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_____________ A/689/2002 EP
du 17 juin 2003
dans la cause
B__________, C__________, D__________, S__________, P__________ représentés par Me Louis Gaillard, avocat
contre
DEPARTEMENT DE L'ECONOMIE, DE L'EMPLOI ET DES AFFAIRES EXTERIEURES
et
OFFICE DE PROMOTION DES PRODUITS AGRICOLES DE GENEVE, appelé en cause représenté par Me Bruno Mégevand, avocat
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_____________ A/689/2002 EP EN FAIT
1. Messieurs S__________ et P__________ sont propriétaires exploitants de 2'323,32 ares de vignes formant le "Domaine des B__________", sis _________ à Satigny.
2. Monsieur C__________ est propriétaire exploitant de 1'219,93 ares de vignes sur le territoire de la commune de Satigny sous la dénomination "Domaine de la D__________". 3. Madame D__________, épouse du recourant suscité, est propriétaire exploitante de 155 ares de vignes sur le territoire de la commune de Satigny sous dénomination "Domaine de la D__________".
4. Madame B__________ est propriétaire exploitante de 1'208,01 ares de vignes formant le "_________", sis _________ à Satigny.
5. Le 8 mars 2002, le département de l'économie, de l'emploi et des affaires extérieures (ci-après : le département) a notifié à Messieurs S__________ et P__________, Monsieur C__________, Madame D__________, et Madame B__________ (ci-après : les recourants) les bordereaux concernant la contribution au fonds viticole cantonal pour l'année 2001.
6. Le 26 avril 2002, Messieurs S__________, P__________, Monsieur C__________ et Madame B__________, exerçant également l'activité d'encaveurs, se sont vus notifier des bordereaux à ce titre valant contribution au fonds viticole cantonal pour l'année 2001.
7. Les recourants se sont déjà opposés par le passé à payer les montants perçus au titre de contribution au fonds viti-vinicole. Les bordereaux pour la période 1994 et 1995 ont fait l'objet de recours auprès du Tribunal administratif, recours déposés respectivement par Messieurs S__________ et P__________, et Monsieur C__________ et Madame D__________ (cause no A/650/1995 - EP; cause no A/468/1996 - EP). Le Tribunal administratif a toutefois rejeté les griefs invoqués par les recourants relatifs aux principes de la légalité, de la force dérogatoire du droit fédéral et de la liberté d'association. Monsieur C__________ et Madame D__________
- 3 ont porté le litige par devant le Tribunal fédéral qui a également rejeté leur recours (cause no 2A.605/1996 n.p.).
8. Le 8 octobre 1999, un nouvel article 9 alinéa 2 de la loi fédérale sur l'agriculture du 29 avril 1998 (LAgr - RS 910.1) a été adopté. A teneur de cette disposition entrée en vigueur le 1er janvier 2001, "les organisations ne peuvent percevoir aucune contribution obligatoire des producteurs pour financer leur administration. Lorsqu'une organisation perçoit des contributions de ses membres pour financer les mesures d'entraide prévues à l'art. 8 al. 1, le Conseil fédéral peut étendre l'obligation du versement de ces contributions à l'ensemble des producteurs, des transformateurs et, le cas échéant, des commerçants concernés par le même produit ou groupe de produits".
9. Les 5 avril et 13 mai 2002, les recourants ont formé des réclamations auprès du département à l'encontre des bordereaux portant sur la période 2001. Le principe de la force dérogatoire du droit fédéral était violé compte tenu de la seconde révision de la LAgr, entreprise en vue d'harmoniser le droit fédéral avec les accords sectoriels entre la Suisse et la Communauté européenne, laquelle interdisait désormais les contributions obligatoires aux organisations professionnelles. Les contributions annuelles prélevées en application de la loi sur la viticulture du 17 mars 2000 (M 2 50 - LVit) ne faisaient que transiter par le fonds viti-vinicole avant d'être entièrement reversées à l'Office de promotion des produits agricoles de Genève (ci-après: OPAGE) et à l'Association des organisations viticoles genevoises (ci-après: AOVG), en violation de l'interdiction précitée.
