RÉPUBLIQUE E T
CANTON D E GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE A/1369/2010-TAXIS ATA/349/2011 COUR DE JUSTICE Chambre administrative Arrêt du 31 mai 2011 1 ère section dans la cause
C______ représentée par Me Jacques Roulet, avocat contre SERVICE DU COMMERCE
- 2/11 - A/1369/2010 EN FAIT 1. Par arrêté du 13 mars 2009, le service du commerce du département de l’économie et de la santé (ci-après : SCom) a autorisé la C______ (ci-après : C______) à exploiter une centrale d’ordres de courses de taxis de service public. D’autre part, la société à responsabilité limitée « A______ Sàrl », inscrite au registre du commerce du canton de Vaud, exploite une centrale d’ordres de courses de taxis de service privé. 2. Le 11 août 2009, le SCom a écrit à C______. Un contrôle avait été réalisé le 24 juillet 2009 à la centrale d’ordres de courses de taxis de service public. A cette occasion, il avait été constaté que cette centrale gérait également les taxis de service privé. Le téléphoniste traitait sans distinction les commandes concernant les taxis de service public et ceux concernant le service privé. C______ a indiqué qu’elle avait conclu des accords avec d’autres centrales de courses, ainsi qu’avec la société A______ Sàrl. Les appels concernant ces sociétés étaient sous-traités. Dès lors que la loi n’autorisait la centrale qu’à gérer le trafic des taxis affiliés à la centrale, et que l’autorisation était strictement personnelle et intransmissible, C_____ disposait d’un délai au 15 septembre 2009 afin de prendre les mesures nécessaires au respect de la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles du 21 janvier 2005 - LTaxis - H 1 30) entrée en vigueur le 15 mai 2005. De plus, un certain nombre de documents, demandés lors du contrôle, devaient encore être transmis. 3. Le 21 août 2009, C______ s’est déterminée. Les inspecteurs étaient venus dans ses bureaux afin de procéder au contrôle sans avertir et sans autorisation, et avaient interrogé un employé sans qu’un membre de la direction ne soit présent. Le délai accordé pour se mettre en conformité avec les dispositions légales était trop court et devait être prolongé de deux mois. 4. Le 2 septembre 2009, le SCom a accusé réception du courrier de C______ précitée.
- 3/11 - A/1369/2010 Les inspecteurs s’étaient présentés en premier lieu le mardi 21 juillet à 9h00 puis le 24 juillet à 9h00. Le contrôle avait été effectué à cette date car un représentant de la direction était présent. La société A______ Sàrl n’était pas autorisée à exploiter une centrale téléphonique de taxis. Dès lors que C______ se préoccupait de régulariser la situation, le délai était prolongé au 15 octobre 2009. 5. Le 14 octobre 2009, C______ s’est déterminée. La législation en vigueur était appliquée depuis plus de quatre ans sans qu’aucune mesure n’ait été prise. Certaines dispositions de la LTaxis ou du règlement d’exécution de la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles du 4 mai 2005 - RTaxis – H 1 30.01) qui imposait une couleur à tous les véhicules du service public, n’avait jamais été appliquées. Selon ce texte, les véhicules qui n’étaient pas jaunes devaient être retirés de la circulation dès le 15 mai 2010. L’intervention de l’Etat contre certaines centrales, qui subsistaient au côté de Taxis Phone, coïncidait avec l’annonce de projet tendant à imposer une centrale unique. En ce qui concernait la centrale d’ordres, les moyens actuels de la technique permettaient de séparer les deux centrales, même si elles étaient dans les mêmes locaux. 6. Le 3 novembre 2009, le SCom a maintenu ses exigences, et imparti un délai à la C______ afin qu’elle se mette en conformité avant le 15 novembre 2009. C______ était en partenariat avec A______ Sàrl, qui ne bénéficiait d’aucune autorisation pour exploiter dans le canton de Genève. Des véhicules de service privé immatriculés à Genève avaient été vus lorsqu’ils arboraient le numéro d’appel de la centrale taxis ______, avec le sigle « G______». La loi n’interdisait pas la mise en commun des mêmes moyens techniques pour gérer deux centrales, mais ne permettait pas que les deux centrales gèrent de façon commune l’ensemble des affiliés. Une centrale de courses d’ordres de service public ne pouvait gérer une centrale d’ordres de courses de service privé. 7. Le 21 décembre 2009, le SCom s’est adressé à C______. Un nouveau contrôle avait été réalisé le 15 décembre 2009 et il avait été constaté que la centrale de courses de taxis de service public avait également pour affiliés des taxis de service privé, qu’elle gérait de façon commune. Cette situation était contraire au droit. La société avec laquelle un contrat de partenariat avait été
