune acquisition. 5 Les articles 5, alinéa 1, lettre b, et 8A sont applicables à compter du premier jour du mois suivant un délai de 3 ans après la publication de la

- 5/61 - A/831/2015 présente initiative dans la FAO aux logements situés dans des bâtiments dont la date d’entrée moyenne des habitants est postérieure au 1er janvier 2010, ayant fait l’objet d’au moins une acquisition. Le délai peut être prolongé si le propriétaire a fait preuve de diligence pour libérer l’appartement de ses occupants mais se trouve encore en cours de procédure judiciaire ou dans le délai de protection institué à l’article 271a, alinéa 1, lettre e, du code des obligations, à la date fixée ci-avant. 6 Les mesures et sanctions administratives selon l’article 9 ne sont applicables, en lien avec l’obligation d’occupation par les propriétaires selon l’article 5, alinéa 1, lettre b, qu’aux logements construits après la date fixée à l’alinéa 1. Le délai peut être prolongé si le propriétaire a fait preuve de diligence pour libérer l’appartement de ses occupants mais se trouve encore en cours de procédure judiciaire ou dans le délai de protection institué à l’article 271a, alinéa 1, lettre e, du code des obligations, à la date fixée à l’alinéa 1. Article 2 La loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l’emploi), du 25 janvier 1996, est modifiée comme suit : Art. 39, al. 4, let. a (nouvelle teneur) Motifs d’autorisation 4 Le département autorise l’aliénation d’un appartement si celui-ci : a) a été dès sa construction soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue, sous réserve du régime applicable à l’aliénation d’appartements destinés à la vente régi par l’article 8A de la loi générale sur les zones de développement. Article 3 Entrée en vigueur La présente loi entre en vigueur le lendemain de son approbation en votation populaire. c. Par arrêté du 29 octobre 2014, publié dans la FAO du 31 octobre 2014, le Conseil d’État a constaté l’aboutissement de l’IN 156. 8. a. En vue de l’examen par le Conseil d’État de la validité de l’IN 156, la chancellerie d’État, par courrier du 6 novembre 2014, a invité le comité d’initiative à lui faire part de sa détermination sur trois points, à savoir la conformité du titre de l’IN 156 au regard de la garantie des droits politiques en tant qu’il faisait référence à la « loi Longchamp », la mise en œuvre des termes « en principe » figurant à l’art. 8A LGZD proposé par l’IN 156 et leur conformité au droit supérieur, et le renvoi à « l’alinéa 1 » figurant à l’art. 12 al. 6 LGZD proposé par l’IN 156. b. Le comité d’initiative a répondu à la chancellerie d’État par courrier du 19 novembre 2014.

- 6/61 - A/831/2015 Le titre de l’initiative ne posait pas de problème de clarté, l’appellation « loi Longchamp » étant celle attribuée publiquement et médiatiquement au PL 11141, émanant du conseiller d’État François LONGCHAMP, y compris dans sa version adoptée par la majorité de la commission du logement selon le rapport PL 11141- A du 7 janvier 2014, ne différant du PL 11141 que sur des points de détail. Les termes « en principe » figurant à l’art. 8A LGZD signifiaient que des exceptions étaient envisageables si le propriétaire pouvait se prévaloir de justes motifs au sens de l’art. 5 al. 1 let. b LGZD, auquel cette disposition faisait d’ailleurs référence, en dépit de l’omission par inadvertance d’une incise le précisant explicitement. Dans les dispositions transitoires, il n’avait pas été possible, pour des raisons formelles, de reprendre telle quelle la date figurant quatre fois dans le PL 11141-A (à savoir la date « correspondant au premier jour du mois suivant un délai de 3 ans après l’adoption de la présente loi »). Tenant compte du fait que la loi serait adoptée par voie d’initiative, il avait été fait référence, à l’art. 12 al. 5 LGZD, au « premier jour du mois suivant un délai de 3 ans après la publication de la présente initiative dans la FAO », une seule fois, pour éviter d’alourdir le texte, la mention de la « date fixée ci-avant » ayant ensuite été préférée à cet alinéa 5, puis, à l’alinéa 6, celle de la « date fixée à l’alinéa 1 », au lieu – du fait d’une erreur de plume, susceptible d’être rectifiée – de la « date fixée à l’alinéa 5 ». 9. Par un arrêt 1C_223/2014 du 15 janvier 2015 statuant sur les trois recours interjetés contre la L 11141, le Tribunal fédéral a admis les recours et a annulé la L 11141. L’exigence du « primo-acquéreur » n’offrait aucune garantie quant aux motifs de l’acquisition, qui pouvaient relever de la spéculation, et elle ne garantissait aucunement que le logement considéré soit utilisé par son acquéreur. L’art. 5 al. 1 let. b LGZD enfreignait ainsi la règle d’aptitude. Cette disposition impliquait une restriction au droit d’acquérir un logement dans de nombreux cas sans nécessité ; elle faisait obstacle à l’acquisition d’un logement destiné à la vente, par exemple par des copropriétaires (notamment des époux) vivant séparés, des propriétaires en main commune (en particulier des héritiers) ou le propriétaire d’un logement ne correspondant pas à ses propres besoins. Des exceptions au principe du « primo-acquéreur » étaient prévues, à titre d’exemples, mais il était douteux que ceux-ci puissent être étendus à l’ensemble des cas problématiques ; rien dans les travaux préparatoires ne laissait entrevoir une application souple de la loi ; une interprétation conforme au droit supérieur n’apparaissait donc pas possible. L’interdiction d’acquérir prévue par la loi ne s’étendait pas aux propriétaires de biens sis en dehors du canton, qu’il s’agît d’un logement, d’autres types de biens voire d’immeubles entiers, et que l’intéressé résidât ou non dans le canton de Genève, et ce sans que cette inégalité de traitement ne soit justifiée. La L 11141 ne permettait ainsi pas clairement d’atteindre le but recherché, portait une atteinte disproportionnée au droit de propriété et violait le principe de l’égalité de traitement. Elle devait être annulée dans son intégralité, ce qui rendait sans objet les griefs relatifs aux art. 9 et 12 LGZD.

- 7/61 - A/831/2015 10. a. Par arrêté du 4 février 2015, publié dans la FAO du 6 février 2015, le Conseil d’État a déclaré l’IN 156 valide. b. L’IN 156 était une initiative législative entièrement formulée. Elle visait à ajouter aux conditions auxquelles pouvaient être aliénés les logements destinés à la vente l’obligation que ceux-ci soient occupés par leur propriétaire, sauf justes motifs agréés par le département, à exclure la possibilité pour le département d’autoriser les ventes de tels logements qui seraient loués pendant la période de contrôle, à supprimer certaines sanctions énumérées à l’art. 9 LGZD, en faveur d’un renvoi aux mesures et sanctions prévues par la loi sur les constructions et les installations diverses, 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), et à ajouter diverses dispositions transitoires tendant à mettre en œuvre ces modifications. Elle traitait ainsi d’un seul thème, à savoir des logements destinés à la vente soumis à la LGZD, en particulier de l’obligation faite à l’acquéreur d’occuper ledit logement et des restrictions des conditions de vente durant la période de contrôle, en coordonnant entre elles les dispositions topiques de la LGZD et de la LDTR. Elle respectait ainsi le principe de l’unité de la matière. L’IN 156 prévoyait la modification de la LGZD et de la LDTR, soit de normes de même rang. Elle était conforme au principe de l’unité du genre. L’appellation « loi Longchamp » était un nom sous lequel la thématique du PL 11141 avait été relayée par les médias durant les travaux parlementaires relatifs à ce projet de loi, en particulier la facilitation de l’accès de la classe moyenne à la propriété du logement par l’exigence que l’acquéreur occupe son logement sis en zone de développement. Dès lors que c’était l’idée défendue par l’IN 156, la référence que son titre faisait à la « loi Longchamp » n’était pas trompeuse, quand bien même le texte de l’IN 156 ne correspondait pas en tous points au PL 11141. Les quelques erreurs de légistique que comportait le texte de l’IN 156 n’induisaient pas en erreur sur le sens du texte législatif proposé par cette initiative ; elles seraient corrigées selon la procédure de rectification d’erreurs matérielles, avant la publication de l’initiative dans l’hypothèse où le Grand Conseil l’accepterait, ou avant la promulgation si l’initiative était acceptée par le corps électoral. La double référence erronée « à la date fixée à l’alinéa 1 » que faisait l’art. 12 al. 6 LGZD proposé par l’IN 156 constituait une erreur matérielle manifeste, ledit alinéa 1 ne comportant pas de date. Il convenait, en application de l’interprétation la plus favorable aux initiants et des règles d’interprétation usuelles des normes, de ne pas s’arrêter à la lettre du texte de l’IN 156 et de privilégier l’interprétation qui correspondait le mieux au sens et au but de l’initiative et conduisait à un résultat raisonnable, tout en étant le plus compatible avec le droit supérieur fédéral et cantonal. Ainsi que le comité d’initiative l’avait expliqué, c’était à la date fixée à l’alinéa 5 (et non 1) de l’art. 12 que l’alinéa 6 faisait en réalité référence, à savoir au « premier jour du mois suivant un délai de 3 ans après la publication de la présente initiative dans la FAO », référence qui s’inspirait, à l’instar globalement de l’IN 156, du PL 11141-A dans sa version

- 8/61 - A/831/2015 proposée le 7 janvier 2014 par la majorité de la commission du logement, qui, lui, mentionnait le « premier jour du mois suivant un délai de 3 ans après l’adoption de la présente loi ». L’art. 12 al. 6 LGZD proposé par l’IN 156 devait être lu et serait corrigé comme renvoyant à la date fixée à l’alinéa 5. L’IN 156 respectait le principe de clarté. c. S’agissant de la conformité de l’IN 156 au droit supérieur, le droit public fédéral ne comportait pas de normes touchant à des questions du droit du logement qui primeraient les dispositions proposées, principalement à l’obligation imposée au propriétaire d’occuper le logement et à l’interdiction qui lui était faite de revendre ce logement si celui-ci avait été mis en location durant la période de contrôle. L’IN 156 contenait des règles de droit public, et non de droit privé ; les mesures qu’elle proposait n’avaient pas pour objectif d’intervenir dans les rapports directs entre les parties au contrat de vente ; ces mesures de droit public étaient motivées par un intérêt public pertinent et elles n’éludaient pas le droit civil ni n’en contredisaient le sens ou l’esprit, et le législateur fédéral n’avait pas entendu ne laisser aucune place pour du droit public cantonal dans la matière considérée. L’IN 156 ne posait pas de problème de compatibilité avec le droit fédéral. d. En tant qu’elle proposait des mesures contraignantes en matière d’aliénation, l’IN 156 soulevait la question d’une éventuelle atteinte aux garanties constitutionnelles de la propriété et de la liberté économique, ainsi que du respect du principe de la proportionnalité. L’obligation d’occuper le logement acquis en zone de développement, sauf justes motifs agréés par le département, causait certes une atteinte à la garantie de la propriété, mais elle ne touchait pas à l’essence de cette garantie, seul le mode d’utilisation de la propriété étant restreint par l’obligation faite au propriétaire d’occuper son appartement personnellement. Cette obligation reposait sur une base légale, et elle poursuivait un intérêt public, en tant qu’elle avait pour but d’éviter que les logements considérés ne soient acquis à des fins de spéculation immobilière ou d’investissement par des personnes n’entendant pas y résider. Elle était propre à contraindre de tels potentiels investisseurs à se retirer du marché de ces logements, donc propre à atteindre le résultat escompté de lutte contre la spéculation en zone de développement. Il n’y avait pas de mesure moins incisive permettant d’arriver au même résultat. Il était tenu compte des intérêts privés en balance par une exception à l’obligation d’occuper en cas de justes motifs, que l’art. 5 al. 1 let. b LGZD réservait, en les énumérant de manière exemplative, laissant au département une marge d’appréciation pour examiner les situations au cas par cas, dans le respect du principe de la proportionnalité. Cette disposition respectait ainsi le principe de la proportionnalité. Selon l’art. 8A LGZD proposé par l’IN 156, les logements destinés à la vente qui seraient loués sans justes motifs pendant la période de contrôle devenaient des logements destinés à la location, soumis au régime de la LDTR, et