10. Par décision du 27 juin 2002, le département a rejeté les réclamations. La politique de la Confédération en matière de promotion s'articulait sur deux axes, à savoir le soutien aux interprofessions par des mesures contraignantes (en obligeant tous les membres d'un secteur de l'agriculture à verser une contribution à leur interprofession, même s'ils n'étaient pas membres) et le soutien direct et financier à la promotion des produits. L'intervention fédérale était subsidiaire et limitée au plan régional et national. Elle laissait donc toute latitude aux cantons d'organiser leur politique promotionnelle au niveau cantonal. Le nouvel article 9 LAgr n'avait rien modifié à la clé de répartition entre
- 4 la Confédération et les cantons, car le deuxième alinéa dudit article permettait au Conseil fédéral de contourner l'interdiction de la perception directe prévue à l'alinéa premier, par le biais de l'octroi d'une autorisation administrative aux interprofessions, les habilitant à percevoir des contributions. La taxe prélevée auprès des vignerons et des encaveurs genevois en application de la LVit devait être qualifiée de charge de préférence. L'exigence d'une base légale suffisante était remplie par les articles 22, 23 et 24 LVit. L'OPAGE n'étant pas une association professionnelle au sens du droit fédéral. Le principe fédéral de l'interdiction des contributions obligatoires aux organisations professionnelles n'était pas violé. Les contributions ne faisaient pas que transiter par le fonds viti-vinicole, car l'Etat décidait seul de l'affectation des montants perçus par ce fonds.
11. Le 23 juillet 2002, les recourants ont déposé un recours contre les décisions précitées auprès du Tribunal administratif. Ils ont développé les griefs invoqués en première instance.
a. L'Ordonnance sur les interprofessions et les organisations de producteurs du 30 octobre 2002 (OIOP - RS 919.117.72) désignait exhaustivement les organisations au financement desquelles l'ensemble des producteurs d'un secteur devaient contribuer, ni l'OPAGE, ni l'AOVG n'en faisaient partie. Ainsi, la faculté d'étendre à l'ensemble des producteurs l'obligation de verser des contributions à une organisation professionnelle relevait de la compétence exclusive du Conseil fédéral, l'art. 9 alinéa 2 LAgr ayant supprimé toute compétence cantonale en la matière. Le système de financement de l'OPAGE et de l'AOVG, via le fonds viti-vinicole des articles 21 et ss LVit, contredisait directement l'art. 9 alinéa 2 1ère phrase LAgr. Les deux organismes étaient des organisations de producteurs selon l'art. 2 OIOP et ne devaient ainsi compter que sur les cotisations volontaires de leurs membres. Le principe de la force dérogatoire du droit fédéral était par conséquent violé.
Même si l'on considérait qu'il existait une compétence concurrente des cantons en matière d'extension des contributions à verser à une organisation de producteurs, le financement serait inconstitutionnel car les contributions servaient à financer tant les activités de promotion des vins que les frais de fonctionnement de l'AOVG.
- 5 b. En contraignant les recourants à financer l'OPAGE et l'AOVG auxquels ils refusaient de s'affilier, le système du fonds viti-vinicole portait atteinte à la liberté d'association au sens de l'art. 23 al.3 Cst, qui n'était ni justifié par un intérêt public, ni ne respectait le principe de la proportionnalité.
c. La liberté économique des recourants était également atteinte, car il était exigé d'eux qu'ils financent des activités où seuls les produits de leurs concurrents directs étaient promus.
d. Quant au financement de l'OPAGE et de l'AOVG via le fonds viticole cantonal violait la LVit, car les contributions au fonds viti-vinicole servaient à financer des activités de l'AOVG étrangères à la promotion des vins genevois, telles ses activités politiques.
Les recourants ont conclu à l'annulation des décisions sur réclamation, à l'annulation des bordereaux litigieux, et à l'octroi d'une indemnité de procédure.
