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A/814/2001-GC
du 3 septembre 2002
dans la cause
C. DE CB représentée par Me François Bellanger, avocat
contre
Grand Conseil
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A/814/2001-GC EN FAIT
1. Le périmètre du plan relatif à l'objet du présent litige concerne le lieu nommé "Goulet de Chêne-Bougeries" entre la rue de Chêne-Bougeries, le chemin du Pont-de-Ville, le chemin De-La-Montagne et le chemin de la Fontaine.
2. a. Le 11 octobre 2000, le Conseil d'Etat a déposé un projet de loi PL 8361 modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Chêne-Bougeries selon le plan no 29012-511 (création d'une zone 4B protégée avec abrogation de la zone de développement 3). Les articles 1 et 2 ont la teneur suivante :
Article 1 1 Le plan No 29012-511, dressé par le département de l'aménagement, de l'équipement et du logement (ciaprès : le département), le 1er septembre 1998, modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Chêne-Bougeries (création d'une zone 4B protégée avec abrogation de la zone de développement 3 à la rue de Chêne-Bougeries) est approuvé.
2 Les plan des zones annexées à la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, du 4 juin 1987, sont modifiés en conséquence.
Article 2 1 Les bâtiments situés dans le périmètre de la zone 4B protégée et construits avant 1920 doivent être maintenus et ne peuvent être démolis que si leur coût de rénovation est totalement disproportionné par rapport au coût d'une reconstruction à neuf. Vu leur intérêt historique, le département peut ordonner l'exécution de travaux de restauration et accorder, le cas échéant, des subventions à travers le Fonds cantonal des monuments, de la nature et des sites.
2 En cas de reconstruction d'un bâtiment, celle-ci doit être réalisée dans l'alignement des bâtiments existants, avec un gabarit et un nombre de niveaux identiques au bâtiment démoli.
b. Un degré de sensibilité III a été attribué au bien-fonds compris dans le périmètre du plan (Art.3).
- 3 c. Ont formé opposition au PL 8361, la commune de Chêne-Bougeries, M. et Mme P. et N. ., un groupe de locataires des immeubles du chemin De-La-Montagne, M. et Mme E. et M. B., Mme F. C.-B., M. L. W. et les propriétaires de la parcelle 638, feuille 18 de la commune de Chêne-Bougeries (Art.4).
3. La commission parlementaire chargée d'examiner ledit projet a notamment procédé à l'audition de la c. de CB.
4. Le 11 mai 2001, le PL 8361 (ci-après : la loi) a été adopté par le Grand Conseil. Les oppositions précitées ont été rejetées. Aucun référendum n'a été lancé. Le Conseil d'Etat a en conséquence promulgué la loi par arrêté du 4 juillet 2001, publiée dans la FAO du 6 juillet 2001.
5. Par acte du 6 août 2001, la commune de Chêne- Bougeries a saisi le Tribunal administratif d'un recours contre la loi.
a. La modification des limites de zones était une mesure de classement déguisée et violait gravement le principe de la séparation des pouvoirs. Le Grand Conseil ne disposait que de la compétence de définir les limites de la zone protégée en adoptant un plan d'affectation général selon l'article 12 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LALAT - L 1 30), et n'était pas compétent pour déterminer les mesures spécifiques de protection prévues à l'article 2 de la loi. L'article 29 LALAT renvoyait aux dispositions de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) et à celles de la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites du 4 juin l976 (LPMNS - L 4 05). Or ces lois ne donnaient pas la compétence au Grand Conseil de fixer les modalités de protection de tout ou partie des bâtiments sis à l'intérieur d'une zone protégée. L'analyse des travaux préparatoires démontrait en réalité que la modification des limites des zones n'avait aucun autre but que d'introduire une mesure de protection de bâtiments similaire à un classement.
b. La modification des limites de zones était contraire aux principes d'aménagement fixés dans la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700). Selon l'article 21 LAT, les limites de zones étaient déterminées par des plans d'affectation,
- 4 qui lorsque les circonstances s'étaient sensiblement modifiées, devaient faire l'objet des adaptations nécessaires. Pour savoir s'il y avait lieu de réactualiser un plan, il fallait faire une pesée des intérêts entre la nécessité d'assurer une utilisation rationnelle du sol et le besoin de stabilité des plans. Or la loi était contraire à plusieurs intérêts prépondérants : elle entravait le développement du réseau de transports publics du canton, elle empêchait l'amélioration de la sécurité des piétons et supprimait la possibilité de créer des pistes cyclables, elle était contraire aux principes régissant la protection de l'environnement et limitait enfin le potentiel de logements sociaux dans le secteur.