- 4/11 - A/1369/2010 conclu, A______ Sàrl, ne bénéficiait pas d’une autorisation pour exploiter dans le canton de Genève. Un délai au 20 janvier était accordé à C______ pour se déterminer, dès lors que le SCom envisageait de lui infliger une sanction et/ou de prononcer une mesure administrative. 8. Le 20 janvier 2010, C______ s’est déterminée. Elle ne gérait pas elle-même les ordres de la société A______ Sàrl. Les deux sociétés partageaient sur le plan technique des moyens, ce qui n’était pas interdit pas la LTaxis. A______ Sàrl avait le droit d’offrir des services sur l’intégralité du territoire suisse, en application de l’art. 2 de la loi fédérale sur le marché intérieur du 6 octobre 1995 (LMI - RS 943.02). La LTaxis n’interdisait pas aux véhicules de porter de la publicité et cette dernière pouvait être faite par des sociétés partenaires. 9. Le 17 mars 2010, le Scom a décidé de révoquer l’autorisation d’exploiter une centrale d’ordres de courses de taxis de service public délivrée le 13 mars 2009 à C______. Cette dernière exerçait son activité avec la société A______ Sàrl et les ressources étaient mises en commun au même lieu géographique. Elle n’entendait pas se mettre en conformité avec les conditions d’autorisations délivrées. 10. Le 19 avril 2010, C______ a saisi le Tribunal administratif, devenu depuis le 1er janvier 2011 la chambre administrative de la section administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) d’un recours, concluant à ce que la décision du 17 mars 2010 soit annulée, à ce que les frais de la procédure soient mis à la charge de l’Etat de Genève et à ce que ce dernier soit condamné à verser des dépends à la recourante. Lors de la dernière modification de la loi sur les taxis, en 2005, le but poursuivi était de limiter l’attractivité des taxis sans droit de stationnement devenus taxis de service privé, et de leur faciliter le passage afin qu’ils deviennent des taxis de service public. La mise en œuvre de la loi avait été chaotique et ses dispositions peu appliquées, notamment celles concernant les « bonbonnes bleues » ou celles qui réservaient l’usage des voies de bus au trafic de service public. Les dispositions concernant l’autorisation d’exploiter une centrale de diffusion d’ordres de courses pour les taxis n’avaient pas été appliquées, et les requêtes déposées ne recevaient pas de réponse.
- 5/11 - A/1369/2010 La différence entre les taxis de service public et les taxis de service privé devait se faire par une couleur unique des premiers, qui n’avait jamais été appliquée. Une nouvelle révision de la loi sur les taxis avait été mise en œuvre, qui prévoyait l’obligation d’adhérer à une centrale unique. Bien qu’il soit prévu, dans l’avant projet de loi, qu’une procédure d’appel d’offres publiques soit faite, la centrale choisie serait certainement celle de T______ S.A. Genève, se qui condamnerait les autres centrales, notamment celle de C______. L’exploitant de la centrale A______ Sàrl à Nyon avait tenté d’obtenir les renseignements nécessaires à obtenir une autorisation à Genève, sans succès. Il avait dès lors constitué cette société, et conclu un accord avec C______, s’agissant en particulier de l’équipement notamment informatique. Chacune des centrales avait sa propre ligne téléphonique. Les commandes faites sur l’un des numéros étaient séparées dans le système, qui imposait l’appel à un véhicule de la bonne cohorte de véhicules. La mise en commun des locaux et des moyens informatiques des deux centrales d’ordres ne heurtait pas l’interdiction de mixité de l’art. 13 LTaxis. Cette disposition était en contradiction avec la garantie de la liberté économique et celle de l’égalité de traitement entre concurrents et il était nécessaire d’en faire une interprétation conforme à la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). Cette interprétation ne pouvait préfigurer une refonte législative désirée par l’autorité exécutive. Dès lors que les taxis de service privé avaient été autorisés à conserver une bonbonne sur le toit, les clients pouvaient les héler, comme ils pouvaient interpeller un taxi de service public. La situation des centrales téléphoniques devait être traitée de manière similaire à ce qui se passait sur la voie publique. Une interprétation conforme de ces dispositions était possible en autorisant les centrales à mettre en commun leurs ressources, notamment informatiques, dans un même lieu géographique. Le motif profond du Scom correspondait à la volonté du département de préparer le terrain en vue d’une nouvelle réforme de la loi sur les taxis et de la création d’une centrale unique, confiée à T______. L’installation technique permettait de ne pas mélanger la centrale de service public et celle de service privé, et la décision était manifestement disproportionnée. 11. Le 14 mai 2010, le SCom a conclu au rejet du recours, reprenant et développant ses arguments antérieurs.
