RÉPUBLIQUE E T
CANTON D E GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE A/3575/2009-LDTR ATA/835/2012 COUR DE JUSTICE Chambre administrative Arrêt du 18 décembre 2012
dans la cause
HOSPICE GÉNÉRAL représenté par Me Dominique Burger, avocate
contre
DÉPARTEMENT DE L’URBANISME
et
Madame Julia KING OLIVIER et Monsieur Marc Etienne OLIVIER représentés par Me Karin Grobet Thorens, avocate
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Recours contre la décision de la commission cantonale de recours en matière administrative du 12 octobre 2010 (DCCR/1513/2010)
- 2/11 - A/3575/2009-LDTR EN FAIT 1) L’Hospice général (ci-après : l’hospice) est propriétaire de l’immeuble sis 11, avenue Léon-Gaud, 1206 Genève (ci-après : l’immeuble). 2) Edouard Brun & Cie SA (ci-après : la régie) s’occupe de la gérance de l’immeuble. 3) Le 9 avril 2003, le département des constructions et des technologies de l’information, devenu le département de l’urbanisme (ci-après : le DU ou le département) a délivré à l’hospice une autorisation de rénover un appartement de cinq pièces, situé au 1er étage de l’immeuble (APA/21009-5) (ci-après : l’appartement). La condition n° 5 précisait que « le logement de 5 pièces sera destiné à la location et son loyer actuel de 19'224 fr. par an restera inchangé pendant une période de trois ans à dater de la remise en location après travaux. » 4) Le 3 juin 2003, Madame Julia King Olivier et Monsieur Marc Etienne Olivier (ci-après : les époux Olivier) ont conclu avec l’hospice un contrat de bail à loyer portant sur l’appartement précité, pour une durée de cinq ans, indexé du 1er août 2003 au 31 juillet 2008. Les parties ont convenu que du 1er août 2003 au 31 juillet 2006, le loyer annuel serait de CHF 19'224.-, plus CHF 2'160.- de charges et que du 1er août 2006 au 31 juillet 2008, il serait de CHF 32'592.-, les charges restant inchangées. 5) L’avis de fixation du loyer initial du 26 mai 2003 confirmait le montant du loyer annuel de CHF 19'224.- du 1er août 2003 au 31 juillet 2006, et celui de CHF 32'592.-, dès le 1er août 2006. Cette clause d’échelonnement était motivée par une adaptation aux loyers usuels du quartier (art. 269a, lettre a CO). 6) Le 18 avril 2006, la régie a notifié aux époux Olivier un avis de majoration confirmant l’augmentation du loyer annuel de CHF 19'224.- à CHF 32'592.-, dès le 1er août 2006. Il n’a pas été contesté. 7) Le 8 avril 2008, la régie a notifié aux époux Olivier un nouvel avis de majoration de loyer augmentant celui-ci à CHF 42'000.- dès le 1er août 2008. Le loyer était réputé indexé au 100% de l’évolution de l’indice suisse au prix à la consommation et le motif de cette majoration était l’adaptation aux loyers usuels du quartier (art. 269a, lettre a CO).
- 3/11 - A/3575/2009-LDTR 8) Le 30 avril 2008, les époux Olivier ont saisi la commission de conciliation en matière de baux et loyers (ci-après : la CCBL) d’une requête en contestation de cette majoration. Ils ont pris des conclusions reconventionnelles en diminution du loyer à concurrence de 15 % au minimum. Ils ont alors appris que le loyer annuel de leur appartement avait été fixé à CHF 19'224.- pour une période de trois ans selon l’autorisation de construire n° APA/21009-5 du département. 9) La procédure est actuellement suspendue. 10) Par courrier de leur conseil du 10 novembre 2008, les époux Olivier ont prié le département d’inviter la bailleresse à rectifier le contrat de bail du 3 juin 2003 afin de supprimer l’échelon après la période de contrôle de trois ans instaurée par l’autorisation de construire APA/21009-5, car un loyer majoré de 70 % était contraire à l’autorisation précitée et au but poursuivi par la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l’emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR – L 5 20). 