12. Le 26 août 2002, le département a conclu au rejet du recours et a complété son argumentation. a. Le Conseil fédéral avait été contraint d'instaurer le mécanisme des contributions obligatoires aux interprofessions afin de respecter une volonté populaire exprimée en 1995, devenue obsolète en raison de la réforme de la politique agricole. L'article 9 alinéa 2 LAgr permettait de contourner l'interdiction de la perception directe, par le biais de l'octroi d'une autorisation administrative aux interprofessions, leur permettant de percevoir ces contributions. Ni la Constitution fédérale, ni la loi fédérale ou les travaux préparatoires ne faisaient référence à une modification de la répartition des tâches entre les cantons et la Confédération. Quant au transit des contributions versées au fonds viti-vinicole, l'Etat décidait seul de leur affection. Il n'existait aucun régime légal en faisant bénéficier directement l'OPAGE ou d'autres associations professionnelles.
b. Il n'y avait pas de violation de la liberté d'association, car il n'y avait pas obligation d'adhérer, explicite ou implicite. L'OPAGE était par ailleurs une fondation et non pas une association dont il n'était pas possible de devenir membre.
- 6 c. La liberté économique des recourants n'était pas non plus violée car tous les viticulteurs étaient assujettis à la même taxe, selon des critères uniformes et sans qu'aucune distinction ne soit opérée entre eux.
d. Quant au financement de l'OPAGE, 63% se faisait grâce à la taxe viticole, et 90% des activités étaient consacrées à la promotion de la viticulture genevoise. Les activités politiques de l'AOVG exercées aux frais du fonds viticole restaient à être démontrées.
Le département a conclu au rejet du recours et à la condamnation des recourants aux frais de la cause. 13. Par courrier du 9 septembre 2002, les recourants ont requis du Tribunal de céans qu'il réunisse auprès de l'OPAGE et de l'AOVG les informations relatives à la nature des activités financées par le fonds viti-vinicole.
14. Le 30 septembre 2002, l'AOVG a répondu à la demande de renseignements du juge rapporteur. Le fonds viti-vinicole lui permettait d'assurer ses frais de fonctionnement. Il s'agissait principalement de couvrir les frais administratifs de l'association, de régler les honoraires des membres du comité et d'assurer les divers autres frais inhérents à son activité. L'AOVG s'acquittait en outre de sa cotisation annuelle à son organisation faîtière nationale, la Fédération Suisse des Vignerons.
15. Par courrier du même jour, l'OPAGE a expliqué qu'elle disposait d'un budget de CHF 760'000.- pour 2002 provenant de l'encavage (environ CHF 230'000.-), de CHF 210.-/hectares (environ CHF 315'000.- dont CHF 65'000.reversés à l'AOVG) et d'une subvention de CHF 280'000.-. Elle était une fondation composée de différents acteurs des milieux agricoles et présidée par le conseiller d'Etat en charge du département de l'économie. Le principal objectif de communication pour le secteur viticole était la valorisation du vignoble et de l'appellation "Genève" auprès des différents publics et des prescripteurs dans des lieux sélectionnés.
16. A la demande de l'OPAGE, le Tribunal de céans l'a appelé en cause. 17. Le 15 octobre 2002, le département a dupliqué. Les informations requises et obtenues par les recourants sur
- 7 le financement de l'OPAGE et l'AOVG ne servaient pas à trancher la question de la constitutionnalité du système genevois de promotion des vins qui était le seul aspect sur lequel le Tribunal administratif devait se prononcer. Savoir si les activités de l'OPAGE ou de l'AOVG servaient efficacement les intérêts de la viticulture genevoise relevait du seul débat politique et donc d'un jugement en opportunité qui échappait à la cognition du Tribunal. Le département a néanmoins versé un organigramme des organisations afin d'éclairer le Tribunal sur l'organisation du secteur viti-vinicole à Genève.