- 9/61 - A/831/2015 leur revente ultérieure ne pourrait intervenir qu’en application de l’art. 39 al. 2 ou 3 LDTR. L’IN 156 restreignait les possibilités d’une catégorie de personnes physiques (celles ayant acquis un logement destiné à la vente en zone de développement et le louant) de revendre librement leur logement. Ladite mesure ne touchait pas à l’essence même de la garantie de la propriété, mais prévoyait une sanction de fraude à la loi ; elle ne limiterait l’aliénation de la propriété qu’à un nombre restreint de personnes, de plus dans la seule zone de développement. Elle prévenait que des logements destinés à la vente qui seraient loués dans des situations de justes motifs échappent à la LDTR à l’issue de la période de contrôle et puissent être vendus sans autre, et qu’ainsi les ventes de logements loués soient soumises à deux régimes différents. Revêtant un intérêt public important, les restrictions d’aliénation fixées à l’art. 8A LGZD étaient propres à atteindre l’intérêt public précité, puisqu’elles se coordonnaient avec le système instauré à l’art. 39 LDTR. Il n’y avait pas de mesure moins incisive permettant d’atteindre ce but. Il était suffisamment tenu compte des intérêts privés en présence, si – ainsi qu’il le fallait – on interprétait l’art. 8A LGZD dans le sens que si un logement destiné à la vente était loué pendant la période de contrôle, son aliénation ne pourrait pas être autorisée, mais que si le propriétaire pouvait faire état de justes motifs d’avoir loué son logement, il lui serait possible de revendre son logement aux conditions de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR, les justes motifs en question pouvant être notamment ceux que visent l’art. 5 al. 1 let. b ch. 1° à 3° LGZD. L’art. 8A LGZD respectait ainsi le principe de la proportionnalité. e. L’IN 156 comportait trois dispositions transitoires, dont il convenait d’examiner si elles déployaient des effets rétroactifs. L’art. 12 LGZD proposé par l’IN 156 n’instituait pas, à son alinéa 4, un régime rétroactif, car si l’initiative était acceptée, elle n’aurait aucune conséquence juridique sur ce qui se serait déjà passé avant son entrée en vigueur. L’obligation d’occuper le logement et l’interdiction d’aliénation en cas de location durant la période de contrôle ne déploieraient leurs conséquences juridiques qu’après l’entrée en vigueur du texte et ne concerneraient que les bâtiments n’ayant fait l’objet d’aucune acquisition au lendemain de la promulgation dans la FAO. Les décisions déjà rendues par le département ne seraient pas touchées. Il n’y avait qu’une rétroactivité improprement dite, sans atteinte à des droits acquis, donc une rétroactivité admissible. Le délai de trois ans que l’art. 12 LGZD proposé par l’IN 156 prévoyait à son alinéa 5 arriverait à échéance le 23 mai 2017, soit, compte tenu des délais impératifs applicables au traitement d’une initiative populaire, après que l’IN 156 serait entrée en vigueur si elle était acceptée. Cette disposition transitoire ne pouvait donc avoir d’effet rétroactif. Il en allait a fortiori de même, mutatis mutandis, de l’art. 12 al. 6 LGZD proposé par l’IN 156, qui renvoyait en réalité à la date visée à l’alinéa 5 (et non 1), si bien que les autorités chargées de l’application de cette disposition transitoire

- 10/61 - A/831/2015 devraient l’interpréter en ce sens que « Les mesures et sanctions administratives selon l’article 9 ne sont applicables, en lien avec l’obligation d’occupation par les propriétaires selon l’article 5, alinéa 1, lettre b, qu’aux logements dont l’entrée moyenne des habitants est postérieure au 1er janvier 2010. Les propriétaires de ces logements auront 3 ans pour se mettre en conformité avec la loi. Le délai peut être prolongé si le propriétaire a fait preuve de diligence pour libérer l’appartement de ses occupants mais se trouve encore en cours de procédure judiciaire ou dans le délai de protection institué à l’article 271a, alinéa 1, lettre e, du code des obligations après un délai de 3 ans après la publication de la présente initiative dans la FAO ». Le Grand Conseil pourrait procéder à une rectification matérielle de cette disposition. L’IN 156 ne comportait pas de disposition transitoire de la modification qu’elle prévoyait de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR. La date d’entrée en vigueur de cette disposition devrait recevoir la même interprétation que celle de l’art. 8A LGZD proposé par l’IN 156. La date d’entrée en vigueur du texte de l’IN 156 fixée par l’article 3 souligné n’était pas compatible avec les règles relatives à la validation des opérations électorales et la promulgation des lois acceptées par le corps électoral « dans le plus bref délai après la validation des opérations électorales ». Cela n’avait toutefois in casu aucune incidence concrète sur la mise en œuvre de l’initiative, au vu des dispositions transitoires figurant à l’art. 12. L’IN 156 ne posait ainsi pas de problème de rétroactivité. f. Elle ne posait pas non plus de problème de compatibilité avec le droit constitutionnel cantonal. Les art. 34 et 35 de la Constitution de la République et canton de Genève, du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), ne conféraient pas une protection plus étendue à la garantie de la propriété et la liberté économique que celle résultant des art. 26 et 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). Des modifications aux lois genevoises régissant l’aménagement du territoire, dont notamment la LGZD, pouvaient être proposées par le biais d’une initiative populaire. g. En cas d’acceptation de l’IN 156, les personnes désireuses d’acquérir un logement destiné à la vente sis en zone de développement devraient l’occuper, et si ce logement était loué, ces personnes se verraient en principe refuser une éventuelle revente durant la période de contrôle, sauf justes motifs. Ces mesures étaient réalisables. L’IN 156 respectait l’exigence d’exécutabilité. h. Toutes les conditions de validité de l’initiative étaient ainsi remplies. i. L’arrêté du Conseil d’État déclarant l’IN 156 valide était susceptible d’un recours à la chambre constitutionnelle de la Cour de justice dans un délai de 30 jours dès sa notification. 11. Le même 4 février 2015, le Conseil d’État a saisi le Grand Conseil d’un rapport sur la prise en considération de l’IN 156.

- 11/61 - A/831/2015 L’IN 156 reprenait essentiellement le texte du PL 11141 que le Conseil d’État avait déposé le 14 mars 2013 dans le but d’expliciter l’idée que les appartements PPE en zone de développement devaient être mis en vente et en principe occupés par leurs propriétaires. Il s’agissait de mettre un terme aux pratiques certes pas illicites mais contraires à l’esprit de la loi et à la volonté du législateur, dès la modification de la LGZD du 25 février 1972, de lutter contre la spéculation immobilière et de permettre à la classe moyenne d’acheter un appartement pour y vivre, selon un dispositif similaire pour les bâtiments d’habitation destinés à la location ou à la vente. Des dérives avaient été constatées, rendues possibles par le fait que le texte de la LGZD définissait à qui les appartements étaient destinés mais ne contraignait pas les destinataires souhaités à les occuper. L’écart entre le prix de vente autorisé en zone de développement et le prix de vente du marché était tel que tant des promoteurs que des propriétaires s’étaient mis à conserver des appartements destinés à la vente situés en zone de développement, ne les avaient pas mis en vente mais les avaient loués, dans le but de les vendre ou revendre à l’issue de la période de contrôle et réaliser ainsi une plus-value importante. Parfois, plusieurs appartements PPE avaient été cédés aux mêmes personnes, qui les thésaurisaient à des fins d’investissement, les soustrayaient au marché, déjà très tendu, et en empêchaient ainsi l’acquisition et l’habitation par ceux à qui ils étaient destinés. En cas de non-respect de l’obligation d’occuper proposée par l’art. 5 al. 1 let. b LGZD selon le PL 11141 et désormais l’IN 156, une sanction était prévue, sous la forme d’une amende administrative, mais aussi une mesure, consistant à considérer un appartement PPE en zone de développement loué pendant la période de contrôle comme un appartement locatif dont la revente ne pouvait en principe pas être autorisée en application de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR (les autres cas de vente prévus par l’art. 39 LDTR restant ouverts). Par son arrêt 1C_223/2014 du 15 janvier 2015, le Tribunal fédéral avait censuré la L 11141 sur des points sur lesquels celle-ci s’était écartée du PL 11141, en particulier le principe du « primo-acquéreur ». Mais il avait admis que l’objectif visant à lutter contre la spéculation ou la détention d’appartements à des fins d’investissement poursuivait un intérêt public et que le fait de réserver les appartements PPE en zone de développement à ceux qui entendaient y habiter constituait un moyen proportionné de l’atteindre. Le Conseil d’État soutenait sans réserve l’IN 156, dès lors que celle-ci reprenait très largement le texte du PL 11141 ; il approuvait aussi ses dispositions transitoires, qui revenaient à une notion de rétroactivité improprement dite. 12. a. Par acte du 9 mars 2015, Monsieur A______ (ci-après : le recourant) a recouru à la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre l’arrêté du Conseil d’État du 4 février 2015 précité, en concluant à l’octroi de l’effet suspensif, à l’annulation de l’arrêté attaqué, à

- 12/61 - A/831/2015 l’invalidation de l’IN 156 et à l’allocation d’une indemnité de procédure pour les frais indispensables causés par le recours. b. L’IN 156 contrevenait aux droits politiques des citoyens, en tant qu’elle contenait à la fois une modification de la LGZD, qui serait soumise au référendum facultatif ordinaire, et une modification de la LDTR, qui serait soumise au référendum facultatif facilité. L’art. 85A al. 2 de la loi sur l’exercice des droits politiques, du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05), s’opposait à ce que la loi qu’adopterait le Grand Conseil à la suite de l’IN 156 soit soumise in globo au vote du peuple. Une scission de la loi ne serait pas envisageable. c. L’art. 5 al. 1 let. b LGZD prévu par l’IN 156 était doublement contraire à la force dérogatoire du droit fédéral, dès lors qu’il entraînait les deux conséquences de prohiber d’une part l’acquisition d’un appartement en zone de développement par toute autre entité qu’une personne physique (seule à même d’occuper personnellement le logement acquis), et d’autre part l’achat d’un tel logement à titre de résidence secondaire. Ainsi, du fait de la condition d’occupation personnelle prévue par l’initiative, des États étrangers (pour leur mission diplomatique ou consulaire) et des organisations internationales ne pourraient acquérir à des fins officielles un logement PPE sis en zone de développement, en violation de la loi fédérale du 22 juin 2007 sur les privilèges, les immunités et les facilités, ainsi que les aides financières accordés par la Suisse en tant qu’État hôte (LEH - RS 192.12). De même, les ressortissants de l’Union européenne (ci-après : UE) ou de l’Association européenne de libre-échange (ci-après : AELE), qui auraient leur résidence principale dans leur pays d’origine, ne pourraient pas acquérir un logement en zone de développement à titre de résidence secondaire, contrairement à l’art. 7 let. j de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger (LFAIE - RS 211.412.41) et à l’Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes [ALCP - RS 0.142.112.681]). d. L’obligation que l’art. 5 al. 1 let. b LGZD imposait au propriétaire d’occuper personnellement son logement était contraire à la garantie de la propriété ainsi qu’à la liberté économique. Les trois règles constituant le principe de la proportionnalité n’étaient pas respectées. La condition de l’occupation personnelle du logement par son propriétaire semblait être une mesure apte à lutter contre la spéculation immobilière en zone de développement. Elle n’était en revanche pas apte à atteindre le second intérêt public poursuivi, à savoir permettre à la classe moyenne d’accéder à la propriété. La revente d’un tel bien se trouvait en effet restreinte au seul marché, concernant une infime partie de la population, des acquéreurs souhaitant habiter les logements acquis ; tout marché locatif se trouvait exclu dans les lots de PPE, vu l’obligation

- 13/61 - A/831/2015 d’habiter effectivement le logement déjà durant toute la période de contrôle (sous peine d’intégration de l’appartement dans le système de contrôle institué par la LDTR et d’une amende administrative), mais aussi de manière durable sans restriction de temps après la période de contrôle (sous peine d’une amende administrative). Instituer un tel système excluait toute forme de valorisation du bien, même à terme, tout en maintenant le risque économique du propriétaire, avec l’effet de faire perdre tout intérêt à l’acquisition de son logement en zone de développement et donc de dissuader la classe moyenne d’accéder à la propriété. Ladite obligation ne respectait pas non plus la règle de la nécessité. Les circonstances imprévisibles au moment de l’acquisition susceptibles, selon l’art. 5 al. 1 let. b ch. 1 LGZD, de justifier une dérogation à cette obligation ne permettaient de prendre en compte que de manière très limitée les événements pouvant se produire dans la vie d’un propriétaire. Ne pouvaient ainsi se prévaloir d’un juste motif, faute de pouvoir faire état d’une circonstance imprévisible au moment de l’acquisition du logement, l’employé d’une société multinationale sachant qu’il serait très certainement muté provisoirement à l’étranger dans les dix prochaines années, vu que c’était la politique de son entreprise, ou la personne très âgée dont l’état de santé se dégraderait à tel point qu’elle ne pourrait plus demeurer dans son logement, ou le jeune père de famille en début de carrière voulant acquérir un, voire deux logements en zone de développement dans la prévision d’y loger un fils ou une fille une fois ceux-ci majeurs et de le(s) louer dans l’intervalle, sans aucun motif spéculatif. Le caractère exemplatif des justes motifs cités à ce ch. 1 ne permettait pas d’interpréter différemment la notion claire de « circonstances imprévisibles ». Des mesures moins incisives existaient pour atteindre les intérêts publics poursuivis. Dans les exemples cités ci-dessus, de même que dans le cas précités de l’État étranger ou de l’organisation internationale ou encore du travailleur frontalier, les intéressés ne se livraient pas à de la spéculation immobilière, pas plus d’ailleurs que des personnes morales telles que des caisses de prévoyance professionnelle voulant acquérir des immeubles entiers pour ensuite en louer les appartements à leurs pensionnés à des prix attractifs, ou encore des sociétés anonymes de type sociétés immobilières, dont les statuts créaient un lien strict entre les actionnaires-locataires et les lots de PPE. L’obligation d’occuper personnellement le logement acquis ne respectait pas non plus l’exigence d’un rapport raisonnable entre les buts visés et les intérêts compromis. Il y avait disproportion à ne pas limiter dans le temps cette obligation, ainsi qu’à sanctionner sa violation par une amende administrative pouvant aller jusqu’à 20 % du prix de revient total de l’immeuble, couplée, en cas de mise en location pendant les dix ans de la période de contrôle, à une intégration de l’appartement dans la catégorie des logements destinés à la location et l’exclusion de la possibilité de le revendre.

- 14/61 - A/831/2015 e. La combinaison du nouvel art. 8A LGZD et de la modification de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR impliquait que le propriétaire d’un logement en zone de développement qui le louerait pendant la période de contrôle ne pourrait le revendre que dans les cas visés par l’art. 39 al. 2 LDTR, soit dans des cas en pratique presque jamais réalisés, voire par l’art. 39 al. 3 LDTR en cas de revente au locataire. À teneur des art. 178, 179 et 180 Cst-GE, la politique genevoise du logement reposait sur la combinaison de trois types de mesures, à savoir la production de logements bon marché, la politique d’acquisition foncière de l’État et le soutien à l’accès à la propriété. L’intérêt public en résultant était de produire suffisamment de logements bon marché et de logements à vendre, en garantissant un équilibre entre les différents types de logements, sociaux ou libres, et parmi ces derniers ceux en location et ceux en PPE, de façon différenciée selon la zone de base à laquelle la zone de développement se superposait. Dans cette perspective, des unités de logements conçues dès leur construction pour être des objets de propriété individuelle n’étaient pas visées par la protection de la LDTR, même si elles étaient louées entre leur construction sous le régime de la propriété par étages et leur vente, si bien que l’autorisation de les aliéner devait automatiquement être délivrée. Il n’y avait pas d’intérêt public à faire passer un logement destiné à la vente dans la catégorie des logements destinés à la location du fait qu’il serait loué temporairement. L’interdiction de vente résultant de la combinaison des art. 8A LGZD et 39 al. 4 let. a LDTR proposés par l’IN 156 en cas de location même temporaire remettait en cause tout le système imposé par la constitution genevoise d’équilibre entre les formes de nouveaux logements et le soutien à l’accession à la propriété. La sanction très lourde d’interdire toute revente d’un appartement PPE sis en zone de développement qui serait loué même temporairement produisait l’effet contraire de soustraire un logement au marché, dès lors que, pour éviter cette sanction, le propriétaire qui ne pourrait l’occuper sans juste motif au sens de l’art. 5 al. 1 let. b LGZD préférerait le laisser vide, plutôt que de le louer, afin de pouvoir le revendre ultérieurement. Elle ne respectait pas la règle de l’aptitude. Des mesures moins incisives permettaient d’atteindre le but visé de garantir que le propriétaire occupe son logement sauf justes motifs. L’art. 9 al. 1 LGZD prévoyait une amende administrative substantielle, et l’al. 2 que l’IN 156 proposait d’introduire dans cette disposition permettait en outre au département compétent de prendre les mesures et sanctions prévues aux titres V et VI LCI, donc en particulier d’ordonner la remise en état des lieux. Cela était suffisant. À une interdiction d’acquisition ou de revente pouvaient être préférées une confiscation de la marge bénéficiaire du produit de la location, ou une prolongation de la période de contrôle des prix et des loyers à définir de façon à valoriser l’habitation par le propriétaire durant la période de contrôle par rapport à une location à un tiers. De telles mesures, moins incisives, seraient plus efficaces,

- 15/61 - A/831/2015 en tant que le propriétaire n’aurait rien à gagner mais au contraire à perdre tant de louer son logement que de le laisser vide. L’interdiction considérée de revente ne respectait pas non plus la règle de proportionnalité au sens étroit. En l’absence d’un renvoi plus explicite, les mots « en principe » figurant à l’art. 8A LGZD n’autorisaient pas à considérer que les justes motifs réservés à l’art. 5 al. 1 let. b LGZD l’étaient aussi pour déroger à ladite interdiction. Quoi qu’il en soit, lesdits justes motifs ne suffisaient pas à résoudre toutes les situations problématiques susceptibles de se présenter, pour les mêmes raisons que celles avancées à l’encontre de l’obligation d’occupation personnelle du logement. De nombreuses personnes seraient privées de la faculté de pouvoir acheter un appartement en zone de développement dès lors qu’elles seraient exposées au risque de ne plus jamais pouvoir le revendre, et elles seraient discriminées par rapport aux personnes non exposées à ce risque, soit aux personnes d’âge moyen ayant un emploi local dans la région genevoise. En toute hypothèse, la privation de la possibilité de revente impliquée par la disposition était excessive, étant précisé que la vente d’un appartement en dehors des cas visés par l’art. 39 al. 4 LDTR était extrêmement difficile, voire impossible. f. Les dispositions transitoires que l’IN 156 introduirait à l’art. 12 al. 4 et 5 LGZD ne prévoyaient pas une rétroactivité improprement dite, en principe admissible sous réserve des droits acquis, mais bien une rétroactivité proprement dite, sans que les conditions d’une telle rétroactivité ne soient remplies. L’art. 12 al. 4 LGZD ne précisait pas – et rien ne permettait de préciser – la date à laquelle les bâtiments visés (soit ceux, situés en zone de développement, dont la date d’entrée moyenne des habitants était postérieure au 1er janvier 2010) ne devaient avoir fait l’objet d’aucune acquisition pour que les art. 5 al. 1 let. b et 8A LGZD s’appliquent à compter du lendemain de leur promulgation dans la FAO. On ne savait pas si cette date était aussi le 1er janvier 2010, ou celle de l’entrée en vigueur de la loi, ou celle de la publication de l’IN 156 dans la FAO. Pour le cas où cette date serait le 1er janvier 2010, l’idée serait que le propriétaire de la parcelle sur laquelle l’immeuble avait été construit avait uniquement loué les appartements PPE qu’il y avait réalisés ; ledit propriétaire serait contraint de résilier les baux conclus et de vendre les appartements. De même, dans l’hypothèse où, dans de tels immeubles, des ventes seraient intervenues postérieurement au 1er janvier 2010 et où certains des acquéreurs de tels appartements auraient loué ces derniers, lesdits acquéreurs seraient soumis à l’obligation d’occuper personnellement leur logement dès le lendemain de l’entrée en vigueur de la loi. Cette dernière attachait ses effets à des faits entièrement révolus, à savoir à l’acquisition de tels appartements ; c’était de la rétroactivité proprement dite. Dans les cas visés par l’art. 12 al. 5 LGZD, lesdites dispositions s’appliqueraient à compter d’un délai de trois ans ayant déjà commencé à courir avant que la loi ne soit entrée en vigueur. Vu la brièveté du délai imparti, les

- 16/61 - A/831/2015 propriétaires concernés étaient contraints d’entreprendre par anticipation les démarches en vue de se mettre en conformité avec la loi, sans savoir si l’obligation que celle-ci comportait existerait et entrerait un jour en vigueur. À un effet rétroactif proprement dit s’ajoutait un effet anticipé. La rétroactivité prévue par ces deux dispositions transitoires n’était pas raisonnablement limitée dans le temps. L’obligation d’occupation personnelle pouvait s’appliquer à des appartements acquis en 2007 ou 2008, et la loi ne pouvait entrer en vigueur avant 2016 voire, plus raisonnablement, 2017 ; elle déploierait des effets à des faits remontant à plus de dix ans dans le cas du recourant. Pire, l’acquéreur d’un logement en 2007 dans un immeuble concerné et qui aurait loué son appartement dès janvier 2010 serait dans l’impossibilité de le revendre, même s’il décidait de résilier le bail de son locataire et d’intégrer son appartement, du seul fait que ce dernier avait été loué durant la période de contrôle. Le choix du 1er janvier 2010 comme date de rétroactivité des dispositions considérées créait des inégalités choquantes, par exemple entre un propriétaire ayant acquis un logement le 1er décembre 2009 dans un immeuble dont la date moyenne d’entrée des habitants serait le 20 décembre 2009 (et qui ne serait pas contraint d’occuper personnellement son logement et pourrait le remettre à bail sans s’exposer à des sanctions), et un propriétaire en ayant acquis un en 2007 déjà, mais dans un immeuble dont la date moyenne d’entrée des habitants serait postérieure au 1er janvier 2010 (et qui serait tenu d’occuper personnellement son appartement, sous peine des sanctions prévues par les dispositions considérées). La rétroactivité prévue par l’art. 12 al. 4 et 5 LGZD n’était pas justifiée par un intérêt public pertinent. Les initiants entendaient changer les règles du jeu non seulement pour le futur, mais aussi pour le passé, en réalité pour appréhender la promotion immobilière ayant défrayé la chronique, à savoir l’opération dite de la « Tulette », qui avait comporté, sans violation de la loi, l’acquisition en 2010- 2011 de 53 % de 149 appartements destinés à la vente par des acquéreurs en ayant acheté deux ou plus (11 d’entre eux en ayant acquis même cinq ou six), certains d’entre eux étant au surplus déjà propriétaires de plusieurs biens immobiliers dans le canton de Genève, notamment en zone de développement. La rétroactivité prévue par ces deux dispositions transitoires portait atteinte à des droits acquis, dans la mesure où elle visait à revenir sur des autorisations de construire ayant permis de réaliser des logements en zone de développement et ayant comporté la fixation d’un loyer admissible auquel le propriétaire pouvait louer l’appartement durant la période de contrôle. 13. Par courrier du 26 mars 2015, le recourant a déclaré renoncer à sa conclusion préalable visant à l’octroi de l’effet suspensif, tout en se réservant la possibilité, suivant l’évolution d’un traitement qui se poursuivrait de l’IN 156, de déposer une nouvelle demande d’octroi de l’effet suspensif ou de mesures provisionnelles.

- 17/61 - A/831/2015 14. a. Par mémoire du 22 avril 2015, le Conseil d’État, soit pour lui la chancellerie d’État, a répondu au recours, en concluant à son rejet et à la condamnation du recourant aux frais de la procédure. b. La chambre constitutionnelle n’avait pas à examiner au stade de la validité de l’initiative si le texte devait le moment venu et le cas échéant être soumis au référendum facultatif ordinaire ou au référendum facultatif facilité ; cette question ne faisait pas partie des conditions de validité d’une initiative. Le processus référendaire était différent du processus poursuivi par une initiative populaire, même si, en cas d’approbation par le Grand Conseil de l’IN 156, cette dernière deviendrait une loi ; c’est alors seulement que le Conseil d’État devrait se pencher sur la question d’une éventuelle scission de cette loi en vertu de l’art. 85A al. 2 LEDP, ce qu’il ferait à l’aune des critères dégagés par la chambre constitutionnelle dans son arrêt ACST/1/2015 du 23 janvier 2015. L’impossibilité de scinder une loi avait pour effet la soumission de l’entier de la loi au régime référendaire facilité et non l’invalidité du texte ; cela devait valoir aussi pour une loi concrétisant l’IN 156. Le grief de violation des droits politiques était mal fondé. c. L’IN 156 ne violait pas le principe de la force dérogatoire du droit fédéral. L’art. 16 LEH ne donnait pas aux bénéficiaires institutionnels un droit à obtenir du département fédéral des affaires étrangères (ci-après : DFAE) une autorisation d’acquisition, ni préalablement des autorités cantonales compétentes une autorisation de construire si les conditions n’en étaient pas données. Il n’empêcherait pas les autorités cantonales compétentes de tenir compte de l’art. 5 al. 1 let. b LGZD proposé par l’IN 156 si celle-ci était adoptée, en particulier de refuser les autorisations de construire en faveur de bénéficiaires institutionnels au sens de la LEH dès lors que la disposition précitée limitait l’acquisition de logements destinés à la vente aux personnes physiques. Les bénéficiaires institutionnels n’étaient empêchés d’acquérir un bien immobilier dans le canton de Genève que pour des logements destinés à la vente sis en zone de développement. De même, la LFAIE ne donnait pas un droit inconditionnel à acquérir un bien immobilier si les conditions préalables à cette acquisition découlant du droit cantonal n’étaient pas remplies, le cas échéant celles de l’art. 5 al. 1 let. b LGZD proposé par l’IN 156. Admettre le contraire reviendrait d’ailleurs à créer une inégalité de traitement contraire au droit entre les personnes cherchant à acquérir un bien immobilier destiné à la vente situé en zone de développement sans l’intention d’y habiter et les ressortissants des États membres de l’UE ou de l’AELE. d. L’art. 5 al. 1 let. b LGZD proposé par l’IN 156 n’était pas contraire à la garantie de la propriété et à la liberté économique, en particulier respectait le principe de la proportionnalité.

- 18/61 - A/831/2015 L’actuel art. 5 al. 1 let. b LGZD engendrait des dysfonctionnements contraires au but et à l’esprit de la LGZD, mais possibles au regard du texte de la loi. Certains appartements situés en zone de développement étaient achetés à un prix modéré, puis loués durant la période de contrôle, puis revendus à l’issue de cette dernière au prix du marché, ce qui permettait de réaliser une importante plusvalue par rapport au prix d’acquisition. Des lots entiers de tels appartements étaient quelquefois vendus à des personnes pourtant déjà propriétaires dans le canton de Genève. Obliger l’acquéreur d’un logement destiné à la vente en zone de développement à l’occuper personnellement permettait d’empêcher de tels dysfonctionnements, en écartant du marché de tels logements les acquéreurs dont le profil ne correspondait pas à celui des personnes auxquelles les dispositions de la LGZD sur les logements destinés à la vente étaient vouées à s’appliquer. L’art. 5 al. 1 let. b LGZD proposé par l’IN 156 n’avait pas pour but de permettre la valorisation d’un appartement acquis en zone de développement. L’exclusion de tout marché locatif dans les lots PPE ne limiterait pas le cercle des potentiels acquéreurs à une infime partie de la population. Les potentiels acquéreurs cherchant à proposer des logements à la location demeuraient libres d’acquérir de tels logements aux conditions prévues par l’art. 5 al. 1 let. a LGZD. Pour permettre la construction de logements correspondant à un besoin d’intérêt général en zone de développement, et en particulier permettre à la classe moyenne d’accéder à des logements PPE, il était nécessaire d’écarter de ce marché des acquéreurs qui n’entendaient d’emblée pas vivre dans ces logements. L’examen des exceptions devant être apportées à l’obligation d’occupation personnelle de tels appartements par leur propriétaire relevait de celui de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une balance des intérêts en présence. Les justes motifs pour lesquels le propriétaire des logements considérés pourraient ne pas y habiter devraient pouvoir être appréciés par les organes d’exécution de la loi, au bénéfice de leur pouvoir d’appréciation, plutôt que fixés dans la loi, compte tenu de la multitude des exceptions imprévisibles. Comme le PL 11141-A, l’IN 156 comportait une liste exemplative de justes motifs, dont l’esprit était de ne pas péjorer la situation de personnes dont les circonstances de vie se trouvaient subitement modifiées indépendamment de leur volonté. Ladite disposition laissait au département compétent un large pouvoir d’appréciation lui permettant d’appréhender les situations justifiant une exception à la loi, dans le respect du principe de la proportionnalité. Les exceptions prévues et leur caractère non exhaustif assuraient qu’il y ait un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts éventuellement compromis. L’examen de la validité d’une initiative populaire rédigée de toutes pièces ne s’apparentait pas à un contrôle abstrait d’un acte normatif ; il s’agissait uniquement de s’assurer que les citoyens ne seraient pas appelés à voter sur un objet qui, d’emblée, ne pourrait pas être finalement concrétisé conformément à la volonté exprimée. L’autorité de validation d’une telle initiative n’avait pas à se livrer à un examen définitif de constitutionnalité, ni à résoudre par avance tous les cas d’application qui pourraient se présenter ; la

- 19/61 - A/831/2015 protection des droits politiques devait être distinguée de celle des autres droits constitutionnels des citoyens. Toutes les facettes du principe de la proportionnalité étaient ainsi respectées, si bien que l’art. 5 al. 1 let. b LGZD proposé par l’IN 156 était conforme au droit supérieur. e. Les art. 8A LGZD et 39 al. 4 let. a LDTR proposés par l’IN 156 ne violaient pas la garantie de la propriété. Ces dispositions visaient à préserver le parc locatif et à assurer la coordination entre la LGZD et la LDTR. Elles limitaient les possibilités de vente des appartements situés en zone de développement destinés à la vente qui seraient mis en location sans justes motifs durant la période de contrôle. D’après le système actuellement en vigueur, de tels logements, détournés de leur destination initiale, devaient être considérés comme des logements destinés à la location, soumis au régime de la LDTR. Des exceptions à l’obligation d’occuper étant prévues par l’initiative, qui ouvrait la voie à la location de tels appartements, il fallait éviter que ceux-ci, à l’échéance de la période de contrôle, échappent à la LDTR et soient vendus sans autre, et que soient ainsi instaurés deux régimes différents de ventes de logements loués. Les deux objectifs poursuivis répondaient à un intérêt public. Le système prévu satisfaisait aux exigences du principe de la proportionnalité. En empêchant un propriétaire de bénéficier d’une autorisation de vente d’un logement PPE sis en zone de développement mis en location sans justes motifs pour la raison que cet appartement avait été dès sa construction soumis au régime de la propriété par étages, la combinaison des deux dispositions considérées avait un effet dissuasif sur les investisseurs qui souhaiteraient louer leur bien durant la période de contrôle sans justes motifs, puis le revendre à l’issue de cette dernière avec une importante plus-value. La règle d’aptitude était ainsi respectée. Celle de la nécessité l’était aussi, dès lors que les deux dispositions en question, dûment coordonnées, étaient nécessaires pour éviter que des logements destinés à la location – à considérer comme tels, dans le cas de logements destinés à l’origine à la vente mais loués sans justes motifs (situation qu’aucune disposition de la LGZD ou de la LDTR ne réglementait) – ne soient soumis à deux régimes différents au terme de la période de contrôle, à moins que, s’agissant des logements destinés à l’origine à la vente, leur mise en location soit intervenue pour de justes motifs. La combinaison des deux dispositions, limitant l’applicabilité de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR aux seuls cas de justes motifs de ne pas occuper personnellement les logements considérés, poursuivait ainsi le but de dissuader les investisseurs d’acquérir des logements dans lesquels ils n’entendaient pas habiter.

- 20/61 - A/831/2015 La règle de la proportionnalité au sens étroit était respectée en raison des exceptions à l’interdiction de vente prévues pour de justes motifs, réservées par les mots « en principe » figurant à l’art. 8A LGZD, et de la manière souple, déjà évoquée, dont le département appliquerait cette disposition. f. Les dispositions transitoires prévues à l’art. 12 al. 4 et 5 LGZD ne portaient pas atteinte à des droits acquis susceptibles de découler de la garantie de la propriété ou du principe de la bonne foi. Il n’existait pas de droit au maintien d’une certaine législation, à moins que – ce qui n’était pas le cas en l’espèce – les modifications considérées ne contredissent des assurances précédemment données par le législateur ou ne fussent décidées de façon imprévisible dans le dessein d’empêcher l’exécution d’un projet qui serait réalisable. Seul le mode d’utilisation de la propriété foncière était restreint ; il n’y avait pas d’atteinte à l’institution même de la propriété. L’exigence d’un régime transitoire pouvant s’imposer au regard du principe de la bonne foi était respectée. Les propriétaires des logements ayant fait l’objet au moins d’une acquisition pourraient s’adapter à la nouvelle réglementation. Les effets juridiques de l’IN 156 ne se déploieraient qu’aux échéances indiquées à l’art. 12 LGZD, dont le propriétaire pourrait au surplus requérir le report à certaines conditions. 15. Par mémoire du 13 mai 2015, le comité d’initiative a conclu au rejet du recours. Le Conseil d’État avait parfaitement anticipé les griefs du recourant dans son arrêté validant l’IN 156. L’arrêt du Tribunal fédéral 1C_223/2014 précité permettait de considérer les propositions formulées par cette dernière comme valables. La mesure centrale de l’initiative, reprise de la « loi Longchamp », de soumettre au régime juridique de la LDTR les appartements nouvellement construits en PPE en zone de développement non occupés par leurs acquéreurs permettait d’atteindre l’objectif visé de favoriser l’accession de la classe moyenne à la propriété de son propre logement, sans porter atteinte à la liberté contractuelle ni créer d’inégalité de traitement entre les justiciables. L’effet rétroactif prévu par les dispositions transitoires, qui n’était qu’indirect, ne posait aucun problème. D’une part, l’autorité compétente pourrait accorder des prolongations des délais fixés, pour éviter toute situation qui porterait atteinte aux droits des justiciables, et ses décisions seraient sujettes à recours ; d’autre part, lesdites dispositions étaient rédigées de façon à permettre de les interpréter de manière conforme à la garantie des droits fondamentaux des justiciables et à la sécurité du droit. 16. a. Par mémoire du 3 juin 2015, le recourant a formulé des observations sur les déterminations du Conseil d’État et du comité d’initiative. Il a persisté dans les conclusions de son recours. b. L’art. 5 al. 1 let. b LGZD proposé par l’IN 156 violait l’art. 16 al. 3 LEH. La réserve que cette disposition-ci comportait en faveur des autorisations cantonales se rapportait soit à la police des constructions au sens large, soit à des problématiques de sécurité. La LEH était une transposition, en droit fédéral suisse,

- 21/61 - A/831/2015 de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961 (RS 0.191.01), dont l’art. 21 prévoyait que l’État hôte accordât aux bénéficiaires institutionnels des facilités d’acquisition des biens immobiliers sur son territoire. L’exigence d’occupation personnelle posée par l’IN 156 n’appartenait ni au corpus des règles de la police des constructions ni à celui de la sécurité, mais poursuivait un but de politique du logement, étranger à la réserve figurant à l’art. 16 al. 3 LEH. Subsidiairement, si cette exigence pouvait conditionner l’octroi d’une autorisation réservée par l’art. 16 al. 3 LEH, elle n’en serait pas moins contraire à cette disposition-ci, en tant que, par définition, un bénéficiaire institutionnel ne pourrait jamais habiter personnellement l’immeuble qu’il acquerrait, si bien que le DFAE, devant constater que les conditions de l’art. 16 al. 3 LEH n’étaient pas remplies, ne pourrait jamais délivrer l’autorisation d’acquisition au bénéficiaire institutionnel. L’art. 5 al. 1 let. b LGZD proposé par l’IN 156 ne respectait pas la répartition des compétences entre la Confédération, compétente pour autoriser l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger, et les cantons, compétents pour délivrer les autorisations de construire, dès lors qu’il imposait une obligation d’occupation personnelle du logement qui faisait obstacle, si elle n’était pas remplie, à l’acquisition d’un immeuble par un frontalier comme résidence secondaire, et non à sa construction. Il prohibait une telle acquisition, qu’elle fût le fait d’individus résidant en Suisse ou de personnes résidant à l’étranger, ce qui posait problème au regard de l’art. 7 let. j LFAIE en tant que la question était du ressort de la Confédération. c. L’art. 5 al. 1 let. b LGZD proposé par l’IN 156 violait la garantie de la propriété. Il était apte à lutter contre la spéculation immobilière, mais pas à faciliter l’accession de la classe moyenne à la propriété du logement. Obliger l’acquéreur à occuper personnellement un tel logement n’incitait nullement à en acquérir un. Comme indiqué dans le recours, il existait des mesures moins incisives pour lutter contre la spéculation immobilière, et, en dépit de leur caractère exemplatif, les justes motifs prévus par l’initiative ne permettaient pas de tenir compte de situations dans lesquelles l’exigence d’occupation personnelle n’était pas justifiée. d. Les arguments du Conseil d’État ne renversait pas le raisonnement contenu dans le recours s’agissant de la violation de la garantie de la propriété qu’engendraient les art. 8A LGZD et 39 al. 4 let. a LDTR proposés par l’IN 156. e. L’IN 156 était contraire au principe de la non-rétroactivité. L’art. 12 al. 4 et 5 LGZD qu’elle comportait rendait applicables de nouvelles règles à des situations de fait dont les effets s’étaient déjà entièrement produits. Il s’agissait de rétroactivité proprement dite, dont les conditions d’admissibilité exceptionnelle n’étaient pas remplies.

- 22/61 - A/831/2015 17. Le 5 juin 2015, le greffe de la chambre constitutionnelle a communiqué les observations du recourant au Conseil d’État et au comité d’initiative. 18. Sur ce, la cause a été gardée à juger. EN DROIT 1. Selon l'art. 124 Cst-GE, la Cour constitutionnelle, à savoir la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (art. 1 let. h ch. 3 1er tiret de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 [LOJ - E 2 05]), a pour compétences de contrôler sur requête la conformité des normes cantonales au droit supérieur, de traiter les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale, et de trancher les conflits de compétence entre autorités. À ces trois compétences, le législateur cantonal a ajouté celle de connaître des recours en matière de validité des initiatives populaires (art. 130B al. 1 let. c LOJ), compte tenu de l'étroite parenté de cette matière-ci, ressortissant désormais à la compétence décisionnaire du Conseil d'État (art. 60 al. 1 et art. 72 al. 1 Cst-GE), avec à la fois le contrôle abstrait des normes et le traitement des litiges relatifs à l'exercice des droits politiques (exposé des motifs du PL 11311, p. 12 s., MGC [en ligne], http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010102/5/20). La chambre de céans est donc compétente pour connaître du présent recours. 2. a. Le législateur genevois a défini la qualité pour recourir devant la chambre constitutionnelle de la même manière que pour les recours devant les autres juridictions administratives, sans faire de distinction selon les actes attaqués. Concernant les personnes privées, physiques ou morales, voire les personnes morales de droit public agissant à l'égal de personnes morales de droit privé, elles ont qualité pour recourir devant la chambre constitutionnelle si elles sont touchées directement par une loi constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d'État ou une décision et ont un intérêt personnel digne de protection à ce que l'acte attaqué soit annulé ou modifié (art. 60 al. 1 let. b de la loi sur la procédure administrative, du 12 septembre 1985 [LPA - E 5 10] ; ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 consid. 3). Telle qu'elle a été interprétée par les juridictions genevoises (ACST/12/2015 du 15 juin 2015 consid. 2 ; ACST/1/2015 précité consid. 3 ; ACST/2/2014 du 17 novembre 2014 consid. 2 ; ATA/752/2014 du 23 septembre 2014), la qualité pour recourir prévue par l'art. 60 al. 1 let. b LPA s'avère substantiellement similaire à celle que le législateur fédéral a définie pour le recours en matière de droit public au Tribunal fédéral, même s’il l’a différenciée selon le type de recours (Pascal MAHON, Droit constitutionnel, 3ème éd., vol. I, 2014, n. 320 in fine, 325 ss, 329 ss et 332 ; Arun BOLKENSTEYN, Le contrôle des normes, spécialement par les cours constitutionnelles cantonales, 2014, p. 68 ss). Cela s'explique par le fait que, selon l'art. 111 al. 1 de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la qualité de partie à la procédure devant toute

- 23/61 - A/831/2015 autorité cantonale précédant le Tribunal fédéral doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral. Le droit cantonal ne peut pas définir la qualité de partie (en particulier la qualité pour recourir), notamment devant la chambre constitutionnelle, de manière plus restrictive que ne le fait l'art. 89 LTF (ATF 139 II 233 consid. 5.2.1 ; 138 II 162 consid. 2.1.1 ; 136 II 281 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_663/2012 du 9 octobre 2013 consid. 6.5 ; ACST/1/2015 précité consid. 3a ; ACST/2/2014 précité consid. 2c). b. Au regard de la LTF, le recours contre une décision relative à la validité d’une initiative populaire concerne le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires (art. 82 let. c LTF ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_33/2013 du 19 mai 2014 consid. 1 ; 1C_306/2012 du 25 février 2013 consid. 1 ; 1C_261/2997 consid. 11, non publié in ATF 134 I 172 ; Bernard CORBOZ et al. [éd.], op. cit., n. 110 ss, 121, p. 859 ad art. 82 LTF ; Christoph HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, 1990, p. 104 ss), si bien qu’est recevable à l’interjeter quiconque a le droit de vote dans l’affaire en cause (art. 89 al. 3 LTF), non seulement devant le Tribunal fédéral (art. 111 al. 1 LTF), mais aussi devant la chambre constitutionnelle. En l’espèce, le recourant est titulaire des droits politiques dans le canton de Genève. Il a qualité pour recourir à ce titre. 3. a. En mettant en œuvre l’art. 124 Cst-GE instituant la Cour constitutionnelle, le législateur genevois n’a pas précisé dans quel délai un recours doit être déposé contre la décision du Conseil d’État relatif à la validité d’une initiative. Il a ajouté – à l’art. 62 LPA, consacré aux délais de recours – une let. d stipulant que le délai de recours est de 30 jours « s’il s’agit d’une loi constitutionnelle, d’une loi ou d’un règlement du Conseil d’État ». Or, si le délai de recours est de 30 jours – et est au surplus suspendu durant les périodes visées par l'art. 63 al. 1 LPA – contre les décisions finales ou les décisions en matière de compétence ainsi que contre les actes normatifs (art. 62 al. 1 let. a et d LPA), il est de 6 jours, sans suspension durant lesdites périodes (art. 63 al. 2 let. a LPA), « en matière de votations et d'élections » (art. 62 al. 1 let. c LPA), expression se trouvant également à l’art. 130B al. 1 let. b LOJ. Les recours en matière de votations et d’élections au sens de ces dispositions sont les recours ouverts « contre les violations de la procédure des opérations électorales indépendamment de l’existence d’une décision », au sens de l’art. 180 LEDP, à savoir contre tout acte destiné aux électeurs de nature à influencer la libre formation du droit de vote telle qu’elle est garantie par les art. 34 al. 2 Cst. et 44 Cst-GE. Sont ainsi attaquables, dans un délai de 6 jours, les mesures d’organisation d’élections ou votations, le matériel de vote en général, la brochure explicative, des circulaires et des tracts, la constatation du résultat d’élections ou de votations (ACST/10/2015 du 11 mai 2015 ; ACST/6/2015 du 26 mars 2015 ; ACST/5/2015 du 4 mars 2015 ; jurisprudence antérieure de la chambre administrative, citée par ces arrêts), mais aussi le lancement d’un

- 24/61 - A/831/2015 référendum en tant que le spécimen des listes destinées à recevoir les signatures (art. 86 al. 1 let. c LEDP) ne serait prétendument pas conforme aux prescriptions, notamment comporterait un intitulé ou un argumentaire contraire à la liberté de vote (arrêt du Tribunal administratif en la cause B. Annen et consorts du 18 mars 1992 consid. 1, RDAF 1993 p. 45 ; arrêt du Tribunal administratif en la cause Payot et consorts du 7 mars 1988, ayant donné lieu à l’arrêt du Tribunal fédéral du 2 décembre 1988, SJ 1989 p. 90). La validité de tels actes doit, si elle est contestée, pouvoir être contrôlée dans des temps relativement brefs, ce qui se traduit déjà par la fixation d’un bref délai de recours. Cette exigence de célérité accrue ne se justifie pas pour tout recours soulevant le grief de violation des droits politiques ou dirigé contre toute décision comportant l’examen, entre autres questions, du respect de règles en lien avec les droits politiques, comme, précisément, la décision sur la validité d’une initiative. Même si une initiative est destinée – sous réserve qu’elle soit valide, mais aussi ne soit pas acceptée par le Grand Conseil – à faire l’objet d’un scrutin populaire, le contrôle de sa validité ne fait pas partie de la procédure des opérations électorales au sens de l’art. 180 LEDP (ATF 121 I 252 ; ATA/769/2011 du 20 décembre 2011 ; ATA/331/2012 du 5 juin 2012 consid. 7 ; ATA/650/2010 du 21 septembre 2010 consid. 4). Dans l’énumération des cas de recours à la chambre constitutionnelle, le législateur genevois a différencié les recours en matière de votations et d’élections des recours en matière de validité des initiatives populaires, en les citant respectivement aux let. b et c de l’art. 130B al. 1 LOJ. Pour ces derniers, il est manifestement et raisonnablement parti de l’idée que, comme pour les recours contre les actes normatifs, auxquels ils s’apparentent, et les décisions en général (art. 62 al. 1 let. a LPA), le délai de recours de 30 jours doit s’appliquer (exposé des motifs du PL 11311, p. 14, MGC [en ligne], http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010102/5/20). Il se justifie donc de retenir que le délai de recours contre la décision du Conseil d’État relatif à la validité d’une initiative est de 30 jours, ainsi que l’a d’ailleurs indiqué le Conseil d’État dans l’arrêté entrepris (cf. art. 62 al. 2 LPA). b. En l’espèce, l’arrêté par lequel l’intimé a statué sur la validité de l’IN 156, rendu le 4 février 2015, a été publié dans la FAO du 6 février 2015. Le délai de recours a commencé à courir le lendemain de cette date-ci (art. 62 al. 3 LPA par analogie), à tout le moins à l’égard des tiers (sinon aussi du comité d’initiative, auquel elle doit avoir été notifiée spécifiquement). Il est arrivé à échéance le lundi 9 mars 2015 (art. 17 al. 1 et 3 LPA), jour du dépôt du présent recours. Ce dernier a donc été interjeté en temps utile. c. Satisfaisant pour le surplus aux exigences de forme et de contenu prescrites par les art. 64 al. 1 et 65 al. 1 et 2 LPA, le présent recours sera déclaré recevable. Il est amplement motivé, alors même que l’exigence d’un exposé détaillé des griefs du recourant prévu pour les recours contre un acte normatif (art. 65 al. 3 LPA) ne l’est pas pour le recours en matière de validité des initiatives populaires.

- 25/61 - A/831/2015 4. a À défaut de disposition spécifique à ce sujet, les règles générales de la LPA régissent le pouvoir d’examen de la chambre constitutionnelle, aussi sur recours en matière de validité des initiatives populaires. La chambre constitutionnelle applique donc le droit d’office, sans être liée par les motifs invoqués par les parties (art. 69 al. 1 phr. 2 LPA), dans la mesure où le recours est recevable. b. Le pouvoir d’examen de la chambre constitutionnelle n’est pas limité, dans l’examen des griefs relatifs à la conformité au droit de l’initiative, par une exigence de ne sanctionner le cas échéant qu’une non-conformité manifeste au droit, contrairement à ce que prévoyait la constitution genevoise abrogée dès le 1er juin 2013 (art. 66 al. 3 de la Constitution de la République et canton de Genève, du 24 mai 1847 - aCst-GE ; Stéphane GRODECKI, op. cit., p. 353 ss). Le constituant a en effet entendu prévenir qu’un même texte ne soit pas invalidé au stade du contrôle de la validité de l’initiative le proposant, mais le soit ensuite, une fois celui-ci devenu loi du fait de l’adoption de l’initiative, dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes (BOACG tome V, p. 2342 ; Michel HOTTELIER/ Thierry TANQUEREL, La constitution genevoise du 14 octobre 2012, SJ 2014 II 341 ss, p. 373 ; Thierry TANQUEREL, Note sur l’ATF 132 I 282, RDAF 2007 I 332 ss, 335, où l’auteur estime douteux qu’une telle situation soit « institutionnellement acceptable »). c. Contrairement à ce qu’avance le Conseil d’État dans sa réponse au recours, le contrôle de la conformité au droit d’une initiative rédigée de toutes pièces s’apparente à un contrôle abstrait des normes. Il ne s’agit pas de prévenir uniquement que les citoyens ne soient exposés à être appelés à voter sur un objet, qui, d’emblée, ne pourrait pas être finalement concrétisé conformément à la volonté exprimée. Une initiative populaire législative formulée se transforme en loi si elle est acceptée par le Grand Conseil ou en votation populaire (art. 61 et 53 Cst-GE ; art. 122A et 122B de la loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève, du 13 septembre 1985 [LRGC – B 1 01] ; art. 94 al. 2 et 3 LEDP ; art. 5 ss de la loi sur la forme, la publication et la promulgation des actes officiels, du 8 décembre 1956 [LFPP – B 2 05]), sans que son texte puisse être modifié (sous réserve de la correction d’erreurs matérielles de pure forme ou de peu d’importance mais manifeste [art. 216A LRGC]). Il n’y a pas lieu de prévoir deux intensités différentes du pouvoir d’examen de la chambre constitutionnelle, selon que celle-ci examine la conformité au droit respectivement de l’initiative formulée ou, subséquemment sur recours abstrait, de la loi adoptée. Il s’agit donc d’appliquer au recours en matière de validité des initiatives populaires formulées pour l’essentiel les mêmes principes d’interprétation, pouvoir d’examen et pouvoir de décision qu’en matière de contrôle abstrait des normes. Il y a lieu de contrôler librement la conformité du texte considéré avec le droit supérieur, tout en s'imposant une certaine retenue et d’annuler les dispositions considérées seulement si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec

- 26/61 - A/831/2015 une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il faut tenir compte notamment de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme serait appliquée, sans pour autant négliger les exigences qu’impose le principe de la légalité (ATF 140 I 2 consid. 4 ; 137 I 327 consid. 4 ; 135 II 243 consid. 2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_668/2013 du 19 juin 2014 consid. 2.2 ; ACST/12/2015 précité consid. 5 ; ACST/7/2015 du 31 mars 2015 consid. 3b ; ACST/2/2014 précité consid. 5b). 5. a. Pour contrôler la validité d’une initiative populaire, il est nécessaire d’abord d’en interpréter le texte, afin de dégager le sens des propositions qu’elle contient. Il y a lieu à cette fin d’utiliser les méthodes habituelles d’interprétation – littérale, historique, systématique et téléologique (ACST/2/2014 précité consid. 7e) –, ainsi que les règles de l’interprétation objective, de l’interprétation la plus favorable aux initiants (qu’exprime l’adage in dubio pro populo) et de l’interprétation conforme au droit supérieur (Stéphane GRODECKI, op. cit., p. 280 ss ; Bénédicte TORNAY, op. cit., p. 67 ss). L’importance d’une interprétation historique se trouve a priori réduite par la règle de l’interprétation objective, n’attribuant pas de caractère décisif à la volonté des initiants, en plus que des travaux préparatoires (au sens usuel d’un exposé des motifs du Conseil d’État et des débats au Grand Conseil) n’existent généralement pas. À ce dernier égard, l’IN 156 fait exception, dans la mesure où elle s’inscrit à l’évidence dans le contexte du PL 11141 et des débats auxquels celui-ci a donné lieu. b. En l’espèce, il s’impose d’autant plus de dégager préliminairement le sens de l’IN 156 que si son idée maîtresse est claire – à savoir que l’acquéreur d’un logement destiné à la vente sis en zone de développement doit l’occuper personnellement –, elle prévoit, pour la concrétiser, des conditions et conséquences pour les unes explicites, mais pour d’autres implicites, au point qu’elles ne sont pas toutes identifiées ni comprises de la même manière, déjà par les parties. La compréhension des propositions formulées par cette initiative passe par celle des lois dont celle-ci prévoit la modification, en particulier la LGZD. 6. a. La LGZD fixe les conditions applicables à l'aménagement et à l'occupation rationnelle des zones de développement affectées à l'habitat, aux commerces et aux autres activités du secteur tertiaire, ainsi que les conditions auxquelles le Conseil d'État peut autoriser l'application des normes d'une telle zone (art. 1 LGZD). En principe, la délivrance d’autorisations de construire selon les normes d’une zone de développement est subordonnée à l'adoption préalable d'un plan localisé de quartier, assorti d’un règlement (art. 2 al. 1 let. a LGZD), ainsi que de conditions particulières applicables au projet (art. 2 al. 1 let. b LGZD). Au nombre de ces conditions figurent – à teneur de l’art. 5 al. 1 LGZD, intitulé « Besoins d’intérêt général » – celles que, s’agissant des logements destinés respectivement à la location (let. a) et à la vente (let. b), les bâtiments d'habitation répondent à un

- 27/61 - A/831/2015 besoin prépondérant d'intérêt général, par le nombre, le type et respectivement les loyers ou prix des logements prévus. Les loyers et les prix des bâtiments destinés respectivement à la location ou à la vente sont soumis au contrôle de l'État pendant une durée de dix ans (art. 5 al. 3 LGZD). b. Dès l’origine – en ayant d’abord eu d’autres intitulés (ROLG 1957 p. 237, 1962 p. 38, 1978 p. 244) –, la LGZD a été conçue comme un instrument de lutte contre la pénurie de logements et la spéculation immobilière. Il a été considéré que le déclassement de parcelles résultant de l’application des normes d’une zone de développement, au lieu de celles de la zone primaire, produisait une plus-value devant aussi profiter à la collectivité publique, autrement dit en échange de laquelle le promoteur-constructeur et, partant, le propriétaire des parcelles devaient concéder des sacrifices, notamment « sous la forme de création de logements à des conditions raisonnables » (MCG 1957 II 1386, 1390). Les limitations de loyers, restreignant le rendement des opérations immobilières, devaient se répercuter sur les prix des terrains constructibles que les promoteursconstructeurs étaient disposés à payer et, partant, auxquels les propriétaires pouvaient les vendre (MGC 1962 IV 2508 s.). La vente d’appartements a été appréhendée par la LGZD par une modification du 25 février 1972 (ROLG 1972 p. 110 ; cf. aussi ROLG 1970 p. 106 et ATF 98 Ia 194), parce qu’elle représentait une échappatoire aux restrictions de loyers jusqu’alors seules prévues, « servait de palliatif dans les cas où le prix de la réalisation immobilière devenait excessif » (MGC 1971 I 370 ; MGC 1972 I 413). Elle contribuait à rouvrir les possibilités de réaliser des appartements de luxe sur des parcelles chèrement vendues par des « propriétaires de terrains gagnés par la fièvre spéculative » (MGC 1971 I 369), alors que l’objectif du législateur était, fondamentalement, de « favoriser la construction de logements (répondant) à un besoin d’intérêt public et en particulier la mise sur le marché de logements à caractère social » (MGC 1972 I 410), « en faveur d’une population aux ressources modestes, de la classe moyenne en particulier » (MGC 1971 I 369). Pour enrayer cette évolution et éviter que la construction d’immeubles de luxe continue à drainer des capitaux, qui n’étaient ainsi pas consacrés au lancement d’opérations immobilières en faveur de la classe moyenne (MGC 1972 I 411), il fallait appliquer « à ce genre de construction (…) des restrictions identiques à celles prévues pour les immeubles locatifs » (MGC 1971 I 370). Aussi a-t-il été prévu qu’en zone de développement, non seulement les bâtiments d’habitation locatifs mais aussi les « bâtiments d’habitation destinés à la vente, quel que soit le mode d’aliénation (notamment cession de droits de copropriété d’étages ou de parties d’étages, d’actions ou de parts sociales) » répondent obligatoirement à un besoin prépondérant d’intérêt général et que les prix et loyers de ces bâtiments (mais aussi des logements s’y trouvant) soient soumis au contrôle de l’État durant une période de dix ans. C’est toujours ce que prévoit l’art. 5 LGZD dans sa teneur actuelle, remontant au 18 septembre 1987 (ROLG 1987 p. 773 et 779 ss), étant précisé que, dans l’intervalle, le champ

- 28/61 - A/831/2015 d’application de la LGZD s’est étendu à des périmètres plus larges et à d’autres normes plus favorables que celles de la seule 3ème zone de construction, initialement seule visée (modification du 19 mai 1978 [ROLG 1978 p. 244]). c. Ainsi, pour lutter contre la pénurie de logements et la spéculation immobilière (la favorisation de l’accès à la propriété n’ayant eu historiquement qu’une finalité secondaire, intrinsèquement liée à cette lutte), la LGZD restreint les droits des propriétaires originaires des terrains ainsi que des promoteursconstructeurs, des acquéreurs et des propriétaires de logements PPE en zone de développement. Jusqu’à sa version actuelle, elle ne s’est cependant pas opposée à ce que ces personnes réalisent des revenus, puis même de réels profits, tant par la mise en location que par la vente de tels appartements, revenus certes contrôlés pendant la période initiale de dix ans, mais ensuite soustraits aux restrictions concernant ces opérations et donc susceptibles de produire alors de substantiels profits. d. Il a été constaté, ces dernières années, que des promoteurs-constructeurs ne mettaient pas en vente de tels logements PPE pourtant destinés à la vente, ou que des personnes acquéraient un tel appartement à des fins d’investissement, en profitant de la limitation de son prix durant la période de contrôle, sans l’occuper personnellement, ou encore que des personnes en acquéraient même plusieurs ; dans les trois cas, les appartements considérés étaient mis en location au loyer maximum fixé par l’État, et les propriétaires agissaient dans la perspective finale de revendre leur(s) appartement(s) au prix du marché, avec une forte plus-value, à l’échéance de la période de contrôle de dix ans (exposé des motifs du PL 11141, p. 3 et 6 s.). C’est pour mettre fin à ces pratiques qu’à l’instar du PL 11141-A, auquel elle vise fondamentalement à redonner vie, l’IN 156 prévoit un dispositif, dont la clé de voûte est une obligation d’occupation personnelle imposée aux propriétaires de logements PPE situés en zone de développement. Cette obligation d’habiter se traduit dans le texte de l’IN 156 d’une part par l’insertion à l’art. 5 al. 1 let. b LGZD du membre de phrase « les logements destinés à la vente doivent être occupés par leur propriétaire, sauf justes motifs agréés par le département » et l’énumération dans cette disposition, à titre exemplatif, de trois situations dans lesquelles il y a de justes motifs de déroger à cette obligation, et d’autre part par l’ajout d’un art. 8A LGZD stipulant que si « un logement destiné à la vente (…) est loué pendant la période de contrôle (…), son aliénation ne peut en principe pas être autorisée en application » de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR, lui-même complété par une « réserve du régime applicable à l’aliénation d’appartements destinés à la vente régi par » l’art. 8A LGZD. La portée de cette obligation d’occupation personnelle et des conséquences de sa violation doit être précisée. 7. a. L’art. 5 al. 1 let. b LGZD proposé par l’initiative ne limite pas explicitement dans le temps la durée de l’obligation d’habiter qu’il prescrit. Cependant, au ch. 7

- 29/61 - A/831/2015 de l’arrêté attaqué, le Conseil d’État indique que l’initiative traite en particulier de « l’obligation faite à l’acquéreur d’occuper ledit logement et des restrictions des conditions de vente durant la période de contrôle ». Dans le rapport de majorité de la commission du logement sur le PL 11141-A, il est mentionné que le conseiller d’État LONGCHAMP avait confirmé, en réponse à une question d’un commissaire, que « la période de dix ans serait applicable dans tous les cas » (PL 11141-A. p. 7). Dans son rapport au Grand Conseil sur la prise en considération de l’IN 156, le Conseil d’État a relevé que le « principe phare du projet de loi déposé par le Conseil d’État, et repris par l’IN 156 » était « l’obligation pour un propriétaire d’habiter son bien en zone de développement pendant la période de contrôle » (p. 5 dudit rapport). Il est vrai que dans sa réponse au recours, l’autorité intimée – comme d’ailleurs le comité d’initiative dans la sienne – n’a pas contesté la compréhension inverse que le recourant a de l’initiative sur ce point, à savoir que l’obligation d’habiter prévue par l’IN 156 serait illimitée dans le temps, mais que sa sanction serait différenciée selon que l’inobservation de cette obligation interviendrait avant ou après l’échéance de la période de contrôle. Reposant sur une interprétation littérale des art. 5 al. 1 let. b et 8A LGZD proposés par l’IN 156, qui comportent toutefois des références au contrôle des prix des logements prévu à l’art. 5 al. 3 LGZD, cette compréhension de l’initiative sur ce point contredit les propos précités du Conseil d’État. Elle ne s’harmonise pas avec le principe que les avantages d’un déclassement et d’une application des normes plus favorables d’une zone de développement doivent être contrebalancés par des restrictions qui, à l’égal de ces avantages, sont limitées dans le temps, comme l’exprime, au-delà de sa lettre, l’art. 5 al. 3 LGZD (ATF 99 Ia 604 consid. 5a ; Pierre-Louis MANFRINI, Avis de droit relatif aux PL 11141 et 11144, du 19 juillet 2013, p. 5 ss, annexé au PL 11141-A). L’interprétation historique, systématique et téléologique fournit ainsi un appui à la thèse selon laquelle l’obligation d’occuper prévue par l’initiative doit être comprise comme étant limitée à la durée de la période de contrôle. L’interprétation conforme au droit supérieur renforce cette thèse ; en effet, une pérennisation de cette obligation au-delà de l’échéance du contrôle des prix et des loyers serait manifestement excessive, tant par la contrainte qu’elle impliquerait d’habiter ou de vendre mais pas de louer, que par la négation qui lui serait immanente du droit d’acquérir et conserver un logement PPE aussi à d’autres fins que d’y habiter soi-même, y compris à des fins d’investissement. L’interprétation la plus favorable aux initiants achève de convaincre que le sens à donner à l’initiative est que l’obligation d’occuper qu’elle prescrit est limitée à la durée de la période de contrôle. b. L’IN 156 ne précise pas que seules des personnes physiques peuvent occuper des logements PPE destinés à la vente. Les logements considérés, se trouvant dans des bâtiments d’habitation (art. 5 al. 1 let. b in initio LGZD), sont eux-mêmes destinés à l’habitation. L’obligation d’occuper ces appartements est

- 30/61 - A/831/2015 synonyme d’obligation de les habiter. Il est logique de considérer que seules des personnes physiques peuvent satisfaire à cette exigence. Dès lors que cette obligation est imposée aux propriétaires, les personnes morales sont exclues du cercle des propriétaires possibles de logements PPE en zone de développement, comme cela résulte d’ailleurs des explications et débats ayant entouré le PL 11141 et le PL 11141-A, dont la déclaration suivante du Conseil d’État : « La formulation de cette obligation évite également l’acquisition pendant la période de contrôle par une personne morale » (PL 11141, p. 9 ; cf. aussi PL 11141-A, p. 14, 15, 18, 28, 31, 32, 63, 64 ; MCG [en ligne] http://ge.ch/grandconseil/memorial/ seances/010106/31/19/). Il sied néanmoins de relever que ne serait-ce que des impératifs de cohérence interne à l’art. 5 al. 1 let. b LGZD proposé par l’IN 156 amènent à nuancer la notion de propriétaires soumis à l’obligation d’habiter, dès lors que cette disposition évoque elle-même tout « mode d’aliénation (notamment cession de droits de copropriété d’étages ou de parties d’étages, d’actions ou de parts sociales) » de logements PPE (cf. aussi art. 39 al. 4 let. a LDTR, parlant du régime de la PPE « ou une forme de propriété analogue »). L’art. 5 al. 1 let. b LGZD, repris sur ce point par l’IN 156, admet que d’autres régimes que celui de la PPE sont envisageables pour les logements destinés à la vente en zone de développement, en particulier tant la construction et l’achat de bâtiments d’habitation que l’acquisition de logements destinés à la vente par des sociétés immobilières d’actionnaires-locataires ou des sociétés coopératives, à la condition qu’y soient associés des systèmes d’actionnariat ou de sociétariat assurant que les logements considérés soient occupés personnellement par des actionnaires ou sociétaires des catégories qu’il s’agit de favoriser au regard des buts poursuivis. Dans de tels cas, les bénéficiaires ne sont pas propriétaires stricto sensu de leur logement, mais en ont un droit d’usage exclusif, une « propriété économique », qui leur permet d’occuper personnellement leur logement, à l’instar d’un propriétaire en nom. c. L’IN 156 n’indique pas explicitement qu’une même personne ne saurait être propriétaire de plusieurs appartements PPE situés en zone de développement. La thésaurisation de plusieurs appartements représente toutefois l’une des trois formes de pratiques auxquelles l’IN 156 entend remédier, à l’instar du PL 11141. De plus, une même personne physique ne peut satisfaire à l’obligation d’occupation personnelle prévue par l’initiative en habitant simultanément à deux endroits différents. Il s’impose donc, dans l’interprétation à donner de l’IN 156, de retenir que cette dernière comporte cette limitation. d. Quoique non explicite non plus, une interdiction de laisser les logements considérés vides se déduit également de l’obligation d’habiter ces derniers. e. Le texte de l’initiative – comme d’ailleurs celui du PL 11141 – ne fait pas mention d’une obligation de domicile, mais d’une obligation d’occupation. En rapport avec cette obligation, les travaux préparatoires du PL 11141 parlent

- 31/61 - A/831/2015 systématiquement d’habiter dans l’appartement (exposé des motifs du PL 11141, p. 3, 7 et 9 ; PL 11411-A, p. 3, 4, 6, 7, 13, 15, 25, 26, 31, 32, 35, 41, 43, 45, 47, 49, 55, 57, 61, 65, 66, 67, 85, 86, 90 et 92 ; PL 11141-B, p. 2, 3, 4, 7, 8, 9, 15, 17, 18, 19 et 20), quelquefois d’y résider (exposé des motifs du PL 11141, p. 9 ; PL 11141-A, p. 56, 90, 91, 92, 96 et 101), mais pas d’en faire son domicile, sauf deux fois, dans les termes suivants, prêtés au conseiller d’État LONGCHAMP : « … si le propriétaire n’a pas son domicile fiscal qui correspond à l’adresse de cet appartement, (celui-ci) est réputé non occupé » ; « la loi oblige les propriétaires à être légalement domiciliés à cet appartement » (PL 11141-A, p. 90 et 92). Cela correspond au principal cas de figure susceptible de se présenter et envisagé comme devant en principe être réalisé que le propriétaire d’un logement destiné à la vente sis en zone de développement y ait son domicile, défini en droit civil comme le lieu où la personne réside avec l’intention de s’y établir (art. 23 al. 1 phr. 1 du Code civil suisse, du 10 décembre 1907 [CC - RS 210] ; ATF 136 II 405 consid. 4.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_34/2014 du 7 juillet 2015 consid. 2.2). L’IN 156 n’exclut cependant pas que, dans des situations particulières, le propriétaire d’un logement PPE situé en zone de développement l’occuperait effectivement et personnellement alors même que, juridiquement, il aurait son domicile ailleurs. 8. a. S’agissant de la portée du nouvel art. 8A LGZD et de la modification de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR proposés par l’IN 156, les initiants (réponse du comité d’initiative au recours, p. 3 ch. 5) et le Conseil d’État (arrêté attaqué, ch. 57 ; rapport sur la prise en considération de l’IN 156, p. 4) indiquent que l’initiative attache à la mise en location d’un logement PPE situé en zone de développement une double conséquence, à savoir l’assimilation d’un tel appartement PPE à un logement locatif au sens de la LDTR et l’exclusion du motif d’autorisation d’aliénation tenant au fait que ce logement « a été dès sa construction soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue » (art. 39 al. 4 let. a LDTR). Elle prévient – ajoute le Conseil d’État (arrêté attaqué, ch. 60) – que des logements destinés à la vente qui seraient loués dans des situations de justes motifs échappent à la LDTR à l’issue de la période de contrôle et puissent être vendus sans autre, et qu’ainsi les ventes de logements loués soient soumises à deux régimes différents. b. Il n’est pas nécessaire de trancher la question de savoir si, en l’état actuel du droit, un logement destiné à la vente situé en zone de développement qui est loué ne devient pas de ce fait un appartement à usage d’habitation offert en location, soumis à l’art. 39 LDTR. La LDTR s’applique aussi aux bâtiments construits au bénéfice des normes de l’une des quatre premières zones de construction en vertu de la LGZD, et comportant des locaux affectés à l’habitation, sous réserve des maisons individuelles ne comportant qu’un seul logement (art. 2 LDTR) ; des logements destinés à la vente situés en zone de développement peuvent être loués, tant pendant qu’après la période de contrôle ; or, l’aliénation d’un appartement loué soumis à la LDTR représente un changement d’affectation (art. 3 al. 3 let. c

- 32/61 - A/831/2015 LDTR) ; elle est soumise à autorisation, en application de l’art. 39 LDTR ; cette dernière disposition s’applique aux appartements destinés à la location (selon l’intitulé de la section 3 du chap. VII), c’est-à-dire – précise l’art. 39 al. 1 LDTR – aux appartements à usage d’habitation jusqu’alors offerts en location (les mots « jusqu’alors » faisant référence au moment de leur vente). Dans ce cas, l’IN 156 ne créerait pas cette assimilation, mais, la constatant, elle ne ferait qu’écarter l’applicabilité du motif d’autorisation figurant à l’art. 39 al. 4 let. a LDTR. S’il fallait considérer que l’art. 8A LGZD proposé par l’IN 156 produirait cette assimilation, de façon constitutive – bien qu’il ne le dise pas explicitement –, il n’en resterait pas moins que la mesure essentielle (sinon alors la nouveauté exclusive) prévue par cette disposition serait l’inapplicabilité du motif d’autorisation figurant à l’art. 39 al. 4 let. a LDTR. Dans l’une et l’autre des deux interprétations, serait écartée la règle selon laquelle un appartement soumis dès sa construction au régime de la PPE ou à une forme de propriété analogue doit pouvoir retrouver en tout temps son affectation d’origine, comme objet de propriété individuelle, quand bien même il a été loué entre sa construction et sa vente (Emmanuelle GAIDE/ Valérie DÉFAGO GAUDIN, La LDTR, 2014, p. 417). c. Cet effet ne se produirait que pour des logements destinés à la vente construits au bénéfice d’un déclassement et de l’application des normes plus favorables d’une zone de développement. Étant conçu comme la conséquence d’une location faite en violation de l’obligation d’occuper prescrite par l’art. 5 al. 1 let. b LGZD, il n’interviendrait pas dans les cas de justes motifs de déroger à cette obligation ; ce sont ces justes motifs que réservent les mots « en principe » figurant à l’art. 8A, à lire en lien avec ledit art. 5 al. 1 let. b. De plus, il n’y aurait inapplicabilité de l’art. 39 al. 4 let. a LDTR qu’en cas de mise en location durant la période de contrôle, et non si un tel logement était laissé vide, hypothèse dans laquelle une sanction, en particulier une amende administrative, pourrait entrer en ligne de compte à l’encontre d’un administré fautif, en application de l’art. 9 LGZD, voire une expropriation temporaire de l’usage d’un tel appartement aux conditions et selon les modalités prévues par les art. 26 ss LDTR (cf. IN 27 « Contre les logements vides et la spéculation », acceptée en votation populaire le 27 septembre 1992 [ROLG 1992 p. 515 et 537 s.], et ATF 119 Ia 348, avalisant lesdites dispositions). d. Cet art. 8A LGZD laisserait certes subsister des possibilités d’obtenir une autorisation d’aliénation en application de l’art. 39 al. 2, 3 et 4 let. b à d LDTR. Il n’en prévoirait pas moins en réalité une inaliénabilité quasi absolue, tant lesdites possibilités seraient limitées (Valérie DÉFAGO GAUDIN/ Emmanuelle GAIDE, La LDTR à Genève : impact pour les constructeurs, DC 2015 p. 65 ss, 67). En effet, en période de pénurie de logements, il ne peut être fait exception que très restricti