11) Le département a répondu le 27 novembre 2008. Le contrat de bail du 3 juin 2003 était conforme avec la condition n° 5 de son autorisation de construire APA/21009-5. 12) Les 22 décembre 2008 et 19 janvier 2009, les époux Olivier ont persisté dans leur démarche auprès du département, notamment en s’appuyant sur une jurisprudence non publiée du Tribunal fédéral (Arrêt du Tribunal fédéral 1P.20/2005 du 28 mars 2005). 13) Par décision du 9 mars 2009, le département a confirmé sa position aux époux Olivier en constatant que le loyer annuel de CHF 19'224.- fixé pour une durée de trois ans dès 1er août 2003 était compatible avec l’autorisation de construire précitée. Le contrôle du loyer ne pouvait être étendu au-delà du 31 juillet 2006. L’échelon convenu dans le contrat de bail du 3 juin 2003 relevant du droit privé, le département a refusé de rectifier ledit contrat. 14) Le 8 avril 2009, les époux Olivier ont recouru contre cette décision auprès de la commission cantonale de recours en matière administrative (ciaprès : la commission), devenue, le 1er janvier 2011, le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), en concluant à ce que l’hospice rectifie le contrat de bail litigieux, par la suppression de l’échelon de hausse du loyer. L’hospice n’a pas été assigné. 15) Par décision du 16 juin 2009, la commission a fait droit aux conclusions des époux Olivier, estimant que le loyer fixé par l’autorité devait servir de base à une majoration éventuelle. Le bailleur ne pouvait donc pas prévoir
- 4/11 - A/3575/2009-LDTR contractuellement une augmentation du loyer à l’issue de la période de contrôle de trois ans. Le dossier a été renvoyé au département pour qu’il ordonne à l’hospice de rectifier le bail afin qu’il soit conforme à l’autorisation de construire délivrée. 16) Le 5 octobre 2009, le département a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif (ci-après : le tribunal) devenu depuis le 1er janvier 2011 la chambre administrative de la Cour de Justice (ci-après : la chambre administrative), faisant valoir que l’arrêt précité n’indiquait pas qu’une augmentation automatique du loyer était inadmissible. De plus, la commission avait violé le droit d’être entendu de l’hospice, qui devait être appelé en cause. 17) Par décision du 12 octobre 2009, le juge délégué a appelé en cause l’hospice. 18) Par arrêt du 27 avril 2010 (ATA/287/2010), la chambre administrative, admettant la violation du droit d’être entendu de l’hospice, a annulé la décision du 16 juin 2009 et renvoyé la cause à la commission pour une nouvelle décision. 19) Lors de l’audience de comparution personnelle du 25 août 2010 pardevant la commission, les époux Olivier et l’hospice ont persisté chacun dans leurs arguments et les termes de leurs conclusions. Le département a invoqué l’arrêt du tribunal ATA/512/2010 du 3 août 2010, qu’il estimait similaire à la présente cause. A l’issue de cette audience, un délai au 15 septembre 2010 a été imparti aux parties pour le dépôt d’éventuelles observations. 20) Par écriture du 15 septembre 2010, les époux Olivier, se référant à l’arrêt du Tribunal fédéral 1P.20/2005, ont persisté dans leurs conclusions, soutenant que le contrat de bail devait être rectifié dans la mesure où celui-ci éludait le but de la LDTR. Par mémoire du même jour, l’hospice, se fondant sur l’arrêt du tribunal ATA/512/2010, a également maintenu ses précédentes conclusions. Quant au département, il a confirmé pleinement les termes de sa décision du 9 mars 2009 et conclu au rejet du recours intenté par les époux Olivier. 21) Par décision du 12 octobre 2010, la commission a annulé la décision querellée et renvoyé le dossier au département pour qu’il procède à la rectification du contrat de bail du 3 juin 2003, lequel devait uniquement porter sur une durée de trois ans, soit du 1er août 2003 au 31 juillet 2006, conformément à l’autorisation de construire APA/21009-5.