18. A la demande du juge délégué, l'Office fédéral de l'agriculture a indiqué qu'il considérait que la Confédération et les cantons avaient une compétence législative concurrente en matière agricole. Les cantons gardaient des compétences résiduelles dans la mesure et aussi longtemps que la Confédération n'utilisait pas de manière exhaustive les compétences qui lui étaient attribuées par la Constitution. Le fonds viti-vinicole cantonal genevois créé par la LVit entrait dans la compétence cantonale résiduelle. Les articles 8 et 9 LAgr concernaient les interprofessions créées par des associations privées aux niveaux régional et national. La situation juridique était différente en ce qui concernait le statut et la réglementation applicable au fonds viti-vinicole genevois, notamment son alimentation par des contributions prélevées par les autorités genevoises selon les articles 21 et ss LVit, étant donné que seule cette dernière était applicable en l'espèce. Les principes énoncés à l'article 9 LAgr n'étaient pas directement applicables au fonds viti-vinicole. L'Office n'avait pas connaissance de conflits similaires dans d'autres cantons.
19. Le 29 novembre 2002, l'OPAGE a fait part de sa détermination. Le recours devait être déclaré irrecevable, car la motivation des recourants reposait uniquement sur l'affectation du fonds viti-vinicole. C'était donc au Conseil d'Etat, en sa qualité d'autorité chargée de la surveillance des départements pour les attributions à eux déléguées par la loi, que les recourants devaient s'adresser pour se plaindre de ladite affectation. Dans le cadre d'une procédure de recours contre des bordereaux de fixation des contributions, les recourants ne pouvaient faire valoir de moyens étrangers à l'application des principes constitutionnels régissant ces contributions. Subsidiairement, le principe de la force dérogatoire du droit fédéral n'était pas violé, car
- 8 l'art. 9 alinéa 2 LAgr n'avait pas eu pour effet de supprimer tous les systèmes cantonaux obligeant des producteurs de denrées agricoles à verser des contributions obligatoires destinées à soutenir des mesures d'entraide et n'avait pas redonné aux cantons une compétence limitée aux seules contributions obligatoires non affectées à la couverture de frais administratifs. Cela étant, l'OPAGE ne pouvait être considérée comme une organisation au sens de l'art. 9 LAgr. Même dans le cas où l'on assimilait l'OPAGE à une telle organisation, les contributions au fonds viti-vinicole qui lui étaient versées ne couvraient pas la totalité des mesures d'entraide, soit des dépenses de promotion en faveur du vignoble genevois. Pas un seul centime ne servait aux frais administratifs de l'OPAGE. La violation de la garantie de la liberté d'association avait déjà été traitée par le Tribunal fédéral et de toute manière le grief soulevé par les recourants relevait du délit impossible puisqu'une fondation ne pouvait avoir de membres. Il n'y avait pas non plus de violation de la liberté économique. Enfin, les sommes provenant du fonds viti-vinicole et gérées par l'OPAGE étaient affectées aux buts inscrits à l'article 21 LVit.
L'OPAGE a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet et à l'octroi d'une indemnité de procédure.
20. Par courrier du 11 décembre 2002, les recourants ont rappelé que le recours n'était pas irrecevable, car ils contestaient le principe même de la taxe instaurée par la LVit et non pas uniquement l'affectation du produit de cette taxe.
21. Le 14 janvier 2003, le département et l'OPAGE ont maintenu leurs positions. 22. Les parties ont été informées que l'affaire était gardée à juger.
EN DROIT
1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 lit. a de la loi sur la procédure
- 9 administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 2. Les contributions que les recourants refusent de verser ont été qualifiées de charges de préférence (ATA C. du 8 octobre 1996 en la cause no A/468/1996 - EP). En cette qualité la contribution au fonds viti-vinicole est soumise aux diverses limites constitutionnelles régissant le droit administratif, et en particulier le droit fiscal (B. KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème édition, 1991, no 2800 et ss; Xavier OBERSON, Droit fiscal suisse, 2ème édition, 2002, no 18 p. 7 et pp. 22 et ss). Les recourants ne contestent ni l'absence d'une base légale suffisante pour le prélèvement de la contribution, ni les principes d'égalité, de proportionnalité et de couverture des frais. L'argumentation de l'OPAGE selon laquelle le recours serait irrecevable au regard du fait que les recourants contesteraient uniquement la question de l'affectation du produit de la taxe et non le principe même de celle-ci, instaurée par la LVit, peut cependant rester indécise, compte tenu de l'issue de la cause.