- 6/11 - A/1369/2010 12. Le 22 novembre 2010, les parties ont été entendues en audience de comparution personnelle et d’enquêtes. Elles ont chacune campé sur leurs positions. Monsieur M______, responsable des projets pour l’Allemagne, l’Autriche et la Suisse de la société O______, soit celle qui avait développé le logiciel utilisé par C______, a été entendu. Ce logiciel permettait de gérer dans une seule centrale physique les appels téléphoniques destinés à plusieurs centrales. Lorsqu’un appel arrivait, l’opérateur était informé par le système de son origine, soit par exemple la centrale jaune ou la centrale bleue. L’opérateur répondait à l’appel et introduisait dans le système informatique l’adresse où le client se trouvait. Le système choisissait alors dans la flotte concernée, soit la flotte bleue ou la flotte jaune, le véhicule le plus adéquat. L’opérateur ne pouvait pas, même manuellement, décider de mettre en œuvre un véhicule de l’autre flotte. La possibilité de faire cette manœuvre était optionnelle et devait être mise en œuvre par une intervention de l’administrateur du logiciel, c’est-à-dire soit un membre de la société O______, soit l’administrateur local du système. Cette manipulation pouvait être faite en cinq ou dix minutes. Elle était enregistrée dans un historique qui pouvait être contrôlé par la société O______ ou par un inspecteur, dans les bureaux de la société. Cette historique ne pouvait être ni modifié, ni effacé. Le programme avait pour but cette gestion sur un seul système des appels provenant de plusieurs centrales. Il avait été développé en ce sens dès l’origine. En Allemagne, une centrale était installée qui gérait des flottes situées dans plusieurs villes. Lorsque l’administrateur autorisait le changement de flotte, cette possibilité restait ouverte tant qu’elle n’était pas à nouveau interdite. Le choix devait se faire manuellement, par exemple lorsqu’il n’y avait pas de véhicule disponible dans la flotte demandée. L’indisponibilité d’un véhicule et le changement de flotte étaient inscrits dans le fichier historique qui ne pouvait être effacé, modifié ou supprimé. Au terme de l’audience, un délai a été imparti à C______ pour produire une impression du fichier historique mentionné et pour se déterminer après enquêtes. 13. Le 14 janvier 2011, C______ a produit le fichier historique pour les mois de septembre et octobre 2010. Les appels à l’une ou à l’autre des centrales étaient distingués par les lettres « BT » ou « JT », soit « bleu taxis » et « jaune taxis », ces derniers étant les taxis de service public. Il ressortait de ce document que
- 7/11 - A/1369/2010 l’opérateur n’était pas intervenu pour choisir la centrale. Si l’opérateur faisait le choix, cela ressortirait. Au surplus, C______ ne violait pas l’art. 13 al. 3 LTaxis. Contrairement à la situation ressortant de l’arrêt A/168/2010 du 21 septembre 2010, l’opérateur répondant à un appel ne pouvait attribuer la course à l’autre centrale. En tout état, la décision litigieuse violait un certain nombre de principes constitutionnels, rappelés dans le recours, et était manifestement disproportionnée. 14. Le 28 février 2011, le SCom a maintenu ses conclusions antérieures, ainsi que les termes de sa réponse. 15. Le 5 avril 2011, le juge délégué à l'instruction de la procédure a transmis aux parties le résultat de différentes recherches réalisées dans des annuaires téléphoniques soit en ligne (local.ch), soit sur un CD-ROM (Twixtel) concernant des services de taxis et de limousines domiciliés à l'adresse de la recourante. En substance, les résultats suivants en ressortaient : 16. a. Le 14 avril 2011, le Scom a indiqué qu'il n'avait pas d'observation à faire concernant les documents précités. b. C______ s'est déterminée le 9 mai 2011. Les transporteurs professionnels se faisaient une concurrence féroce et tentaient d’apparaître le plus fréquemment possible dans les moteurs de recherche électronique. Les annuaires électroniques et les sites Internet constituaient quasiment une jungle. Les exploitants domiciliés dans d'autres cantons ou même à l'étranger utilisaient des noms de domaines rappelant Genève. Les données ressortant des annuaires électroniques ne Numéro d’appel rubrique abonné 022 ______ Taxi; Limousine Service C______ Limousine Service Taxi A______ C______ E______ C______ 022 ______ Taxi ABE______ 022 ______ Limousine Service A B E______ A______ Sàrl C______ 022 ______ Taxi AA ______ SA
- 8/11 - A/1369/2010 permettaient pas de déterminer si l'offre concernait l'une ou l'autre des catégories prévues par la LTaxis. Dans cette situation, C______ avait décidé de tenter sa chance en prenant les mesures lui permettant d'apparaître le plus souvent possible. Elle avait créé des noms publicitaires « A______ C______» et « ABE______ » qui lui permettaient d'apparaître au début des listes alphabétiques. Le premier de ces deux noms n'avait rien à voir avec la société «A______ SARL » de siège à Nyon. Une recherche effectuée sur le nom exact, dans la version papier de l'annuaire, n'indiquait que le siège de Nyon et le numéro _______ (et ss.). Les inscriptions faites dans les annuaires n'étaient d'aucun recours pour trancher le litige, et l'ensemble des sociétés concernées se comportait de la même manière dans l'utilisation de la publicité électronique. Bien au contraire, ces éléments devaient amener à l'admission du recours en application du principe de la proportionnalité. La fermeture d'une des dernières centrales de courses de taxis de service public, sous prétexte d’une possible confusion du public dans la recherche d'un taxi, n'était manifestement pas justifiée. Avant d'ordonner la fermeture de la centrale téléphonique, soit la sanction la plus grave, le Scom aurait dû indiquer clairement ce qui était admissible ou non dans le respect de l'égalité de traitement, et imposer cette mesure préalablement à toute sanction. 17. Les parties n'ayant pas sollicité d'actes d'instruction supplémentaires, la cause a été gardée à juger. EN DROIT 1. Depuis le 1er janvier 2011, suite à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), l'ensemble des compétences jusqu'alors dévolues au Tribunal administratif a échu à la chambre administrative de la section administrative de la Cour de justice, qui devient autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 131 et 132 LOJ). Les procédures pendantes devant le Tribunal administratif au 1er janvier 2011 sont reprises par la chambre administrative (art. 143 al. 5 LOJ). Cette dernière est ainsi compétente pour statuer. 2. Interjeté en temps utile devant la juridiction alors compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 -
- 9/11 - A/1369/2010 aLOJ ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 dans leur teneur au 31 décembre 2010). 3. Les dispositions légales et principes applicables aux centrales d'ordres de courses de taxis ont été rappelées dans l’ATA/657/2010 du 21 septembre 2010. a. L’exploitation d'une telle centrale doit être autorisée par l'autorité compétente et une même personne ne peut se voir délivrer plus qu'une autorisation, sauf exception non réalisée en l'espèce (art. 9 al. 1 let. d et al. 2 Ltaxis) Une centrale d'ordres de courses de taxis ne peut être autorisée que si elle dispose à son siège d'une adresse fixe et d'un numéro d'appel général. Elle doit disposer de l'infrastructure et des moyens techniques lui permettant de gérer le trafic des taxis qui lui sont affiliés, de recevoir et de transmettre les ordres de courses. L'autorisation confère la faculté d'exploiter une centrale d'ordres de courses de taxis de service privé ou de service public, et la même centrale ne peut avoir pour affiliés des exploitants de taxis de service privé et des exploitants de taxis de service public (art. 13 LTaxis). b. Selon les travaux préparatoires de la LTaxis (MGC 2003-2004 p. 3221 ss), « Les centrales d'ordres de courses de taxis jouent un rôle important dans le service public du taxi. C'est grâce à elles que le client est en mesure d'obtenir un taxi par appel téléphonique, notamment de jour comme de nuit […] Mais il s'agit avant tout, et c'est là le but d'intérêt public, de veiller à ce que le consommateur qui se fie à un numéro d'appel d'une centrale d'ordres de courses puisse réellement faire appel à un service comportant une véritable organisation de taxis et susceptible de lui adresser un véhicule, de jour comme de nuit, week-end compris. » Les auteurs de ces travaux ont de plus précisé que « Si les centrales peuvent exister aussi bien pour les taxis sans permis de stationnement qu'avec permis de stationnement, la mixité des centrales est par contre abolie. Dans la mesure où les taxis sans droit de stationnement n'ont en effet aucun accès ni aux stations, ni aux voies de bus, on ne peut concevoir que la même centrale diffuse indifféremment des courses à l'une et à l'autre catégorie de taxis, au risque sinon de tromper la clientèle. » De plus, la logique d'interdire la mixité des centrales était ainsi expliquée (MGC 2004-2005/IV A 1676) : "Dès l'instant où l'on veut donner un statut très différent aux taxis avec ou sans droit de stationnement, le risque est que le public ne s'y retrouve pas. Les tarifs sont en effet différents pour un même parcours si le temps passé dans le taxi est plus long. En effet, les tarifs sont fonction de la distance certes, mais aussi du temps. Si quelqu'un prend un taxi pour descendre la rue de la Servette et que la voie de bus n'est pas accessible, ce qui est le cas pour un taxi sans droit de stationnement, il payera la course plus cher puisqu'il va se retrouver dans la file d'attente, parce que le trajet dure plus longtemps".
- 10/11 - A/1369/2010 4. En l’espèce, il est établi par la procédure que la centrale de C______ reçoit sur des numéros d'appels séparés - tant les appels destinés à des taxis de service public que ceux concernant des courses de taxis de service privé. Les appels téléphoniques des clients aboutissent dans le même système informatique et sont gérés par les mêmes opérateurs. Cependant, l'instruction à laquelle la chambre de céans a procédé a démontré que, contrairement à la situation traitée dans l’ATA/657/2010 précité, les opérateurs n'ont pas la possibilité de relayer une demande de course destinée à une catégorie de taxis à un chauffeur affilié à l'autre catégorie. Il résulte de ce qui précède que, bien que les appels des clients destinés à l’une ou à l’autre des sociétés aboutissent dans le même central téléphonique, les prescriptions rappelées ci-dessus sont respectées. Au surplus, et ainsi que l’a rappelé C______ dans ses dernières écritures, un flou certain existe dans la manière dont les sociétés de taxis et de limousines diffusent leur numéro de téléphone qui permet d'admettre, en application du principe de la proportionnalité, que les principes voulus par le législateur sont respectés dès lors que l'opérateur, recevant un appel destiné à une catégorie de taxis, ne peut le répercuter à un véhicule appartenant à l'autre. 5. Au vu de ce qui précède, le recours sera admis, et la décision litigieuse annulée. Un émolument de CHF 1’000.-, sera mis à la charge du Scom qui succombe et une indemnité de procédure de CHF 1’500.- sera allouée à C______, à la charge de l'Etat de Genève (art. 87 LPA). * * * * * PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE à la forme : déclare recevable le recours interjeté le 19 avril 2010 par C______ contre la décision du service du commerce du 17 mars 2010 ; au fond : l'admet ; annule la décision prononcée par le service du commerce le 17 mars 2010 ;
- 11/11 - A/1369/2010 met à la charge du service du commerce un émolument de CHF 1’000.- ; alloue à C______ taxis ______ une indemnité de procédure de CHF 1’500.-, à la charge de l'Etat de Genève ; dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; communique le présent arrêt à Me Jacques Roulet, avocat du recourant ainsi qu'au service du commerce. Siégeants : M. Thélin, président, Mme Bovy, M. Dumartheray, juges. Au nom de la chambre administrative : la greffière-juriste
C. Derpich le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :