Siégeant : Eleanor McGREGOR, Présidente ; Maria COSTAL et Andres PEREZ, Juges assesseurs
RÉPUBLIQUE E T
CANTON D E GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE
A/3108/2019 ATAS/33/2020 COUR DE JUSTICE Chambre des assurances sociales Arrêt du 21 janvier 2020 9ème Chambre
En la cause Monsieur A______, domicilié c/o M. B______, ä BERNEX
recourant
contre OFFICE CANTONAL DE L’EMPLOI, Service juridique, sis rue des Gares 16, GENÈVE
intimé
A/3108/2019 - 2/8 - EN FAIT 1. A______ (ci-après : l’assuré), né en 1976, s’est inscrit auprès de l’office cantonal de l’emploi (ci-après : OCE) le 15 novembre 2018 et un délai-cadre d’indemnisation a été ouvert en sa faveur. 2. Par décision du 11 mars 2019, le service juridique de l’OCE a prononcé une suspension d’une durée de sept jours dans l’exercice du droit à l’indemnité de l’assuré pour recherches personnelles d’emploi insuffisantes pendant la période précédant son inscription à l’OCE. L’intéressé avait accompli cinq démarches durant le mois de novembre 2018. 3. Par décision du 12 mars 2019, le service juridique de l’OCE a prononcé une suspension d’une durée de six jours dans l’exercice du droit à l’indemnité de l’assuré pour recherches personnelles d’emploi insuffisantes en quantité en décembre 2018. L’intéressé avait accompli huit démarches durant le mois litigieux alors qu’un total de dix démarches avait été convenu conformément au plan d’actions signé le 21 novembre 2018. 4. Par décision du 15 mars 2019, le service juridique de l’OCE a prononcé une suspension d’une durée de onze jours dans l’exercice du droit à l’indemnité de l’assuré en raison de son absence injustifiée à un entretien de conseil prévu le 20 février 2019. 5. Par courrier du 29 mars 2019, l’assuré s’est opposé à la décision du 15 mars 2019. Il a expliqué, certificat médical à l’appui, qu’il s’était trouvé dans l’incapacité totale de travailler le 20 février 2019 pour cause de maladie. 6. Par courrier du même jour, il s’est également opposé à la décision du 12 mars 2019. 7. Le 9 mai 2019, il s’est opposé à la décision du 11 mars 2019. 8. Par décision sur opposition du 22 mai 2019, l’OCE a rejeté l’opposition et confirmé sa décision du 12 mars 2019. 9. Par décision sur opposition du 23 mai 2019, objet de la présente procédure, l’OCE a partiellement admis l’opposition formée contre la décision du 15 mars 2019, en ce sens qu’il a réduit la durée de la suspension de onze à neuf jours afin de respecter au mieux le principe de proportionnalité, s’agissant d’un troisième manquement, dont le premier de ce type. S’agissant du bien-fondé de la sanction, l’assuré avait certes démontré qu’il avait été empêché d’honorer son rendez-vous en raison de son état de santé. Il lui incombait toutefois d’aviser l’office régional de placement (ci-après : ORP) de son empêchement au moins 24 heures à l’avance ou à tout le moins dès la survenance de son incapacité totale de travail. 10. Par « opposition » du 14 juin 2019, l’assuré a contesté les décisions des 11 mars 2019, 12 mars 2019 et 15 mars 2019. Il a rappelé qu’il était en préavis durant le mois de novembre 2018. Il n’avait pas pu faire opposition dans le délai car il avait eu connaissance trop tard de la décision. S’agissant des recherches
A/3108/2019 - 3/8 insuffisantes, il se référait à son manque d’attention, à ses troubles de la concentration. Quant au rendez-vous qu’il avait manqué, il a confirmé qu’il avait été très malade. 11. Dans une deuxième « opposition » du même jour, l’assuré a à nouveau déclaré contester les décisions des 11 mars 2019, 12 mars 2019 et 15 mars 2019, précisant que sa situation financière était très délicate et concluant à une réduction des sanctions prononcées. 12. Par décision sur opposition du 20 juin 2019, l’OCE a rejeté l’opposition et confirmé sa décision du 11 mars 2019. 13. Le 27 août 2019, l’OCE a transmis les deux « oppositions » à la chambre des assurances sociales de la Cour de justice (ci-après : CJCAS) pour raison de compétence, qui les a enregistrées comme recours. 14. Par réponse du 24 septembre 2019, l’OCE a persisté dans les termes de ses décisions sur opposition du 23 mai 2019. 15. L’assuré n’a pas formulé d’observations dans le délai qui lui était imparti à cet effet. EN DROIT 1. Conformément à l’art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l’organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), la chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l’art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA - RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité, du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage, LACI - RS 837.0). Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie. 2. Interjeté dans le délai et la forme requise, le recours est recevable (art. 60 LPGA et 89B de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ; LPA - E 5 10). 3. Le litige porte sur le bien-fondé de la suspension pour neuf jours en raison de son absence injustifiée à un entretien de conseil prévu le 20 février 2019. 4. Aux termes de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce que l’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger ; il lui incombe en particulier de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment ; il doit apporter la preuve des efforts qu’il a fournis. Selon l’art. 17 al. 3 let. b LACI, l’assuré a l’obligation, lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer aux entretiens de conseil, aux réunions d’information et aux consultations spécialisées.