3. Ainsi, la première question litigieuse à laquelle il faut répondre concerne la primauté du droit fédéral en matière de promotion agricole, et plus particulièrement si le nouvel article 9 alinéa 2 LAgr supprime toute compétence cantonale en matière d'obligation faite aux producteurs de verser une contribution annuelle au fonds viti-vinicole prévu par l'article 22 LVit.
4. a. Toute autorité a l'obligation d'examiner d'office la force dérogatoire du droit fédéral, lorsqu'elle a pour tâche d'appliquer d'office le droit. Ce principe est valable pour toutes les procédures judiciaires fédérales ou cantonales, constitutionnelles ou administratives pénales ou civiles (P. SALADIN, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, tome IV, ad art. 2 disp. Trans., p. 17, no 54).
b. Selon la jurisprudence la plus récente du Tribunal fédéral, "En vertu du principe de la force dérogatoire (ou de la primauté) du droit fédéral, les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les domaines exhaustivement réglementés par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de droit qui ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral, et qui n'en compromettent pas la réalisation" (ATF 128 I 46-57,54 et références citées).
c. L'existence ou l'absence d'une législation
- 10 fédérale exhaustive est le critère décisif pour savoir s'il y a conflit avec la norme cantonale; toutefois même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine si elle poursuit un autre but que celui recherché par le législateur fédéral (AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse,vol I, 2000, no 1029 et 1031, p. 363 ss).
5. Les articles 31bis, 31 octies, 32 et 64 bis aCst (article 104 Constitution fédérale révisée) délimitent les compétences de la Confédération en matière de politique agricole. La LAgr découle de ces dispositions constitutionnelles.
6. Dans son message relatif à la LAgr du 26 juin 1996, au paragraphe concernant la promotion des produits agricoles, le Conseil fédéral a réaffirmé le principe de subsidiarité de l'article 31 octies aCst, selon lequel les intéressés eux-mêmes doivent multiplier les efforts dans le domaine de la qualité, de la promotion des ventes et de l'adaptation de la production et de l'offre aux exigences du marché.
C'est ainsi qu'il souligne que "la Confédération n'interviendra pas si (les intéressés) ne prennent pas de mesures d'entraide de leur propre chef. Elle peut apporter un soutien de deux manières. Premièrement, elle peut adopter des dispositions contraignantes par voie d'ordonnance sans que des moyens financiers soient engagés (art. 9). Il faut cependant que diverses conditions restrictives soient remplies: avant tout, les intéressés doivent avoir pris les dispositions nécessaires au sein de l'interprofession. Le principe selon lequel la réglementation de l'Etat a un caractère subsidiaire s'inspire de la loi sur l'information des consommatrices et des consommateurs (RS 944.0) et de la loi sur la protection de l'environnement (art. 41a RS 814.01). Deuxièmement, la Confédération peut apporter à titre subsidiaire un soutien financier aux mesures destinées à promouvoir les ventes et alléger le marché (art. 11 et 12). Les conditions de ce soutien diffèrent de celles de l'adoption des dispositions par voie d'ordonnance: notamment l'existence d'une organisation interprofessionnelle n'est pas requise" (FF 1996 IV 1).
7. La promotion de la qualité des produits agricoles et de leur vente est fondée sur les articles 8 et ss LAgr. L'article 8 prévoit ainsi que les mesures
- 11 d'entraide qui ont pour but de promouvoir la qualité des produits et les ventes incombent aux organisations des producteurs ou des branches concernées (organisations).
8. Par organisation d'une branche (interprofession), il faut entendre une organisation fondée par des producteurs d'un produit ou d'un groupe de produits et par des transformateurs ainsi que, le cas échéant, par des commerçants (article 8 alinéa 2 LAgr).
9. L'article 9 alinéa 1 prévoit qu'à certaines conditions et si l'efficacité des mesures d'entraide est compromise, le Conseil fédéral peut édicter des dispositions de durée limitée.
10. Quant à l'alinéa 2 il stipule : "Les organisations ne peuvent percevoir aucune contribution obligatoire des producteurs pour financer leur administration. Lorsqu'une organisation perçoit des contributions de ses membres pour financer les mesures d'entraide prévues à l'art. 8 al. 1, le Conseil fédéral peut étendre l'obligation du versement de ces contributions à l'ensemble des producteurs, transformateurs et, le cas échéant, des commerçants concernés par le même produit ou groupe de produits."
a. Cette disposition a été modifiée ensuite de l'approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la Communauté européenne. Elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2001 et est donc applicable à la présente cause.
b. Tandis que le texte initial de cet alinéa prévoyait que les organisations ne pouvaient percevoir aucune contribution obligatoire des producteurs, la nouvelle teneur limite cette interdiction aux contributions affectées au financement des frais administratifs des organisations.
c. Comme l'expose le message du Conseil fédéral relatif à l'approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la Communauté européenne du 23 juin 1999, au chapitre concernant la LAgr, plus particulièrement les raisons de sa modification "Si cette disposition a été introduite dans cet article, c'est parce que le peuple suisse avait rejeté en 1995 l'article 25 bis LAgr décidé par le Parlement et qui donnait la force obligatoire à des contributions de solidarité. Les arguments du Comité référendaire qui avait combattu cet article s'étaient
- 12 concentrés avant tout sur le fait que de telles contributions de solidarité contribueraient à maintenir des organisations inefficaces en les aidant à financer un lourd appareil administratif" (FF 1999 p. 5554).
Le Conseil fédéral ajoutait, "la situation a maintenant complètement changé. La profonde réforme de la politique agricole est devenue réalité et l'accord bilatéral vient encore renforcer l'impact de cette réforme. Des restructurations importantes ont maintenant lieu dans le secteur agricole. Les agriculteurs ne sont plus prêts à soutenir des organisations inefficaces. Malgré cela, la volonté populaire exprimée en 1995 doit être respectée, raison pour laquelle les contributions obligatoires des producteurs affectées au financement de l'administration des organisations doivent toujours être exclues. Par contre, pour tenir compte du contexte complètement différent et pour renforcer l'entraide proprement dite, il faut donner la possibilité de pouvoir inclure les "profiteurs" (producteurs profitant des mesures sans participer au financement) dans le financement des mesures d'entraide citées à l'article 8 de la loi. D'ailleurs, aussi bien l'Union européenne que les États-Unis connaissent de telles dispositions pour permettre l'application et le financement de mesures d'entraide prises par des organisations de producteurs ou des interprofessions" (FF 1999 p. 5554).
11. Au vu de ce qui précède, rien ne permet d'affirmer que la clé de répartition entre la Confédération et les cantons en matière de politique agricole ait d'une quelconque manière été modifiée par l'adoption de l'article 9 alinéa 2 LAgr. Cette disposition permet seulement d'étendre aux non-membres d'organisations agricoles l'obligation de verser à celles-ci des contributions pour financer des mesures d'entraide par le biais de l'octroi d'une autorisation administrative aux interprofessions. Elle ne supprime en rien la compétence des cantons de mettre en place des contributions obligatoires dans le cadre de leur politique promotionnelle.
Comme le souligne le message, l'intervention fédérale est subsidiaire et limitée au plan régional et national.
La jurisprudence du Tribunal fédéral rendue dans le cadre du recours déposé par Monsieur C__________ et Madame D__________ (cause no 2A.605/1996 n.p.) conserve
- 13 donc toute son actualité. Le Tribunal fédéral avait ainsi estimé que rien ne démontrait que le droit fédéral interdisait aux cantons de promouvoir la viticulture, notamment par la création d'un fonds poursuivant les buts décrits à l'article 17 de la LVit.
Dans le même sens, l'Office fédéral de l'agriculture est d'avis que la Confédération et les cantons ont une compétence législative concurrente en matière agricole, le fonds viti-vinicole cantonal genevois faisant partie de la compétence cantonale résiduelle.
Ainsi, les cantons restent compétents pour légiférer en la matière. Partant, le grief de la violation de la force dérogatoire du droit fédéral doit être écarté.
