Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 14.04.2026 A/2327/2025

RÉPUBLIQUE E T

CANTON D E GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE A/2327/2025-DIV ATA/352/2026 COUR DE JUSTICE Chambre administrative Arrêt du 14 avril 2026

dans la cause

FONDATION A______ B______ Sàrl recourantes représentées par Me Olivier ADLER, avocat

contre OFFICE CANTONAL DE LA POPULATION ET DES MIGRATIONS intimé et OFFICE CANTONAL DE LA STATISTIQUE appelé en cause

- 2/10 - A/2327/2025 EN FAIT A. a. La FONDATION A______ (ci-après : la fondation) a pour but de créer, développer, entretenir et mettre à disposition des habitations à caractère social et à loyer modéré pour les personnes ou familles à revenus modestes, pour les seniors ainsi que pour des jeunes en formation. Elle est propriétaire de différents immeubles à caractère social dans le canton de Genève. Elle est notamment titulaire d’un droit distinct et permanent de superficie portant sur une partie de la parcelle n° 4'613, propriété de l’État de Genève, à C______. L’immeuble nos 7 à 11, rue des D______ y a été construit en 2021 (ciaprès : l’immeuble). b. B______ Sàrl (ci-après : B______) est un organisme à but non lucratif créé par la fondation afin de gérer ses deux résidences étudiantes dont celle sise dans l’immeuble, au n° 11 de la rue des D______. c. Le bâtiment n° 11 de la rue des D______ (EGID 1______), de huit étages sur rez, comprend des surfaces commerciales au rez-de-chaussée, 16 logements ainsi que la résidence B______ composée, dans les quatre étages supérieurs de l’immeuble, de huit appartements communautaires, partagés par des étudiants. Chaque appartement communautaire de la résidence comprend un séjour ouvert sur une cuisine ainsi qu’une salle de bains, partagés par les résidents et quatre chambres individuelles. Les huit appartements sont répertoriés administrativement au Registre fédéral des logements et des habitations (ci-après : RegBL) comme suit : N° admin. EWID Étage E2______ 13 5e E3______ 15 5e E4______ 16 6e E4______ 18 6e E5______ 19 7e E6______ 21 7e E7______ 22 8e E8______ 24 8e d. Les huit appartements communautaires susmentionnés peuvent accueillir 32 résidents âgés de 18 ans minimum et 30 ans au plus, lesquels doivent obligatoirement suivre une formation régulière à Genève pour bénéficier d’une chambre. Les séjours y sont limités, en général entre un et deux semestres. Chaque étudiant loue une chambre meublée au sein de la résidence et conclut un contrat d’hébergement individuel avec B______, de durée déterminée. Les résidents sont soumis à un règlement, partie intégrante du contrat d’hébergement.

- 3/10 - A/2327/2025 En plus du logement, B______ fournit différents services complémentaires comme une réception à certains horaires, une aide au nettoyage de chaque logement, la mise à disposition et le nettoyage de la literie, le nettoyage régulier des salles à disposition (salle polyvalente, local à vélo, buanderie), l’électricité, l’eau, le chauffage, le Wi-Fi ainsi que le paiement de la redevance SERAFE. B. a. Dès 2023, SERAFE a adressé des factures individuelles aux étudiants de la résidence, d’un montant de CHF 335.- au titre de redevance radio-télévision pour ménage privé pour la période 2022 et 2023. b. La fondation a interpellé SERAFE et a sollicité une facture unique pour la redevance radio-télévision d’un montant de CHF 670.- au titre de ménage collectif pour les huit appartements communautaires. c. SERAFE a répondu se fonder sur le registre cantonal des habitants et n’avoir aucune marge d’appréciation dans la catégorisation du ménage qui relevait de la compétence des autorités cantonales, soit en l’occurrence de l’office cantonal de la population et des migrations (ci-après : OCPM). Les appartements EWID 13, 15, 16, 18, 19, 21, 22 et 24 de l’immeuble faisant partie de la résidence étaient catégorisés par l’OCPM comme ménages privés séparés, raison de la facturation. Il a précisé que le registre des habitants relatif au bâtiment en question contenait une section « ménage collectif » mais qu’aucun des résidents et logements communautaires de la résidence n’y était associé. Il ne leur était dès lors pas possible de facturer une unique redevance collective pour la résidence. Il invitait la fondation à s’adresser à l’OCPM pour procéder à la correction des données inscrites au registre des habitants. d. Par courriel du 11 octobre 2023, la fondation a soumis la problématique à l’OCPM. D’autres résidences étudiantes à Genève avaient fait face aux mêmes problèmes, qui avaient pu être résolus après une rencontre avec leurs services. e. À la suite d’un échange de courriels, l’OCPM a informé la fondation, le 18 décembre 2024, qu’il n’était pas en mesure d’inscrire des « logements collectifs » au sein de l’immeuble dans la mesure où celui-ci avait été catégorisé comme un bâtiment privé par le cadastre. Il l’invitait à prendre contact avec la direction de l’information du territoire (ci-après : DIT), seule compétente pour éventuellement modifier la catégorisation de l’immeuble en bâtiment collectif. f. Par courrier du 10 février 2025, la fondation a sollicité formellement de l’OCPM qu’il corrige les données du registre cantonal des habitants et qu’il inscrive, pour les appartements EWID 13, 15, 16, 18, 19, 21, 22 et 24 de l’immeuble (EGID 29551765) un ménage collectif. La catégorisation du bâtiment au cadastre était sans lien avec la catégorisation de ménage privé ou collectif. D’autres résidences genevoises étaient qualifiées de

- 4/10 - A/2327/2025 ménage collectif malgré des classifications ou catégorisations différentes du bâtiment qui les abritait selon le RegBL. Une telle modification était impérative et urgente aux fins d’éviter que chaque étudiant ne reçoive une facture individuelle susceptible de le placer dans une situation financière difficile et injustifiée. La modification du registre cantonal permettait d’assurer l’égalité de traitement avec les étudiants logeant dans les autres résidences étudiantes du canton. En cas de refus, une décision formelle sujette à recours était sollicitée. g. Par décision du 10 mai 2025, l’OCPM a indiqué à la fondation ne pas être en mesure d’entrer en matière sur la demande. La qualification du logement n’était pas de sa compétence mais de celle de l’office cantonal de la statistique (ci-après : OCSTAT). Référence était faite à un arrêt de 2021 de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative). Dans la mesure où il ne lui était pas possible de s’écarter des données figurant dans le RegBL, la demande de modification de la catégorisation des logements concernés devait être adressée à l’OCSTAT. C. a. Par acte du 25 juin 2025, la fondation et B______ ont interjeté recours devant la chambre administrative contre cette décision. Ils ont conclu à son annulation et à ce qu’il soit constaté que les huit appartements constituaient un foyer d’étudiants au sens de l’art. 2 al. 1bis ch. 3 de l’ordonnance sur l’harmonisation de registres du 21 novembre 2007 (OHR - RS 431.021) et que les personnes y résidant formaient un ménage collectif. Cela fait, il devait être ordonné au département des institutions et du numérique (ci-après : DIN) de corriger les données du registre cantonal des habitants en ce sens que les appartements étaient un ménage collectif. Subsidiairement, la cause devait être renvoyée au DIN pour nouvelle décision. Préalablement, les extraits du registre des habitants relatifs au ménage des appartements devaient être produits, tout comme les extraits auxquels SERAFE avait accès dans le cadre de sa mission de facturation de la redevance. Les auditions de plusieurs témoins, soit d’un représentant de SERAFE et de directeurs d’autres foyers pour étudiants étaient requises, à l’instar d’une audience de comparution des parties. b. L’OCPM a conclu au rejet du recours. La notion de ménage relevait du RegBL, et donc de l’OCSTAT. Il se référait à un arrêt de la chambre administrative du 10 mai 2025. c. Dans sa réplique, la fondation a persisté dans ses conclusions. d. Interpellées par la juge déléguée, les parties se sont dites favorables à l’appel en cause de l’OCSTAT. e. Appelé en cause, l’OCSTAT a conclu qu’il n’était pas l’autorité compétente pour définir la « catégorie de ménage ». Le RegBL ne contenait pas d’informations sur