- 5/11 - A/3575/2009-LDTR Selon le Tribunal fédéral, le fait d’inclure un échelonnement de loyer de plus de 50 % dès la fin de la période de contrôle de trois ans dans le bail initial était un procédé (qui) n’est (était) pas anodin et non conforme à l’intérêt public lié à la bonne foi en affaires, ainsi qu’au but poursuivi par la LDTR, le locataire ne pouvant plus remettre en cause l’échelon fixé à la conclusion du bail s’il ne l’avait pas contesté dans les trente jours suivant la délivrance de la chose louée. Pour le surplus, la jurisprudence de la chambre administrative référencée sous ATA/512/2010 et invoquée tant par l’hospice que le DU, ne pouvait être retenue, car cet arrêt était peu motivé. 22) Par acte du 11 novembre 2010, l’hospice a recouru contre cette décision auprès de la chambre administrative, en concluant à son annulation et à la confirmation de la décision du département du 9 mars 2009. Le contrat de bail litigieux était conforme à l’autorisation de construire APA/21009-5. Le loyer fixé pour les trois premières années était celui fixé par ladite autorisation et l’échelon prévu dès la quatrième année, soit postérieurement à la période de contrôle, ressortait exclusivement du droit privé fédéral et non du droit public cantonal. De plus, l’ATA/512/2010 s’appliquait au cas d’espèce. Les époux Olivier disposaient d’un délai de trente jours dès réception de la chose louée, en application de l’art. 270 de la loi fédérale complétant le Code civil suisse du 30 mars 1911 (Livre cinquième : Droit des obligations (CO - RS 220), pour contester ledit échelon. Enfin, la décision de la commission violait la primauté du droit fédéral et la jurisprudence de la chambre administrative susmentionnée. 23) Par réponse du 20 décembre 2010, les époux Olivier ont conclu à la confirmation de la décision litigieuse, alternativement au renvoi du dossier au DU afin qu’il ordonne à l’hospice de rectifier le contrat de bail du 3 juin 2003 et à la restitution du trop-perçu de loyer avec intérêts à 5 %. Le contrat de bail litigieux consacrait un détournement et une volonté d’éluder l’objectif de la LDTR, soit le maintien, sur le marché locatif, d’appartements dont le loyer répond aux besoins prépondérants de la population, à savoir des loyers modestes. Conformément à l’arrêt du Tribunal fédéral 1P.20/2005, l’hospice ne pouvait pas prévoir contractuellement une augmentation automatique du loyer après la période de contrôle du département, car ce procédé empêchait les locataires de la contester ultérieurement.
- 6/11 - A/3575/2009-LDTR Enfin, il était impossible de contester l’échelon prévu après la période de blocage de trois ans du loyer par le département, en vertu de l’art. 270 CO, car l’application de la méthode absolue, qui prévalait dans ce cas de figure, n’était pas envisageable, au motif que, notamment, le taux hypothécaire au moment de l’augmentation, soit trois ans après la conclusion du contrat, n’était pas déterminable. 24) Le 15 février 2011, le département a fait part de ses observations, en se ralliant à celles de l’hospice. Il conclut à l’annulation de la décision de la commission. 25) Sur quoi, la cause a été gardée à juger.
* * * * * EN DROIT 1) Depuis le 1er janvier 2011, suite à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), l'ensemble des compétences jusqu'alors dévolues au Tribunal administratif a échu à la chambre administrative, qui devient autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 LOJ). Les procédures pendantes devant le Tribunal administratif au 1er janvier 2011 sont reprises par la chambre administrative (art. 143 al. 5 LOJ). Cette dernière est ainsi compétente pour statuer. 2) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 ; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 3) a. En droit suisse des obligations prévaut le principe de l'autonomie de la volonté, d'après lequel l'objet d'un contrat peut être librement déterminé, dans les limites de la loi (art. 19 al. 1 CO). En matière du droit du bail, les dispositions sur la protection contre les loyers abusifs n'empêchent pas les parties, en vertu de la liberté contractuelle, de fixer librement l'objet de leur contrat, voire d'en modifier le contenu en cours de bail. Cependant, les dispositions impératives de la loi ne doivent pas être éludées (ATF 128 III 419 consid. 2.4.2). La possibilité de conclure un contrat de bail échelonné est prévue à l’art. 269c CO, dont la teneur est la suivante : « Les conventions prévoyant que le loyer sera majoré périodiquement d’un montant déterminé ne sont valables que si : a. le