12. Dans les limites de ses compétences, le législateur genevois a adopté le 17 mars 2000 la LVit. L'article 5 prévoit la compétence du département en matière de promotion des vins genevois, lequel est chargé de la perception, du recouvrement et de la gestion du fonds viti-vinicole. L'article 21 prévoit ainsi la création dudit fonds destiné à encourager notamment la promotion des vins de Genève, la production de vins de qualité, l'expérimentation viti-vinicole, l'activité des organisations viti-vinicoles, toutes autres actions destinées à l'économie viti-vinicole. Le fonds est en particulier alimenté par une contribution annuelle des exploitants, propriétaires ou locataires de vignes destinées à la production vinicole commerciale, pour autant que leurs surfaces soient supérieures à 200 m2, et par une contribution annuelle des encaveurs (article 22). L'article 27 stipule que sur préavis du département et de l'interprofession, des subventions peuvent être allouées, via le fonds viti-vinicole, pour soutenir l'activité des organisations viticoles reconnues.
13. Les recourants soutiennent que les contributions qu'ils doivent verser au fonds viti-vinicole en application de l'article 21, servent en réalité à financer l'OPAGE et l'AOVG, contredisant directement l'interdiction fédérale des contributions obligatoires aux organisations professionnelles prévue par l'article 9 alinéa 2 1ère phrase LAgr. Les deux organisations précitées seraient selon eux des organisations de producteurs, au sens de l'article 2 de l'ordonnance.
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14. Cette opinion ne saurait être suivie. Les articles 8 et 9 LAgr concernent les interprofessions créées par des associations privées aux niveaux régional et national. S'agissant du fonds viti-vinicole prévu à l'article 21 LVit, son statut et la réglementation qui lui est applicable aux articles suivants, en particulier son alimentation par des contributions prélevées par les autorités genevoises, diverge de la situation juridique prévue pour les interprofessions dans la LAgr et dans l'ordonnance. En conséquence, les principes énoncés à l'article 9 LAgr ne sont pas directement applicables au fonds viti-vinicole régi par le droit cantonal.
Même en admettant que l'article 9 LAgr soit directement applicable au fonds viti-vinicole, encore faudrait-il que les organisations entièrement financées par le fonds, selon les recourants, soient qualifiées d'organisations au sens de l'article 9 LAgr. Or, la simple lecture de l'OIOP démontre le contraire. En effet, à son article 2 alinéa 1, elle définit une interprofession comme devant être une association de personnes organisée corporativement et remplir les conditions de l'article 8 LAgr. Selon l'article 2 alinéa 2, une organisation de producteurs est une association de producteurs ou de groupements de producteurs organisée corporativement. A Genève, les producteurs sont regroupés au sein de trois corporations distinctes, elles-mêmes fédérées au sein de l'AOVG. Quant à l'interprofession, il résulte de l'article 1 alinéa 2 du règlement d'application de la LVit du 25 juillet 2001 (M 2 50.01) qu'elle est constituée par la CIVG. Quant à l'OPAGE, elle est une fondation créée à l'initiative de l'Etat de Genève, la Chambre genevoise d'agriculture, l'Union maraîchère de Genève, l'Association des organisations viticoles genevoises, la société d'arboriculture fruitière de Genève et le Syndicat patronal des horticulteurs, dont le but est la promotion des produits agricoles genevois. Le grief est par conséquent mal fondé.
15. Les recourants estiment ensuite que le régime genevois des contributions au fonds viti-vinicole violerait leur liberté d'association au motif qu'ils seraient astreints aux mêmes obligations que les membres de l'OPAGE ou de l'AOVG. Ce grief a déjà été examiné par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 7 mai 1997 en la cause non 2A.605/1996. Les éléments soulevés par les recourants ne permettent pas de remettre en cause l'argumentation de notre haute Cour qui en substance
- 15 démontre qu'il ne peut y avoir de violation de la liberté d'association dès lors que les recourants ne sont pas obligés d'adhérer à l'OPAGE et à l'AOVG. A noter, que l'OPAGE étant une fondation, elle ne saurait avoir de membres. Le recours doit être écarté sur ce point.
16. Les recourants font encore valoir que leur liberté économique serait atteinte dans la mesure où aucun intérêt public ne justifierait la perception de la taxe et qu'elle financerait des activités où seuls leurs concurrents directs seraient promus. Rien pourtant dans les pièces ne vient corroborer leurs assertions. Au contraire, l'OPAGE affirme par courrier du 30 septembre 2002, que certains recourants se sont exclus volontairement des activités de la fondation en ne s'inscrivant pas sur une liste récapitulative des caves ouvertes du canton. Cela étant, la taxe concerne tous les viticulteurs sans faire de distinction entre eux. Le grief est par conséquent mal fondé.
17. Enfin, les recourants font valoir que le fonds viti-vinicole devrait être strictement affecté aux buts de promotion de la viticulture prévus par la LVit.
18. A l'occasion de la révision de la LVit, le législateur genevois a expliqué dans son commentaire concernant l'article 27 qui prévoit l'allocation de subventions aux organisations viticoles, que cette disposition indiquait la procédure permettant d'appliquer l'article 21 lit. d (MGC 1999 50/IX 8271-8292, 2000 13/II 1857-1873). Selon cette disposition, le fonds viti-vinicole était notamment destiné à encourager l'activité des organisations viti-vinicoles dont les objectifs visaient à mieux promouvoir le vignoble genevois. A la demande du juge délégué, l'AOVG a confirmé que le fonds lui permettait d'assurer ses frais de fonctionnement. Quant à la nature des activités financées par le fonds, la principale affectation des ressources de l'AOVG concernait son fonctionnement même. Il s'agissait "principalement de couvrir les frais administratifs de l'association, de régler les honoraires des membres du comité et d'assurer les divers autres frais inhérents à son activité". Quant à l'OPAGE, les informations transmises démontrent que son budget 2001 a été en priorité consacré à la promotion des vins de Genève. Quand bien même l'affectation de la subvention accordée à l'AOVG couvre principalement des frais de fonctionnement, le Tribunal administratif estime que cette utilisation ne saurait être taxée d'illégale au regard de l'art 21 lit.
- 16 d LVit et du but poursuivi précité par le législateur genevois, l'activité des organisations agricoles étant nécessairement liée à des frais de cette nature. Les recourants ne disent pas au demeurant que l'AOVG n'encouragerait pas la promotion des vins de Genève et leur production. La question se poserait différemment si une ou plusieurs autres organisations avaient réclamé une part du fonds pour financer des activités conformes à l'article 21 et qu'elles se soient vues opposer un refus alors que, par ailleurs, des activités de fonctionnement de l'AOVG bénéficieraient du financement du fonds, ce qui aurait créé une inégalité de traitement entre organisations viticoles. Ce grief est donc également mal fondé.
18. Mal fondé, le recours sera rejeté. 19. Un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge des recourants, conjointement et solidairement. 20. Une indemnité de CHF 1'500.- sera allouée à l'OPAGE, à charge des recourants, pris conjointement et solidairement, pour les frais qu'elle a dû exposer pour la présente procédure (article 87 LPA).
PAR CES MOTIFS le Tribunal administratif à la forme : déclare recevable le recours interjeté le 23 juillet 2002 par Madame B__________ et consorts contre la décision du département de l'économie, de l'emploi et des affaires extérieures du 27 juin 2002;
au fond : le rejette; met à la charge des recourants un émolument de CHF 1'500.-; alloue une indemnité de CHF 1'500.- à l'OPAGE à la charge des recourants; dit que conformément aux articles 97 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire, le présent arrêt peut être porté, par voie de recours de droit administratif, dans les trente jours dès
- 17 sa notification, par devant le Tribunal fédéral; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il est adressé en trois exemplaires au moins au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyen de preuve, doivent être joints à l'envoi.
communique le présent arrêt à Me Louis Gaillard, avocat des recourants, à Me Bruno Mégevand, avocat de l'Office de promotion des produits agricoles de Genève ainsi qu'au département de l'économie, de l'emploi et des affaires extérieures.
Siégeants : M. Thélin, président, MM. Paychère, Schucani, Mme Bonnefemme-Hurni, juges, M. Bonard, juge suppléant.
Au nom du Tribunal administratif : la greffière-juriste : le président :
C. Del Gaudio-Siegrist Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme M. Oranci