- 5/10 - A/2327/2025 les ménages qui occupaient des logements. De même, la catégorie de « ménage » était comprise dans le catalogue des registres officiels de personnes, non de bâtiments/logements. L’arrêt de la chambre administrative cité par l’OCPM concernait la typologie d’un logement de type « cluster » et son inscription dans le RegBL. Il s’agissait d’un sujet distinct pour lequel l’OCSTAT et l’office cantonal du logement et de la planification foncière du département du territoire étaient effectivement compétents selon l’art. 2 al. 6 et 7 du règlement relatif à la mise en œuvre de la législation fédérale sur le registre fédéral des bâtiments et des logements du 4 novembre 2020 (RRegBL - B 4 40.03). f. Les recourantes ont persisté dans leurs conclusions, indiquant espérer une reconsidération de la décision. g. L’OCPM a persisté dans ses conclusions. Il était l’office compétent pour coordonner et vérifier la qualité des données figurant dans le registre. Il n’était en revanche pas forcément maître de toutes les données qui y figuraient telles que le numéro AVS ou l’identification du logement/bâtiment notamment. Il n’était pas en mesure de déterminer la catégorie d’un ménage, quand bien même il savait quelle personne habitait dans quel logement sur la base des adresses communiquées par les administrés eux-mêmes. Au vu de la position de l’OCSTAT, il semblait qu’il existait un conflit négatif de compétence. h. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. EN DROIT 1. Se pose préalablement la question de la recevabilité du recours, l’OCPM évoquant dans ses dernières écritures un « conflit de compétences » avec l’OCSTAT. 1.1 La chambre constitutionnelle connaît en instance cantonale unique des actions portant sur un conflit de compétence entre autorités (art. 130B al. 2 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05). 1.2 La chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative. Les compétences de la chambre constitutionnelle et de la chambre des assurances sociales sont réservées (art. 132 al. 1 LOJ). Le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6, al. 1 let. a et e, et 57 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). Sont réservées les exceptions prévues par la loi (art. 132 al. 2 LOJ). 1.3 À teneur de l’art. 13 LPA, l’autorité qui se tient pour incompétente prend une décision d’irrecevabilité si une partie prétend qu’elle est compétente (al. 2). L’autorité qui tient sa compétence pour douteuse ouvre sans délai un échange de vues avec l’autorité qu’elle considère comme compétente (al. 3). Les conflits de

- 6/10 - A/2327/2025 compétence entre autorités administratives sont tranchés par l’autorité hiérarchique ou de surveillance commune, le cas échéant par le Conseil d’État qui statue à titre définitif et transmet le dossier à l’autorité déclarée compétente. 1.4 En l’espèce, les recourantes tiennent l’OCPM pour compétent et ont sollicité une décision sujette à recours sur cette question. L’OCPM n’a pas souhaité interpeller l’OCSTAT avant de prononcer sa décision et n’a pas fait usage de l’art. 13 al. 3 LPA. S’agissant d’un litige portant sur la décision d’incompétence prononcée par l’OCPM à la demande d’une partie, la chambre administrative est compétente. 1.5 Le recours a été interjeté en temps utile (art. 62 al. 1 let. a LPA). Le recours est en conséquence recevable. 2. Les recourantes sollicitent la production de pièces, l’audition de témoins ainsi que la comparution personnelle des parties. Ces actes d’instruction ne sont pas nécessaires, compte tenu de la question, limitée à la compétence d’une autorité, et de l’issue du litige. 3. Le litige porte sur le bien-fondé de la décision par laquelle l’OCPM a refusé d’entrer en matière sur la demande de la recourante en rectification des appartements litigieux en « ménage collectif ». 3.1 La loi fédérale sur l’harmonisation des registres des habitants et d’autres registres officiels de personnes du 23 juin 2006 (loi sur l’harmonisation de registres, LHR - RS 431.02) est entrée en vigueur le 1er janvier 2008. Elle vise à simplifier la collecte de données à des fins statistiques par l’harmonisation des registres officiels de personnes (ci-après : ROP ; let. a) et l’échange, prévu par la loi, de données personnelles entre les ROP (art. 1 al. 1 let. b LHR). À cette fin, elle fixe les identificateurs et les caractères qui doivent figurer dans les ROP (let. a), la compétence de l’office fédéral de la statistique (ci-après : OFS) en matière d’uniformisation des normes, des caractères et des modalités (let. b), le principe de l’exhaustivité et de l’exactitude des ROP (let. c), l’obligation de mettre à jour les registres des habitants (art. 1 al. 2 let. d LHR). 3.2 L’art. 2 LHR précise les registres auxquels la LHR s’applique (al. 1), avec la mention qu’elle s’applique aussi aux registres cantonaux et communaux (al. 2) notamment des habitants (art. 2 al. 2 let. a LHR). Au sens de la LHR, on entend par registre des habitants, le registre, tenu de manière informatisée ou manuelle par le canton ou la commune, dans lequel sont inscrites toutes les personnes qui y sont établies ou en séjour (art. 3 let. a LHR) ; ménage, l’entité constituée de toutes les personnes qui habitent dans le même logement (art. 3 let. d LHR).

- 7/10 - A/2327/2025 L’art. 6 LHR définit le contenu minimal du registre des habitants, dont, pour chaque personne établie ou en séjour, les données relatives notamment aux identificateurs et aux caractères suivants : (a) numéro AVS au sens de l’art. 50c de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS) ; (c) identificateur de bâtiment selon le RegBL ; (d) identificateur de logement selon le RegBL, ménage dont la personne est membre et catégorie de ménage. Les cantons désignent un service chargé de coordonner et d’appliquer les mesures d’harmonisation et de procéder aux contrôles de qualité s’y rapportant (art. 9 LHR). 3.3 Selon l’art. 2 OHR, on entend par (a) ménage privé : l’ensemble des personnes qui occupent le même logement dans le même bâtiment ; (abis) ménages collectifs : notamment les internats et les foyers d’étudiants (ch. 3). Les services qui tiennent les registres visés à l’art. 2 al. 2 LHR livrent quatre fois par an à l’OFS les données au sens de l’art. 6 LHR. Le canton désigne le service responsable de la livraison de ces données (art. 8 al. 1 OHR). Les cantons s’assurent que les personnes vivant dans des ménages collectifs sont inscrites dans les registres visés à l’art. 2 al. 2 LHR (art. 9 OHR). Le service cantonal compétent au sens de l’art. 9 LHR coordonne la procédure et veille au respect des délais d’exécution de l’harmonisation des registres, d’entente avec l’OFS (art. 23 OHR). 3.4 La loi d'application de la loi fédérale sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres officiels de personnes du 3 avril 2009 (LaLHR - F 2 25) vise à (a) simplifier la collecte de données à des fins statistiques par l'harmonisation des registres officiels de personnes (registres) ; (b) mettre en œuvre l’échange, prévu par la LHR, de données personnelles entre les registres (art. 1 LaLHR). La LaLHR s'applique aux registres cantonaux suivants : (a) le registre des habitants géré par l’OCPM ; (b) le fichier de référence des bâtiments géré par la DIT ; (c) le fichier de référence des logements géré par l’OCSTAT (art. 2 LaLHR). À teneur de l’art. 3 LaLHR, l’OCPM est chargé de coordonner et d'appliquer les mesures d'harmonisation (art. 9 LHR ; al. 1). Il procède aux contrôles de qualité s'y rapportant, en collaboration avec l’OCSTAT (al. 2). La tenue des fichiers mentionnés à l'art. 2 LaLHR est de la responsabilité de chacune des unités administratives qui les gère (al. 3). Pour chaque personne établie ou en séjour dans le canton, aux termes de l'art. 3 let. a à c LHR, les données prévues à l'art. 6 LHR figurent dans le registre des habitants (art. 4 al. 1 LaLHR). Si les registres mentionnés à l’art. 2 al. 1 LHR ne contiennent pas toutes ces données, l’OCPM se limite à faire figurer dans son registre les données fédérales (art. 4 al. 2 LaLHR).

- 8/10 - A/2327/2025 L’OCPM peut corriger d’office les données inscrites dans le registre cantonal des habitants, s’il s’avère que celles-ci ne correspondent pas à la situation de fait (art. 4A LaLHD). 3.5 En l’espèce, les registres des habitants doivent contenir notamment les données portant sur le ménage dont la personne est membre et la catégorie de ménage, soit privé ou collectif (art. 6 let. d LHR et 2 ch. 3 OHR). En application de l’art. 9 LHR, le canton de Genève a désigné l’OCPM pour gérer le registre des habitants (art. 2 let. a LHR) et l’a chargé de coordonner et appliquer les mesures d’harmonisation (art. 3 al. 1 LaLHD) et procéder au contrôle de qualité s’y rapportant, en collaboration avec l’OCSTAT (art. 3 al. 2 LaLHD). 3.5.1 Dans ses ultimes écritures, l’OCPM met en évidence le fait que sa compétence se limiterait à de la coordination et à la vérification de la qualité des données, relevant qu’il n’était pas forcément maître de toutes celles qui y figuraient. Cet argument ne résiste pas l’examen. Il ressort clairement des art. 9 LHR, 2 et 3 al. 1 LaLHR qu’il lui appartient de tenir le registre des habitants (art. 2 let. a LaLHR) dont la donnée litigieuse fait partie, à l’instar de la gestion faite par la DIT pour le fichier de référence des bâtiments (art. 2 let. b LaLHR) et par l’OCSTAT pour le fichier de référence des logements (art. 2 let. c LaLHR). 3.5.2 L’OCPM soutient que cette donnée relèverait du RegBL, prévu par l’art. 10 al. 3bis de la loi sur la statistique fédérale du 9 octobre 1992 (LSF - RS 431.01). À teneur de cette disposition, l’OFS, en étroite collaboration avec les cantons, tient un RegBL (art. 10 al. 3bis LSF). L’art. 8 de l’ordonnance sur le registre fédéral des bâtiments et des logements du 9 juin 2017 (ORgBL - RS 431.841) détaille les informations qui doivent y figurer. La notion de « ménage », seule litigieuse en l’espèce, n’en fait pas partie. De surcroît, le catalogue des caractères du RegBL, qui contient les modalités, les nomenclatures et la liste des codes, conformément à l’art. 3 RegBL, ne fait pas mention de la notion de « ménage » (https://www.housingstat.ch/catalog/fr/4.3/final consulté le 2 avril 2026). Comme l’a relevé l’OCSTAT, le « guide de délimitation : Ménages collectifs (KHH) – Ménages privés (PHH) », publié par l’OFS, dans sa version mise à jour en mars 2025, précise que « La détermination de la catégorie de ménage n’est pas liée à une catégorie de bâtiment selon le Catalogue des caractères du RegBL fédéral. De nombreux KHH se trouvent dans des bâtiments partiellement utilisés comme logements (GKAT 1040). Mais les ménages collectifs difficiles à catégoriser, et dont il est question dans ce document, peuvent justement aussi se trouver dans d’autres catégories de bâtiments, telles que des maisons individuelles, des maisons à plusieurs logements ou des bâtiments d’habitation avec usage annexe ». La donnée « ménage » ne relève pas du RegBL. https://www.housing-stat.ch/catalog/fr/4.3/final https://www.housing-stat.ch/catalog/fr/4.3/final

- 9/10 - A/2327/2025 3.5.3 L’OCPM s’est référé à un arrêt de la chambre administrative du 10 mai 2025 (ATA/1163/2021). L’objet du litige consistait toutefois à déterminer si un « cluster » constituait un seul logement ou si chacune de ses dix entités devait être considérée comme un logement indépendant en vue de leur enregistrement séparé dans le RegBL (consid. 4). Il s’agissait en conséquence d’une problématique différente, portant sur la catégorisation de logements, raison pour laquelle la chambre administrative avait jugé que l’OCSTAT était compétent. 3.5.4 L’OCPM soutient qu’il n’est pas « maître » de toutes les données qui figurent dans le registre des habitants. Cet élément est sans incidence compte tenu de ce qui précède et du texte clair des art. 9 LHR, 2 et 3 al. 1 LaLHR. En conséquence, l’OCPM est compétent pour modifier la catégorie de ménage. Le recours sera dès lors partiellement admis, la cause étant renvoyée à l’OCPM pour éventuelle instruction et décision au fond. 4. Vu l’issue du litige, il ne sera pas perçu d’émolument (art. 87 al. 1 LPA) et une indemnité de procédure de CHF 1'500.- sera allouée à la fondation et à B______, solidairement, à la charge de l’OCPM.

* * * * * PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE à la forme : déclare recevable le recours interjeté le 25 juin 2025 par la FONDATION A______ et B______ Sàrl contre la décision de l’office cantonal de la population et des migrations du 10 mai 2025 ; au fond : l’admet partiellement ; renvoie la cause à l’office cantonal de la population et des migrations au sens des considérants ; dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; alloue une indemnité de procédure de CHF 1'500.- à la FONDATION A______ et à B______ Sàrl, solidairement, à la charge de l’office cantonal de la population et des migrations ;

- 10/10 - A/2327/2025 dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; communique le présent arrêt à Me Olivier ADLER, avocat des recourantes, à l’office cantonal de la population et des migrations ainsi qu’à l’office cantonal de la statistique. Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Jean-Marc VERNIORY, Patrick CHENAUX, Eleanor McGREGOR, Claudio MASCOTTO, juges. Au nom de la chambre administrative : le greffier-juriste :

F. SCHEFFRE

la présidente siégeant :

F. PAYOT ZEN-RUFFINEN

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.

Genève, le

la greffière :