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_____________ A/48/2000-JPT
du 20 juin 2000
dans la cause
Monsieur L. M.
et
ASSOCIATION G.
contre
DÉPARTEMENT DE JUSTICE ET POLICE ET DES TRANSPORTS
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_____________ A/48/2000-JPT EN FAIT
1. G. (ci-après: l'association ou G.) est un mouvement politique de jeunes formé en une association indépendante à but non lucratif. Elle entend être l'ouverture permettant aux jeunes de Genève de montrer qu'ils existent et qu'ils ont un avis sur un avenir qui les concerne (article I des statuts de G.).
2. Le 29 février 1996, la ville de C. a conclu un contrat de prêt avec l'association susmentionnée, alors présidée par M. L. M., concernant la mise à disposition gratuite de plusieurs locaux situés à la rue A. à C.. Selon l'article 2 dudit contrat, ces locaux étaient mis à disposition de G. exclusivement pour lui permettre de développer ses activités et de réaliser l'objectif qu'elle s'était fixé.
3. Selon un rapport de renseignements dressé par le poste de gendarmerie de C. le 3 septembre 1999, deux bars avaient été aménagés dans les locaux occupés par G.. Une enseigne "E..." lumineuse et amovible était installée lorsque les établissements étaient ouverts. Un contrôle auprès du service des autorisations et patentes avait permis de constater qu'aucune demande ou requête n'avait jamais été déposée. Le rapport précisait encore que depuis le 1er février 1999, le poste de gendarmerie de C. était intervenu à plusieurs reprises suite à des plaintes du voisinage pour bruit, désordre sur la chaussée, musique trop forte, troubles de l'ordre public, etc..
4. À la demande du département de justice et police et des transports (ci-après : le département), un nouveau rapport de renseignements a été établi le 25 octobre 1999. De l'audition de M. M., il est ressorti que:
- les horaires d'exploitation des bars commençaient vers minuit et se terminaient vers 4 ou 5 heures du matin, surtout les vendredis et samedis soirs;
- de la musique était diffusée; - G. était constituée d'environ neuf cents membres; - il s'agissait d'un cercle privé, fréquenté et géré par les membres de l'association. Les boissons étaient vendues au prix coûtant. Il n'y avait jamais eu
- 3 d'exploitant; - il n'était plus, depuis le mois d'août 1999, le porte-parole de l'association. Il n'en connaissait pas les nouveaux responsables. 5. Par courrier du 16 novembre 1999, le département a informé M. M. qu'il envisageait d'ordonner la cessation immédiate de l'exploitation des établissements E... et de lui infliger, solidairement avec G., une amende administrative. Les deux rapports de renseignements avaient mis en évidence que M. M., alors président de G., avait ouvert et exploité des établissements soumis à la loi cantonale sur la restauration, le débit de boissons et l'hébergement du 17 décembre 1987 (I 2 21 - LRDBH) dans les locaux prêtés par la ville de C.. L'enseigne lumineuse "E..." signalait les établissements et tout un chacun pouvait s'y rendre et consommer les boissons qui y étaient vendues.
Un délai au 26 novembre 1999 était imparti à M. M. pour faire part de ses observations et remarques. 6. Le 3 décembre 1999, en dehors du délai de réponse octroyé, M. M. s'est adressé au département afin de clarifier quelques points. Il n'avait jamais été le président de G., mais son porte-parole. Les locaux étaient réservés aux sympathisants, qui payaient leurs boissons au prix coûtant. N'importe quelle association, parti ou syndicat fonctionnait avec le même type de structure pour ses diverses fêtes ou rassemblements. Cependant, il était arrivé qu'il y ait des problèmes de contrôles des membres à l'entrée. Une solution avait été trouvée grâce à l'introduction d'une carte de membre. En quatre ans, il n'y avait eu que trois amendes pour excès de bruit. Elles avaient toutes été contestées devant le Tribunal de police.
7. Le 13 décembre 1999, par décision exécutoire nonobstant recours, le département a ordonné la cessation immédiate de l'exploitation des établissements à l'enseigne "E..." ouverts sans autorisation. Il a également infligé une amende de CHF 1'500.- à M. M., solidairement avec G.. Si l'établissement n'était pas fermé dans les 48 heures, il serait procédé à sa fermeture avec apposition de scellés. Cette décision était adressée à M. M. avec copie à G..
8. Selon une note du poste de gendarmerie de C. adressée au service des autorisations et patentes et
- 4 datée du 20 décembre 1999, il appert que M. M. ne s'est pas présenté au poste pour la notification de la décision du 13 décembre 1999. Il a prévenu un gendarme qu'il ne viendrait pas car, selon ses avocats, il n'avait pas à retirer un tel document pour G..
9. Le 12 janvier 2000, M. M., s'exprimant personnellement sur papier à entête de l'association, a recouru au Tribunal administratif contre l'amende administrative de CHF 1'500.- infligée le 13 décembre 1999. N'ayant plus aucune responsabilité au sein de l'association, il ne pouvait pas être condamné solidairement avec elle. De plus, il n'y avait jamais eu de débit de boissons au sens de la loi dans les locaux de G..
10. Selon un rapport de renseignements du 18 janvier 2000 dressé par des gendarmes du poste de C., il appert que le 16 janvier 2000, à 03h15, les locaux de G. et les buvettes E... étaient toujours ouverts. Une trentaine de personnes s'y trouvaient et de la musique, audible de l'extérieur, y était diffusée.
11. Le 25 janvier 2000, le département a ordonné la fermeture d'E... avec apposition de scellés. 12. Le 10 février 2000, G., sous la plume de M. M., a précisé que le recours avait été formulé tant par l'association que par M. M. lui-même. Ce dernier avait été mandaté à cet effet. Le recours concernait également la décision du département d'apposer des scellés.
13. Le 14 février 2000, le département a répondu au recours. Il a conclu à son rejet. À la forme, le département ne contestait pas la qualité pour recourir de M. M. en tant qu'il s'en prenait uniquement à l'amende administrative de CHF 1'500.-. En revanche, l'association n'ayant pas recouru, la décision du 13 décembre 1999 était devenue exécutoire. Quant au fond, E... remplissait tous les critères d'un établissement soumis à la LRDBH. Exploité sans autorisation, une amende administrative était donc justifiée.
14. Le 23 mars 2000, la juge déléguée a entendu les parties en audience de comparution personnelle. a. M. M. a précisé qu'il était encore membre sympathisant de G. et qu'il était susceptible d'être mandaté par l'association si nécessaire. Il y avait
- 5 maintenant une nouvelle coordinatrice générale. G. était composée d'environ 2'000 sympathisants, d'une centaine de membres actifs et d'un comité d'une vingtaine de personnes. La qualité de membre était actuellement attestée par une carte de légitimation, ce qui empêchait que des personnes extérieures à l'association fréquentent les locaux. À cet égard, G. avait mis en place courant 1998 un système de surveillance. Comme il s'agissait d'une association de jeunes, il pouvait y avoir eu des périodes de flou concernant la qualité de membres. Il y avait une inscription visible de la rue lorsque le local était éclairé, mais l'enseigne ne se trouvait pas sur la chaussée. Comme il était illégal d'apposer un nom sur une porte, les inscriptions E... ou G. avaient été enlevées.
L'ouverture du lieu de réunion de G. avait été décidée d'entente avec le Conseil d'État. Ce n'était qu'en cours d'activité que l'association avait appris qu'il fallait une autorisation pour vendre des boissons ou diffuser de la musique. E... avait été ouvert suite à une décision collective de l'association. Les boissons étaient vendues au prix coûtant.
En trois ans d'activité, il n'y avait eu que trois amendes en raison du bruit. Elles avaient toutes été contestées et annulées par le Tribunal de police.
Actuellement, l'ensemble des locaux était sous scellés. Le département avait notifié la décision de mise sous scellés uniquement à M. M.. Par ailleurs, dans toutes les instances officielles, sa qualité pour représenter l'association avait toujours été reconnue.
b. Le département a précisé que la situation était susceptible d'évoluer si la nouvelle coordinatrice de l'association déposait les requêtes en autorisation.
c. Les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 15. Le 24 mars 2000, le tribunal a demandé l'apport des procédures pénales concernant M. M.. Il en ressort notamment les éléments suivants:
- Deux rapports de contravention pour excès de bruit
- 6 datés du 12 juin et du 28 août 1999 et contestés par M. M. avaient été classés par le Parquet.
- Une procédure en cours pour escroquerie a révélé que le montant des cas de poursuites à l'encontre de M. M. s'élevait à plus de CHF 150'000.-.
16. Le 29 mars 2000, M. M. a déposé une plainte pénale en diffamation, calomnie et atteinte à l'honneur contre le secrétaire adjoint du département. Cette plainte faisait suite à un article paru dans la presse le 28 mars 2000 dans lequel le secrétaire adjoint avait déclaré à propos d'E... que: "l'accès était ouvert au public". Cette plainte a été classée le 6 avril 2000 par le Procureur général.
17. Le 5 avril 2000, le département a invité le commissariat de police à procéder à la levée définitive des scellés apposés sur l'établissement E.... Cette décision faisait suite à l'engagement de la nouvelle coordinatrice générale de renoncer à l'exploitation de tout établissement soumis à la LRDBH sans avoir préalablement déposé une requête et obtenu une autorisation.
EN DROIT
1. a. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 lit. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
b. G. n'a recouru ni contre l'amende administrative, ni contre la décision de faire cesser immédiatement l'exploitation des établissements E.... Dans son recours du 12 janvier 2000, M. M. s'est uniquement exprimé en son nom. Le fait d'avoir utilisé le papier à entête de l'association ne permet pas d'engager cette dernière. En ce qui concerne, le courrier du 10 février 2000, il apparaît comme une vaine tentative de M. M. de faire participer l'association à la procédure et d'étendre l'objet du recours. Formulé par l'association représentée par M. M., il convient de le considérer comme un nouvel acte de recours contre la décision du 13 décembre 1999. Vu sa tardiveté manifeste, il sera déclaré irrecevable
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(art. 63 al. 1 let. a LPA). Le recours du 12 janvier 2000 est donc recevable en tant qu'il est formé par M. M. agissant seul contre la décision lui infligeant une amende administrative. En revanche, le recours du 10 février 2000 formé par G. est irrecevable.
2. A qualité pour recourir toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 60 let. a et b LPA). S'agissant d'une amende administrative prononcée par le département en cas d'infraction commise dans la gestion d'une personne morale, la LRDBH prévoit qu'elle est prononcée à l'encontre de la personne qui a agi au nom de la personne morale et que celle-ci répond solidairement de l'amende (art. 74 al. 3 LRDBH).
En l'espèce, le recourant prétend qu'il n'a jamais été le président de G., mais uniquement son porte-parole. Or, les statuts de l'association sont signés, sous la mention "le président" par M. M. lui-même. Même s'il n'assumait plus cette fonction lors de la prise de la décision litigieuse, il n'en demeure pas moins que, depuis le début de l'exploitation d'E..., c'est lui qui a toujours répondu en qualité de responsable lors des différentes interventions de la gendarmerie. Il a toujours tenu un rôle prépondérant dans l'établissement. Il s'agit donc bien de la personne qui a agi au nom de l'association au sens de l'article susmentionné. À ce titre, il est donc susceptible d'être amendé (ATA M.B.M. du 28 juillet 1998).
3. a. Selon son article 1, la LRDBH régit l'exploitation à titre onéreux d'établissements voués à la restauration et au débit de boissons à consommer sur place, ainsi que ceux voués à l'hébergement. L'exploitation de tout établissement régi par la LRDBH est soumise à l'obtention préalable d'une autorisation d'exploiter délivrée par le département (art. 4 al. 1 LRDBH). Une autorisation ne peut être délivrée que si le but de la LRDBH est susceptible d'être atteint. Ce but est d'assurer qu'aucun établissement soumis à la loi précitée ne soit susceptible de troubler l'ordre public, en particulier la tranquillité, la santé et la moralité publiques, du fait de son propriétaire ou de son exploitant, ainsi qu'en raison de sa construction, de son aménagement ou de son implantation (art. 2 al. 1 LRDBH). L'autorisation doit en
- 8 particulier être requise lors de chaque création, changement de catégorie, agrandissement et transformation d'établissements, changement d'exploitant ou modification des conditions de l'autorisation antérieure (art. 4 al. 2 LRDBH). Sont considérés comme établissements soumis à la LRDBH et donc soumis à autorisation : les cafés-restaurants, les cantines, les cercles, les clubs sportifs, les pensions, les dancings, les cabarets-dancings, les buvettes permanentes et les buvettes temporaires (art. 16 al. 1 LRDBH).
b. Les cercles sont des établissements à caractère privé où sont servis des mets et des boissons aux membres d'associations de personnes physiques poursuivant un but idéal commun et gérés par ces derniers (art. 17 al. 1 let. C LRDBH). L'accès à ces établissements est en principe réservé aux seules personnes porteuses d'une carte de membre ou de tout autre signe distinctif. Le département peut toutefois tolérer qu'à titre exceptionnel, les membres se fassent accompagner d'un ou deux parents ou amis, à la condition que le caractère privé de l'établissement soit sauvegardé. Cette tolérance peut être supprimée en cas d'abus (art. 27 al. 2 et 3 du règlement d'exécution de la loi sur la restauration, le débit de boissons et l'hébergement du 31 août 1988 - I 2 21.01 - LRDBH).
c. Les buvettes permanentes sont des débits de boissons exploités de façon durable ou saisonnière, accessoires soit à des installations destinées aux loisirs, aux activités culturelles, au divertissement, au sport, à l'étude, au commerce, ou à des fins analogues, soit encore à des établissements socioculturels et artistiques; il peut y être assuré un service de petite restauration (art. 17 al. 1 let. H LRDBH).
d. Les buvettes temporaires sont des débits de boissons exploités occasionnellement, accessoires à des installations destinées aux loisirs, au divertissement, aux activités culturelles, au sport ou à des fins analogues; il peut y être assuré un service de petite restauration (art. 17 al. 1 let. I LRDBH).
e. Le département intime l'ordre de cesser immédiatement l'exploitation de tout établissement sans autorisation en vigueur (art. 67 al. 1 LRDBH). Il peut infliger une amende administrative de CHF 100.- à CHF 60'000.-, indépendamment du prononcé de l'une des sanctions prévues aux articles 70 à 73, en cas
- 9 d'infraction à la LRDBH et à ses dispositions d'application, ainsi qu'aux conditions particulières des autorisations qu'elles prévoient.
En l'espèce, il ne fait pas de doute que le recourant a exploité sans autorisation un établissement soumis à la LRDBH. Il n'est donc pas nécessaire de déterminer s'il s'agit d'un cercle, d'une buvette permanente ou temporaire, ou d'une autre forme d'établissement telle que décrite dans la loi (art. 16 LRDBH), puisque, quelle que soit la catégorie d'établissement pertinente, le recourant n'était au bénéfice d'aucune autorisation d'exploiter au sens de la loi (ATA M.B.M. précité).
4. a. Les amendes administratives sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des amendes ordinaires pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la peine administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA M.B.M précité; P. MOOR, Droit administratif : les actes administratifs et leur contrôle, vol. 2, Berne 1991, ch. 1.4.5.5, p. 95-96; P. NOLL et S. TRECHSEL, Schweizerisches Strafrecht: Allgemeine Voraussetzungen der Strafbarkeit, AT I, 5ème édition, Zurich 1998, p. 40). En vertu de l'article 1 alinéa 2 de la loi pénale genevoise du 20 septembre 1981 (LPG - E/3/1), il y a lieu de faire application des dispositions générales contenues dans le Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CPS - RS 311.O), sous réserve des exceptions prévues par le législateur cantonal à l'article 24 LPG.
b. Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d'une simple négligence. Selon des principes qui n'ont pas été remis en cause, l'administration doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi (A. GRISEL, Traité de droit administratif, vol. 2, Neuchâtel, 1984, pp.646-648; ATA G. du 20 septembre 1994) et jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende (ATA C. & H. du 27 avril 1999; G. du 20 septembre 1994; Régie C. du 8 septembre 1992). La juridiction de céans ne la censure qu'en cas d'excès (ATA U. du 18 février 1997). Enfin, l'amende doit respecter le principe de la proportionnalité (ATA P. du 5 août 1997).
Conformément à sa pratique, le tribunal tiendra
- 10 compte du fait que le recourant totalise des cas de poursuites s'élevant à plus de CHF 150'000.- (ATA M.B.M du 7 septembre 1999).
Pour cette raison, l'amende administrative infligée à M. M. sera ramenée à CHF 1'000.- L'association répond solidairement de cette amende (art. 74 al. 3 LRDBH). 5. Le recours sera donc partiellement admis et l'amende administrative réduite à CHF 1'000.-. 6. Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 500.sera mis à la charge du recourant. PAR CES MOTIFS le Tribunal administratif à la forme : déclare recevable le recours interjeté le 12 janvier 2000 par Monsieur L. M. contre la décision du département de justice et police et des transports du 13 décembre 1999;
déclare irrecevable le recours interjeté le 10 février 2000 par l'association G. contre la décision du département de justice et police et des transports du 13 décembre 1999;
au fond : l'admet partiellement ; confirme l'amende administrative infligée à M. M. solidairement avec l'association G. ; réduit l'amende à CHF 1'000.- ; met à la charge du recourant un émolument de CHF 500.-; communique le présent arrêt à Monsieur L. M., à l'association G., et au département de justice et police et des transports. Siégeants : M. Schucani, président, M. Thélin, Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, M. Paychère, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
- 11 la greffière-juriste : le vice-président :
V. Montani Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme M. Oranci