A/3108/2019 - 4/8 - L’art. 22 de l’ordonnance sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité du 31 août 1983 (OACI - RS 837.02) prévoit que le premier entretien de conseil et de contrôle doit avoir lieu au plus tard quinze jours après que l’assuré s’est présenté à la commune ou à l’office compétent en vue du placement (al. 1) ; l’office compétent a au moins un entretien de conseil et de contrôle par mois avec chaque assuré. Lors de cet entretien, il contrôle l’aptitude au placement de l’assuré et examine si celui-ci est disposé à être placé (al. 2) ; l’office compétent convoque à un entretien de conseil et de contrôle tous les deux mois au moins les assurés qui exercent une activité à plein temps leur procurant un gain intermédiaire ou une activité bénévole relevant de l’art. 15 al. 4 LACI (al. 3) ; il convient avec l’assuré de la manière dont il pourra être atteint en règle générale dans le délai d’un jour (al. 4). Selon l’art. 25 al. 1 let. d OACI, l’office compétent décide à la demande de l’assuré de déplacer la date de son entretien de conseil et de contrôle s’il apporte la preuve qu’il ne peut se libérer à la date convenue en raison d’un événement contraignant, notamment parce qu’il doit se déplacer pour se présenter à un employeur. Le courrier type de convocation à un entretien de conseil précise que toute absence injustifiée entraîne une suspension de l’éventuel droit de l’assuré aux indemnités de chômage et qu’en cas d’empêchement, il faut avertir le conseiller en personnel au moins 24 heures à l’avance. 5. L’art. 30 al. 1 LACI dispose que le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu notamment lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (let. c) ; n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but (let. d) ; a donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l’obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et d’aviser (let. e). L’assuré qui a oublié de se rendre à un entretien de conseil et qui s’en excuse spontanément ne peut pas être suspendu dans l’exercice de son droit à l’indemnité si l’on peut admettre, par ailleurs, au vu des circonstances, qu’il prend ses obligations de chômeur très au sérieux. Tel est le cas, notamment, s’il a rempli de façon irréprochable ses obligations à l’égard de l’assurance-chômage durant les douze mois précédant cet oubli. Un éventuel manquement antérieur ne doit plus être pris en considération (arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 123/04 du 18 juillet 2005). Même une négligence légère dans l’accomplissement de l’obligation de renseigner peut entraîner une sanction (DTA 2007 p. 210).