- 7/11 - A/3575/2009-LDTR bail est conclu pour une durée minimale de trois ans; b. le loyer n’est pas augmenté plus d’une fois par an; et c. le montant de l’augmentation est fixé en francs ». En choisissant ce mode déterminé de fixation du loyer, les parties prévoient de fixer la variation du loyer à l’avance, pour toute la durée du bail, en fonction de paliers et de périodes. Ainsi, si elles ont prévu un système d’échelonnement, ce dernier doit figurer expressément dans la formule officielle relative à la fixation du loyer initial. Cette clause est en effet indissociable du loyer initial puisqu’elle en fixe la variation ultérieure qui ne pourra plus être contestée. En effet, même s’il reçoit ensuite, en cours de bail, pour chaque hausse de loyer, un avis de confirmation d’échelon, le locataire ne peut plus contester le loyer. Dans l’avis de fixation du loyer initial, le locataire doit être informé de la clause d’échelonnement et de son droit de contester son principe et les divers échelons prévus. C’est ainsi qu’il peut décider, en toute connaissance de cause, de contester le loyer prévu initialement (y compris les échelons qui entreront en vigueur ultérieurement) ou de s’en accommoder (Arrêt du Tribunal fédéral 4A_647/2011 du 26 janvier 2012). b. En ce qui concerne la contestation des loyers échelonnées, l’art. 270d CO énonce que « sous réserve de la contestation du loyer initial, le locataire ne peut pas contester le loyer pendant le bail. ». Lorsque l’échelonnement est prévu dans le bail initial, le locataire peut contester ce dernier dans les trente jours suivant la délivrance de la chose louée, conformément à l’art. 270 CO (D. LACHAT, Le bail à loyer, Lausanne 2008, p. 518), en s'en prenant soit au loyer initial, soit au principe même de l'échelonnement ou à son montant. Dans ce cas, le locataire qui ne fera pas usage de l’art. 270 CO afin de contester l’échelon prévu dans le contrat de bail initial, ne pourra plus le remettre en cause ultérieurement. Ces questions sortent toutefois de la compétence de la chambre administrative (132 LOJ). 4) L'art. 49 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. – RS 101), consacre le principe de la primauté du droit fédéral. Celui-ci fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive. Partant, le droit fédéral prime d’emblée et toujours le droit cantonal dans les domaines placés dans la compétence de la Confédération et que celle-ci a effectivement réglementés. (ATF 137 I 167 consid. 3.4, ATF 130 I 82 consid. 2.2 et Arrêt du Tribunal fédéral 1P.20/2005 du 18 mars 2005 consid. 2.1). 5) a. Le Tribunal fédéral a reconnu à la LDTR sa compatibilité avec les dispositions concernant le droit de propriété et la liberté économique consacrées
- 8/11 - A/3575/2009-LDTR aux art. 26 al. 1 et 27 al. 1 Cst. (ATF 116 Ia 401). En effet, en matière de logement, il est interdit aux cantons d’intervenir dans les rapports directs entre les parties au contrat de bail, réglé exhaustivement par le droit fédéral. Cela étant, les cantons demeurent libres d’édicter des mesures destinées à combattre la pénurie sur le marché locatif (Arrêt du Tribunal fédéral 1P.20/2005 du 18 mars 2005 consid. 2.2). La LDTR a pour principal objectif le maintien, après transformation, de logements à des prix répondant aux besoins prépondérants de la population, soit à des loyers modestes. Conformément à ce but, le département fixe, comme condition de l’autorisation de construire, le montant maximum annuel des loyers des logements après transformations (art. 10 LDTR). La durée de contrôle des loyers est de trois ans pour les immeubles rénovés ou transformés (art. 12 LDTR). La conformité de l’art. 12 LDTR avec le droit fédéral a déjà été admise par le Tribunal fédéral. En effet, si l’institution d’un contrôle permanent et général des loyers est incompatible avec le droit fédéral (ATF 116 Ia 401 consid. 4b/aa), il est en revanche possible d’assortir l’autorisation de rénover des logements à un contrôle des loyers pendant une durée de dix ans (Arrêt du Tribunal fédéral 1P.20/2005 du 18 mars 2005 consid. 2.2). b. Par son autorisation de construire délivrée le 9 avril 2003 n° APA/21009-5, le DU a accepté la rénovation de l’appartement moyennant un contrôle du loyer pendant une durée de trois ans à compter de la remise en location après des travaux, soit du 1er août 2003 au 31 juillet 2006. Les parties ont conclu un contrat de bail à loyer portant sur l’appartement précité, pour une durée de cinq ans, indexé du 1er août 2003 au 31 juillet 2008. Ce contrat mentionne que du 1er août 2003 au 31 juillet 2006, le loyer annuel est fixé à CHF 19'224.- plus CHF 2'160.- de charges et que du 1er août 2006 au 31 juillet 2008, il est augmenté à CHF 32'592.-, les charges restant inchangées. Il est mentionné dans la formule officielle d’avis de fixation du loyer initial, daté du 26 mai 2003, que cette augmentation est prévue en vertu d’une clause d’échelonnement, au motif d’une adaptation aux loyers usuels du quartier. Ledit contrat respecte donc le loyer fixé par le département pendant la période de contrôle. Certes, il n’est pas expressément précisé que ce loyer a été fixé, pour les trois premières années de location à CHF 19'224.-, conformément à l’autorisation de construire APA/21009-5. Cela n’a toutefois pas de réelle incidence sur leur acceptation de l’échelonnement du loyer et de son montant. En effet, le litige porte sur la majoration après la période de contrôle. Ainsi, ce cas diffère de celui évoqué par la commission et les locataires, soit l’arrêt du Tribunal fédéral 1P.20/2005 du 18 mars 2005, et ne peut être, en l’occurrence, appliqué. En effet, dans cet arrêt la Haute Cour a ordonné la
