Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 27.08.2020 A/4626/2019

RÉPUBLIQUE E T

CANTON D E GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE A/4626/2019-ABST ACST/26/2020 COUR DE JUSTICE Chambre constitutionnelle Arrêt du 27 août 2020

dans la cause Monsieur A______ et Monsieur B______ et ASSOCIATION SUISSE DES TRANSPORTS ROUTIERS, SECTION GENÈVE et TOURING CLUB SUISSE, SECTION GENÈVE représentés par Me Nicolas Wisard, avocat contre CONSEIL D’ÉTAT

- 2/59 - A/4626/2019 EN FAIT 1) a. Messieurs A______, né le ______ 1976, et B______, né le ______ 1965, sont citoyens suisses domiciliés et travaillant à Genève où ils exercent leurs droits politiques. Ils sont détenteurs, chacun, d’un véhicule répondant à la norme Euro 2. b. L’Association suisse des transports routiers, section Genève (ci-après : ASTAG-Genève), est une association de droit suisse au sens des art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210) qui, selon ses statuts, est inscrite au registre du commerce (ci-après : RC) du canton de Genève. Elle a pour but notamment d’assurer les relations avec les autorités cantonales et communales dans le cadre de l’examen des problèmes spécifiques au transport et à l’association, de développer et de représenter les intérêts de ses membres sur le plan économique, politique et juridique. c. Le Touring Club suisse, section Genève (ci-après : TCS-Genève) est également une association de droit suisse au sens des art. 60 ss CC, non inscrite au RC du canton de Genève. Il a pour but notamment de sauvegarder et promouvoir les droits et les intérêts généraux de ses sociétaires en matière de conception de la circulation routière et des véhicules routiers et de favoriser l’insertion harmonieuse de tous les moyens de transports, de sauvegarder et promouvoir les droits et les intérêts généraux des sociétaires, par rapport aux questions relatives à la circulation routière, à la complémentarité des modes de transports et à la mobilité dans le cadre de l’aménagement du territoire, des constructions et ouvrages et de la protection de l’environnement. 2) a. L’ozone (ci-après : O3) est un gaz irritant et incolore engendré notamment par la pollution près de la surface de la terre. Il est un polluant secondaire formé par une réaction chimique impliquant le dioxyde d’azote (ci-après : NO2) et des composés organiques volatils (ci-après : COV). Il contribue à l’effet de serre et aux pluies acides. Il est à l’origine d’irritations des muqueuses oculaires et respiratoires et de crises d’asthme chez les sujets sensibles. b. Les particules fines ou poussières fines en suspension (ci-après : PM10) sont des particules en suspension dans l’air dont le diamètre est inférieur à dix micromètres. D’origine naturelle (particules fines primaires) ou anthropique (particules fines secondaires, formées suite à des réactions chimiques dans l’air à partir d’autres polluants, fumée, usure, trafic, industrie, chauffage), elles sont un mélange complexe de petites particules solides et de gouttelettes liquides. Les particules secondaires se forment dans des conditions météorologiques particulières et sont le résultat d’une combinaison avec des molécules naturellement présentes dans l’atmosphère provenant de précurseurs gazeux polluants comme les COV. Elles résultent de deux processus : les « PM10 https://www.futura-sciences.com/sciences/definitions/chimie-air-4452/

- 3/59 - A/4626/2019 abrasion », issues des mécanismes de frottement et d’abrasion (rail, pneus, travaux de chantier) et les « PM10 combustion », émises lors de la combustion (moteurs thermiques de véhicules, machines de chantier, chauffages, incinérations industrielles et autres feux). Les PM10 ont un impact sur la santé, des effets sur le climat, un effet direct sur le bilan radiatif de la terre, et, en milieu urbain, elles dégradent le patrimoine immobilier. Elles sont plus néfastes sur la santé que tout autre polluant de l’air et leurs effets sont très bien documentés. Plus les particules sont petites, plus elles pénètrent profondément dans les voies respiratoires et deviennent dangereuses. Les particules les plus petites peuvent même traverser la paroi alvéolaire pour rejoindre les vaisseaux sanguins. Outre leurs effets sur le système respiratoire et cardiovasculaire, des études récentes montrent un lien entre l’exposition à long terme à des particules fines et le développement de maladies chroniques telles que le diabète, l’apparition de problèmes neuro-développementaux chez l’enfant ou encore une altération des fonctions cognitives. Les particules fines représentent aussi un facteur de risque important dans le développement de cancers du poumon. c. Le dioxyde d’azote se forme dans l’atmosphère à partir du monoxyde d’azote (ci-après également : NO) qui se dégage essentiellement lors de la combustion de combustibles fossiles due notamment à la circulation routière. Il est considéré comme un polluant secondaire. Le NO2 contribue, en association avec d’autres polluants, à l’acidification des milieux naturels. Les oxydes d’azote (ci-après également : NOx) comprennent le NO et le NO2. Ils sont émis lors de la combustion des carburants et combustibles fossiles. Précurseurs de l’ozone et des particules, ils sont nocifs pour la santé (maladies respiratoires) et l’environnement. 3) Les 2 avril 2003, 27 février 2013 et 17 février 2018, le Conseil d’État de la République et canton de Genève (ci-après : le Conseil d’État) a approuvé respectivement les plans de mesures (ci-après : Plan OPair) 2003-2010, 2013-2016 et 2018-2023, basés sur l’ordonnance sur la protection de l’air du 16 décembre 1985 (OPair - RS 814.318.142.1), plans élaborés par la commission de suivi OPair, sous la responsabilité du service cantonal de protection de l’air (ci-après : SCPA, devenu depuis lors, le service de l’air, du bruit et des rayonnements non ionisants [ci-après : SABRA]). Les plans OPair rappellent, en substance, l’obligation des cantons d’introduire un plan d’assainissement de l’air lorsque les valeurs limites d’immission (ci-après : VLI) fixées par le Conseil fédéral à l’annexe 7 de l’OPair, sont ou risquent d’être dépassées. Ils sont contraignants pour les autorités chargées de son exécution et prévoient une série de mesures à prendre pour réduire les émissions de NOx et de PM10 (parallèlement aussi celles de NO2) sur l’ensemble du canton afin de respecter les VLI fixées par l’OPair. Un des objectifs à atteindre dans les différents plans OPair est de réduire le trafic individuel motorisé au centre de l’agglomération en créant un périmètre de restriction du

- 4/59 - A/4626/2019 trafic motorisé pour la protection de l’air, mesure dite « Zone à émissions réduites » (ci-après également : ZER) sur le modèle des zones à faibles émissions (« Low Emission Zones » - LEZ) mises en place dans certains pays européens. Un autre objectif est d’améliorer les performances environnementales du parc des véhicules privés en mettant en place un système de taxation des véhicules, basé sur leurs performances environnementales. 4) Le 21 septembre 2006, la Conférence suisse des directeurs des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de l’environnement (ci-après : DTAP) a publié un rapport consacré au concept intercantonal des mesures temporaires en cas de pollution particulièrement élevée de l’air par un excès de PM10 (« smog » hivernal - PM10). Selon ce rapport, les mesures nécessaires permettant de réduire durablement le niveau global de polluants étaient de la compétence de la Confédération. Les mesures temporaires pour les périodes estivales de beau temps et les situations hivernales d’inversion (soit lorsque l’air plus chaud se trouve au-dessus d’une couche d’air plus froid) étaient des concepts d’urgence devant être utilisés dans des cas de situations extraordinaires de pollution de l’air. Les cantons avaient la compétence en cas de danger imminent grave pour la santé. Les mesures à court terme représentaient un droit cantonal complémentaire de la police de l’environnement reposant sur une compétence législative cantonale concurrente, voire une concurrence propre du canton. Le droit fédéral de l’environnement ne prévoyait aucune mesure à court terme sur la limitation des émissions pour lutter contre les situations de « smog » ou d’inversion momentanée. La clause générale de police pouvait également entrer en ligne de compte. Il n’était cependant pas possible d’y recourir pour des situations prévisibles et récurrentes. La clause générale de police était exceptionnellement utilisée comme base juridique des mesures temporaires de lutte contre des concentrations exagérées de PM10 dans l’air dans des situations extrêmes, et non pour des situations de pollution se répétant constamment. Il était par conséquent recommandé de créer une base légale pour des mesures prévues dans le droit cantonal. Ces mesures devaient également être justifiées du point de vue de la proportionnalité et respecter l’égalité de traitement. Le concept cantonal commun contre la pollution aux PM10 prévoyait trois niveaux dont deux d’intervention et un d’information. Tous les cantons devaient appliquer les mêmes critères et valeurs de déclenchement. Les niveaux d’intervention comprenaient un ensemble de mesures de base qui devaient être mis en œuvre dans tous les cantons. Chaque canton pouvait ordonner d’autres mesures d’accompagnement correspondant à ses besoins spécifiques et à ses possibilités. Il était notamment envisagé la création de zones d’interdiction des véhicules à forte émission durant certaines périodes. Un système d’identification des véhicules à mettre en place selon les catégories d’émissions constituait un préalable aux mesures à prendre dans ce domaine.

- 5/59 - A/4626/2019 5) a. Le 21 septembre 2015, l’observatoire de la qualité de l’air de la région Rhône-Alpes (ci-après : Air Rhône-Alpes) en France, le canton de Genève et le canton de Vaud, partenaires dans le cadre de l’Agglomération franco-valdo-genevoise (ci-après : le Grand Genève), ont mis en place une plateforme Grand Genève Air Modèle Emissions, destinée à suivre l’évolution de la pollution transfrontalière en vue d’une analyse harmonisée des émissions polluantes afin de pouvoir, à terme, les maîtriser et protéger la santé de la population. Depuis 2012, la qualité de l’air du Grand Genève faisait l’objet d’une collaboration transfrontalière. b. Le 30 janvier 2018, plusieurs partenaires dont la République française, la République et canton de Genève, le canton de Vaud, la région Auvergne-Rhône-Alpes, le département de l’Ain, le département de la Haute-Savoie, le conseil régional du district de Nyon et la Ville de Genève (ci-après : la ville) ont signé un pacte du Grand Genève, un protocole d’accord transfrontalier (ci-après : Pact’Air). La qualité de l’air était un enjeu capital pour le Grand Genève. La topographie de celui-ci était défavorable à la dispersion des polluants. Trois d’entre eux restaient préoccupants, les PM10, le NO2 et l’O3. Il était nécessaire d’avoir une vision et des objectifs partagés, des outils communs et une gestion coordonnée des actions. Une collaboration transfrontalière existait depuis 2012. Les objectifs chiffrés étaient de réduire de moitié les NOx et de 18 % les PM10 par rapport aux niveaux de 2005. Des actions sectorielles portant sur les principales activités à la source des émissions atmosphériques notamment les transports et la mobilité étaient envisagées. Les partenaires s’engageaient notamment à mener des politiques permettant d’agir en cas de pics de pollution et pour réduire les émissions à la source. Des actions pérennes étaient nécessaires afin de diminuer la pollution chronique de l’air. Il fallait également mettre en œuvre des actions temporaires d’urgence en cas de pics de pollution pour limiter ou faire retomber les niveaux de pollution et ainsi protéger la santé des personnes les plus vulnérables. En cas de pics de pollution, il fallait notamment harmoniser leur gestion à l’échelle de l’agglomération, inciter à se déplacer en transports en commun et instaurer une circulation différenciée sur la base des certificats qualité de l’air à l’échelle du Grand Genève. 6) Selon un rapport du SABRA d’avril 2018, les valeurs de concentration en NO2 étaient basses à Genève en 2017. La VLI annuelle fixée par l’OPair était dépassée dans le centre de l’agglomération, mais la VLI journalière était respectée dans tout le canton et aucun dépassement n’avait été enregistré. Pour ce qui était de l’O3, la VLI horaire fixée par l’OPair connaissait un dépassement au début de saison du fait des conditions météorologiques, mais le nombre de dépassements était stable. S’agissant des PM10 provenant de la combustion notamment du trafic

- 6/59 - A/4626/2019 routier, ou de l’abrasion, la VLI annuelle fixée par l’OPair de 20 µg/m3 était respectée sur tous les emplacements de mesure et la VLI journalière de 50 µg/m3 était dépassée entre quatre et six jours en janvier lors de fortes inversions de températures (SABRA, Qualité de l’air 2017, avril 2018). En 2018, la baisse de la concentration de NO2 s’est poursuivie, la VLI annuelle fixée par l’OPair était dépassée dans l’hyper-centre de la ville, la VLI journalière était respectée sur tout le canton. Pour ce qui était de l’O3, les concentrations excessives étaient mesurées sur tout le canton, mais avec de faibles valeurs en milieu urbain, un dépassement de la VLI horaire fixée par l’OPair était relevé en période estivale, chaude et ensoleillée. En ce qui concerne les PM10, la baisse de concentration était confirmée, la VLI annuelle fixée par l’OPair était respectée à tous les emplacements de mesure, trois des stations cantonales de mesures de la pollution de l’air avaient connu un seul dépassement de la VLI journalière fixée par l’OPair, de sorte que le critère de trois dépassements autorisés par an et par station était respecté (SABRA, Qualité de l’air 2018, avril 2019). En 2019, les concentrations de NO2 mesurées (stations et capteurs passifs) avaient poursuivi leur baisse et se situaient, pour la majorité du territoire, en-dessous des concentrations enregistrées ces dernières années et inférieures à la VLI annuelle de l’OPair. Néanmoins, en 2019, la VLI OPair (moyenne annuelle) restait dépassée dans l’hyper-centre de la ville ainsi que sur la façade sud de l’aéroport sur une surface notablement réduite par rapport aux années précédentes. Par ailleurs et comme c’était le cas depuis plusieurs années, la VLI OPair (moyenne par 24 heures) était respectée sur tout le canton. S’agissant de l’O3, comme les années précédentes, des concentrations excessives avaient été mesurées sur l’ensemble du canton en 2019, les plus faibles valeurs ayant été enregistrées en milieu urbain. L’essentiel des dépassements de la VLI OPair horaire avait été mesuré au début de la période estivale, à l’occasion de périodes caniculaires, avec des concentrations particulièrement élevées pendant quelques heures, notamment en milieu rural. Toutefois, en termes de nombre, les dépassements comptabilisés en 2019 (soit 113 dans la station de mesure urbaine, 362 dans la station de mesure « Foron » et 282 dans la station de mesure « Meyrin » [stations de mesure suburbaines], et 353 dans la station de mesure rurale) étaient en légère baisse par rapport à l’année 2018 mais restaient proches des chiffres enregistrés durant les années les plus chaudes et ensoleillées. Quant aux poussières fines, l’année 2019 confirmait la baisse de la concentration observée ces dernières années. La VLI OPair annuelle était respectée à l’emplacement des quatre stations de mesures fixes du réseau d’observation de la pollution atmosphérique à Genève [ROPAG] pour la quatrième année consécutive. Les moyennes annuelles avaient été proches de celles mesurées entre 2016 et 2018, étant ainsi parmi les niveaux les plus faibles enregistrés depuis le début des mesures en 1998. Seule la station de mesure urbaine avait connu un

- 7/59 - A/4626/2019 léger dépassement de la VLI OPair journalière, pendant un seul jour. Ainsi, le critère de trois dépassements tolérés par an et par station était respecté. Comme c’était le cas depuis de nombreuses années, les concentrations de métaux lourds dans les PM10 respectaient largement les VLI OPair annuelles. Ainsi, toutes les exigences légales pour les PM10 avaient été respectées en 2019 (SABRA, Qualité de l’air 2019, mai 2020). 7) Le 23 novembre 2018, le Grand Conseil a adopté la loi modifiant la loi d’application de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 2 octobre 1997 (LaLPE - K 1 70), promulguée par arrêté du Conseil d’État du 23 janvier 2019, publié dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 25 janvier 2019 (ci-après : L 12196). Cette loi avait la teneur suivante : Art. 1 Modifications La loi d’application de la loi fédérale sur la protection de l’environnement, du 2 octobre 1997, est modifiée comme suit : Chapitre VI A Dispositif d’urgence en cas de pics de pollution atmosphérique (nouveau) Art. 15C Disposition générale (nouveau) 1 En cas de pics de pollution atmosphérique, le Conseil d’État prend les mesures d’urgence pour réduire les concentrations dans l’air du polluant concerné. Ces mesures sont progressives en fonction du niveau de pollution, dont les seuils sont fixés dans le règlement d’application. Elles sont regroupées en 3 niveaux d’alerte. 2 Le Conseil d’État préconise également, à titre préventif, d’autres mesures permettant de limiter la pollution. 3 Le Conseil d’État informe régulièrement la population de la situation de pollution de l’air. 4 L’annonce des niveaux d’alerte et des mesures mises en place est faite notamment par le biais des médias, des panneaux de signalisation, des publications en ligne et des réseaux sociaux. Art. 15D Circulation différenciée (nouveau) 1 En cas de pics de pollution aux particules fines, à l’ozone ou aux oxydes d’azote, le Conseil d’État applique des restrictions temporaires de circulation des véhicules en fonction de leurs performances environnementales. Des exceptions à cette restriction de circulation sont prévues dans le règlement d’application. 2 Ces restrictions temporaires s’appliquent à l’intérieur du périmètre de la moyenne ceinture routière, telle que définie par l’article 6, alinéa 2, de la loi pour une mobilité cohérente et équilibrée, du 5 juin 2016. 3 Ces restrictions temporaires s’appliquent à tous les véhicules motorisés circulant dans les zones visées à l’alinéa 2, y compris aux véhicules qui ne sont pas immatriculés dans le canton de Genève. 4 La définition des classes de véhicules motorisés en fonction de leurs performances environnementales se fait sur la base des normes Euro. Le règlement d’application définit au minimum 5 classes, le système

- 8/59 - A/4626/2019 d’identification des véhicules par le biais de macarons, ainsi que les modalités de mise en œuvre de ce dispositif de macarons. 5 Les véhicules sans macaron ont interdiction de circuler dans les zones définies à l’alinéa 2. Ils peuvent emprunter le réseau autoroutier. Art. 15E Niveau d’alerte 1 (nouveau) Lorsque le premier niveau d’alerte est activé (niveau 1), le Conseil d’État ordonne la mise en œuvre des mesures suivantes : a) la limitation de la vitesse sur l’autoroute de contournement à 80 km/h ; b) la circulation différenciée de la classe 1 des véhicules définie dans le règlement d’application. Art. 15F Niveau d’alerte 2 (nouveau) Lorsque le deuxième niveau d’alerte est activé (niveau 2), outre les mesures définies à l’article 15E, le Conseil d’État ordonne la mise en œuvre des mesures suivantes : a) la gratuité de tous les billets de l’offre de transport Unireso dès le lendemain de l’annonce du niveau d’alerte. Les titulaires d’abonnement ne peuvent prétendre ni à un remboursement ni à un dédommagement ; b) la communication d’un avis intercantonal de pollution aux médias ; c) la circulation différenciée de la classe 2 des véhicules polluants définie dans le règlement d’application. Art. 15G Niveau d’alerte 3 (nouveau) Lorsque le troisième niveau d’alerte est activé (niveau 3), outre les mesures prévues aux articles 15E et 15F, le Conseil d’État ordonne la mise en œuvre des mesures suivantes : a) l’interdiction des feux en plein air et des feux de confort ; b) la circulation différenciée de la classe 3 des véhicules définie dans le règlement d’application. Art. 15H Exécution (nouveau) 1 Sont chargés de veiller à l’application des mesures d’urgence ordonnées par le Conseil d’État en cas de pics de pollution : a) les fonctionnaires de la police cantonale appartenant à un service de gendarmerie au sens de l’article 15 de la loi sur la police, du 9 septembre 2014 ; b) les agents de la police municipale. 2 Tout contrevenant est passible d’une contravention de 500 F au plus. 3 Le Conseil d’État fixe dans un règlement d’application les modalités nécessaires à l’exécution de ces restrictions temporaires de la circulation motorisée en cas de pics de pollution de l’air. Art. 15I Coordination (nouveau) Le Conseil d’État coordonne l’application des mesures avec les autorités vaudoises et françaises du Grand Genève et a pour objectif d’harmoniser les mesures et les niveaux d’alerte avec les autorités précitées. Art. 2 Entrée en vigueur La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la Feuille d’avis officielle.

- 9/59 - A/4626/2019 8) a. Par acte expédié le 25 février 2019, enregistré sous le numéro de cause A/789/2019, M. A______, ASTAG-Genève et TCS-Genève ont recouru contre la loi précitée auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : chambre constitutionnelle) en concluant à l’annulation du titre marginal de l’art. 15D ; à l’annulation des termes « aux particules fines, à l’ozone ou » et « en fonction de leurs performances environnementales » de l’art. 15D al. 1 ; à l’annulation totale de l’art. 15D al. 2 ; à l’annulation des termes « circulant dans les zones visées à l’alinéa 2 » de l’art. 15D al. 3 ; à l’annulation totale de l’art. 15D al. 4 et al. 5 ; à l’annulation totale de l’art. 15E let. b ; à l’annulation totale de l’art. 15F let. c ; à l’annulation totale de l’art. 15G let. b ; à l’annulation totale de l’art. 15H al. 2 ; et à l’annulation des termes « à l’exécution de ces restrictions temporaires de la circulation motorisée » de l’art. 15H al. 3. b. Le 13 mai 2019, le Grand Conseil a conclu au rejet du recours. 9) Le 9 avril 2019, le Grand Conseil a accepté l’initiative législative cantonale formulée intitulée « De l’air, moins de bruit. Préservons notre santé face à la pollution » (ci-après : IN 169) et a adopté la loi modifiant LaLPE émanant de celle-ci. Par arrêté du 17 avril 2019, paru dans la FAO du 24 avril 2019, le Conseil d’État a publié la loi précitée. Celle-ci a la teneur suivante : Article unique. Modifications La loi d’application de la loi fédérale sur la protection de l’environnement, du 2 octobre 1997, est modifiée comme suit : Art. 7, al. 2 (nouveau, les al. 2 et 3 anciens devenant les al. 3 et 4) 2 Il communique spontanément et régulièrement au public les données actualisées sur les niveaux de pollution de l’air et les risques liés à la santé de chaque secteur statistique, de chaque commune ainsi qu’à proximité des infrastructures d’importance. Art. 13A Amélioration de la qualité de l’air (nouveau) 1 L’État est tenu d’atteindre en tous points du territoire les objectifs suivants en ce qui concerne les valeurs limites annuelles d’immission fixées par la législation fédérale sur la protection de l’environnement : a) d’ici 2020, un dépassement maximum des valeurs de 20 % ; b) d’ici 2025, un dépassement maximum des valeurs de 10 % ; c) d’ici 2030, le respect des valeurs. Mesures d’assainissement 2 Le Conseil d’État fixe les mesures à prendre par le canton et, conformément à la constitution et à la loi, par les communes et les institutions de droit public, notamment la modération de la circulation motorisée, l’introduction de régimes différenciés pour les véhicules motorisés, où les véhicules les plus respectueux des normes environnementales sont favorisés, l’installation de systèmes de chauffage plus efficients, l’assainissement des bâtiments et la réduction des émissions des chantiers, de l’industrie et de l’aéroport.

- 10/59 - A/4626/2019 3 Lorsque les mesures prises ne permettent pas d’atteindre le respect des valeurs limites d’immission, le Conseil d’État définit et met en œuvre, dans un délai de 6 mois, des mesures supplémentaires, en recourant notamment à la limitation de l’utilisation de certaines installations, dans le respect du droit fédéral. Mesures urgentes 4 Lorsque la concentration de dioxyde d’azote excède 80 microgrammes par mètre cube, en moyenne par 24 heures, depuis 1 jour, à l’une ou l’autre des stations de mesure de la pollution de l’air cantonales ; ou la concentration d’ozone excède 180 microgrammes par mètre cube en moyenne horaire à l’une ou l’autre des stations de mesures de la pollution de l’air cantonales pendant 3 heures consécutives ; ou la concentration de poussières fines en suspension dont le diamètre aérodynamique est inférieur à 10 micromètres (PM10) excède 50 microgrammes par mètre cube, en moyenne par 24 heures, depuis 1 jour, à l’une ou l’autre des stations de mesure cantonales : - le Conseil d’État diffuse spontanément l’information sur cette pollution et ses conséquences potentielles sur la santé aux personnes vivant et travaillant à proximité de la station ou des stations de mesures concernées, incluant les moyens d’action des habitantes et habitants ; - les transports publics sont rendus gratuits et l’offre ponctuellement renforcée ; - les régimes différenciés sont adaptés aux données actualisées des niveaux de pollution. Art. 15A Protection contre le bruit (nouveau, les art. 15A et 15B anciens devenant les art. 15B et 15C) 1 Afin de faire respecter les valeurs limites d’immission, le Conseil d’État entreprend des mesures structurelles sur la source des nuisances, en particulier les travaux sur la voirie, l’orientation du choix de motorisation des véhicules, les chantiers et l’industrie. 2 Lorsque des dépassements des valeurs limites d’immission du bruit fixées par la législation fédérale sur la protection de l’environnement sont constatés, afin de limiter à la source les émissions bruyantes, le Conseil d’État définit et met en œuvre, dans un délai de 6 mois, des mesures supplémentaires, dont en particulier des contrôles de véhicules bruyants et la limitation de l’utilisation de certaines installations, dans le respect du droit fédéral. 10) a. Par acte expédié le 8 juillet 2019, enregistré sous le numéro de cause A/2610/2019, MM. A______ et B______, ASTAG-Genève et TCS-Genève ont recouru contre la loi précitée auprès de la chambre constitutionnelle en concluant préalablement à la jonction des causes nos A/789/2019 et A/2610/2019 et principalement à l’annulation des termes « l’introduction de régimes différenciés pour les véhicules motorisés, où les véhicules les plus respectueux des normes environnementales sont favorisés » de l’art. 13A al. 2 LaLPE et des termes « les régimes différenciés sont adaptés aux données actualisées des niveaux de pollution » de l’art. 13A al. 4 in fine LaLPE. Subsidiairement ils ont conclu, au cas où l’art. 13A al. 4 ne devait pas être annulé, à ce que cette disposition soit

- 11/59 - A/4626/2019 amendée comme suit « Lorsque la concentration de dioxyde d’azote excède 120 microgrammes par mètre cube [ci-après : µg/m3], en moyenne par 24 heures, depuis 1 jour, à l’une ou l’autre des stations de mesure de la pollution de l’air cantonales ; ou la concentration d’ozone excède 180 µg/m3 en moyenne horaire à l’une ou l’autre des stations de mesures de la pollution de l’air cantonales pendant 3 heures consécutives ; ou la concentration de poussières fines en suspension dont le diamètre aérodynamique est inférieur à 10 micromètres (PM10) excède 75 µg/m3, en moyenne par 24 heures, depuis 1 jour, à l’une ou l’autre des stations de mesure cantonales : … ». b. Le 30 septembre 2019, le Grand Conseil a conclu au rejet du recours. 11) Le 6 novembre 2019, le Conseil d’État a adopté le règlement régissant le dispositif d’urgence en cas de pics de pollution atmosphérique (RPics - K 70.09), publié dans la FAO du 12 novembre 2019. Le RPICS comprend notamment les articles ci-après : Chapitre I Dispositions générales Art. 1 Champ d’application 1 Le présent règlement définit les dispositions d’exécution du dispositif d’urgence en cas de pics de pollution atmosphérique prévu par les articles 13A, alinéa 4, et 15D à 15J de la loi d’application de la loi fédérale sur la protection de l’environnement, du 2 octobre 1997 (ci-après : la loi). 2 Le présent règlement s’applique aux polluants suivants : a) particules fines (ci-après : PM10) ; b) ozone (ci-après : O3) ; c) dioxyde d’azote (ci-après : NO2). … Art. 4 Méthodes de détermination 1 Pour les PM10 et le NO2, les mesurages déterminants sont les concentrations moyennes relevées sur 24 heures. 2 Pour l’O3, les mesurages déterminants sont les concentrations moyennes relevées sur une heure dans les 24 heures précédant le relevage. Art. 5 Macarons 1 Les macarons prévus à l’article 15E, alinéa 4, de la loi, sont définis dans l’annexe. 2 Le prix du macaron est de 5 francs, ce qui correspond à son coût de production et de distribution. Le macaron peut être acquis notamment auprès : a) de la Fondation des parkings ; b) de l’office cantonal des véhicules ; c) de certaines stations-service. 3 Le macaron doit être collé directement sur le véhicule, à l’état intact.

- 12/59 - A/4626/2019 4 Il doit être apposé conformément à l’article 3, alinéa 2, de l’ordonnance fédérale concernant la redevance pour l’utilisation des routes nationales, du 24 août 2011. 5 Ne sont pas soumis à l’obligation de macaron les véhicules suivants : a) les véhicules de police et feux bleus ; b) les véhicules munis du macaron handicapé ; c) les véhicules agricoles ; d) les véhicules destinés au transport professionnel de personnes ; e) les véhicules militaires ; f) les convois spéciaux ; g) les véhicules des corps consulaires et diplomatiques ; h) les voitures automobiles de travail ; i) les cycles et les cyclomoteurs. 6 Les définitions des véhicules mentionnés à l’alinéa 5 sont celles prévues par l’ordonnance fédérale concernant les exigences techniques requises pour les véhicules routiers, du 19 juin 1995. 7 Les macarons français sont reconnus. … Chapitre II Dispositif d’urgence Section 1 Mesures d’alerte Art. 7 Type de mesures 1 Les mesures prévues en cas de pics de pollution sont les suivantes : a) la limitation de la vitesse à 80 km/h sur l’autoroute de contournement ; b) l’interdiction temporaire de circuler à l’intérieur du périmètre de la moyenne ceinture routière, selon la performance environnementale des véhicules ; c) la gratuité de tous les billets de l’offre de transport Unireso ; d) l’interdiction des feux en plein air et des feux de confort en cas de pics de pollution aux PM10. 2 Les véhicules mentionnés à l’article 5, alinéa 5, ne sont pas concernés par la mesure prévue par l’alinéa 1, lettre b. Art. 8 Niveau d’alerte 1 Lorsque le premier niveau d’alerte est activé, les mesures suivantes sont appliquées : a) la limitation de la vitesse à 80 km/h sur l’autoroute de contournement ; b) l’interdiction temporaire de circulation pour les véhicules munis du macaron numéro 5 défini dans l’annexe, ainsi que pour les véhicules sans macaron. Art. 9 Niveau d’alerte 2 Lorsque le deuxième niveau d’alerte est activé, outre les mesures définies au niveau 1, les mesures suivantes sont appliquées : a) la gratuité de tous les billets de l’offre de transport Unireso dès le lendemain de l’annonce du niveau d’alerte ; b) l’interdiction temporaire de circulation pour les véhicules munis du macaron numéro 4 défini dans l’annexe.

- 13/59 - A/4626/2019 Art. 10 Niveau d’alerte 3 Lorsque le troisième niveau d’alerte est activé, outre les mesures prévues aux niveaux 1 et 2, les mesures suivantes sont appliquées : a) l’interdiction des feux en plein air et des feux de confort en cas de pics de pollution aux PM10 ; b) l’interdiction temporaire de circuler pour les véhicules munis du macaron numéro 3 défini dans l’annexe. Section 2 Seuils de déclenchement et de levée des mesures Art. 11 Particules fines – PM10 1 Le niveau d’alerte 1 est activé lorsque les prévisions indiquent un dépassement de 50 μg/m3 dans les jours suivants. 2 Le niveau d’alerte 2 est activé lorsque les mesurages indiquent un dépassement de 50 μg/m3 dans 1 station du réseau d’observation pendant 24 heures. 3 Le niveau d’alerte 3 est activé lorsque les mesurages indiquent un dépassement de : a) 50 μg/m3 dans 2 stations du réseau d’observation pendant 4 jours consécutifs, ou b) 75 μg/m3 dans 2 stations du réseau d’observation pendant 2 jours consécutifs, ou c) 75 μg/m3 dans 3 stations de mesure dans 2 cantons romands différents. Art. 12 Ozone – O3 1 Le niveau d’alerte 1 est activé lorsque les prévisions indiquent un dépassement de 180 μg/m3 dans les jours suivants. 2 Le niveau d’alerte 2 est activé lorsque les mesurages indiquent un dépassement de : a) 180 μg/m3 dans 1 station du réseau d’observation pendant 3 heures consécutives, ou b) 180 μg/m3 dans au moins 3 stations de mesure dans au moins 2 cantons romands différents. 3 Le niveau d’alerte 3 est activé lorsque les mesurages indiquent un dépassement de : a) 180 μg/m3 dans 2 stations du réseau d’observation sur 4 jours consécutifs, ou b) 200 μg/m3 dans 2 stations du réseau d’observation sur 2 jours consécutifs. Art. 13 Dioxyde d’azote – NO2 1 Le niveau d’alerte 1 est activé lorsque les prévisions indiquent un dépassement de 80 μg/m3 dans les jours suivants. 2 Le niveau d’alerte 2 est activé lorsque les mesurages indiquent un dépassement de 80 μg/m3 dans 1 station du réseau d’observation pendant 24 heures. 3 Le niveau d’alerte 3 est activé lorsque les mesurages indiquent un dépassement de : a) 80 μg/m3 dans 2 stations du réseau d’observation pendant 4 jours consécutifs, ou

- 14/59 - A/4626/2019 b) 100 μg/m3 dans 2 stations du réseau d’observation pendant 2 jours consécutifs. Art. 14 Levée des mesures 1 La levée des mesures est ordonnée lorsque les mesurages relevés pour le PM10, l’O3 ou le NO2 indiquent une baisse de leur concentration en-dessous des seuils de déclenchement du niveau d’alerte 1 pendant 24 heures, dans toutes les stations de mesure. 2 Elle peut également être ordonnée lorsque les prévisions météorologiques indiquent des conditions propices à la baisse des concentrations dans l’air des polluants en-dessous des seuils de déclenchement du niveau d’alerte 1. Chapitre III Sanctions Art. 15 Contraventions 1 Est passible d’une contravention de 500 francs au plus tout contrevenant : a) à la loi ; b) au présent règlement et aux arrêtés édictés en vertu de celui-ci ; c) aux ordres donnés par les autorités compétentes dans les limites de la loi, du présent règlement et des arrêtés édictés en vertu de celui-ci. 2 Les contraventions peuvent être infligées tant à des personnes morales qu’à des personnes physiques. …

L’annexe au RPics donne la classification des véhicules motorisés selon leurs performances environnementales :

- 15/59 - A/4626/2019 12) Par acte expédié le 12 décembre 2019, enregistré sous le numéro de cause A/4626/2019, MM. A______ et B______, ASTAG-Genève et TCS-Genève ont recouru contre le règlement précité auprès de la chambre constitutionnelle en concluant à l’attribution de l’effet suspensif au recours en tant qu’il était dirigé contre l’art. 15 de celui-ci et à des mesures provisionnelles faisant interdiction aux agents de la police municipale ou cantonale de verbaliser, en application de la loi fédérale sur les amendes d’ordre du 18 mars 2016 (LAO - RS 314) et de l’ordonnance fédérale sur les amendes d’ordre du 16 janvier 2019 (OAO – RS 314.11), une quelconque infraction en cas de non-respect d’un panneau d’interdiction de circuler apposé en exécution du règlement contesté, jusqu’à droit définitivement jugé sur sa validité. Ils ont aussi conclu préalablement à la jonction de la cause A/4626/2019 aux causes nos A/789/2019 et A/2610/2019 et principalement à l’annulation du règlement contesté. En tant qu’il prévoyait le déclenchement de niveaux d’alerte, le règlement violait le principe de la séparation des pouvoirs, faute de reposer sur une clause de délégation législative valable. Les dispositions réglementaires mettant en œuvre la circulation différenciée par le système de vignette environnementale ou écologique (ci-après : macaron) et concrétisant l’instauration d’une zone environnementale dans le canton de Genève violaient, à l’instar des dispositions législatives introduites par les lois 12196 et IN 169 dans la LaLPE, la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons prévue par les législations sur l’environnement et la circulation routière et contrevenaient au principe de la primauté du droit fédéral. Les véhicules répondant aux prescriptions de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1959 (LCR - RS 741.01) et de ses ordonnances devaient pouvoir circuler sur tout le territoire suisse. Leur admission à la circulation n’était pas remise en cause par la survenance ultérieure d’exigences techniques plus sévères. Les dispositions transitoires de l’ordonnance concernant les exigences techniques requises pour les véhicules routiers du 19 juin 1995 (OETV - RS 741.41) servaient à la sécurité du droit. Elles protégeaient les détenteurs de véhicules contre des modifications des exigences techniques. Une fois admis à la circulation, un véhicule disposait d’une forme « de droit acquis » à circuler. Les macarons dont devaient se munir les véhicules voulant circuler dans le périmètre soumis à interdiction étaient des équipements qui n’étaient pas prévus par le droit fédéral. La législation fédérale sur la circulation routière empêchait aux cantons d’adopter des prescriptions complémentaires et/ou d’exécution en lien avec les véhicules, le droit fédéral étant exhaustif dans le domaine. La signalisation envisagée par les autorités genevoises ne reposait pas sur un signal spécifique reconnu par le droit fédéral permettant d’identifier immédiatement une zone environnementale. Le panneau genevois prévu à cet effet n’avait aucune validité. Il combinait sur un signal de zone deux signaux de

- 16/59 - A/4626/2019 prescriptions, une interdiction de circuler visant les voitures automobiles et une interdiction de circuler visant des motocycles et deux renseignements additionnels prévoyant des exceptions à des prescriptions en faveur d’une partie de certains genres de véhicules en fonction de leur performance environnementale et une exception qui limitait de manière générale la validité des prescriptions à la tranche horaire entre 06h00 et 22h00. L’exception fondée sur les pictogrammes des macarons constituait une signalétique incompatible avec la législation sur la circulation routière et une forme de prescription complémentaire cantonale sur la circulation routière des véhicules automobiles interdite par le droit fédéral. Elle était non valable et inefficace. Les autres prescriptions contenues dans le panneau contesté comme l’interdiction de circuler de 06h00 à 22h00 étaient valables. Le panneau concerné constituait ainsi une interdiction de circuler de 06h00 à 22h00 pour toutes les voitures automobiles de transports et les motocycles, sans prévoir de dérogations. Les valeurs d’intervention déclenchant le dispositif d’urgence, en tant qu’elles étaient équivalentes à celles des VLI fixées par l’OPair, violaient le principe de la primauté du droit fédéral. Elles devaient être au moins 1,5 supérieures aux VLI fixées par l’OPair et se fonder sur des critères distincts de ceux prévus par le droit fédéral dans la mesure où elles concernaient des situations de crise, la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1982 (LPE - RS 814.01) poursuivant des objectifs à moyen et long terme. En introduisant un référentiel extracantonal, le règlement attaqué violait la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons. Le déclenchement du dispositif d’urgence dans le canton sur la base de valeurs d’intervention mesurées dans d’autres cantons ne trouvait aucune assise dans la législation fédérale sur l’environnement. Il violait également le principe de la proportionnalité dans la mesure où l’interdiction frappait les véhicules circulant à Genève et non ceux circulant dans les cantons concernés. La mesure allait au-delà du but visé et violait les intérêts privés des automobilistes du canton de Genève. Le régime de contraventions cantonales violait également le principe de la primauté du droit fédéral. La sanction du non-respect de l’interdiction de circuler envisagée était doublement limitée par le montant de l’amende fixée à CHF 100.et la procédure simplifiée et sans frais qui devait s’appliquer en cas d’amende d’ordre. Dans la mesure où elle sanctionnait un comportement semblable à celui de l’interdiction de circuler du droit fédéral, elle violait celui-ci. De plus, le principe ne bis in idem excluait le cumul d’une amende de droit cantonal et celle de droit fédéral, la sanction de cette interdiction était uniquement régie par le droit fédéral. Le principe de sanctionner les personnes morales prévu dans le règlement contesté était contraire au droit fédéral. Le non-respect de l’interdiction de circuler

- 17/59 - A/4626/2019 devant être sanctionné par la voie de l’amende d’ordre, les entreprises ne pouvaient pas être sanctionnées. 13) Par décision du 10 janvier 2020 (ACST/2/2020), la présidence de la chambre constitutionnelle a octroyé partiellement l’effet suspensif au recours, ordonné la suspension de l’art. 15 du règlement contesté et rejeté la demande de mesures provisionnelles. 14) Par arrêté du 22 janvier 2020, publié dans la FAO du 23 janvier 2020, le département des infrastructures a, sur la base des art. 13A al. 4 et 15D à 15J LaLPE et 8 RPics, déclenché un niveau d’alerte 1 du dispositif d’urgence en cas de pics de pollution atmosphérique, compte tenu des prévisions de pic de pollution aux PM10 à Genève. Le département du territoire (ci-après : DT) a fait parvenir aux médias un communiqué de presse, selon lequel la circulation différenciée serait activée dès le 23 janvier 2020. Hors exceptions, seuls les véhicules motorisés arborant le macaron Stick’AIR 0, 1, 2, 3 et 4 étaient autorisés à circuler au centre du canton de Genève entre 06h00 et 22h00. Ces mesures temporaires visaient à protéger la santé de la population en diminuant à la source les émissions de polluants issues du trafic. Le dispositif devait être reconduit ou renforcé en fonction de l’évolution de la situation jusqu’à la fin de l’épisode de pollution. Par communiqué de presse du 27 janvier 2020, le DT a mis fin à la mesure précitée, la qualité de l’air ayant été estimée revenue à la normale. Ces deux documents ont été publiés sur le site Internet de l’État de Genève. Les restrictions de circuler étaient signalisées par le panneau ci-après :

- 18/59 - A/4626/2019 15) Le 4 mars 2020, le Conseil d’État a conclu au rejet du recours. Il ne s’opposait pas à la jonction des causes nos A/4626/2019, A/789/2019 et A/2610/2019, l’interprétation de la loi modifiée ne pouvant être conduite en faisant abstraction du RPics, dont les dispositions venaient éclairer certains aspects et confirmer l’analyse du Grand Conseil. Les recourants ne contestaient pas le seuil de dépassement de la VLI fixée par l’OPair pour l’O3 prévu par le règlement attaqué. Pour les PM10, selon les études récentes, les atteintes à la santé étaient indépendantes de tout seuil de dépassement. La mise en place des mesures prévues par le règlement contesté était destinée à éviter de nouveaux pics de pollution liés à la circulation des véhicules les plus polluants. Les prévisions pour déclencher les mesures tenaient compte de l’échelle du Grand Genève pour assurer une cohérence au niveau du bassin transfrontalier. Les prévisions étaient liées à un risque immédiat de dépassement des VLI (à jour J et J+1) et non à celui fondé sur une prévision portant sur trente jours. Le dispositif contesté ne ressortait pas du droit de la circulation routière dans la mesure où il ne poursuivait pas un objectif de sécurité routière. Il relevait de la politique de l’environnement. Il permettait aux usagers sans macaron, notamment les résidents dans la zone concernée, de circuler sans restriction en dehors des heures d’interdiction, soit huit heures durant lesquelles la circulation était moins dense. Le délimité de la zone géographique tenait compte de la possibilité de dévier le trafic, seule la moyenne ceinture routière genevoise et non les axes de son pourtour était concernée par les mesures. Les prévisions étaient coordonnées avec celles des autres stations romandes notamment celle de Payerne en ce qui concernait les concentrations de l’O3. La prise en compte des mesures des autres cantons romands était un bon indicateur quant à la potentialité de persistance du « smog » à Genève. Un pic de pollution dans le canton de Vaud pouvait être le signal d’un risque imminent à Genève en fonction de l’évolution des conditions météorologiques. La mise en œuvre de mesures en cas de pics de pollution à un niveau intercantonal répondait aux exigences de collaboration entre cantons, résultant du concept de la DTAP notamment. L’expression « dans deux cantons romands » prévue par le règlement attaqué incluait le canton de Genève. Le RPics ne violait pas le principe de la primauté du droit fédéral. Le macaron n’équivalait pas à un équipement au sens de la législation fédérale. Il n’avait pas les fonctionnalités des équipements des véhicules et n’avait pas d’effet sur leur sécurité. Du point de vue de la matérialité, il était comparable à une vignette autoroutière qui poursuivait un objectif fiscal et non de sécurité routière.

- 19/59 - A/4626/2019 La législation fédérale sur la signalisation routière avait pour but de garantir une certaine uniformité des signaux et des marques en Suisse, de manière à éviter l’insécurité sur les routes. Le doit fédéral autorisait des plaques complémentaires qui pouvaient être adoptées par les cantons. Celles-ci permettaient l’implémentation de spécificités locales, sans remettre en cause les signaux et marques autorisés au plan fédéral. Les panneaux genevois ne portaient pas atteinte à la signalisation usuelle en matière de circulation routière. La DTAP recommandait aux cantons d’adopter une loi au sens formel cadrant les mesures de lutte contre le « smog ». L’office fédéral des routes (ci-après : OFROU) n’avait pas de contre-indications sur le dispositif mis en place par le canton de Genève. L’abandon du projet de vignette écologique au niveau suisse ne pouvait pas être assimilé à un silence qualifié du droit fédéral, les cantons ayant une compétence concurrente en matière de circulation routière. Dans ses déclarations, le Conseil fédéral avait réservé la compétence de la Confédération en matière d’autorisation et non de règlementation de la vignette écologique. Le macaron constituait une modalité de mise en œuvre du système de la circulation différenciée. Le principe de la proportionnalité n’était pas violé. Les restrictions générées par la mise en place du dispositif de circulation différenciée couvraient une partie très limitée du territoire genevois, de manière temporaire, soit tant que duraient les pics de pollution, et pendant la période horaire s’étendant sur une partie de la journée seulement. Il ne s’agissait pas d’une interdiction générale de circuler visant certains véhicules. Le dispositif adopté ne violait pas le principe de la séparation des pouvoirs. Il n’était pas constitué de normes primaires, mais de normes d’exécution secondaires. La prise en compte des prévisions des stations de mesure se trouvant dans d’autres cantons romands en cas d’alerte 3 pour les PM10 et d’alerte 2 pour l’O3 respectait l’intention du législateur genevois de se conformer notamment aux décisions de la DTAP. Les sanctions prévues par le règlement contesté ne violaient pas le principe de primauté du droit fédéral. Il appartenait aux autorités cantonales de prévoir un régime de sanctions en cas de violations des dispositions cantonales topiques adoptées conformément à une compétence cantonale exercée dans le respect du droit fédéral. Le canton de Genève avait légiféré sur des contraventions de police qui ne faisaient pas l’objet de la législation fédérale. Le système de sanctions prévues relevait du droit de l’environnement et non de celui de la circulation routière. 16) Le 25 mars 2020, MM. A______ et B______, ASTAG-Genève et TCS-Genève ont persisté dans leur conclusion de jonction des causes nos A/789/2019, A/2610/2019 et A/4626/2019. Subsidiairement, ils ont conclu à la

- 20/59 - A/4626/2019 suspension de la cause A/4626/2019 jusqu’à droit jugé dans les causes portant sur les modifications de la LaLPE. Ils ont produit en outre la réplique qu’ils avaient déposée dans le cadre des procédures nos A/789/2019 et A/2610/2019. 17) Le 12 mai 2020, le Conseil d’État a persisté dans les conclusions de ses observations antérieures et a produit la réplique déposée par le Grand Conseil le 11 mai 2020 dans les procédures nos A/789/2019 et A/2610/2019 en faisant siens les arguments de celui-ci. 18) Le 18 mai 2020, la chambre de céans a transmis ces écritures à MM. A______ et B______, ASTAG-Genève et TCS-Genève et a informé les parties que la cause était gardée à juger. 19) Par observations spontanées du 29 mai 2020, MM. A______ et B______, ASTAG-Genève et TCS-Genève ont persisté dans les termes et les conclusions de leurs recours. Les cantons n’avaient pas une compétence indépendante pour adopter ou créer des plaques complémentaires en dehors des limites du droit fédéral. Les autorités genevoises ne démontraient pas avoir soumis et validé auprès de l’OFROU pour autorisation ou essai les nouveaux symboles ou pictogrammes utilisés à titre d’indications complémentaires inconnus du droit fédéral. Si la portée du dispositif légal attaqué excluait son interprétation extensive au profit d’un régime pérenne, ils renonçaient aux griefs développés au sujet de l’institution du régime de circulation différenciée comme mesure d’assainissement, soit visant à introduire un régime pérenne de circulation différenciée. 20) Le 12 juin 2020, la chambre de céans a communiqué au Conseil d’État les observations spontanées précitées en rappelant aux parties que la cause était gardée à juger. 21) Par observations spontanées du 26 juin 2020, le Conseil d’État a persisté dans ses conclusions antérieures. Celles-ci ont été transmises à MM. A______ et B______, ASTAG-Genève et TCS-Genève le 2 juillet 2020. 22) Le 1er juillet 2020, le Conseil d’État a modifié les art. 5, 10A, 11 et 12 RPics, de la manière suivante : Art. 1 Modifications Le règlement régissant le dispositif d’urgence en cas de pics de pollution atmosphérique, du 6 novembre 2019 (RPics – K 1 70.09), est modifié comme suit : Art. 5, al. 5, lettre j (nouvelle) 5 Ne sont pas soumis à l’obligation de macaron les véhicules suivants : j) les véhicules des pompes funèbres servant au transport de personnes décédées.

- 21/59 - A/4626/2019 Art. 10A Prévisions météorologiques (nouveau) L’activation d’un niveau d’alerte est soumise à des prévisions météorologiques indiquant des conditions propices à la stagnation ou à l’augmentation de la concentration dans l’air d’au moins un des polluants désignés à l’article 1, alinéa 2. Art. 11, al. 3, lettre c (nouvelle teneur) 3 Le niveau d’alerte 3 est activé lorsque les mesurages indiquent un dépassement de : c) 75 μg/m3 dans au moins 3 stations de mesure dans au moins 2 cantons romands, dont le canton de Genève. Art. 12, al. 2, lettre b (nouvelle teneur) 2 Le niveau d’alerte 2 est activé lorsque les mesurages indiquent un dépassement de : b) 180 μg/m3 dans au moins 3 stations de mesure dans au moins 2 cantons romands, dont le canton de Genève. Art. 2 Entrée en vigueur Le présent règlement entre en vigueur le lendemain de sa publication dans la Feuille d’avis officielle. EN DROIT 1) Les parties recourantes sollicitent préalablement la jonction des causes nos A/789/2019, A/2610/2019 et A/4626/2019 dans un souci de cohérence et d’économie de procédure. Le Conseil d’État ne s’est pas opposé à cette jonction, estimant que les trois causes étaient liées. Dans leur réplique du 25 mars 2020, les recourants ont subsidiairement conclu à la suspension de la cause n° A/4626/2019 jusqu’à droit jugé dans les causes relatives aux modifications de la LaLPE. a. Sur la base de l’art. 70 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), l’autorité peut, d’office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à une cause juridique commune. b. En l’espèce, les causes nos A/789/2019, A/2610/2019 et A/4626/2019 s’inscrivent dans un même complexe factuel et juridique. Il existe en outre une identité dans les griefs soulevés par les parties recourantes qui, dans les trois recours, portent sur la violation du principe de la primauté du droit fédéral par les normes cantonales introduites, soit sur la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons en matière de protection de l’environnement et de circulation routière. Par ailleurs, les parties ont adhéré au principe de la jonction des trois causes. Toutefois, la cause n° A/4626/2019 porte sur un règlement adopté par le Conseil d’État alors que les causes nos A/789/2019 et A/2610/2019 concernent

- 22/59 - A/4626/2019 deux modifications législatives de la LaLPE adoptées par le Grand Conseil, actes qui soulèvent des questions juridiques de portée différente. Les autorités intimées sont par ailleurs différentes. Il ne se justifie ainsi pas de joindre les causes nos A/789/2019 et A/2610/2019 à la cause n° A/4626/2019. En outre, la chambre de céans ayant rendu ses arrêts le même jour, la demande de suspension de la procédure n° A/4626/2019 devient sans objet. 2) a. La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B al. 1 let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). b. En l’espèce, le recours est formellement dirigé contre un règlement du Conseil d’État. La chambre constitutionnelle est par conséquent compétente pour connaître de la présente cause. 3) Le recours a été interjeté en temps utile à compter de la publication du règlement attaqué dans la FAO du 19 novembre 2019 (art. 62 al. 1 let. d et al. 3 LPA), et il respecte les conditions de forme et de contenu prévues par les art. 64 al. 1 et 65 LPA, y compris celle d’un exposé détaillé des griefs (art. 65 al. 3 LPA). Il est donc recevable de ce point de vue. 4) a. A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (art. 60 al. 1 let. b LPA). Cette disposition-ci formule de la même manière la qualité pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. Elle ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant l’action populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de tomber sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué (ACST/22/2019 du 8 mai 2019 consid. 3a et la référence citée). b. En application de l’art. 111 al. 1 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le droit cantonal ne peut pas définir la qualité de partie devant l’autorité qui précède immédiatement le Tribunal fédéral de manière plus restrictive que ne le fait l’art. 89 LTF. Aux termes de cette disposition, a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (al. 1 let. a), est particulièrement atteint par la décision ou

- 23/59 - A/4626/2019 l’acte normatif attaqué (al. 1 let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (al. 1 let. c). Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts sont effectivement touchés par l’acte attaqué ou pourront l’être un jour a qualité pour recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois qu’il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 145 I 26 consid. 1.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_752/2018 du 29 août 2019 consid. 1.2). La qualité pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir l’annulation de l’acte entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt du recours qu’au moment où l’arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 ; ACST/22/2019 précité consid. 3b). c. Une association ayant la personnalité juridique est habilitée à recourir soit lorsqu’elle est intéressée elle-même à l’issue de la procédure, soit lorsqu’elle sauvegarde les intérêts de ses membres. Dans ce dernier cas, la défense des intérêts de ses membres doit figurer parmi ses buts statutaires et la majorité de ceux-ci, ou du moins une grande partie d’entre eux, doit être personnellement touchée par l’acte attaqué (ATF 142 II 80 consid. 1.4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_642/2018 du 29 mars 2019 consid. 1.2). d. En l’espèce, les personnes physiques recourantes sont domiciliées à Genève, où elles exercent des activités lucratives et sont détentrices de véhicules automobiles répondant à la norme Euro 2 qu’elles allèguent utiliser pour leurs déplacements professionnels ou privés. Elles sont dès lors directement concernées par les dispositions litigieuses, qui s’appliquent à leur situation dans la mesure où elles pourraient être amenées à circuler dans la zone de restriction prévue en cas de pic de pollution. Les associations recourantes ont, s’agissant d’ASTAG-Genève, pour but notamment de développer et de représenter les intérêts de ses membres sur le plan économique, politique et juridique et, du TCS-Genève, de sauvegarder et promouvoir les droits et les intérêts généraux de ses sociétaires en matière de conception de la circulation routière et des véhicules routiers. La question de savoir si la plupart de leurs membres possèdent des véhicules de sorte qu’ils pourraient être touchés par les restrictions de circuler contestées peut souffrir de demeurer indécise dans la mesure où le recours est de toute manière recevable en tant qu’il est interjeté par les personnes physiques susmentionnées. Le recours est ainsi également recevable de ce point de vue.

- 24/59 - A/4626/2019 5) À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme serait appliquée. Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse la vraisemblance d’une application conforme – ou non – au droit supérieur. Les explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage d’appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait (ATF 145 I 26 consid. 1.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_752/2018 précité consid. 2 ; ACST/22/2019 précité consid. 4). 6) Le litige porte sur la conformité au droit supérieur du règlement mettant en place les modalités d’application du régime de circulation différenciée dans la zone de la moyenne ceinture routière genevoise en cas de pics de pollution à l’O3, au NO2 et aux PM10, dispositif basé sur un système de macarons attribués selon le critère de la performance environnementale des véhicules. 7) Dans un premier grief, les recourants font valoir que le règlement viole, à l’instar des dispositions de la LaLPE que les dispositions règlementaires mettent en œuvre, le principe de la primauté du droit fédéral. a. Selon l’art. 49 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. Il en découle qu’en matière de droit public, dans les domaines dans lesquels le législateur fédéral a légiféré mais pas de façon exhaustive, les cantons ont la compétence d’édicter des dispositions dont les buts et les moyens convergent avec ceux que prévoit le droit fédéral. Le principe de la primauté du droit fédéral fait en revanche obstacle à l’adoption ou à l’application de règles cantonales qui éludent les prescriptions du droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l’esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu’elles mettent en œuvre, ou encore qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 142 II 369 consid. 5.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_300/2019 du 31 janvier 2020 consid. 4.1 ; 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.1). L’exhaustivité de la législation fédérale constitue donc le critère principal pour déterminer l’existence d’un conflit avec une règle https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/expert/http/index.php?lang=fr&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-369%3Afr&number_of_ranks=0#page369

- 25/59 - A/4626/2019 cantonale (ATF 140 V 574 consid. 5.1 ; 140 I 277 consid. 4.1 ; 140 I 218 consid. 5.1). Les rapports entre compétences fédérales et cantonales se modifient au moment où la Confédération, se fondant sur la disposition constitutionnelle, fait usage de la compétence que celle-ci lui attribue. Elle le fait en principe sous forme de lois fédérales, conformément à l’art. 164 al. 1 let. e Cst. Ces dernières ont pour effet de restreindre la compétence des cantons, en tant que ceux-ci ne peuvent pas adopter ou appliquer de règles qui vont à l’encontre du sens ou de l’esprit de la législation fédérale. L’adoption d’une loi fédérale dans un domaine qui ressortit à une compétence fédérale ne signifie toutefois pas nécessairement que toute compétence cantonale disparaît, que toute législation cantonale est impossible. Le plus souvent, la législation fédérale est en effet partielle, incomplète, laissant aux règles cantonales le soin d’occuper les espaces non couverts, de combler les lacunes, lesquelles peuvent être plus ou moins importantes. Des compétences cantonales provisoires peuvent donc subsister (Andreas AUER/ Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 3ème éd. 2013, p. 361). b. Savoir si un acte législatif fédéral est exhaustif est une question d’interprétation. Il faut rechercher si l’acte entend englober toute la matière sur laquelle il porte ou s’il a délibérément abandonné aux cantons le soin d’édicter les textes complémentaires qui pourraient leur paraître nécessaires au regard de leur situation propre. Même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine, en particulier si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral. En outre, même si, en raison du caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne peut plus légiférer dans une matière, il n’est pas toujours privé de toute possibilité d’action. Ce n’est que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier que le canton perd toute compétence pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (ATF 145 IV 10 consid. 2.1 ; 143 I 403 consid. 7.1 ; 143 I 109 consid. 4.2.2). 8) Les recourants soutiennent en premier lieu que la fixation légale de valeurs d’intervention cantonales à hauteur des valeurs seuils d’immissions prévues par l’OPair pour les NO2 et les PM10 viole la répartition constitutionnelle des compétences législatives entre la Confédération et les cantons. En cela, l’art. 13A al. 4 LaLPE empiète sur le domaine fédéral régi par la LPE et l’OPair. L’inconstitutionnalité de cette disposition a été répercutée aux art. 11, 13 et 14 RPics. a. La Confédération légifère sur la protection de l’être humain et de son environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes

- 26/59 - A/4626/2019 (art. 74 al. 1 Cst.). L’exécution des dispositions fédérales incombe aux cantons dans la mesure où elle n’est pas réservée à la Confédération par la loi (al. 3). La disposition constitutionnelle précitée ménage à la Confédération une compétence « globale » concurrente, non limitée aux principes (Anne-Christine FAVRE, La constitution environnementale, in Oliver DIGGELMANN/Maya HERTIG RANDALL/Benjamin SCHINDLER [éd.], Droit constitutionnel suisse, vol. III, 2020, p. 2146 ; Christine GUY-ECABERT/Piermarco ZEN-RUFFINEN, L’impact des sports de pleine nature sur l’environnement, les filets de protection mis en place par le droit positif suisse, in Centre de recherches interdisciplinaires en droit de l’environnement, de l’aménagement et de l’urbanisme de l’Université de Limoges, Colloque : Sports de pleine nature et protection de l’environnement, 2000, p. 41-68, p. 47), dotée d’un effet dérogatoire subséquent (Message 1996, FF 1997 I 1, p. 250). Elle lui donne un mandat de légiférer. La mise en œuvre et l’application des dispositions fédérales de protection de l’environnement est l’affaire des cantons « dans la mesure où elle n’est pas réservée à la Confédération par la loi » (Jean-François AUBERT/Pascal MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, n. 5 ad art. 74 Cst.). Les cantons peuvent continuer à légiférer aussi longtemps que la Confédération ne le fait pas elle-même. La compétence cantonale disparaît dans la mesure où la Confédération exerce sa compétence par l’adoption des lois. L’attribution de l’exécution à la Confédération n’est pas conférée par le droit fédéral en général, mais par des réglementations admises dans une loi fédérale, elle ne pourrait pas l’être dans une simple ordonnance (Message 1996, FF 1997 I 1, p. 229 et 252). b. La Confédération a concrétisé son mandat législatif en adoptant la LPE, dont le but est de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). En vertu de l’art. 11 al. 1 LPE, les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions). Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (al. 2). Les émissions seront limitées plus sévèrement s’il appert ou s’il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l’environnement, seront nuisibles ou incommodantes (al. 3). À teneur de l’art. 13 al. 1 LPE, le Conseil fédéral édicte par voie d’ordonnance des VLI applicables à l’évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes. Ce faisant, il tient compte également de l’effet des immissions

- 27/59 - A/4626/2019 sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes (al. 2). Les VLI des pollutions atmosphériques sont fixées de manière que, selon l’état de la science et l’expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne menacent pas les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes (art. 14 let. a LPE), ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être (art. 14 let. b LPE). Sont considérées comme excessives les immissions qui dépassent une ou plusieurs des valeurs limites figurant à l’annexe 7 (art. 2 al. 5 OPair). L’annexe 7 à l’OPair, état au 16 avril 2019, a fixé plusieurs VLI. Celles qui sont pertinentes dans les procédures considérées, sont les moyennes horaires. S’agissant du NO2, la VLI est de 80 µg/m3 en moyenne par 24 heures. Cette dernière VLI ne doit pas être dépassée plus d’une fois par année. Pour ce qui est de l’O3, la VLI est de 120 µg/m3 en moyenne horaire, celle-ci ne devant pas être dépassée plus d’une fois par année. En ce qui concerne les PM10, la VLI est de 50 µg/m3 en moyenne par 24 heures, celle-ci ne devant pas être dépassée plus de trois fois par année. Lors de l’entrée en vigueur de l’OPair, le 1er mars 1986, les VLI précitées étaient les mêmes pour le NO2 et l’O3, alors que celles des PM10 étaient fixées à 70 µg/m3 en moyenne annuelle et à 150 µg/m3, valeur percentile à 95 % de toutes les valeurs moyennes par 24 heures plus petites ou égales à 150 µg/m3 en une année. La modification de l’OPair du 15 décembre 1997, entrée en vigueur le 1er mars 1998, a réduit les VLI des PM10 de 70 µg/m3 à 20 µg/m3 en moyenne annuelle et de 150 µg/m3 à 50 µg/m3, valeur percentile à 95 % en moyenne par 24 heures, une VLI qui ne devait pas être dépassée plus d’une fois par année. Les mises à jour ultérieures de l’OPair notamment du 14 octobre 2015 (RO 2015 4171) et du 11 avril 2018 (RO 2018 1687) n’ont pas apporté de modifications sur les différentes VLI des polluants concernés par les recours. Les VLI fixées dans l’OPair ont été déterminées sur la base des résultats d’un grand nombre d’études scientifiques relatives aux effets de la pollution atmosphérique. La transposition des résultats ainsi obtenus en VLI conduit à définir deux types de valeurs : sur une courte période et sur une période longue. La valeur « courte » vaut pour les effets aigus (forte concentration sur une période brève), la valeur « longue » pour les effets chroniques (concentration « normale »). Les concentrations des valeurs « longues » sont forcément toujours inférieures aux valeurs « courtes » (OFEV, Les VLI de l’ordonnance sur la protection de l’air, Fiche d’information du 12 juin 2020 ; ci-après : Fiche d’information 2020). Les valeurs « longues » sont les plus significatives en termes de santé publique (Canton du Valais, Annexe au Plan cantonal de mesures pour la protection de l’air du 8 avril 2009, état au 18 juin 2014, p. 6). Les autorités suisses tiennent compte des études les plus récentes sur les effets de la pollution atmosphérique sur l’homme et l’environnement et réexaminent les dispositions http://www.admin.ch/ch/f/as/2015/4171.pdf

- 28/59 - A/4626/2019 légales à la lumière de ces nouveaux acquis. À ce jour, même les travaux les plus récents confirment la justesse des VLI applicables en Suisse. Ces valeurs correspondent aux valeurs qui sont recommandées par les organisations internationales (par exemple l’Organisation mondiale de la santé [ci-après : OMS]) et la commission fédérale de l’hygiène de l’air. D’une façon générale, si les VLI sont respectées, on peut estimer que dans la zone concernée, les immissions n’entraîneront pas d’atteintes nuisibles ou incommodantes. Cependant, les études scientifiques les plus récentes indiquent que, notamment pour les poussières fines, il n’y a pas de seuil d’innocuité pour l’exposition à long terme, où il n’y aurait aucun effet néfaste pour la santé humaine. Cela signifie que toute réduction des concentrations de poussières fines entraîne une amélioration en matière de santé. Le respect des VLI diminue toutefois déjà très fortement les effets néfastes. À l’inverse, à partir du moment où elles sont dépassées, on peut considérer qu’il y a un risque de dommages pour la santé humaine ou pour l’environnement, ce risque étant d’autant plus grave que le dépassement est important. Si ces dommages peuvent être immédiatement visibles, il arrive aussi qu’ils ne soient décelables qu’après une période plus ou moins longue. En tout état de cause, qu’il y ait ou non dommage apparent, tout dépassement des valeurs limites doit être interprété comme une menace pour la santé humaine et pour l’environnement (OFEV, Fiche d’information 2020). L’art. 36 LPE prévoit que, sous réserve de l’art. 41, l’exécution de la LPE incombe aux cantons. Les cantons disposent d’une compétence en matière notamment de protection contre les immissions en général (François BELLANGER/Valérie DÉFAGO GAUDIN, in Pierre MOOR/ Anne-Christine FAVRE/Alexandre FLÜCKIGER [éd.], Loi sur la protection de l’environnement (LPE), 2010, n. 2.4 ad art. 36 LPE). D’après l’art. 44a al. 1 LPE, lorsque plusieurs sources de pollutions atmosphériques entraînent des atteintes nuisibles ou incommodantes, ou si de telles atteintes sont à prévoir, l’autorité compétente établit dans un délai fixé un plan de mesures à prendre pour réduire ces atteintes ou pour y remédier (plan de mesures). Les plans de mesures sont contraignants pour les autorités auxquelles les cantons ont confié des tâches d’exécution. Ils distinguent les mesures qui peuvent être ordonnées immédiatement et celles pour lesquelles les bases légales doivent encore être créées (al. 2). Si le plan prévoit des mesures de la compétence de la Confédération, les cantons présenteront leurs propositions au Conseil fédéral (al. 3). Les plans de mesures apparaissent comme des instruments complexes et évolutifs, adaptés à une planification sur une large échelle et à la longue échéance, dans le respect des différents intérêts en présence (arrêt du Tribunal fédéral 1P.238/2000 du 26 janvier 2001 consid. 5a ; Pierre-Louis MANFRINI/Fabienne DÉLÈZE CONSTANTIN, in Pierre MOOR/ Anne-Christine FAVRE/Alexandre FLÜCKIGER [éd.], op. cit., n. 12 p. 7 ad. art. 44a LPE).

- 29/59 - A/4626/2019 D’après l’art. 19 OPair, s’il est établi ou à prévoir que des véhicules ou des infrastructures destinées aux transports provoquent des immissions excessives, on procédera conformément aux art. 31 à 34 OPair. Les cantons surveillent l’état et l’évolution de la pollution de l’air sur leur territoire ; ils déterminent notamment l’intensité des immissions (art. 27 al. 1 OPair). Ils effectuent en particulier des relevés, des mesures et des calculs de dispersion (art. 27 al. 2 phr. 1 OPair). L’autorité apprécie si les immissions mesurées sont excessives (art. 30 OPair). Elle élabore un plan de mesures au sens de l’art. 44a LPE, s’il est établi ou à prévoir que, en dépit de limitations préventives des émissions, des immissions excessives sont ou seront occasionnées par une infrastructure destinée aux transports (art. 31 let. a LPE). Le plan de mesures indique les sources des émissions responsables des immissions excessives (art. 32 al. 1 let. a OPair), l’importance des émissions dégagées par les différentes sources par rapport à la charge polluante totale (let. b), les mesures propres à réduire les immissions excessives ou à y remédier (let. c), l’efficacité de chacune de ces mesures (let. d), les bases légales existantes et celles qui restent à créer pour chacune de ces mesures (let. e). Par mesures au sens de l’alinéa 1 lettre c, il faut entendre pour les installations destinées aux transports, des mesures touchant la construction ou l’exploitation de ces infrastructures ou visant à canaliser ou à restreindre le trafic (art. 32 al. 2 let. b OPair). Les cantons contrôlent régulièrement l’efficacité des mesures et adaptent les plans en cas de besoin. Ils en informent le public (al. 3). c. Le législateur suisse n’a pas fixé de valeurs d’alerte (ou d’alarme) pour les polluants atmosphériques. En vertu de l’art. 65 LPE, tant que le Conseil fédéral n’aura pas fait expressément usage de sa compétence d’édicter des ordonnances, les cantons peuvent, après en avoir référé au département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication, édicter leurs propres prescriptions dans les limites de la présente loi (al. 1). Les cantons ne peuvent fixer de nouvelles valeurs d’immission, d’alarme ou de planification, ni arrêter de nouvelles dispositions sur l’évaluation de la conformité d’installations fabriquées en série et sur l’utilisation de substances ou d’organisme. Les prescriptions cantonales existantes ont effet jusqu’à l’entrée en vigueur de prescriptions correspondantes du Conseil fédéral (al. 2). D’après le message du Conseil fédéral, l’art. 65 al. 1 LPE élargit le principe de la compétence législative concurrente des cantons à l’échelon des ordonnances du Conseil fédéral. Les valeurs d’immission, valeurs d’alarme et valeurs pour la planification sont exclues de la compétence concurrente prévue au 1er alinéa. Pour l’ensemble du pays, il faut disposer de normes unifiées fixant la limite des atteintes nuisibles ou incommodantes (Message relatif à une loi fédérale sur la protection de l’environnement du 31 octobre 1979, FF 1979 III 741, p. 821).

- 30/59 - A/4626/2019 d. Dans un arrêt du 18 décembre 1995 (ATF 121 I 334), le Tribunal fédéral a examiné la validité d’une initiative populaire lucernoise réclamant la mise en œuvre de diverses mesures de crise en cas de « smog » d’une densité extrême. Ces mesures, échelonnées selon le degré de pollution atteint, comportaient notamment des restrictions de chauffage et de circulation, ainsi que des limitations d’émission et de combustion de matières polluantes. Le Tribunal fédéral a constaté, en premier lieu, que la LPE ne définissait pas les situations de « smog » critiques et, hormis l’art. 16 al. 4 LPE sur l’obligation d’assainir des installations, ne réglait pas les moyens de lutte à court terme dans les cas d’urgence. Les mesures prévues aux art. 31 ss OPair ne poursuivaient pas cet objectif. Elle visait à garantir le respect à moyen et long terme des VLI. Les cantons restaient compétents pour intervenir lorsque les immissions étaient très excessives durant une brève période, en cas de danger immédiat et grave pour la santé, et pouvaient prévoir des instruments appropriés. Cette compétence découlait implicitement de l’art. 11 al. 3 LPE, en relation avec l’art. 1 al. 1 LPE, qui laissait aux cantons une compétence en cas de danger grave et immédiat pour la santé. Elle pouvait également relever de la clause générale de police (consid. 4c). La fixation de valeurs d’intervention pour agir dans des situations de crise pouvait ressortir de la compétence des cantons sur la base de l’art. 65 al. 2 LPE (consid. 12). Le Tribunal fédéral a néanmoins relevé que les valeurs limites d’intervention cantonales devaient être supérieures aux VLI de l’OPair, étant précisé que les critères des art. 13 et 14 LPE ne pouvaient pas servir de référence aux interventions de crise à court terme. D’après la Haute Cour, les seuils des VLI et ceux des valeurs d’intervention répondaient fondamentalement à des questions différentes et avaient des objectifs distincts. L’interdiction de fixer de nouvelles VLI n’affectait pas la compétence des cantons de fixer des valeurs d’intervention, sauf dans les cas dans lesquels la LPE déterminait elle-même de telles valeurs notamment lorsqu’il s’agit d’évaluer l’urgence des rénovations (art. 16 al. 2 et art. 20 LPE ; annexe 3 OPair ; ATF 121 I 334 consid. 12a). Ainsi, en principe, les cantons étaient autorisés, dans le cadre de leurs compétences et sous réserve du principe de proportionnalité, à prendre des mesures à court terme pour lutter contre les pics de « smog » si les VLI étaient dépassées de moitié (facteur 1,5). Le Tribunal fédéral a cependant considéré que les degrés d’intervention les plus bas contrevenaient au droit fédéral (consid. 14 ; François BELLANGER/Valérie DÉFAGO GAUDINI/Marc Fabrice MONTINI, La loi sur la protection de l’environnement, Jurisprudence de 1995 à 1999, in DEP 2001, p. 66 ss). 9) En l’occurrence, l’art. 13A al. 4 LaLPE prévoit un seuil de 80 µg/m3, en moyenne par 24 heures, depuis un jour à l’une ou l’autre des stations de mesure de la pollution de l’air cantonales, pour le NO2 ; de 180 µg/m3 en moyenne horaire à l’une ou l’autre des stations de mesures de la pollution de l’air cantonales pendant trois heures consécutives, pour l’O3 et de 50 µg/m3, en moyenne par 24 heures, depuis un jour, à l’une ou l’autre des stations de mesure cantonales, pour les PM10. Ainsi, alors que le seuil d’intervention prévu pour l’O3 est une fois et demi

- 31/59 - A/4626/2019 supérieur (facteur 1,5) à la VLI fixée par l’OPair, les seuils d’intervention s’agissant du NO2 et des PM10 correspondent aux VLI fixées par l’OPair. La question se pose de savoir si un tel procédé est conforme à la LPE et à la répartition des compétences. Cela implique de déterminer sur quelle base légale le canton de Genève fonde sa compétence pour fixer des seuils à partir desquels des interdictions de circuler peuvent être mises en place. a. On peut tout d’abord se demander si la compétence des cantons en la matière peut relever de l’art. 32 al. 2 let. b OPair, qui leur attribue une compétence d’exécution pour élaborer un plan de mesures qui, en matière de transports, peut se caractériser par des mesures touchant la construction ou l’exploitation des infrastructures ou visant à canaliser ou à restreindre le trafic. Conformément à la jurisprudence précitée, hormis l’art. 16 al. 4 LPE sur l’obligation d’assainir des installations, ni la LPE, ni ses ordonnances d’exécution ne réglementent pas les situations d’urgence exigeant la mise en place de mesures radicales de courte durée. Les mesures prévues aux art. 31 ss OPair ne poursuivent pas cet objectif (ATF 121 I 334 consid. 4 ; cf. supra consid. 8d). Elles visent au contraire à un assainissement de l’air par la mise en place de mesures pérennes destinées à réduire ou canaliser durablement le trafic (art. 32 al 2 let. b OPair). C’est, notamment, sur cette base que le canton de Genève a pris des mesures pour réduire le trafic pendulaire au centre de l’agglomération, en favorisant la mobilité douce et les transports publics (Plan OPair 2013-2016 p. 3). Il soutient ainsi des actions favorisant le développement du réseau cyclable, le stationnement P+R, le stationnement de vélos sécurisé, l’encouragement à utiliser des vélos et scooters électriques et la promotion de la conduite écologique (p. 27 ss). Or, pour les motifs sus-indiqués, le législateur cantonal ne peut se fonder sur l’art. 32 al. 2 let. b OPair pour légiférer en matière de mesures provisoires et urgentes en cas de pics de pollution. b. On peut également se demander si des interventions cantonales urgentes pour l’assainissement de l’air dans des situations de crise peuvent être décidées en application de la clause générale de police (art. 36 al. 1 Cst. ; ATF 121 I 334 consid, 4c). Or, si le pouvoir exécutif, ou judiciaire, peut prendre des mesures sur la base de l’art. 36 al. 1 Cst. moyennant le respect de toutes les autres conditions d’application de la clause générale de police, il est difficilement concevable que le pouvoir législatif puisse, pour adopter des lois, se fonder sur une clause générale de police qui, comme en l’espèce, permettrait d’étendre les compétences cantonales au détriment de la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons. Le recours à une telle clause suppose, au demeurant, l’existence d’un danger grave et imminent, qui ne puisse être écarté par les moyens légaux ordinaires, et qui nécessite une intervention immédiate de l’autorité (ATF 134 I 322 consid. 2.7). De jurisprudence constante, il est exclu de faire appel à la clause générale de police lorsque le législateur s’est abstenu de légiférer

- 32/59 - A/4626/2019 alors qu’il avait connaissance du problème (ATF 136 IV 97 consid. 6.3.2 ; 121 I 22 consid. 4b.aa). Or, il n’est pas contesté que la survenance de pics de pollution constitue une problématique connue des autorités publiques. c. Reste à examiner si les cantons peuvent adopter des mesures urgentes sur la base de l’art. 11 al. 3 LPE, en relation avec l’art. 1 al. 1 LPE. Doctrine et jurisprudence admettent que cette disposition attribue une compétence implicite aux cantons en cas de danger grave et immédiat pour la santé, précisant toutefois que les cantons doivent se conformer au cadre défini à l’art. 65 al. 2 LPE. Cette disposition, qui élargit le principe de la compétence législative concurrentielle des cantons à l’échelon des ordonnances du Conseil fédéral, interdit aux cantons de fixer de nouvelles valeurs d’immissions, d’alarme ou de planification. Or si, comme exposé, le Conseil fédéral a fixé les seuils des VLI (cf. Annexe 7 OPair), il n’a pas voulu fixer de VA pour les polluants atmosphériques, car de telles valeurs ne respectent pas le sens de la LPE (OFEV, Fiche d’information 2020). Ce faisant, il a laissé aux cantons le soin d’occuper l’espace non couvert par la LPE. Ainsi, en l’absence de VA fixées par le droit fédéral pour les polluants atmosphériques, les cantons conservent une compétence – provisoire – en la matière (ATF 121 I 334 consid. 4c). La compétence cantonale est cependant limitée à la fixation de VA, à l’exclusion des VLI déjà prévues par le droit fédéral. Il convient donc d’examiner si le législateur genevois est resté dans le cadre de cette compétence législative. D’après la définition de l’art. 14 LPE, les VLI des pollutions atmosphériques sont fixées de manière que, selon l’état de la science et l’expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne menacent pas les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes, ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être, n’endommagent pas les immeubles et ne portent pas atteinte à la fertilité du sol, à la végétation ou à la salubrité des eaux. Ces valeurs indiquent un niveau de concentration maximal qu’il convient de ne pas dépasser sous peine de risques de dommage. À partir du moment où elles sont dépassées, on peut considérer qu’il y a un risque de dommages pour la santé humaine ou pour l’environnement, ce risque étant d’autant plus grave que le dépassement est important (cf. supra consid. 8b). Les VLI doivent être distinguées des VA. Ces dernières indiquent un niveau de concentration à partir duquel on observe sur une majeure partie de la population des effets aigus si graves qu’il est impératif d’agir immédiatement. Ces valeurs annoncent une situation de crise. Dans sa publication sur la problématique des valeurs limites, l’ancien office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (ci-après : OFEFP) précise que dans les pays où les valeurs d’alarme ont été retenues comme instrument de gestion de crise, les pouvoirs publics informent la population sur les dangers qu’elle encourt et lui indiquent comment se comporter pour limiter les risques. Parallèlement, ils déclenchent la mise en œuvre

- 33/59 - A/4626/2019 immédiate de mesures d’urgence parfois radicales (par exemple, interdiction de circuler en véhicule à moteur, fermeture temporaire d’usines). Aussi les concentrations indiquées par les valeurs d’alerte ou d’alarme sont nettement supérieures à celles qui sont adoptées comme VLI. De fait, ces valeurs servent de signal pour l’engagement d’une action de crise destinée à circonscrire les effets dommageables de concentrations polluantes particulièrement élevées. Les VA sont placées à un niveau si élevé qu’il en devient alarmant et des effets néfastes apparaissent non seulement au-dessus, mais déjà avant le dépassement de ces valeurs. L’OFEFP a cité l’exemple de l’OMS, qui a estimé qu’en cas de concentrations élevées d’ozone – au-dessus de la VLI de 120 µg/m3 de la Suisse – les effets aigus suivants sont à craindre : à des concentrations de 400 µg/m3 (VA de Los Angeles) plus de 50 % de la population risque de souffrir d’irritations des muqueuses, des yeux qui brûlent ou de la toux. Pour une concentration d’ozone de 300 µg/m3, il y a environ 30 % de la population qui souffre de ces symptômes (OFEFP, Cahier de l’environnement, La signification des VLI de l’ordonnance sur la protection de l’air, 1992, p. 24 s.). Au niveau européen, on retrouve également la distinction entre « valeur limite », soit un niveau fixé sur la base des connaissances scientifiques, dans le but d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs sur la santé humaine et/ou l’environnement dans son ensemble, à atteindre dans un délai donné et à ne pas dépasser une fois atteint, et « seuil d’alerte », soit un niveau au-delà duquel une exposition de courte durée présente un risque pour la santé humaine de l’ensemble de la population et à partir duquel les États membres doivent immédiatement prendre des mesures (art. 2 ch. 5 et 10 de la Directive n° 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe ; ci-après : la directive). S’agissant en particulier du dioxyde d’azote, la valeur limite pour la protection de la santé humaine est fixée à 200 µg/m3, en moyenne horaire (annexe XI de la directive), alors que le seuil d’alerte est fixé à 400 µg/m3 (annexe XII de la directive). S’agissant de l’ozone, le seuil d’information (soit un niveau au-delà duquel une exposition de courte durée présente un risque pour la santé humaine des groupes particulièrement sensibles de la population et pour lequel des informations immédiates et adéquates sont nécessaires, cf. art. 2 ch. 11 de la directive) est fixé à 180 µg/m3 (annexe XII de la directive), alors que le seuil d’alerte est fixé à 240 µg/m3 (annexe XII de la directive). Quant aux PM10, la valeur limite est fixée à 50 µg/m3, en moyenne par 24 heures (annexe XI de la directive), aucun seuil d’information ni d’alerte ayant été retenu. Dans le cas présent, le législateur cantonal s’est aligné sur les VLI prévues par le droit fédéral pour fixer les seuils des valeurs d’intervention du dioxyde d’azote et des poussières en suspension. Or, par définition, les valeurs d’intervention sont nécessairement supérieures à celles qui sont adoptées comme VLI. Le Tribunal fédéral l’a du reste rappelé dans son arrêt publié du

- 34/59 - A/4626/2019 18 décembre 1995, dans lequel il a relevé que les VLI fixées par le droit fédéral et les valeurs d’intervention cantonales répondaient fondamentalement à des questions différentes et poursuivaient des objectifs distincts. Les premières visaient à assurer durablement la protection de l’homme et de l’environnement, alors que les secondes étaient destinées à gérer temporairement des situations de crise. C’est ainsi que le Tribunal fédéral a considéré qu’il allait de soi que les seuils fixés par le droit cantonal devaient être supérieurs à ceux fixés par l’OPair (ATF 121 I 334 consid. 12). La doctrine va également dans ce sens. D’après certains auteurs, il est clairement disproportionné d’imposer des mesures incisives, comme une interdiction de la circulation des véhicules sans catalyseur, en cas de dépassement peu important des VLI. La fixation d’une température maximale pour les locaux et une diminution du trafic de moitié en cas d’un dépassement modeste de 30 % des VLI sont aussi disproportionnées. En revanche, des restrictions de chauffage en raison d’un dépassement de 50 % des VLI, surtout pour le dioxyde d’azote, sont admissibles. Il en va de même de mesures programmatiques ou d’information de la population en cas de faible dépassement des VLI (François BELLANGER/Valérie DÉFAGO GAUDINI/ Marc Fabrice MONTINI, op. cit., p. 67). Partant, en tant qu’il fixe des valeurs d’intervention correspondant aux VLI fixées par l’OPair pour les NO2 et les PM10, l’art. 13A al. 4 hypothèses 1 et 3 LaLPE empiète sur les compétences de la Confédération. Si le canton est certes compétent pour légiférer en matière de mesures urgentes pour l’amélioration de la qualité de l’air, impliquant des interdictions de circuler pour les véhicules motorisés (art. 11 al. 3 LPE, en relation avec l’art. 1 al. 1 LPE), il ne peut imposer de telles restrictions qu’en cas de dépassement de valeurs d’intervention (art. 65 al. 2 LPE). Or, ces valeurs indiquent un niveau de concentration à partir duquel on observe sur une majeure partie de la population des effets aigus si graves qu’il est impératif d’agir immédiatement. Ces valeurs sont placées à un niveau si élevé qu’il en devient alarmant et des effets néfastes apparaissent déjà avant le dépassement de ces valeurs. Tel n’est pas le cas des VLI fixées dans l’OPair. Un dépassement des VLI peut certes entraîner des effets dommageables pour la santé humaine ou pour l’environnement et doit, en tous les cas, être interprété comme une menace pour la protection des hommes et de leur entourage. On ne se trouve toutefois pas encore dans la situation dans laquelle une majeure partie de la population subit des effets aigus si graves qu’il est impératif d’agir immédiatement. D’après le Tribunal fédéral, suivi en cela par la doctrine (François BELLANGER/Valérie DÉFAGO GAUDINI/ Marc Fabrice MONTINI, op. cit., p. 67), une telle situation peut se présenter lorsque les VLI sont multipliées par 1,5. Le législateur cantonal peut donc s’y référer, cas échéant au moyen d’études récentes sur la question, étant précisé qu’un tel facteur reste largement en-deçà des exemples de VA mentionnées par l’OFEFP dans son rapport de 1992 et des seuils d’alerte fixés en droit européen. Le grief des

- 35/59 - A/4626/2019 recourants, tiré de la violation du principe de primauté du droit fédéral, doit partant être admis. L’inconstitutionnalité des hypothèses 1 et 3 de l’art. 13A al. 4 LaLPE entraîne l’annulation des dispositions réglementaires prises sur la base de cette disposition. En l’absence de base légale fixant les seuils d’intervention pour les NO2 et les PM10, les dispositions d’exécution (art. 11 et 13 RPics), destinées à en préciser les modalités pratiques d’application, tombent également. En revanche, contrairement à ce que soutiennent les recourants, les considérations qui précèdent n’emportent pas l’annulation de l’art. 14 al. 1 RPics. Les recourants n’expliquent d’ailleurs pas en quoi cette disposition serait contraire au droit fédéral, se limitant à contester son caractère « disproportionnellement restrictif ». À supposer qu’ils se plaignent d’une violation du principe de la proportionnalité (cf. infra consid. 14), il suffit de constater que cette disposition, qui prévoit la levée des mesures décidées seulement si les concentrations de polluants passent en-dessous du seuil d’alerte 1 pendant 24 heures dans toutes les stations de mesures, est tempérée par son al. 2, qui permet de lever les mesures ordonnées en cas de prévisions météorologiques indiquant des conditions propices à la baisse des concentrations dans l’air des polluants en-dessous des seuils de déclenchement du niveau d’alerte 1. La disposition permet ainsi d’éviter de nouveaux pics de pollution par une reprise soudaine des véhicules les moins performants, tout en ménageant une certaine souplesse afin d’empêcher le maintien disproportionné de certaines mesures. Il suit des considérants qui précèdent que le grief des recourants sera admis et les art. 11 et 13 RPics seront annulés. 10) Les recourants soutiennent ensuite que les art. 13A al. 2 et 4 et 15E al. 1 et 4 LaLPE empiètent sur la matière exhaustivement régie par la LCR et ses ordonnances d’application. L’inconstitutionnalité de ces dispositions a été répercutée dans le règlement à l’art. 5 RPics. a. La Confédération légifère sur la circulation routière (art. 82 al. 1 Cst.). Elle exerce la haute surveillance sur les routes d’importance nationale ; elle peut déterminer les routes de transit qui doivent rester ouvertes au trafic (al. 2). b. L’art. 82 al. 1 Cst. attribue à la Confédération une compétence législative étendue en matière de circulation routière. Néanmoins, cette compétence, même étendue, n’est pas exclusive. En effet, la souveraineté sur les routes appartient aux cantons qui en ont la propriété et le pouvoir d’en disposer et c’est à eux qu’il incombe d’en tracer le réseau, de construire et d’entretenir les routes. Comme on le verra, les cantons peuvent régler l’usage des routes, en particulier l’interdire ou le limiter pour les automobiles (art. 3 al. 2 à 6 LCR). La Confédération peut cependant surmonter ces interdictions ou limitations pour les routes qu’elle juge

- 36/59 - A/4626/2019 nécessaires au transit (Jean-François AUBERT/Pascal MAHON, op. cit., n. 4, 7 et 9 ad art. 82 Cst.). La compétence de la Confédération en matière de circulation routière est une compétence « globale », en ce sens qu’elle