A/3108/2019 - 5/8 - 6. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute (art. 30 al. 3 LACI ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 254/06 du 26 novembre 2007 consid. 5.3). L’OACI distingue trois catégories de faute – à savoir les fautes légères, moyennes et graves – et prévoit, pour chacune d’elles, une durée minimale et maximale de suspension, qui est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne, et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (art. 45 al. 3 OACI). Selon l’art. 45 al. 5 OACI, si l’assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l’indemnité, la durée de suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les deux dernières années sont prises en compte dans le calcul de la prolongation. En tant qu’autorité de surveillance, le Secrétariat d’État à l’économie (ci-après : SECO) a adopté un barème indicatif à l’intention des organes d’exécution (Bulletin LACI/D72 et ss). Un tel barème constitue un instrument précieux pour les organes d’exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d’apprécier le comportement de l’assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas d’espèce et de fixer la sanction en fonction de la faute (arrêt du Tribunal fédéral 8C_425/2014 du 12 août 2014, consid. 5.1). Selon le barème du SECO, lorsque l’assuré n’observe pas les instructions de l’OCE, en ne se rendant notamment pas à un entretien de conseil, sans excuse valable, l’autorité doit infliger une sanction de 5 à 8 jours lors du premier manquement et de 9 à 15 jours lors du second manquement. Dès le troisième manquement, le dossier doit être renvoyé pour décision à l’autorité cantonale (Bulletin LACI IC/D79.3A). En cas d’inobservation d’autres instructions de l’ORP, la suspension est de 3 à 10 jours pour un premier manquement. La quotité de la suspension du droit à l’indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d’appréciation (arrêt du Tribunal fédéral 8C_194/2013 du 26 septembre 2013 consid. 5.2). Le juge ne s’écarte de l’appréciation de l’administration que s’il existe de solides raisons. Il y a abus du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d’appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l’interdiction de l’arbitraire et de l’inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 123 V 150 consid. 2). 7. En ce qui concerne la preuve, le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse
A/3108/2019 - 6/8 être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 360 consid. 5b ; ATF 125 V 195 consid. 2 et les références ; cf. ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 3.3). Aussi n’existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l’administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l’assuré (ATF 126 V 322 consid. 5a). 8. Devant la chambre de céans, il n’est pas contesté que le recourant a démontré, par certificat médical du 28 mars 2019, avoir été malade lors de l’entretien du 20 février 2019. L’intimé reproche cependant au recourant de n’avoir pas avisé sa conseillère en personnel de son empêchement de se présenter au rendez-vous. En l’occurrence, le courrier type de convocation à un entretien de conseil précise que toute absence injustifiée entraîne une suspension de l’éventuel droit de l’assuré aux indemnités de chômage et qu’en cas d’empêchement, il faut avertir le conseiller en personnel au moins 24 heures à l’avance. De ces indications, valant prescriptions de contrôle, résulte implicitement qu’un empêchement survenant quasiment au dernier moment devait être communiqué sans délai au conseiller en personnel, dans toute la mesure du possible avant même le rendez-vous fixé. Dans ces conditions, il peut être reproché au recourant de ne pas avoir averti sa conseillère du fait qu’il ne se rendrait pas au rendez-vous. Pour cette raison, c’est à juste titre que l’intimé a considéré que le recourant n’avait, de façon fautive, pas respecté les instructions de l’autorité. Quant à la quotité de la suspension du droit à l’indemnité, arrêtée à neuf jours par l’intimé, elle correspond au minimum de la sanction fixée par le barème du SECO, pour un deuxième manquement lorsque l’assuré n’observe pas les instructions de l’OCE, en ne se rendant notamment pas à un entretien de conseil, sans excuse valable, et se situe dans la fourchette des sanctions en cas d’inobservation d’autres instructions de l’ORP, pour la première fois. En cela, la sanction tient compte, dans l’appréciation de la faute, du fait que le recourant était malade le jour des faits, ce qui a certainement joué un rôle dans son omission d’informer. Il s’agit par ailleurs d’un troisième manquement, étant rappelé que lorsqu’un assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l’indemnité, la durée de suspension est prolongée en conséquence, même s’il s’agit de sanctions se rapportant à des manquements différents. Dans ces conditions, on ne saurait faire grief à l’intimé d’avoir mésusé de son pouvoir d’appréciation, la sanction fixée entrant dans la catégorie des fautes légères, de sorte que la chambre de céans ne saurait, dans le cas d’espèce, justifier par des motifs sérieux et pertinents qui auraient été ignorés de l’autorité intimée, une modification de la sanction infligée, laquelle respecte le principe de la proportionnalité. 9. Infondé, le recours sera rejeté.
A/3108/2019 - 7/8 - La procédure est gratuite (art. 61 let. a LPGA). * * * * * *
A/3108/2019 - 8/8 - PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES : Statuant À la forme : 1. Déclare le recours recevable. Au fond : 2. Le rejette 3. Dit que la procédure est gratuite. 4. Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi.
La greffière
Marie NIERMARÉCHAL La présidente
Eleanor McGREGOR Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d’État à l’économie par le greffe le