c. La modification violait enfin la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01). La loi rendait impossible la délivrance d'une autorisation de construire conforme aux normes légales en matière de protection de l'environnement. Selon l'article 22 alinéa 1 LPE, un permis de construire des bâtiments comprenant des locaux destinés au séjour prolongé de personnes ne pouvait être délivré dans une zone exposée au bruit que si les valeurs limites d'immissions (VLI) n'étaient pas dépassées. Or l'étude d'impact réalisée à la demande du département démontrait que cela était impossible Un respect des VLI dans les futurs bâtiments nécessitait des mesures importantes irréalisables du point de vue technique dans le cadre d'une rénovation des bâtiments existants.
La c. de CB a conclu à l'annulation de la loi et à l'octroi d'une équitable indemnité.
6. Le Grand Conseil a répondu le 29 octobre 2001. La loi ne constituait qu'une mesure de protection des bâtiments construits entre la rue de Chêne-Bougeries et les chemins du Pont-de-Ville, De-La-Montagne et de la Fontaine. Elle ne figeait ni les modalités de trafic actuelles, ni l'intensité de ce trafic, ni le revêtement de la chaussée répercutant plus ou moins les nuisances sonores, et ne préjugeait pas des éventuelles mesures d'assainissement sonores à venir.
a. La LALAT, la LPMNS et la LCI n'interdisaient nullement au Grand Conseil de fixer de manière relativement détaillée dans l'article 2 de la loi, les modalités de protection de tout ou partie des bâtiments sis à l'intérieur de la zone protégée. Seule une norme de
- 5 rang supérieur, inexistante en l'espèce, pouvait instituer une telle restriction. La loi querellée étant hiérarchiquement d'un rang équivalant à une autre loi, même si cette dernière était de portée générale, elle pouvait déroger ou préciser cette dernière. Cela était d'autant plus vrai in casu que les normes de la zone 4B protégée, figurant à l'article 19 alinéa 2 lettre b LALAT, étaient très succinctes. Elles ne définissaient pas la nature de la protection, ni ne décrétaient formellement le principe que les bâtiments anciens devaient être maintenus dans ces périmètres protégés. En regard de la LPMNS, la mesure de protection contenue dans l'article 2 de la loi se distinguait clairement des mesures de protection prévues par ladite LPMNS. Celle-ci qui n'envisageait en effet que le maintien strict de l'immeuble protégé, à savoir le classement, la mise à l'inventaire ou encore le plan de site. Or la loi n'interdisait pas la démolition et la reconstruction des immeubles visés si certaines conditions étaient remplies. Une éventuelle reconstruction devait être par ailleurs réalisée dans l'alignement des bâtiments existants. Ainsi, la disposition querellée ne prévoyait pas une mesure "similaire à un classement" .
La plupart des zones protégées ne faisait pas l'objet de prescriptions spéciales contenues dans la LALAT et n'était pas énumérée par l'article 28 LALAT. L'article 29 LALAT n'avait qu'un caractère exemplatif. Cette liste ne faisait qu'énumérer certaines zones à protéger parmi les plus importantes selon l'article 17 LALAT. Une zone à protéger adoptée selon des procédures conformes au droit de l'aménagement du territoire et conformément aux principes et buts fixés par celui-ci n'en gardait pas moins toute sa validité, quand bien même cette loi ne serait pas spécifiquement citée par cette disposition.
L'article 105 LCI réservait expressément les dispositions des articles 15 et ss. LALAT, le Grand Conseil s'étant ainsi conservé la primauté en matière de délimitation des zones protégées. Le Conseil d'Etat n'avait qu'une compétence déléguée très limitée de pouvoir fixer les limites exactes de zones.
L'article 36 alinéa 1 LPMNS qui attribuait certaines compétences au Conseil d'Etat en matière de protection des sites devait être lu en relation avec les instruments qui permettaient à cette autorité d'exercer ses compétences. S'agissant de la protection des
- 6 ensembles bâtis, l'instrument en question était le plan de site, visé à l'article 38 LPMNS, dans le même chapitre (V) de cette loi. Or la loi relevait typiquement d'un plan de zones prévoyant une restriction particulière ne pouvait être assimilé à un plan de site.
b. L'argument selon lequel le Grand Conseil n'avait pas correctement apprécié les intérêts en présence soulevait une question de pure opportunité qui avait déjà été examinée lors de la procédure d'opposition et qui échappait à la juridiction du Tribunal administratif, le grief était par conséquent irrecevable.
c. La LPE n'était pas violée par la loi. Le Tribunal administratif avait récemment relevé que de nombreux axes traversant les trois premières zones à bâtir et les zones de développement contiguës de la ville de Genève enregistraient sur les façades les bordant des VLI à des valeurs d'alarme. Si l'on suivait le raisonnement de la recourante, il fallait raser tous les immeubles dont les façades subissaient des nuisances sonores trop élevées selon l'OPB et les reconstruire quelques mètres plus loin pour régler le problème. C'était un programme de démolition massive qu'il fallait alors envisager et qui engendrait des conséquences inimaginables tant en matière sociale que du point de vue de la protection du patrimoine.
Le Grand Conseil a conclu au rejet du recours et à la condamnation de la recourante aux frais de la procédure.
7. A la demande des parties, un second échange d'écritures a été autorisé.
Par actes datés respectivement des 14 décembre 2001 et 28 janvier 2002, les parties se sont déterminées en reprenant les mêmes arguments développés dans leurs précédentes écritures.
EN DROIT
1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A al. 3 de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA -
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E 5 10).
La c. de CB dispose de la qualité pour recourir contre la loi dans la mesure où celle-ci doit être considérée comme un plan d'affectation au sens de la LALAT (art. 35 al. 3 LALAT ; art. 63 al. 1 lit. e LPA).
La voie de l'opposition a été préalablement épuisée par la c. de CB. L'exigence de subsidiarité du recours est dès lors respectée (art. 35 al. 4 LALAT; art. 4 de la loi).
2. Le pouvoir d'examen juridictionnel à propos des décisions appliquant les principes essentiels d'aménagement du territoire doit être reconnu de façon assez large, dans la mesure où la transgression de ces principes n'est pas seulement inopportune, mais constitue également une violation du droit (Office fédéral de l'aménagement du territoire, Etudes relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, p. 93). Cependant, la présence dans la LAT d'un nombre important de notions juridiques indéterminées laisse à l'autorité chargée de son application une marge d'appréciation limitée seulement, en fin de compte, par l'excès ou l'abus (ibid.).
Le pouvoir de contrôle que se reconnaît le Tribunal fédéral en cette matière se limite à admettre ou non le ou les intérêts publics justifiant une telle mesure d'aménagement (ATF 119 1a 411 consid. 2c page 416), ainsi qu'à se livrer à l'examen du respect du droit fédéral sur lequel se fonde ou aurait dû se fonder l'acte litigieux (ATF 121 II 430 consid. 1c p. 432; 121 II 72 consid. 1a p. 75).
De plus, la délimitation des zones est une question qui relève surtout de la politique générale de l'aménagement du territoire (ATF 108 1b 479 consid. 3c page 484), et le contrôle par le juge des choix opérés par le législatif dans ce domaine ne saurait par conséquent toucher aux pures questions d'opportunité (art. 61 al. 2 LPA).
Telles doivent être les considérations réglant en matière de recours contre les plans d'affectation le pouvoir d'examen du tribunal de céans, qui, outre le droit fédéral, contrôle aussi l'application du droit cantonal (art. 69 al. 1 LPA).
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3. La loi querellée contient deux objets qui doivent être traités séparément. D'une part, la loi crée une zone 4B protégée, d'autre part elle contient, à son article 2, une mesure de protection du patrimoine particulière, qui précise le contenu de cette zone protégée ou à protéger.