- 9/11 - A/3575/2009-LDTR rectification d’un bail qui ne mentionnait pas le loyer fixé par le département, mais un loyer supérieur qui était ensuite réduit à un montant inférieur pendant la période de contrôle. Le Tribunal fédéral a sanctionné ce procédé et l’a qualifié de non anodin, mais il n’a en aucun cas condamné le principe d’un contrat de bail échelonné après délivrance d’une autorisation délivrée selon la LDTR. En revanche, dans l’arrêt ATA/512/2010, la chambre administrative a déjà rendu une décision de principe en matière de contrôle des loyers en cas de baux échelonnés. Dans ce cas – identique à l’objet des présentes - une autorisation de construire portant sur des travaux de rénovation d’appartements avait été délivrée par le département, dont une des conditions était le respect de l’état locatif pendant une durée de trois ans à dater de la fin des travaux. Un bail échelonné avait été signé avec les locataires prévoyant un loyer de CHF 11'124.- dès le 1er décembre 2007 et de CHF 21'600.- à partir du 1er avril 2011, date de la fin de la période de contrôle. Saisi d’une demande des locataires, le département avait constaté que l’avis de fixation du loyer respectait les termes de l’autorisation de construire s’agissant de l’échelon portant sur une période postérieure à la période de contrôle. La commission avait admis le recours du locataire en se fondant sur le fait que, dans la mesure où le loyer fixé par l’autorité devait servir de base à une majoration éventuelle, le bailleur ne pouvait pas prévoir contractuellement une augmentation automatique du loyer. Tel n’a pas été l’avis de la chambre administrative, qui a confirmé la décision du département, pour des motifs ayant trait à la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons en matière de législation sur le logement. Dans la mesure où la propriétaire respecte les conditions de l’autorisation de construire, le département ne peut pas, sans outrepasser ses compétences, intervenir sur le montant du loyer dû au-delà de la période de contrôle (RDAF 2011 I, V. DEFAGO GAUDIN et S. GRODECKI, La jurisprudence genevoise en matière d’aménagement du territoire et de droit public des constructions rendue en 2010, p.43-44). La problématique précitée est identique au cas d’espèce. Le contrat de bail initial respectant l’autorisation de construire APA/21009-5, le DU ne pouvait pas fixer le montant du loyer fixé à la fin de la période de contrôle sans violer le principe de la primauté du droit fédéral, en heurtant le principe de la liberté contractuelle énoncé aux art. 1 et 19 CO. 6) Au vu de ce qui précède, le recours sera admis et la décision de la commission du 12 octobre 2010 annulée. La décision du département du 9 mars 2009 sera rétablie.
- 10/11 - A/3575/2009-LDTR 7) Un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge des époux Olivier, pris conjointement et solidairement entre eux et une indemnité de procédure de CHF 1'500.- sera allouée au recourant également à la charge des époux Olivier, pris conjointement et solidairement (art. 87 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée au recourant, celui-ci disposant de son propre service juridique.
* * * * *
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE à la forme : déclare recevable le recours interjeté le 11 novembre 2010 par l’Hospice général contre la décision de la commission cantonale de recours en matière administrative du 12 octobre 2010 ; au fond: l’admet ; annule la décision du 12 octobre 2010 de la commission cantonale de recours en matière administrative ; rétablit la décision du département des constructions et des technologies de l’information du 9 mars 2009 ; met à la charge de Madme Julia King Olivier et de Monsieur Marc Etienne Olivier, pris conjointement et solidairement, un émolument de CHF 1’000 ; dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; communique le présent arrêt à Me Dominique Burger, avocat de l’Hospice général, à Me Karin Grobet Thorens, avocate de Madame Julia King Olivier et Monsieur Marc
- 11/11 - A/3575/2009-LDTR Etienne Olivier, au département de l’urbanisme, ainsi qu’au Tribunal administratif de première instance. Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, M. Verniory, juge, MM. Bonard et Hottelier, juges suppléants. Au nom de la chambre administrative : le greffier-juriste :
F. Scheffre le président siégeant :
P. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :