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A/1156/1999-GC, A/1157/1999-GC, A/60/2000-GC, A/85/2000-GC
du 5 décembre 2000
dans la cause
ASSOCIATION X et Madame D. et Monsieur P. G. et Madame M. et Monsieur R. P. représentés par Me Mike Hornung, avocat et Monsieur E. CH. représenté par Me Mike Hornung, avocat
contre
LE GRAND CONSEIL et LE CONSEIL D'ETAT
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A/1156/1999-GC, A/1157/1999-GC, A/60/2000-GC, A/85/2000-GC EN FAIT
1. Le 3 septembre 1998, le Conseil d'Etat a déposé un projet de loi No 7888 modifiant des limites de zones sur le territoire de la commune du Grand-Saconnex portant sur 12 parcelles situées entre la Voie-du-Coin et la route de Colovrex afin de créer une zone de développement 4 B et une zone de développement 4 B protégée, d'une surface totale de 17'542 m2 dont 16'722 m2 étaient alors situés en zone 5, soit en zone villas, et 820 m2 en zone 4 B protégée. Ce projet s'accompagnait d'un plan No 28778-534 proposant de déclasser en zone de développement 4 B protégée la partie nord de ces terrains jusqu'ici en zone 5, sur lesquels se situent une ferme et ses dépendances, et de déclasser en zone de développement 4 B le solde des terrains.
2. La procédure d'opposition a été ouverte du 9 octobre au 9 novembre 1998.
3. Par lettre du 29 octobre 1998, l'Association X (ci-après : l'association) a formé opposition. Cette association était composée de nombreux propriétaires ou locataires de terrains se trouvant dans les alentours du périmètre concerné, parmi lesquels se trouvait également l'exploitant de la ferme susmentionnée. En substance, cette association relevait que selon l'étude du plan directeur communal datant de 1990, la commune du Grand-Saconnex et ses élus avaient considéré qu'il fallait maintenir en zone villas le périmètre dont le déclassement était prévu afin de garantir un juste équilibre entre le vieux village et la zone agricole. Ce déclassement, disproportionné, était la conséquence d'une demande de renseignements émanant du propriétaire des parcelles situées au No 15 de la Voie-du-Coin, lequel souhaitait rentabiliser son bien-fonds en construisant sur cette parcelle. L'association émettait des craintes quant au taux d'utilisation du sol prévu lequel ne devrait pas dépasser 0,5 alors que le PLQ No 28766-534 prévoyait un indice de 0,7.
Pour les opposants, il manquait dans cette procédure une enquête préliminaire de l'évaluation de l'impact sur l'environnement. L'association indiquait qu'elle s'opposerait au projet de loi No 7888 tant qu'elle n'aurait pas une garantie que le taux d'occupation ne dépasserait pas l'indice de 0,5 sur
- 3 l'ensemble des 17'542 m2 dont le déclassement en zone 4 B et 4 B protégée était envisagé.
4. La commission d'aménagement du canton de Genève s'est rendue sur place. Elle a estimé qu'il n'y avait pas lieu de procéder au déclassement en zone de développement 4 B protégée et qu'il fallait réduire le déclassement en zone de développement 4 B aux seuls terrains totalisant 3'607 m2 compris à l'intérieur du périmètre du projet de plan localisé de quartier No 28766-534, lequel avait suivi une procédure parallèle.
5. Le 28 octobre 1999, le Grand Conseil a adopté le projet de loi No 7888, non sans avoir suivi l'avis de la commission d'aménagement, et modifié dans le sens précité le plan No 28778 A 534 pour ne créer qu'une zone de développement 4 B au sud du périmètre concerné. L'opposition était pour le surplus rejetée et le Président du Grand Conseil en a informé l'association en date du 11 novembre 1999 en lui indiquant que le délai de 30 jours pour recourir auprès du tribunal de céans courait dès l'arrêté de promulgation de ladite loi.
6. Par acte posté le 3 décembre 1999, l'association a interjeté recours auprès du Tribunal administratif contre cette loi qui n'a été promulguée dans la Feuille d'avis officielle que le 24 décembre 1999.
7. Le 4 décembre 1999, Mme D. et M. P. G., domiciliés X route de Colovrex au Grand-Saconnex, ont recouru à leur tour contre cette loi, suivis le 17 janvier 2000 par Mme M. et M. R. P., domiciliés X chemin de la Voie-du-Coin puis, le 24 janvier 2000 par M. E. Ch., domicilié X chemin Torney au Grand-Saconnex. Tous les recourants ont conclu à l'annulation de la décision du Grand Conseil prise par celui-ci le 28 octobre 1999 et rejetant leur opposition ainsi qu'à l'abrogation de la loi No 7888 étant précisé que tous les recourants avaient participé à la procédure d'opposition en tant que membres de l'association.
8. Le 22 mars 2000, le tribunal de céans a procédé à un transport sur place en présence de toutes les parties ainsi que de M. Pagani, président de la commission de l'aménagement du Grand Conseil et de M. Pauli, juriste auprès du département de l'aménagement, de l'équipement et du logement, soit le département rapporteur pour le Conseil d'Etat. Les participants au transport sur place ont visualisé le périmètre à déclasser depuis le balcon
- 4 de la maison de M. et Mme P., située X chemin de la Voie-du-Coin. La limite ouest de la zone à déclasser était visible, ainsi que l'emplacement de la maison de M. Ch., X chemin Torney et celle de M. G.. Aucun des recourants n'est propriétaire de terrains situés dans la zone à déclasser. Ensuite, les participants se sont rendus au chemin de Torney à la hauteur de la maison de M. Ch. et ont repéré la bande de terrain à l'ouest de la parcelle actuellement en zone 4 B protégée qui deviendrait dans le projet litigieux une zone de développement 4 B. Ils ont remonté dans le jardin en direction de la maison de M. P., puis traversé une haie pour aller au No X de la Voie-du-Coin sur laquelle se trouve la maison d'un voisin, M. S. . La haie située à l'est de cette parcelle constitue la limite de la zone à développer. La Voie-du-Coin est un chemin agreste où deux véhicules se croisent de justesse. La parcelle suivante est un grand verger faisant partie de la ferme T.; ce terrain est actuellement en 5ème zone et doit y rester. De là, les participants repèrent la ferme de M. T. ainsi qu'une maison appartenant à Mmes T., voisine de celle des époux G. ainsi que celle de M. Ch.. Le chemin de Torney s'arrête à la hauteur de la maison de M. Ch. et ne rejoint pas celui de la Voie-du-Coin.
Le président de l'association a insisté sur le fait que celle-ci avait toujours voulu défendre les intérêts généraux et non s'attacher à défendre les intérêts particuliers de ses membres.
Les parties ont été invitées à faire part au tribunal de leurs éventuelles observations à réception du procès-verbal du transport sur place et l'association a été invitée à fournir ses statuts de même que la liste de ses membres. Des photos prises à l'occasion du transport sur place se trouve dans le dossier relatif au recours de l'association ainsi que les statuts produits par celle-ci. Ceux-ci font apparaître que l'association, créée pour une durée illimitée, existe depuis le 6 février 1997. Elle a pour but selon l'article 3 "de contribuer au bien-être des habitants du chemin de la Voie-du-Coin et de ses chemins adjacents, de faciliter leurs relations mutuelles et de favoriser le développement harmonieux du quartier. D'après la liste des membres, elle regroupe plus d'une centaine de personnes dont la majorité sont propriétaires de parcelles à la Voie-du-Coin à l'Ancienne route, au chemin des Manons, au chemin de Torney, toutes routes situées sur la commune du Grand-Saconnex.
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9. A réception du procès-verbal de transport sur place, les époux G. ont souligné que cette mesure d'instruction avait bien éclairé le problème de circulation à la Voie-du-Coin mais pas assez celui du chemin de Torney, lequel n'était guère plus large. Il débouchait sur l'Ancienne route dans le sens de la montée et il était complètement engorgé tous les matins les jours ouvrables entre 08h15 et 09h15 en raison du flot de véhicules se rendant dans les institutions internationales. En sens inverse, il croisait la route de Colovrex tout aussi embouteillée.
10. Sur quoi la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
1. Interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours des époux P. et de M. Ch. sont recevables (art. 56 A al. 3 de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10; art. 98 de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 - OJF - RS 173.110). La question de la recevabilité des autres recours, interjetés auprès du tribunal de céans avant la promulgation de la loi, peut ainsi demeurer ouverte puisqu'en tout état, les deux recours précités l'ont été en temps utile et que tous les recourants ont participé à la procédure d'opposition.
2. Les procédures seront jointes d'office puisqu'elles se rapportent à une situation identique (art. 70 al. 1 LPA).
3. La loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), modifiée le 20 mars 1998, est entrée en vigueur le 1er septembre 2000 (RO 2000 2042 - 2046). Elle est applicable aux procédures en cours, en vertu de l'article 52 alinéa 1 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RO 2000 2047)
La LaLAT n'a quant à elle pas été modifiée (ATA S.E. du 7 novembre 2000).
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Les nouvelles dispositions de la LAT n'apportent pas de modification quant à la notion et à la portée d'un déclassement qui est en fait un plan d'affectation selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral (ATF 123 II 231; 124 II 391 et ss).
4. Le pouvoir d'examen juridictionnel à propos des décisions appliquant les principes essentiels d'aménagement du territoire doit être reconnu de façon assez large, dans la mesure où la transgression de ces principes n'est pas seulement inopportune, mais constitue également une violation du droit (Office fédéral de l'aménagement du territoire, Etudes relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, page 93). Cependant, la présence dans la LAT d'un nombre important de notions juridiques indéterminées laisse à l'autorité chargée de son application une marge d'appréciation limitée seulement, en fin de compte, par l'excès ou l'abus (ibid).
Le pouvoir de contrôle que se reconnaît le Tribunal fédéral en cette matière se limite à admettre ou non le ou les intérêts publics justifiant une telle mesure d'aménagement (ATF 119 1a 411 consid. 2c page 416), ainsi qu'à se livrer à l'examen du respect du droit fédéral sur lequel se fonde ou aurait dû se fonder l'acte litigieux (ATF 121 II 430 consid. 1c page 432; 121 II 72 consid. 1a page 75).
De plus, la délimitation des zones est une question qui relève surtout de la politique générale de l'aménagement du territoire (ATF 108 1b 479 consid. 3c page 484), et le contrôle par le juge des choix opérés par le législatif dans ce domaine ne saurait par conséquent toucher aux pures questions d'opportunité (art. 61 al. 2 LPA).
Telles doivent être les considérations réglant en matière de recours contre les plans d'affectation le pouvoir d'examen du tribunal de céans, qui, outre le droit fédéral, contrôle aussi l'application du droit cantonal (art. 69 al. 1 LPA).
5. Le tribunal de céans relèvera que l'autorité intimée a déjà largement tenu compte des observations faites dans le cadre de la procédure d'opposition ainsi que de l'avis de la commission de l'aménagement du Grand Conseil pour réduire de 17'542 m2 à 3607 m2 le périmère à déclasser. De par ses dimensions, la nouvelle zone à
- 7 déclasser en zone 4 B et 4 B protégée n'apparaît ainsi plus disproportionnée et elle s'inscrit au contraire dans le cadre d'un aménagement et d'un développement harmonieux de la commune du Grand-Saconnex. La seule incongruité qui subsistera consiste à maintenir en zone villas la ferme exploitée par M. T..
6. Sur le fond, les arguments des recourants peuvent être synthétisés et portent en fait sur l'absence d'un rapport préliminaire ou d'une étude d'impact sur l'environnement d'une part, et sur le taux d'utilisation du sol qui devrait être limité à 0,5, d'autre part.
7. L'autorité intimée a parfaitement exposé dans sa réponse que la procédure d'adoption du projet de plan de zones n'est pas la procédure décisive pour l'étude de l'impact sur l'environnement, de sorte qu'à ce stade-ci, ce grief est irrelevant, l'article 9 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01) ne s'appliquant pas aux procédures d'adoption des plans généraux d'affectation (Yves NICOLE, L'étude d'impact dans le système fédéraliste suisse, Lausanne 1992, pp. 94 et ss).
8. S'agissant du taux d'utilisation du sol, le Grand Conseil a relevé que sur ce point l'opposition paraissait avoir perdu tout objet. En effet, il a souligné que : "Si l'on considère l'indice d'utilisation du sol applicable aux terrains compris à l'intérieur du périmètre du projet de plan localisé de quartier No 28766-534 (3'607 m2 à 0,7), et celui applicable aux terrains appartenant à la zone villas (13'935 m2 à 0,2, voire 0,4 au maximum), l'indice d'utilisation du sol applicable à l'ensemble du secteur qui faisait l'objet du périmètre du plan de zone No 28788-534, dans sa version soumise à la procédure d'opposition, oscille entre 0,3 et 0,46, soit un coefficient d'utilisation du sol inférieur à celui de 0,5, préconisé par les opposants, qui devraient ainsi être satisfaits dans leur revendication principale".
En établissant ainsi une moyenne, il apparaît que le taux d'utilisation du sol est inférieur au taux de 0,5 dont les recourants sollicitent l'application.
D'ailleurs, ce taux résulte du plan directeur communal lequel n'a aucune force contraignante pour les autorités cantonales (T. TANQUEREL, La participation de la population à l'aménagement du territoire, Lausanne 1988, pp. 252 et ss).
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9. Les recours seront ainsi rejetés, l'opportunité même du déclassement ne pouvant être revue par le tribunal de céans pour les raisons précédemment exposées.
10. Un émolument de CHF 2'000.- sera mis à charge de tous les recourants pris conjointement et solidairement. Aucune indemnité de procédure ne sera allouée.
PAR CES MOTIFS le Tribunal administratif à la forme :
rejette dans la mesure où ils sont recevables les recours interjetés les 3 et 4 décembre 1999 et les 18 janvier et 24 janvier 2000 par les époux G., les époux P., M. Ch. et l'Association X.
met à la charge des recourants pris conjointement et solidairement, un émolument de CHF 2'000.-;
dit que conformément aux articles 97 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire, le présent arrêt peut être porté, par voie de recours de droit administratif, dans les trente jours dès sa notification, par devant le Tribunal fédéral; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il est adressé en trois exemplaires au moins au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyen de preuve, doivent être joints à l'envoi.
communique le présent arrêt à l'Association X, à Madame D. et Monsieur P. G., à Me Mike Hornung, avocat de Madame M. et Monsieur R. P. et à Monsieur E. Ch., au Grand Conseil et au Conseil d'Etat, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'aménagement du territoire.
Siégeants : M. Schucani, président, M. Thélin, Mmes Bonnefemme-Hurni et Bovy, M. Paychère, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
- 9 la greffière-juriste : le président :
V. Montani D. Schucani
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme M. Oranci