4. a. La création d'une zone 4B protégée a fait l'objet d'un examen approfondi par la commission d'aménagement qui s'est réunie à cet effet plusieurs fois, soit les 24 et 31 janvier, puis le 21 février 2001. La commission parlementaire a également procédé à l'audition de la c. de CB.
b. La majorité de la commission a été d'avis qu'il fallait mettre également en zone protégée le secteur nord, le secteur sud l'étant déjà, afin de préserver, d'une part, la valeur d'ensemble des bâtiments sur ce côté et, d'autre part, de sauvegarder le dernier village-rue du canton. La commission a rappelé que, dans le cadre de la demande de classement des immeubles de la rue de Chêne-Bougeries et de la rue du Vieux-Chêne, demande rejetée par le Conseil d'Etat le 4 novembre 1998, la CMNS avait émis un préavis favorable au principe du maintien de l'agglomération existante, avec ses deux fronts de rue et les éléments situés en arrière.
c. La majorité de la commission a également estimé qu'elle ne voulait pas mettre en opposition l'amélioration des transports publics et la protection du patrimoine. Il fallait ici reconnaître la qualité des lieux et intervenir sur le trafic automobiles avant d'agir sur la voie du tram.
5. a. Les objectifs d'urbanisme définis dans le plan directeur de 1989, le concept de l'aménagement cantonal, adopté par le Grand Conseil le 8 juin 2000 ou encore le schéma directeur cantonal adopté par le Grand Conseil le 21 septembre 2001 (cf.http://www.geneve.ch\\Plan-directeur\contenu/welcome.html) ont prévu pour ce qui est de la densification différenciée de la couronne suburbaine, d'utiliser les potentiels à bâtir dans les zones de développement de manière diversifiée, selon les indices usuels, pour autant que les impératifs de protection du patrimoine et des sites le permettent. Ainsi, dans les sites sensibles il s'agit de maintenir des poches faiblement urbanisées en l'état et de prendre des mesures de protection telles que plans de site, en particulier, lorsque la structure bâtie et/ou arborée présente une valeur patrimoniale d'ensemble.
- 9 b. La recourante invoque le fait que selon la carte relative aux centralités, pôles et voies structurantes du schéma d'aménagement de l'agglomération du plan directeur cantonal, la rue de Chêne-Bougeries serait considérée comme une "voie urbaine structurante", soit une voie de communication sur laquelle la circulation ne pourrait être supprimée et dont l'aménagement serait prioritaire. La loi entraverait ainsi notamment le développement du réseau de transports publics, elle empêcherait l'amélioration de la sécurité des piétons et supprimerait la possibilité de créer des pistes cyclables.
Le tribunal de céans constate d'une part que les informations de base du plan directeur concernant les voies urbaines préconisent de "mettre en valeur la fonction d'échanges des voies à caractère commerçant, d'y privilégier les transports publics et les déplacements piétonniers, la circulation de desserte, (ou si nécessaire, d'y accepter une mixité de circulation). On encouragera l'installation de commerces et d'autres activités à leurs abords. L'extension du réseau de trams est l'occasion de repenser dans le sens de l'organisation urbaine des axes qu'il emprunte".
D'autre part, dans les fiches de projets et mesures du schéma directeur cantonal sur les voies urbaines structurantes, schéma qui précise la mise en oeuvre des objectifs d'aménagement à poursuivre, la rue de Chêne-Bougeries n'est pas expressément mentionnée contrairement aux autres voies urbaines structurantes. Dans la mise en oeuvre des mesures proposées il est mentionné que les "voies urbaines ci-après figurent sur la carte de coordination et sont considérées comme devant faire l'objet de mesures d'aménagement en priorité : route Suisse (Versoix), route de Ferney, rue de la Servette, rue de Lyon, avenue Louis-Casaï, route de Chancy, route de Chêne, sur France : rue de Genève, route de St-Julien, route des Acacias". La rue de Chêne-Bougeries n'est pas notée et démontre à l'évidence que les autorités sont restées prudentes à l'égard de ce tronçon.
6. Au vu de ce qui précède, la création d'une zone 4B protégée apparaît strictement conforme aux objectifs d'urbanisme définis ci-dessus. C'est à juste titre que le Grand Conseil a considéré, suite à une pesée des intérêts en présence, qu'il n'y avait pas de motifs d'intérêt public ou privé suffisamment pertinents et sérieux pour
- 10 s'écarter du préavis suscité de la CMNS.
7. La recourante soutient par ailleurs que l'article 2 de la loi est une mesure de classement déguisée et viole le principe de la séparation des pouvoirs.
a. L'auteur d'une norme doit l'appliquer telle qu'il l'a émise, et il y est tenu au même titre que toute autre autorité. S'il souhaite la modifier, il doit utiliser les formes et la procédure qui ont présidé à son adoption en vertu de la règle du parallélisme des formes (P. MOOR, Droit administratif, Berne 1994, p. 316).
b. L'article 15 LALAT prévoit que toute modification des limites de zones est soumise à l'approbation du Grand Conseil. En adoptant une loi créant une zone 4B protégée, le législateur provoque l'application des articles 19 alinéa 2 lettre b, 28 et 29 LALAT. Ces deux derniers articles définissent les zones protégées et les zones à protéger; ils renvoient à la LCI et à la LPMNS. Or dans ces deux lois aucune compétence n'est donnée au parlement pour prendre des mesures particulières de protection. Au contraire c'est au Conseil d'Etat que le Grand Conseil a donné cette compétence.
On ne saurait suivre le Grand Conseil lorsqu'il affirme que les articles 28 et 29 LALAT ont un caractère exemplatif lui permettant de définir des mesures de protection spécifiques dans des lois spéciales dès lors qu'aucune norme supérieure ne lui limite la compétence de légiférer dans ce domaine. L'examen de la LALAT démontre au contraire que le législateur a choisi de réglementer dans les détails les zones protégées et à protéger, ainsi que l'étendue de la protection par le renvoi à d'autres lois prévoyant elles aussi une réglementation détaillée. Au vu des principes susmentionnés, le Grand Conseil devrait, s'il souhaite déroger aux règles qu'il s'est données, modifier la LALAT selon les formes et la procédure qui ont présidé à son adoption. Tel n'est à ce jour pas le cas.
c. Le classement d'un monument ou d'une antiquité pour assurer sa protection est plus particulièrement prévu aux articles 10 et ss LPMNS. L'arrêté de classement, dont la durée est illimitée (art. 11 al. 2 LPMNS), a pour effet que le bâtiment visé ne peut, sans l'autorisation du Conseil d'Etat, être démoli, transformé, réparé, faire l'objet de simples travaux ordinaires d'entretien ou d'un changement dans sa
- 11 destination (art. 15 al. 1 LPMNS). Le propriétaire est tenu d'entretenir le bâtiment classé (art. 19 LPMNS). L'Etat peut participer aux frais de conservation, d'entretien et de restauration des immeubles classés (art. 22 LPMNS; ATF 126 I 219-221).
d. La teneur de l'article 2 de la loi est similaire à celle d'un classement. En effet, le but est de maintenir les bâtiments construits avant 1920, cas échéant avec l'aide de l'Etat, leur destruction étant quasiment impossible au vu de ce qui est prévu. En cas de reconstruction, la loi impose un gabarit identique dans l'alignement des bâtiments existants.
e. En conséquence, le Grand Conseil n'était pas compétent pour adopter un tel article dans le cadre d'une modification de limites de zones, le classement relevant de la compétence du Conseil d'Etat, conformément à l'article 10 alinéa 1 LPMNS. N'ayant pas modifié la LPMNS selon les formes et procédures ayant abouti à son adoption, l'article 2 doit être annulé.
f. La question de savoir si l'article 2 est incompatible avec les exigences de la LPE peut rester ouverte, dès lors que ladite disposition doit être annulée.
8. Au vu de ce qui précède, le recours sera partiellement admis et l'article 2 de la loi annulé.
Vu l'issue du litige, un émolument réduit à CHF 500.- sera mis à la charge de la recourante et une indemnité de procédure de CHF 1'500.- lui sera allouée, à la charge du Grand Conseil.
PAR CES MOTIFS le Tribunal administratif à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 6 août 2001 par la c. de CB contre le Grand Conseil;
au fond :
l'admet partiellement;
- 12 annule l'article 2 de la loi modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune de Chêne-Bougeries (création d'une zone 4B protégée avec abrogation de la zone de développement 3);
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 500.-;
alloue à la recourante une indemnité de procédure de CHF 1'500.-, à la charge du Grand Conseil;
communique le présent arrêt à Me François Bellanger, avocat de la recourante, ainsi qu'au Grand Conseil.
Siégeants : M. Thélin, président, M. Paychère, Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges, M. Mascotto, juge suppléant.
Au nom du Tribunal administratif : la greffière-juriste : le président :
C. Del Gaudio-Siegrist Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme N. Mega